Strafrecht im Mehrebenensystem

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1 Neue Schriften zum Strafrecht 9 Strafrecht im Mehrebenensystem Modelle der Verteilung strafrechtsbezogener Kompetenzen von PD Dr. Tobias Reinbacher 1. Auflage Nomos Baden-Baden 2015 Verlag C.H. Beck im Internet: ISBN schnell und portofrei erhältlich bei beck-shop.de DIE FACHBUCHHANDLUNG

2 Neue Schriften zum Strafrecht Band 9 Tobias Reinbacher Strafrecht im Mehrebenensystem Modelle der Verteilung strafrechtsbezogener Kompetenzen Nomos

3 Band 9 Neue Schriften zum Strafrecht Nomos

4 Herausgegeben von Prof. Dr. Knut Amelung, Technische Universität Dresden Prof. Dr. Martin Böse, Universität Bonn Prof. Dr. Gunnar Duttge, Universität Göttingen Prof. Dr. Dres. h.c. Urs Kindhäuser, Universität Bonn Prof. Dr. Claus Kreß, Universität Köln Prof. Dr. Lothar Kuhlen, Universität Mannheim Prof. Dr. Ursula Nelles, Universität Münster Prof. Dr. Dr. h.c. Ulfrid Neumann, Universität Frankfurt am Main Prof. Dr. Henning Radtke, Universität Hannover Prof. Dr. Klaus Rogall, Freie Universität Berlin Prof. Dr. Helmut Satzger, Universität München Prof. Dr. Brigitte Tag, Universität Zürich Prof. Dr. Thomas Weigend, Universität Köln Prof. Dr. Wolfgang Wohlers, Universität Zürich Prof. Dr. Rainer Zaczyk, Universität Bonn

5 Tobias Reinbacher Strafrecht im Mehrebenensystem Modelle der Verteilung strafrechtsbezogener Kompetenzen Nomos Verlagsgesellschaft

6 PD Dr. Tobias Reinbacher, geb. 1972; studierte Rechtswissenschaft und Anglistik in Frankfurt/Main und Mainz; Staatsexamen in Hessen, Referendariat am KG; Staatsexamen in Berlin; 2006 Promotion an der Humboldt-Universität zu Berlin; zwischen 2008 und 2011 Forschungsaufenthalte an der Harvard Law School, Cambridge, MA, USA, an der University of Toronto, Kanada, und am King s College, London, UK; im Januar 2014 Habilitation an der Humboldt-Universität zu Berlin. Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. Gedruckt mit Unterstützung des Förderungs- und Beihilfefonds Wissenschaft der VG WORT Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Schrift: Sabon 9,3 auf 11,6 pt. Das Buch wurde auf alterungsbeständigem Werkdruckpapier gedruckt und fadengeheftet. ISBN (Print) ISBN (epdf)

7 9 Inhaltsübersicht Abkürzungsverzeichnis Einleitung Kapitel Grundlagen A. B. Strafrecht Begriffsbestimmung und Begrenzung des Untersuchungsgegenstandes... Mehrebenensysteme Begriffsbestimmung und Begrenzung des Untersuchungsgegenstandes Kapitel Verteilung der Strafgewalt in staatlichen und überstaatlichen Mehrebenensystemen Fragen der demokratischen Legitimität und Souveränität A. Dezentralisierter Unionsstaat und devolution B. Bundesstaat C. Europäische Union Kapitel Exemplarische Darstellung der Verteilung strafrechtlicher Kompetenzen in staatlichen Mehrebenensystemen A. Bundesrepublik Deutschland B. Vereinigte Staaten von Amerika C. Kanada D. Das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland

8 10 Inhaltsübersicht 4. Kapitel Das gegenwärtige System der Verteilung der Strafrechtskompetenzen in der EU A. Konstitutioneller Hintergrund B. Aufteilung der Strafrechtskompetenz zwischen den Ebenen C. Interaktion der Ebenen D. Zusammenfassung Kapitel Versuch einer Systematisierung A. Überblick über Vor- und Nachteile einer (föderativen) Verteilung von Kompetenzen in einer Rechtsordnung mit mehreren politischen Ebenen... B. Auswahlkriterien und Parameter der Beurteilung C. Komparative Analyse der untersuchten staatlichen Systeme D. Abstrakte Modelle (Auswahl) Kapitel Übertragung auf die EU, Analyse des Systems und Perspektiven A. Das europäische Mischmodell B. Analyse C. Thesen zu den Perspektiven der Kompetenzordnung Schlussbemerkungen und Ergebnisse Literaturverzeichnis

9 11 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Einleitung Kapitel Grundlagen A. Strafrecht Begriffsbestimmung und Begrenzung des Untersuchungsgegenstandes... I. Strafrecht im weiteren und im engeren Sinne II. Begrenzung des Untersuchungsgegenstandes Kriminalstrafrechtliche Kompetenzen Strafverfahrensrecht und Strafverfolgung B. Mehrebenensysteme Begriffsbestimmung und Begrenzung des Untersuchungsgegenstandes... I. Entstehung des Begriffes und Adaption II. Mehrebenensystem als rechtliche Kategorie III. Charakter der Ebenen IV. Strafrecht im Mehrebenensystem versus strafrechtliches Mehrebenensystem V. Begrenzung der Untersuchung Kapitel Verteilung der Strafgewalt in staatlichen und überstaatlichen Mehrebenensystemen Fragen der demokratischen Legitimität und Souveränität A. Dezentralisierter Unionsstaat und devolution B. Bundesstaat I. Abgrenzung zum Staatenbund... 85

10 12 Inhaltsverzeichnis II. Entstehungsgründe III. Charakteristika des Bundesstaates IV. Kompetenzverteilung, demokratische Legitimation und Souveränität V. Unterschiedliche Möglichkeiten der Verteilung der Strafrechtskompetenz C. Europäische Union I. Einordnung als politisches System sui generis II. Die autonome Rechtsordnung der EU III. Demokratie in der EU Frage der demokratischen Legitimation strafrechtsbezogener europäischer Hoheitsakte Der Bedarf an demokratischer Legitimation der Hoheitsgewalt der EU Zwei Legitimationsmodelle a) Demokratische Legitimation ausschließlich durch die Mitgliedstaaten b) Doppelte demokratische Legitimation Die Diskussion um eine unmittelbare demokratische Legitimation auf der Ebene der EU a) Organisches vs. individualistisches Konzept der Demokratie b) Funktionsbedingungen der Demokratie aa) Gemeinsame Identität und Solidarität bb) Politische Öffentlichkeit c) Demokratische Gleichheit und Europäisches Parlament d) Bürgernähe der Entscheidungen Demokratiefähigkeit und status quo IV. Probleme einer zentralen strafrechtsbezogenen Kompetenz der EU Souveräne Staatlichkeit als Integrationsschranke im Hinblick auf das Strafrecht im Urteil des BVerfG zum Vertrag von Lissabon a) Der vielschichtige Begriff Souveränität b) Relativierung der souveränen Staatlichkeit c) Moderne Konzepte d) Der Ansatz des BVerfG e) Das Ziel des BVerfG: Schutz der Demokratie durch souveräne Staatlichkeit f) Europäische Demokratie und Verfassungsverbund g) Das Strukturprinzip der Subsidiarität

11 Inhaltsverzeichnis Strafrecht als Autonomiebereich der Mitgliedstaaten? a) Die Liste der mitgliedstaatlichen Reservate im Lissabon- Urteil b) Präzisierung des Strafrechtsvorbehaltes der Lissabon- Entscheidung c) Strafrechtsspezifische Einwände der Strafrechtswissenschaft aa) Europäisches Strafrecht und Gesetzesvorbehalt bb) Europäisches Strafrecht und staatliches Gewaltmonopol cc) Europäisches Strafrecht und Kulturbindung Zusammenfassende Stellungnahme und Perspektiven für diese Untersuchung Kapitel Exemplarische Darstellung der Verteilung strafrechtlicher Kompetenzen in staatlichen Mehrebenensystemen A. Bundesrepublik Deutschland I. Konstitutioneller Hintergrund Überblick Historische Entwicklung der Verfassung und der Strafrechtskompetenz a) Der Deutsche Bund b) Der Norddeutsche Bund (1866/1867) und das Deutsche Reich (1870/1871) c) Die Weimarer Republik d) Die nationalsozialistische Diktatur e) Das Grundgesetz II. Aufteilung der Strafrechtskompetenz zwischen den Ebenen Rechtssetzungskompetenz a) Legislative Bundeskompetenz aa) Strafrecht bb) Gerichtsverfassung und gerichtliches Verfahren cc) Weitere strafrechtsbezogene Zuständigkeiten des Bundes aus anderen Kompetenztiteln b) Bereiche des Landesstrafrechts aa) Strafrecht bb) Presserecht cc) Ordnungswidrigkeiten dd) Gefahrenabwehr

12 14 Inhaltsverzeichnis ee) Strafvollzug Gerichtszuständigkeit und Strafverfolgungskompetenz a) Strafgerichtsbarkeit b) Polizeibehörden und Staatsanwaltschaft aa) Grundsatz der dezentralen Strafverfolgung bb) Zentrale Behörden III. Interaktion der Ebenen Verhältnis der Rechtsnormen Verfolgungszuständigkeit und Kooperation der Ebenen Doppelbestrafung IV. Zusammenfassung B. Vereinigte Staaten von Amerika I. Konstitutioneller Hintergrund II. Aufteilung der Strafrechtskompetenz zwischen den Ebenen Rechtssetzungskompetenz a) Grundsatz der dezentralen Strafrechtskompetenz der Einzelstaaten b) Das Bundesstrafrecht Gerichtszuständigkeit und Strafverfolgungskompetenz a) Dezentrale Strafverfolgung und Strafgerichte b) Zentrale Strafrechtspflege III. Interaktion der Ebenen Verhältnis der Rechtsnormen Verfolgungszuständigkeit und Kooperation der Ebenen Doppelbestrafung IV. Zusammenfassung C. Kanada I. Konstitutioneller Hintergrund II. Aufteilung der Strafrechtskompetenz zwischen den Ebenen Rechtssetzungskompetenz a) Umfang der Kompetenz des Bundes für das Strafrecht b) Legislative Sanktionskompetenz der Provinzen c) Strafprozessrecht Gerichtszuständigkeit und Strafverfolgungskompetenz a) Strafgerichtsbarkeit b) Strafverfolgung III. Interaktion der Ebenen Verhältnis der Rechtsnormen Verfolgungszuständigkeit und Kooperation der Ebenen

13 Inhaltsverzeichnis Doppelbestrafung IV. Zusammenfassung D. Das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland I. Konstitutioneller Hintergrund Überblick Historische Hintergründe der Kompetenzverteilung a) Schottland b) Nordirland c) England und Wales gemeinsames Rechtssystem und devolution durch GWA 1998 und GWA II. Aufteilung der Strafrechtskompetenz zwischen den Ebenen Rechtssetzungskompetenz a) Schottland b) Nordirland c) Wales d) Zentrale Gesetzgebung in Westminster e) Strafanwendungsrecht Gerichtszuständigkeit und Strafverfolgungskompetenz a) Strafgerichtsbarkeit b) Strafverfolgung III. Interaktion der Ebenen Verhältnis der Rechtsnormen Verfolgungszuständigkeit und Kooperation der Behörden Doppelbestrafung IV. Zusammenfassung Kapitel Das gegenwärtige System der Verteilung der Strafrechtskompetenzen in der EU A. Konstitutioneller Hintergrund I. Überblick II. Historische Entwicklung der europäischen Integration und der strafrechtlichen Kompetenzen Der Europarat, Die EGKS, Verträge von Rom, 1957: EWG und EAG Die Einheitliche Europäische Akte, Der Vertrag von Maastricht, 1992: EU und EG Der Vertrag vom Amsterdam,

14 16 Inhaltsverzeichnis 7. Der Vertrag von Nizza, Der gescheiterte Verfassungsvertrag, Der Vertrag von Lissabon, III. Grundsätze der Kompetenzordnung Strukturprinzipien a) Die föderative Grundstruktur b) Achtung der Gleichheit und nationalen Identität der Mitgliedstaaten und Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit Handlungsermächtigung der EU, Reichweite und Auslegung a) Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung b) Effet utile als Auslegungsgrundsatz c) Implied Powers d) Flexibilitätsklausel des Art. 352 AEUV Arten von Zuständigkeiten Kompetenzausübungsschranken a) Subsidiarität b) Verhältnismäßigkeit c) Strafrechtsspezifischer Schonungsgrundsatz IV. Europäisches Strafrecht de lege lata Kriminalstrafrecht in der EU Punitive Sanktionen Europäisierung des Strafrechts der Mitgliedstaaten, Kooperation und Koordination der Verfahren Konventionen des Europarates B. Aufteilung der Strafrechtskompetenz zwischen den Ebenen I. Rechtssetzungskompetenz Dezentrale Kompetenz Legislative Kompetenzen der EU a) Erlass kriminalstrafrechtlicher Normen im Verordnungswege aa) Straftaten zu Lasten der finanziellen Interessen der EU bb) Zollwesen cc) Menschenhandel dd) Weitere Bereiche b) Harmonisierungskompetenzen im materiellen Strafrecht aa) Besonders schwere grenzüberschreitende Kriminalität nach Art. 83 Abs. 1 AEUV bb) Durchführung von EU-Recht nach Art. 83 Abs. 2 AEUV

15 Inhaltsverzeichnis 17 cc) Notbremse nach Art. 83 Abs. 3 AEUV dd) Weitere Harmonisierungskompetenzen im materiellen Recht c) Strafverfahrensrecht d) Polizeiliche Zusammenarbeit II. Gerichtszuständigkeit und Strafverfolgungskompetenz Strafgerichtsbarkeit Strafverfolgung a) Grundsatz der dezentralen Strafverfolgung b) Zentrale Behörden C. Interaktion der Ebenen I. Europäisierung der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen Harmonisierungsrichtlinien der EU Assimilierung der Rechtsordnungen Neutralisierung nationaler Strafvorschriften Unionsrechtskonforme Auslegung II. Verhältnis der Ebenen im Kollisionsfall Anwendungsvorrang des Unionsrechts Strafrechtsbegrenzende Wirkung III. Verfolgungszuständigkeit, Kooperation und Koordination der Ebenen Kompetenzkonflikte und Möglichkeiten der Auflösung Rechtshilfe in der EU auf der Grundlage gegenseitiger Anerkennung a) Traditionelle Auslieferung und Europäischer Haftbefehl b) Vollstreckungshilfe c) Nacheile, operative Maßnahmen und Beweisgewinnung Operative Zusammenarbeit bei der Ermittlung IV. Doppelbestrafung D. Zusammenfassung Kapitel Versuch einer Systematisierung A. Überblick über Vor- und Nachteile einer (föderativen) Verteilung von Kompetenzen in einer Rechtsordnung mit mehreren politischen Ebenen.. 566

16 18 Inhaltsverzeichnis B. Auswahlkriterien und Parameter der Beurteilung I. Entwicklung allgemeiner Kriterien für die Verteilung strafrechtsbezogener Kompetenzen II. Nähere Erläuterung der Verteilungskriterien Demokratie Effektivität Lokale Vielfalt und Autonomie der Einzelstaaten Rechtsstaatlichkeit und Beschuldigtenrechte III. Zusammenfassung C. Komparative Analyse der untersuchten staatlichen Systeme I. Verfassungstheorie und Verteilung der Kompetenzen in der Praxis Rechtssetzungskompetenz Strafverfolgungskompetenzen II. Betrachtung anhand der Parameter Demokratie Effektivität Lokale Vielfalt und Autonomie der Einzelstaaten Rechtsstaatlichkeit und Beschuldigtenrechte Zusammenfassung D. Abstrakte Modelle (Auswahl) I. Einleitung und Modellübersicht II. Modellbildung und Analyse Systeme mit nur einer Kompetenzebene a) Ausschließlich zentrale Kompetenz b) Ausschließlich dezentrale Kompetenz Systeme mit einer funktionellen Aufteilung der Kompetenzen a) Grundmodell: zentrale Gesetzgebung, dezentrale Strafverfolgung und Gerichte b) Abwandlung: Ergänzung durch zentrale Gerichte c) Abwandlung: Ergänzung durch zentrale Strafverfolgungsbehörden d) Abwandlung: Weitere Differenzierung zwischen Rechtsprechung und Strafverfolgungsbehörden e) Grundmodell: dezentrale Gesetzgebung, zentrale Strafverfolgung und Gerichte Trennmodelle a) Partielle Kompetenzen der zentralen Ebene bei grundsätzlicher Zuständigkeit der Einzelstaaten

17 Inhaltsverzeichnis b) Andere Verteilungsarten im Trennmodell Aufteilung der Gesetzgebung, Strafverfolgung nur durch eine Ebene a) Grundmodell: Grundsätzlich dezentrale Gesetzgebung, einzelne Rechtssetzungskompetenzen des Bundes, dezentrale Strafverfolgung und Gerichte b) Abwandlung: Ergänzung durch zentrale Gerichte und/oder Behörden c) Grundmodell: Grundsätzlich zentrale Gesetzgebung, einzelne Rechtssetzungskompetenzen der dezentralen Einheiten, dezentrale Strafverfolgung und Gerichte d) Abwandlung: Ergänzung durch zentrale Gerichte und/oder Behörden e) Grundmodell: Konkurrierende Gesetzgebung, dezentrale Strafverfolgung und Gerichte f) Grundmodell: Grundsätzlich dezentrale Gesetzgebung, einzelne Rechtssetzungskompetenzen der zentralen Ebene, zentrale Strafverfolgung und Gerichte Assimilierungs- und Harmonisierungskompetenzen der zentralen Ebene a) Grundmodell: Assimilierungs- und Harmonisierungskompetenzen der zentralen Ebene, dezentrale Gesetzgebung und dezentrale Strafverfolgung und Gerichte b) Abwandlung: Ergänzung durch zentrale Gerichte und/oder Behörden Kapitel Übertragung auf die EU, Analyse des Systems und Perspektiven A. Das europäische Mischmodell B. Analyse I. Demokratie II. Effektivität III. Vielfalt und Autonomie der Mitgliedstaaten IV. Rechtsstaatlichkeit und Beschuldigtenrechte

18 20 Inhaltsverzeichnis C. Thesen zu den Perspektiven der Kompetenzordnung I. These: Ein Ausgleich der Parameter führt zu geteilter Zuständigkeit Rechtssetzung Strafverfolgung und Gerichte II. These: Das Mischmodell ermöglicht größere Flexibilität im Einzelfall III. These: Der Ausbau der Demokratie auf der zentralen Ebene ist erforderlich IV. These: Die Steigerung der Effektivität und der Schutz der Beschuldigten können weitere Kompetenzen der EU erfordern Rechtssetzung a) Materielles Recht b) Verfahrensrecht Strafverfolgung und Gerichte Schlussbemerkungen und Ergebnisse Literaturverzeichnis