E-Government im Meldewesen - ein Quantensprung

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1 E-Government im Meldewesen - ein Quantensprung von Jürgen von der Ohe Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz anlässlich der Sommerakademie Dienst per Mausklick - Datenschutzgerechtes E-Government am 29. August 2005 im Kieler Schloss I. Überblick Als Massengeschäft eignet sich das Meldewesen wie kein anderer Bereich, durch automatisierte Datenverarbeitung zum Bürokratieabbau und damit zur Verbesserung der Funktionsfähigkeit des Meldewesens beizutragen. Nutznießer sind nicht nur die Meldebehörden selbst, die erhebliche Personalressourcen einsparen, sondern auch Bürger, die ihre Meldevorgänge einfacher und schneller erledigen können, sowie Firmen und andere Behörden im Hinblick auf die Übermittlung von Daten aus den Melderegistern. Gleichzeitig dürfte mit der Einführung der neuen E-Government-Instrumente eine erhebliche Qualitätsverbesserung bei der Meldedatenverarbeitung einhergehen. Die Richtigkeit der im Melderegister gespeicherten Daten wird verbessert, weil Übertragungs-, Schreib- und Eingabefehler, wie sie noch heute in der Praxis häufig vorkommen, weitgehend ausgeschlossen werden können. Daneben werden die Auskunftsmöglichkeiten für Betroffene über die Verarbeitung ihrer Daten sowie die Revisionsfähigkeit der Datenverarbeitung entscheidend verbessert, weil eine manipulationssichere, umfassende Dokumentation und Auswertbarkeit der einzelnen Verarbeitungsschritte in automatisierten Meldeverfahren ohne bedeutsamen Mehraufwand möglich wird.

2 II. Rechtliche Grundlagen Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung klargestellt, dass staatliche Eingriffe in den Schutzbereich der Grundrechte nur durch oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen dürfen. Dies gilt auch für die Verarbeitung von Meldedaten als Eingriff in das allg. Persönlichkeitsrecht des Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz. Vor Einführung neuer elektronischer Verfahren im Meldewesen musste folglich der Gesetzgeber die notwendigen Vorgaben zur Zweckbestimmung, zum Art und Umfang der elektronischen Datenverarbeitung sowie zu deren Dokumentations- und Revisionsfähigkeit normenklar regeln. Dieser Prozess kann inzwischen als weitestgehend abgeschlossen angesehen werden. Entsprechende Regelungen wurden sowohl in das Melderechtsrahmengesetz (MRRG) wie auch in das Meldegesetz für das Land Schleswig-Holstein (LMG-SH) sowie die Landesmeldeverordnung (LMVO) aufgenommen. Insoweit sind bereits heute verbindliche Aussagen darüber möglich, mit welchen Vereinfachungen im Detail künftig gerechnet werden kann. Diese Vereinfachungen, die durchaus als ein Quantensprung bezeichnet werden können, werden nachfolgend für das Land Schleswig- Holstein im Einzelnen dargestellt und bewertet. Auf die Erläuterung der Internet-Anmeldung dabei verzichtet, weil sie voraussichtlich schon allein wegen fehlender elektronischer qualifizierter Signatur bei den Meldepflichtigen in absehbarer Zeit noch keine praktische Bedeutung erlangen wird. III. Elektronische Rückmeldung Im Falle eines Umzuges hat sich der Bürger heute nur noch bei der für den neuen Wohnort zuständigen Meldebehörde anzumelden. Die frühere Abmeldung ist zu Recht weggefallen, da sie sich als überflüssig erwiesen hat. Die Fortschreibung des Melderegisters bei der Wegzugsmeldebehörde erfolgt durch die nach 23 Abs. 1 LMG-SH vorgeschriebene sog. Rückmeldung. Auf diese Weise findet auch ein Abgleich der Richtigkeit der Daten zwischen bisheriger und neuer Meldebehörde statt. Details zur elektronischen Rückmeldung sind in 6 LMVO geregelt. Absatz 1: Die Datenübermittlung zwischen den Meldebehörden erfolgen durch Datenübertragung über geschlossene Kommunikationsnetze. Abweichend von Satz 1 ist die Datenübermittlung bis zum auch in papiergebundener Form oder auf automatisiert verarbeitbaren Datenträgern zulässig, sofern bei der Meldebehörde die technischen Voraussetzungen für eine Datenübertragung noch nicht vorliegen.

3 Absatz 2: Datenübertragungen erfolgen über die für Schleswig-Holstein eingerichtete zentrale Vermittlungsstelle nach Abschnitt V. Hierbei ist zu gewährleisten, dass die Daten verarbeitende Stelle, der Zeitpunkt und der Umfang der Datenverarbeitung festgestellt werden kann. Die Vermittlungsstelle leitet den ihr von der für die neue Wohnung der Person zuständigen Meldebehörde übermittelten Datensatz unverzüglich an die Wegzugsmeldebehörde und für weitere Wohnungen in der Person der zuständigen Meldebehörde auf elektronischem Wege weiter. Zum Nachweis der Fristwahrung ist eine elektronische Quittung auszustellen. Diese Regelung ist länderübergreifend abgestimmt. Spätestens zum muss danach die Rückmeldung ausschließlich auf elektronischem Wege erfolgen. Dataport als zentrale Vermittlungsstelle ( 20 LMVO) wurde inzwischen mit der technische Realisierung der elektronischen Rückmeldung beauftragt. Zwingende Voraussetzung für die kommunalen Meldebehörden zur Teilnahme an dem Verfahren ist dabei ein Anschluss an Dataport über ein geschlossenes Kommunikationsnetz. Die elektronische Rückmeldung ist für die Kommunen zumindest im Hinblick auf die Versandkosten mit Einsparungen verbunden. Daneben werden die Datenübermittlungen durch das automatisierte Verfahren erheblich beschleunigt, sodass die Korrektur der mit der Anmeldung inaktuellen Daten der Wegzugsmeldebehörde faktisch zeitgleich erfolgen kann. Auch die Datenübernahme in das eigene Verfahren bei der Wegzugsmeldebehörde wird natürlich vereinfacht, da eine manuelle Datenerfassung entfällt. Gleichwohl dürfte von der praktischen Bedeutung her der nachfolgend dargestellte Online- Abruf von Meldedaten durch dritte Stellen höher einzuschätzen sein. IV. Vorausgefüllter Meldeschein Für die Meldebehörden bedeutet es z. Z. einen nicht unerheblichen Aufwand, im Rahmen der Anmeldung die erforderlichen Daten von den Betroffenen zu erheben. Entweder füllt der Betroffene seinen Meldeschein selbst handschriftlich aus; in diesem Fall muss die Meldebehörde die Handschrift des Betroffenen lesen können, die Angaben dann aufgrund vorgelegter Nachweise kontrollieren und schließlich selbst manuell in das EDV-Verfahren eingeben. Alternativ füllt sie den Meldeschein selbst aufgrund vorgelegter Unterlagen per EDV aus, was allerdings häufig mit verlängerten Wartezeiten im Publikumsverkehr verbunden ist, und speichert ihn nach Aus

4 Eine wesentliche Vereinfachung soll zukünftig dadurch erreicht werden, dass die Zugzugsmeldebehörde bereits im Rahmen des Anmeldevorganges die bisherigen Meldedaten des Betroffenen bei der Wegzugsmeldebehörde online abruft und in das eigene Verfahren übernimmt. Im Rahmen des Anmeldevorgangs braucht dann nur noch die neue Anschrift und das Zuzugsdatum erfasst werden. Bereits bei der Unterschrift unter den maschinell ausgedruckten Meldeschein könnte vom Betroffenen die Richtigkeit der gespeicherten Angaben geprüft werden, sodass spätere aufwändige Rückfragen aufgrund der Rückmeldung, wie sie heute noch an der Tagesordnung sind, vermieden werden. Die neue gesetzliche Ermächtigung wurde in 15 LMG-SH aufgenommen. Absatz 4: Zur Erfüllung der Meldepflicht kann die meldepflichtige Person auch die Meldebehörde des neuen Wohnortes (Zuzugsmeldebehörde) ermächtigen, die bei der Meldebehörde des letzten Wohnortes (Wegzugsmeldebehörde) nach 3 Abs. 1 Nr gespeicherten Daten anzufordern und der meldepflichtigen Person diese Daten schriftlich oder in elektronischer Form zur Kenntnis zu geben (vorausgefüllter Meldeschein). Die meldepflichtige Person hat die übermittelten Angaben auf ihre Richtigkeit zu prüfen, unzutreffende Angaben zu korrigieren, fehlende Angaben zu ergänzen und den aktualisierten vorausgefüllten Meldeschein unterschrieben einzureichen oder elektronisch mit einer qualifizierten Signatur versehen der Zuzugsmeldebehörde zu übermitteln. Dies gilt nicht, wenn die Meldebehörde aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen gehindert ist, einen vorausgefüllten Meldeschein zur Verfügung zu stellen. Prinzipiell wäre ein vorausgefüllter Meldeschein zwar auch in einem schriftlichen Verfahren möglich; ein Effiziensgewinn dürfte dagegen nur in elektronischer Form zu erzielen sein. In diesem Fall wird sich allerdings das Anmeldeverfahren deutlich vereinfachen, auch weil auf den Nachweis von Daten durch Betroffene die nicht immer alle erforderlichen Unterlagen bei der Anmeldung dabei haben - weitgehend verzichtet werden kann, da insoweit die Daten der Wegzugsmeldebehörde zur Verfügung stehen. Aus datenschutzrechtlicher Sicht besteht ein beträchtlicher Qualitätsgewinn darin, dass der Betroffene unmittelbar bei der Anmeldung die Richtigkeit der übermittelten Daten überprüfen und ggf. korrigieren kann. Ob diese notwendige Korrektur im Hinblick auf den damit verbundenen Verwaltungsaufwand bei der Wegzugsmeldebehörde z. Z. immer in der gebotenen Form erfolgt, kann unter Umständen bezweifelt werden.

5 V. Automatisierter Meldeabruf durch andere öffentliche Stellen Die Übermittlung von Meldedaten an andere öffentliche Stellen erfordert derzeit einen beträchtlichen Verwaltungsaufwand. Entsprechende Anfragen bedürfen in der Regel der Schriftform. Die Fälle müssen in der Meldebehörde manuell aufgerufen und beantwortet werden. Auch der Portoaufwand ist nicht zu unterschätzen, zumal es sich hier um ein echtes Massengeschäft handelt (so fallen z.b. bei der Stadt Kiel mit etwa Einwohnern jährlich ca Datenübermittlungsersuchen an). Die Antwort auf eine schriftliche Anfrage dürfte z. Z. den zuständigen Sachbearbeiter bei der anfragenden Stelle selbst bei günstigen Rahmenbedingungen kaum innerhalb einer Woche erreichen. Insoweit wird die Eröffnung der Möglichkeit eines automatisierten Datenabrufs bei der Meldebehörde durch andere öffentliche Stellen auch eine erhebliche Beschleunigung anderer Verwaltungsverfahren bringen. Sobald die technischen Voraussetzungen dafür geschaffen sind, bei der Stadt Neumünster steht der Echteinsatz des neuen Abrufverfahrens als erster Meldebehörde in Schleswig-Holstein unmittelbar bevor können anfragende Stellen erforderliche Daten nach entsprechender Authentifizierung und eindeutiger Identifizierung der gesuchten Einwohner just in time erhalten, ohne dass dafür personelle Ressourcen der Meldebehörde in Anspruch genommen werden müssen. Die gesetzliche Grundlage für das neue Verfahren ist in 24 Abs. 1 LMG-SH enthalten. Satz 6: Die Daten dürfen auf automatisiert verarbeitbaren Datenträgern oder durch Datenübertragung übermittelt werden, wenn an der Identität der anfragenden Stelle sowie der angefragten Person kein Zweifel besteht, eine ausreichende Dokumentation einschließlich des Übermittlungszwecks erfolgt und keine Übermittlungssperre nach 26 Abs. 2 Satz 3, 27 Abs. 7 und 8 vorliegt. Aus datenschutzrechtlicher Sicht mussten die Rahmenbedingungen für das neue Online-Verfahren natürlich sorgfältig überprüft werden, um ein Melderegister als Selbstbedienungsladen auszuschließen. In einem automatisierten Auskunftsverfahren muss deshalb besonderer Wert auf eine ordnungsgemäße Authentifizierung der anfragenden Stelle gelegt werden, um den Zugang tatsächlich nur für öffentlichen Stellen zu ermöglichen. Eine eindeutige Identifizierung der angefragten Person ist notwendig, um Verwechselungen und Falschauskünfte, die für die Betroffenen mit erheblichen Folgen verbunden sein können, auszuschließen. Schließlich ist eine lückenlose Dokumentation der Datenabrufe notwendig, um eine ausreichende Transparenz der Datenverarbeitung gegenüber den Betroffenen zu ermöglichen, aber auch um eine ausreichende Revisionsfähigkeit der Datenabrufe zu gewährleisten. Werden diese Forderungen erfüllt, dürfte das neue Abrufverfahren aus datenschutzrechtlicher Sicht sicherer sein als das bisherige manuelle Verfahren.

6 An dieser Stelle soll das automatisierte Meldedatenabrufverfahren der Firma HSH, Berlin besonders erwähnt werden. Diesem Produkt wurde aktuell bei der Sommerakademie 2005 das Datenschutzgütesiegel des ULD verliehen. Nach unseren Feststellungen erfüllt diese Software die rechtlichen und technischen Anforderung an das neue Online-Abrufverfahren in vorbildlicher Weise. Das ULD würde es deshalb begrüßen, wenn dieses Produkt vorrangig in Schleswig- Holstein zum Einsatz kommen würde ( 4 Abs. 2 LDSG). Soweit einzelne Meldebehörden von der technischen Infrastruktur her selbst nicht in der Lage sein sollten, einen entsprechenden Auskunftsrechner mit gespiegeltem Datenbestand zu betreiben, sollten Formen der interkommunalen Zusammenarbeit überlegt werden. Daneben wäre zu prüfen, ob diese neue Möglichkeit zum Online-Datenabruf, ggf. unter Nutzung des Landesnetzes, nicht auch für den Datenabruf durch die Polizei genutzt werden kann. Insoweit steht jedenfalls, wie das Beispiel der Stadt Neumünster zeigt, ein erstes vollfunktionsfähiges Verfahren bereits heute für den Echteinsatz zur Verfügung. VI. Einfache Melderegisterauskunft über das Internet Ähnlich wie bei der Übermittlung von Meldedaten an andere öffentliche Stellen werden z. Z. Auskünfte an private Stellen über Vor- und Familiennamen, Doktorgrad und Anschriften einzelner Einwohner ausschließlich in einem papiergebundenen Verfahren erteilt. Auch hier lassen sich durch ein Online-Abrufverfahren erhebliche Synergieeffekte erreichen. Im Wesentlichen sind die Ausführungen unter Tz. V. auch auf Online-Auskünfte an private Stellen zu übertragen. Die notwendige Befugnisgrundlage wurde in 27 Abs. 1 LMG-SH aufgenommen. Satz 3: Einfache Melderegisterauskünfte können auch auf automatisiert verarbeitbaren Datenträgern oder durch Datenübertragung erteilt werden. Die Antwort an die antragstellende Person oder Stelle ist zu verschlüsseln. Die der Meldebehörde überlassenen Datenträger oder übermittelten Daten sind nach Erledigung des Antrags unverzüglich zurückzugeben oder zu löschen. Auch für diese neue Abrufmöglichkeit steht den Meldebehörden bereits ein geeignetes Produkt zur Verfügung. Im Rahmen des zuvor angesprochenen Gütesiegel-Verfahrens wurde nicht nur die Online-Datenübermittlung an andere öffentliche Stellen, sondern auch die Internetauskunft an private Stellen geprüft und für rechtmäßig befunden. Allerdings dürfte die praktische Bedeutung von Online-Auskünften an private Stellen zunächst noch deutlich hinter der an öffentliche Stellen zurückbleiben. Die Gebührenpflicht für Privatauskünfte führt dazu, dass hier im automatisierten Verfahren auch eine entsprechende Abrechnungsmöglichkeit geschaffen werden muss, die z. Z. noch einer vorherigen Anmeldung des Auskunftsuchenden für die Teilnahme

7 an dem automatisierten Verfahren erfordert. Diese Möglichkeit dürfte deshalb zunächst nur für sog. Poweruser in Betracht kommen, da sonst der Anmeldeaufwand außer Verhältnis zu den Vorteilen einer Online-Auskunft steht. Effizienzgewinne wären auch hier möglich, wenn sich mehrere Behörden für ein einheitliches Abrufverfahren zusammenschließen würden, um den Anmeldeaufwand für Auskunftsuchende in Grenzen zu halten. Unter Umständen mag sich hier künftig ein neues Betätigungsfeld für privater Anbieter - dann als Poweruser - eröffnen, die ihrerseits die Vermittlung von Melderegisterauskünften als Dienstleistung verkaufen. Ein entsprechendes europaweites Projekt hat unter dem Namen RISER ( bereits eine erste Bewährungsprobe bestanden. VII. Zusammenfassung In der Summe werden die neuen E-Government-Instrumente nach Ihrer Realisierung die Arbeit in den Meldebehörden grundlegend verändern. Einsparungen bei der Aufgabenerfüllung werden andern neuen Aufgaben, wie sie sich heute schon konkret abzeichnen, etwa bei der Erfassung biometrischer Merkmale in Reisepässen oder bei möglichen neuen Aufgaben zur Bereitstellung der digitalen Signatur gegenüber stehen. Aus datenschutzrechtlicher Sicht überwiegen die Verbesserungen, die insbesondere durch Ausschaltung von Fehlern bei der manuellen Bearbeitung erreicht werden, sowie durch eine gegenüber manuellen Verfahren deutlich verbesserte Dokumentation und Revisionsfähigkeit der Meldedatenverarbeitung.