Zivilgerichtliche Preiskontrolle über die Landeentgelte der verkehrsflughäfen in Deutschland

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1 Lars Clausen Zivilgerichtliche Preiskontrolle über die Landeentgelte der verkehrsflughäfen in Deutschland IVVF

2 r R EC HTSWI SSE N SC HAFT LI C H E- FORSCHUNG UND ENTWICKLUNG I Herausgeber: Prof. Dr. jur. Michael Lehmann, Dipl.-Kfm. Universität München f Band 707 zugi.: Christian-Albrechts-universität zu Kiel, Diss., 2003 ISBN I Bibliografische Information der Deutschen Bibliothek, Die deutsche Bibliothek verzeichnet diese Pub- i likation in der Deutschen Nationalbibliografie; : detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar : I I ; f I Herbert utz verlag GmbH, 2004 Herbert utz verlag GmbH, München , I Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt... Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der ubersetzung, des Nachdrucks, der Entnahme von Abbildungen, der wiedergabe auf photomechanischem oder ähnlichen wege und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen bleiben -auch bei nur auszugsweiser verwendung -vorbehalten. Gesamtherstellung: digitalreprint gmbh, Bad Feilnbach. printed in Germany.

3 Inhaltsübersicht 1. Teil: Einleitun!! 1 A. ProbleinsteIlung 1 B. Gegenstand der Arbeit 3 C. Gang der Untersuchung Teil: Das Flu!!hafenbenutzun!!sverhältnis 19 A. Verkehrsflughäfen als Wirtschaftsunternehmen im Bereich I der staatlichen Daseinsvorsorge 19 B. Das Rechtsverhältnis zwischen Flughafen und Fluggesellschaften Teil: Preiskontrolle über die Landeent!!elte durch die Zivil!!erichte 41 A. Prozessuale Ausgangslage 41 B. Äquivalenzkontrolle bei privatrechtlichen Verträgen 41 C. Preiskontrolle anhand des Rechts der Allgemeinen Geschäftsbedingungen ( 305ff. BGB)? 44 D. Preiskontrolle nach 138 BGB 46 E. Preiskontrolle anhand von 315 BGB 54 F. Preiskontrolle durch Nationales Kartellrecht 131, 'I' G. Preiskontrolle durch Europäisches Kartellrecht 180 H. Konkurrenz der verschiedenen Institute zivilgerichtlicher Preiskontrolle über Landeentgelte Teil: Zusammenfassun!! und Ausblick 221

4 111 Inhaltsverzeichnis 1. Teil: Einleitun!! 1 A. Problemstellung 1 B. Gegenstand der Arbeit 3 I. Entgelte und Gebühren bei der Nutzung von Verkehrs flughäfen Landeentgelte 5 1. Fixes Landeentgelt 6 2. Variables Landeentgelt Wirtschaftliche Bedeutung der Landeentgelte 9 IV. Gegenwärtige Entwicklung 10 V. Bestrebungen der Europäischen Union zur Harmonisierung der Flughafenentgelte 14 C. Gang der Untersuchung Teil: Das Flu!!hafenbenutzun!!sverhältnis 19 A. Verkehrsflughäfen als Wirtschaftsunternehmen im Bereich der staatlichen Daseinsvorsorge 19 B. Das Rechtsverhältnis zwischen Flughafen und Fluggesellschaften 22 I. Rechtliche Einordnung des Flughafenbenutzungsverhältnisses 22 II.Vertragsverhältnis Zuteilung der Start- und Landerechte Vertrags schluss durch konkludente Willenserklärungen 29 a) Angebot des Flughafenbetreibers 29 b) Annahme durch die Fluggesellschaften 30 c) Unbeachtlichkeit eines etwaigen Widerspruchs der Fluggesellschaften gegen einen Vertragsschluss 32

5 IV 3. Inhalt des Landevertrags Anspruchsgrundlage der Entgelterhebung Kontrahierungszwang 34 IV. Wirkung der behördlichen Genehmigung der Landeentgelte gemäß 43 LuftVZO 36 V. Ergebnis Teil: Preiskontrolle über die Landeent!!elte durch die Zivil2erichte 41 A. Prozessuale Ausgangslage 41 B. Aquivalenzkontrolle bei privatrechtlichen Verträgen 41 I. Grundsatz der Vertrags freiheit Vertragsfreiheit und materielle Vertragsgerechtigkeit 43 C. Preiskontrolle anhand des Rechts der Allgemeinen Geschäftsbedingungen ( 305ff. BGB)? 44 D. Preiskontrolle nach 138 BGB 46 I. Tatbestand Objektiver Tatbestand Subjektiver Tatbestand Rechtsfolge Nichtigkeit des Vertrages Nichtigkeitsrechtsfolge als ultima ratio Ergebnis 53 E. Preiskontrolle anhand von 315 BGB 54 I. Die Regelung des 315 BGB Anwendbarkeit des 315 Abs. 1 BGB auf die Landeentgelte Direkter Anwendungsbereich des 315 Abs. 1 BGB 58!. i

6 I j V 2. Entsprechende Anwendung des 315 Abs. 3 BGB 59 a) Faktisches Leistungsbestimmungsrecht der Flughäfen 60 b) Kein Ausschluss der Anwendbarkeit des 315 BGB durch die Genehmigung nach 43 LuftVZO - Abgrenzung zum Urteil des Bundesgerichtshofs zur Kontrolle von Telefontarifen vom 2. Juli Ergebnis Inhaltliche Anforderungen an die Billigkeit der Landeentgelte im Rahmen des 315 BGB Die "Billigkeit" im Rahmen von 315 BGB 69 a) Billigkeit als Einzelfallgerechtigkeit 70 b) Billigkeit und billiges Ermessen Anforderungen an die Billigkeit der Landeentgelte im Rahmen des 315 BGB 74 a) Ausgangspunkt der Billigkeitskontrolle 74 aa) Wahrung elementarer Vertragsgerechtigkeit 74 bb) Billigkeitskontrolle als Abwägungsvorgang 74 cc) Berücksichtigung der objektiven wirtschaftlichen Interessen der Vertrags partner 76 b )Die bei der Billigkeitskontrolle von Landeentgelten zu berücksichtigenden Kriterien 77 aa) Die Rechtsprechung zur Büligkeitskontrolle nach I 315 BGB bei Landeentgelten 77 bb) Das Erfordernis der Anlegung eines objektiven Maßstabs 80 cc) Berücksichtigung der Monopolstel/ung der Flughäfen 83 dd) Berücksichtigung der Daseinsvorsorgefunktion der Flughäfen 86 (1) Die Daseinsvorsorgefunktion der Flughäfen 86 (2) Berücksichtigung der Grundsätze des Verwaltungsprivatrechts 87 (3) Der Grundsatz der Kostendeckung 90 (4) Der Grundsatz der Gleichbehandlung 95 (4.1) Grundstruktur der Entgeltordnungen 96

7 - VI (4.2) Differenzierung in fixes und variables Entgelt 96 (4.3) Fixes Entgelt abhängig vom Flugzeuggewicht 97 (4.4) Spreizung zwischen lnlands- und Auslandsverkehr bei fixen Entgelten 98 (4.5) Spreizung zwischen lnlands- und Auslandsverkehr bei passagierabhängigen Entgelten 99 (4.6) Rabattgewähnmg 100 (5) Der Grundsatz der Äquivalenz 102 ee) Berücksichtigung öffentlicher Interessen 104 jj) Transparenzerfordernis im Genehmigungsverfahren? 110 gg) Billigkeitskontrolle von Entgelterhöhungen 115 IV. Rechtsfolgen unbillig festgesetzter Entgelte Unverbindlichkeit der geforderten Entgelte Leistungsbestimmung durch das Gericht Keine Rechtswirkung gerichtlicher Festsetzung von Landeentgelten über das konkrete Vertragsverhältnis hinaus 124 V. Darlegungs- und Beweislast 126 I VI. Ergebnis zur Billigkeitskontrolle nach 315 BGB 129 F. Preiskontrol/e durch Nationales Kartel/recht 131 I. Berücksichtigung der Regelungen des GWB durch die Zivilgerichte im Rahmen der Preiskontrolle bei Landeentgelten Berücksichtigung von Verstößen gegen das GWB durch den Zivilrichter 132 a) Berücksichtigung eines Verstoßes gegen den Missbrauchstatbestandes 19 GWB 132 b) Berücksichtigung eines Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot aus 20 GWB 135 c) Berücksichtigung eines Verstoßes gegen 1 GWB 135

8 VII 2. Anwendbarkeit der Vorschriften des GWB auf die behördliche genehmigten Landeentgelte 137 a) Flughäfen als Unternehmen i.s.d. GWB 137 b) Anwendbarkeit des Kartellrechts trotz behördlicher Genehmigung der Entgeltordnung Anwendbarkeit des deutschen Kartellrechts neben dem EG-Kartellrecht Zwischenergebnis Verstoß gegen 19 Abs. 1 GWB -Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung Marktbeherrschende Stellung der Verkehrsflughäfen gemäß 19 Abs. 2 Ziff. 1 GWB 145 a) Rel~vanter Markt 146 aa) Sachlich relevanter Markt 146 bb) Räumlich relevanter Markt 148, cc) Zeitlich relevanter Markt 154 dd) Ergebnis 155 b) Beherrschende Stellung der Flughäfen Missbrauch der marktbeherrschenden Stellung 158 a) Ausbeutungsmissbrauch nach 19 Abs. 4 Ziff. 2 GWB 159 b) Preis- und Konditionenspaltung gemäß 19 Abs. 4 Ziff 3 GWB Rechtsfolgen 164 a) Nichtigkeit gemäß 134 BGB 164 b) Schadensersatz- und Unterlassungsanspruch nach 33 GWB 168 aa) Unterlassungsanspnlch nach 33 S. 1 Hs. 1 GWH 168 bb) Schadensersatzanspruchgemäß 33 S. 1 Hs. 2 GWB GWB -Diskriminierungs- und Behinderungsverbot 169 I 1. Diskriminierung 170 : a) Gleichartige Unternehmen 170 b) Sachlich nicht gerechtfertigte Differenzierungen 171

9 VIII i! 2. Unbillige Behinderung Rechtsfolgen 172 a) 134 BGB 172 b) 33 GWB 176 IV. 1 GWB -Kartellverbot 176 V. Prozessuale Fragen Zuständigkeit der Kartellgerichte Darlegungs- und Beweislast 178 a) Verstöße gegen 19 Abs. 4 Ziff. 2 GWB 178 b) Verstöße gegen 20 GWB 179 VI. Ergebnis 180 G. Preiskontro/le durch Europäisches Karte/lrecht 180 I. Berucksichtigung von Verstößen gegen europäisches Kartellrecht durch deutsche Zivilgerichte Art. 81 EGV Art. 82 EGV Anwendbarkeit des europäischen Kartellrechts auf die Landeentgelte 183 III. Missbrauchstatbestand, Art. 82 EGV Untemehrnenseigenschaft der Flughäfen Beherrschende Stellung auf einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes 186 a) Marktbeherrschung 186 b) Wesentlicher Teil des Gemeinsamen Marktes Missbrauch der beherrschenden Stellung 191 a) Art. 82 S. 2lit. a) EGV, Ausbeutung 191 b) Art. 82 S. 2 lit. c) EGV, Diskriminierung Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten 194

10 IX 5. Rechtsfolgen Prozessuale Fragen 196 a) Zuständigkeit der Kartellgerichte 196 b) Darlegungs- und Beweislast 197 IV. Kartellverbot, Art. 81 EGV 197 V. Ausnahmetatbestandes Art. 86 Abs. 2 EGV Verkehrs flughäfen als Unternehmen, die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse durchführen Betrauung der Flughäfen mit diesen Dienstleistungen Verhinderung der Erfiillung der Aufgaben durch Beachtung des Kartellrechts Ergebhis 207 VI. Ergebnis 208 H. Konkurrenz der verschiedenen Institute zivilgerichtlicher Preiskontrolle über Landeentgelte 209 I. Das Verhältnis von 138 BGB zur Billigkeitskontrolle nach 315 BGB und zur Unwirksamkeit wegen Verstoßes gegen kartellrechtlichen Verbote Das Verhältnis von Billigkeitskontrolle und kartellrechtlichen Missbrauchsverboten Teil: Zusammenfassun2 und Ausblick 221

11 1. Teil: Einleitun~ Diese Arbeit untersucht die zivilgerichtliche Preiskontrolle über die Landeentgelte, die auf den Verkehrsflughäfen in Deutschland von den Fluggesellschaften für die Benutzung der Flughäfen erhoben werden. Es wird der rechtliche Ordnungsrahmen der zivilrechtlichen Kontrolle und der einschlägigen Tatbestände sowie der dabei anzulegenden Kriterien erarbeitet. A. Problemstellung Die Fluggesellschaften haben für die Benutzung eines Verkehrsflughafens verschiedene Entgelte zu zahlen, mit denen die hohen mit Errichtung und Betrieb des Flughafens verbundenen Kosten fmanziert werden. Die bei der Flughafennutzung zu zahlenden Entgelte und Gebühren stellen inzwischen einen ganz erheblichen Anteil an den Streckenkosten der Fluggesellschaften dar und haben dadurch unmittelbaren Einfluss auf die Kostenstruktur der Gesellschaften und damit letztlich auf die von den Passagieren zu zahlenden Flugpreise. Für die Nutzung der Infrastruktureinrichtungen wie Start- und Landebahnen, Vorfeldflächen und Passagiereinrichtungen werden Lande- und Passagierentgelte erhoben. Diese Entgelte! unterliegen einer Genehmigungspflicht gemäß 43 LuftVZO2 und werden vom Flughafen in einer Entgeltordnung festgelegt, die nach Genehmigung in den Nachrichten für Luftfahrer (NfL)3 veröffentlicht wird und für alle Nutzer gleichermaßen gilt. Da die Fluggesellschaften auf die Nutzung der I) Die Landeentgelte wurden früher nahezu einhellig Landegebühren genannt. Diese Bezeichnung wird auch heute vielfach noch verwandt, vgl. GIESBERTS/GE!SLER, ZL W 1998, S. 35ff.; CASPAR, ZLW 2001, S. 4ff.; Entgeltordnung fiir den Flughafen München, Ziff. 1.1, NiL 290/02. 1 Luftverkehrszulassungsordnung, in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. März 1999 (BGBI. I 610), zuletzt geändert durch Art. 7 des Gesetzes vom 19. Juli 2002 (BGBI. I 2674, 2678). J) Die Nachrichten fiir Luftfahrer enthalten die amtlichen Veröffentlichungen der Deutschen Flugsicherung (DFS).

12 ;:,11 '8:7 2 Infrastruktureinrichtung Flughafen zur Durchfiihrung ihres Flugbetriebs angewiesen sind und sich regelmäßig für bestimmte Flughäfen keine realistische Alternative bietet, befmden die Flughäfen sich in einer starken MarktsteIlung gegenüber den Fluggesellschaften, wenngleich beide, Flughafen und Fluggesellschaften, in einem engen Verhältnis verbunden und aufeinander angewiesen sind. Im monopolistischen Infrastrukturbereich, dort wo alleine der Flughafen die für den Flugbetrieb erforderlichen Einrichtungen bereithält und bereithalten kann, kann sich angesichts der mächtigen Position der Flughäfen gegenüber seinen Nutzern die Frage stellen, ob die im Einzelfall an den Flughafen für die Benutzung zu zahlenden Entgelte angemessen sind oder aber das Ergebnis einer Ausnutzung der Marktmacht der Flughäfen. Da die Landeentgelte nicht zwischen Flughafen und Fluggesellschaft ausgehandelt werden, sondern in der Entgeltordnung abstrakt vom Flughafen festgelegt sind, liegt es nahe, dass es zu Differenzen über die Höhe dieser Entgelte kommen kann und eine Fluggesellschaft die Entgelte als überhöht ansieht. Handelt es sich um zivilrechtliche Entgelte, stellt sich sodann die Frage ihrer zivilrechtlichen Wirksamkeit und damit im Streitfall die Frage nach den Möglichkeiten und Grenzen einer zivilgerichtlichen Kontrolle. Eine besondere und aktuelle Bedeutung dieser Frage ergibt sich aus der speziellen! Situation der Flughafennutzung im sensibeln Bereich der Verkehrsinfrastruktur. I Flughäfen nehmen als Verkehrs- und Versorgungsunternehmen im! Infrastrukturbereich Aufgaben der Daseinsvorsorge wahr. Daneben sind sie ) i allerdings auch als Wirtschaftsunternehmen mit zum Teil ganz erheblicher Wirtschaftskraft von großer Bedeutung, die nicht mehr allein im Bereich der Infrastruktur liegt. Die Tätigkeiten haben sich deutlich ausgeweitet in! unterschiedlichste Bereiche wie z.b. Handel und Gastronomie, Kongress- und I ;. : Tagungszentren am Flughafen und anderes mehr. Als juristische Personen des f : Privatrechts mit neuerdings teilweise auch privaten Anteilseignern bewegen die i i

13 3 Flughäfen sich daher zunehmend im Spannungsverhältnis von Daseinsvorsorge und Privatwirtschaft. Die Landeentgelte der Verkehrsflughäfen waren bisher kaum Gegenstand der wissenschaftlichen Diskussion und auch die Rechtsprechung über die Kontrolle von Landeentgelten beschränkt sich auf wenige Urteile. Dies gibt Anlass, die zivilgerichtliche Kontrolle und damit die zivilrechtliche Wirksamkeit dieser wirtschaftlich äußerst bedeutsamen Entgelte einer näheren Untersuchung zu unterziehen. B. Gegenstan der Arbeit Einleitend sollen die Landeentgelte als Gegenstand dieser Arbeit näher dargestellt und von anderen Gebühren und Entgelten, die bei der Flughafennutzung ebenfalls anfallen, abgegrenzt werden. I. Entl!elte und Gebühren bei der Nutzunl! von Verkehrsflul!häfen Für die Benutzung von Flughäfen haben die Luftverkehrsuntemehmen an den Betreiber der Flughäfen ein bestimmtes Nutzungsentgelt zu zahlen, das sich aus verschiedenen Entgelten für das Starten und Landen auf dem Flughafen, für das Abstellen der Flugzeuge auf dem Flughafengelände sowie für die Nutzung der Fluggasteinrichtungen zusammensetzt. Die Höhe dieser Entgelte richtet sich nach der für jeden Flughafen veröffentlichten Entgeltordnung des Flughafens. Von diesen genehmigungspflichtigen Landeentgelten für die Infrastruktur des ~ f Flughafens zu unterscheiden sind die Entgelte für Bodenabfertigungsdienste wie etwa die Gepäckabfertigung, die Passagierabfertigung, die Fracht und Postabfertigung, Reinigungsdienste, Betankung der Flugzeuge, Catering,