Bestandsaufnahme Demokratie und Bürgerbeteiligung 2014

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1 Bestandsaufnahme Demokratie und Bürgerbeteiligung 2014 Universitätsstadt Gießen und Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung (FÖV) Speyer Claudia Boje und Dr. Kai Masser Inhalt Datengrundlage...1 Langfristige und aktuelle Entwicklung...2 Der gesellschaftliche Wertewandel...3 Bewertung des politischen Systems...4 Interesse an politischer Beteiligung...5 Beteiligungsinstrumente und ihre Einsatzmöglichkeiten...8 Was eignet sich für wen?...10 Erfolgsfaktoren von Bürgerbeteiligungsinstrumenten...10 Beteiligungsstrategie für Gießen...11 Datengrundlage Neben den Daten der amtlichen Statistik über die Entwicklung der Beteiligung an Wahlen und Bürgerentscheiden auf der staatlichen und kommunalen Ebene, die teilweise bis in die Weimarer Republik zurückreichen, stehen aktuell verschiedene empirische Studien zur Verfügung, auf deren Basis eine Bestandsaufnahme von Demokratie und Bürgerbeteiligung, insbesondere auf der kommunalen Ebene, vorgenommen werden kann: Erstens die Demokratiebilanz der Stadt Viernheim (Hessen) aus dem Jahre 2013, eine Wiederholung einer Studie aus dem Jahre Zweitens zwei ähnlich gelagerte Studien (Demokratie-Audits), die 2013 in Mannheim (Baden-Württemberg) und 2014 in Gießen (Hessen) durchgeführt wurden. Darüber konnten viele Informationen aus weiteren Studien des FÖV, z.b. aus den Jahren 2010 in Leipzig (Sachsen) 1 und 2008 in Nürtingen (Baden- Württemberg) 2, und anderen Quellen, z.b. die empirischen Studien von O.W. Gabriel (u.a. Stuttgart21, Runder Tisch Pumpspeicherwerk Atdorf), verwendet werden. Diese Informationen sollen die weitere Entwicklung von Leitlinien und einer Satzung für die Bürgerbeteiligung in Gießen begleiten. Im Rahmen des Gießener Demokratie-Audits wurden im Grunde zwei Befragungen durchgeführt: 1 Thema: Beteiligungsbasierte Stadtentwicklung. 2 Thema: Beteiligungsintensive Demokratie auf der lokalen Ebene.

2 1. Eine repräsentative Befragung einer Stichprobe, die den Querschnitt der Bevölkerung wiedergibt (im Folgenden mit dem Kürzel RS gekennzeichnet) und an der sich 286 Bürger/innen beteiligten (Quote: 30 %; angeschrieben wurden 1000 repräsentativ ausgewählte Bürger/innen ab 16 Jahren) 2. Eine, weitgehend online durchgeführte, offene Bürgerbefragung, an der sich jeder aus eigenem Antrieb heraus beteiligen konnte (im Folgenden mit dem Kürzel O gekennzeichnet) und an der sich 397 Personen beteiligten. Die zweite Befragtengruppe rekrutiert sich in erster Linie aus politisch aktiveren Personen, deren Interesse an einer solchen Befragung deutlich größer ist. Besonders interessant ist es, die Ergebnisse der beiden Befragtengruppen zu vergleichen. Dieser Vergleich ermöglicht aufschlussreiche Erkenntnisse. Langfristige und aktuelle Entwicklung Die Beteiligung an Wahlen ist auf der kommunalen Ebene seit ca dramatisch gesunken. In Hessen von fast 80% auf (deutlich) unter 50%. Seit 1990 liegt sie allerdings konstant zwischen 40% und 50% (letzte Kommunalwahl 2011 Beteiligung: 42,3 %). Gleichzeitig ist das (persönliche) Vertrauen in Politiker europaweit auf einem historischen Tiefstand (noch nach Gebrauchtwagenhändlern und Finanzberatern ). Nur etwa 7% der Bevölkerung vertrauen Politikern. Andererseits sind nur ca. 25% der Bevölkerung unzufrieden damit, wie die Demokratie (in Deutschland und Gießen) funktioniert. Dazu passt, dass sich an kommunalen Referenden (Bürgerentscheid) in Hessen einmal weniger als 25% (deutlich geringer als bei Kommunalwahlen), ein anderes Mal mehr als 75% der Einwohner (deutlich höher als bei Kommunalwahlen) der Kommunen beteiligen. Die Beteiligung ist also, vor allem auf der kommunalen Ebene, sehr stark vom jeweiligen Thema (oder Problem) und der medialen Aufmerksamkeit abhängig. Entsprechend ist, nicht nur in Gießen, das Interesse an der allgemeinen, großen Politik deutlich größer als an der Kommunalpolitik. 2

3 Pol. Allgemein Politik GI % 25% 50% 75% 100% sehr stark überh. Nicht bb.allgemeines politisches Interesse und Interesse an Kommunalpolitik. Demokratie Audit Gießen 2014, Stichprobe, Prozentwerte A Wie man am Beispiel von Stuttgart21, und in Gießen am Beispiel der Landesgartenschau sehen kann, kann sich dies bei ganz besonderen Themen aber jederzeit ändern. Der gesellschaftliche Wertewandel Als Grund, warum man nicht politisch aktiv wird, werden häufig Zeitprobleme angeführt. Das mag für Menschen im mittleren Alter, die gerade dabei sind, eine Familie zu gründen und den Berufseinstieg bzw. die Karriere zu meistern, durchaus von Belang sein, als Grund sich nicht an Wahlen oder Bürgerentscheiden zu beteiligen, taugt dies aber kaum. Seit vielen Jahren, vor allem aber seit dem Jahr 1968, ist ein fundamentaler gesellschaftlicher Wertewandel zu beobachten, der allerdings in keiner Weise als der oft zitierte Werteverfall anzusehen ist (z.b. stehen soziale Werte wie anderen zu helfen (Zustimmung in Gießen: ca. 84%) für die meisten Menschen nicht im Widerspruch zu Werten wie Selbstverwirklichung (Zustimmung in Gießen: ca. 92%, Pflichterfüllung : 68%, Gehorsam : 45%)). Es handelt sich beim Wertewandel also mehr um eine in den individuellen Persönlichkeiten vollzogene Fusion komplexer Handlungsanforderungen, als um einen Verfall der Werthaltungen bzw. um einen Ersatz von sozialen Werten durch egoistische (ganz im Gegenteil, der reine Egoismus geht zurück). Helmut Klages hat diesen Wertewandel unter anderem durch die folgenden Merkmale gekennzeichnet: Dem Bedürfnis nach persönlicher Unabhängigkeit und eigenen Handlungsspielräumen Dem Bedürfnis über Dinge, die einen selbst betreffen, mitentscheiden zu können Die Übernahme von Aufgaben, Erbringung von Leistungen, Befolgung von Normen erfolgt hauptsächlich aufgrund von eigenen Einsichten, Zustimmung, oder Überzeugung und persönlicher Motivation 3

4 Der gesellschaftliche Wertewandel ist damit der Schlüssel zur Erklärung, wie Bürgerbeteiligung und Demokratie heute im Jahr 2014 zu organisieren sind. Auch in Gießen das zeigen die Ergebnisse der Umfrage. Bewertung des politischen Systems Der überwiegende Teil der Bevölkerung ist nicht unzufrieden mit dem demokratischen System. Auf die Frage, wie zufrieden sind Sie alles in allem mit der Art und Weise wie Demokratie in Deutschland und in Gießen funktioniert, äußerten sich in der repräsentativen Stichprobe ca. 25% der Befragten nicht bzw. überhaupt nicht zufrieden. In der offenen, nicht repräsentativen Befragtengruppe ist es mit ca. 44% ein deutlich höherer Anteil. Abb. Zufriedenheit Demokratie in Gießen (GI) und Deutschland (D). Demokratie Audit Gießen. Stichprobe und offene Befragung, Prozentwerte Was sich ein großer Teil der Bevölkerung wünscht, ist, dass es mehr direktdemokratische Elemente gibt. Das ist in Gießen nicht anders als in Mannheim oder anderen Städten. Vor allem in der offenen Befragtengruppe wird ein deutlicher Ruck in Richtung direkte Demokratie gewünscht, ohne dass diese aber das dominierende Element sein sollte. 4

5 Abb. Repräsentative vs. direkte Demokratie. Demokratie Audit Gießen 2014, (repräsentative Stichprobe und offene Befragung), valide Prozentwerte Dabei wird die Mehrheitsentscheidung (Abstimmungen) anderen, sogenannten deliberativen Entscheidungsprozeduren deutlich vorgezogen. Das könnte damit zusammen hängen, dass letztere sich im Grunde nur für kleine Gruppen eignen. Wie im Folgenden noch zu sehen sein wird, ist eine klare Mehrheit für transparente und eindeutige Entscheidungen. Wahlen und Bürgerentscheide haben in dieser Beziehung natürlich klare Vorzüge. Interesse an politischer Beteiligung Das Interesse politisch aktiv zu werden, ist in der Bevölkerung sehr unterschiedlich. Grundsätzlich können drei Gruppen unterschieden werden: 1. Die nicht an Beteiligung interessierten (maximal 15-20%). Diese Gruppe nimmt noch nicht einmal an nationalen Wahlen Teil. Diese Personen sind allgemein politisch passiv. 2. Die politisch Aktiven (maximal 5-10%). Diese Personen sind in den politischen Parteien, oder in Bürgerinitiativen aktiv, beteiligen sich an Planungsverfahren und anderen zeitintensiven Beteiligungsformen. Diese Personen sind grundsätzlich an allen (kommunalen) Themen interessiert bzw. wollen bei allen Fragen mitentscheiden. 3. Die konventionell Aktiven (vor allem Wahlen und Bürgerentscheid), aber jederzeit Aktivierbaren (ca %). Die Mehrheit der Bevölkerung wird nur dann aktiv, wenn sie es als allgemein von großer Bedeutung erachtet (z.b. Bundestagswahlen), sie persönlich betroffen sind (vor allem bei Lärmbelastung), oder es ihnen von besonderer Bedeutung erscheint (z.b. Stuttgart 21). Bei letzterem spielen die Medien eine große Rolle. Auf der gesamtstädtischen Ebene ist ca. die Hälfte der Bevölkerung der Meinung (ca. 52%), es sollte mehr Beteiligungsmöglichkeiten in Gießen geben. In der offenen Befragung liegt der Anteil 5

6 um fast 20 Prozentpunkte höher (ca. 71%). Auf der Stadtteilebene ist der jeweilige Anteil deutlich geringer, vor allem, weil weniger Interesse an Beteiligung besteht. Abb. Gibt es genügend Lokale Beteiligungsmöglichkeiten? Demokratie Audit Gießen 2014, (repräsentative Stichprobe und offene Befragung), valide Prozentwerte Die Beteiligungsbereitschaft in der offenen Befragtengruppe in Gießen ist, wie zu erwarten, deutlich höher als im Durchschnitt der Bevölkerung. Auch im Falle der Beteiligung an Wahlen: Stichprobe: 87, Offene Befragung: 92%. Auf die Darstellung der Werte für Wahlen in der folgenden Grafik wurde verzichtet, um die Darstellung, vor allem die Unterschiede, der Beteiligungsformen mit geringeren Werten zu ermöglichen. 6

7 Abb. Politische Beteiligung. Demokratie Audit Gießen 2014 (repräsentative Stichprobe und offene Befragung), Prozentwerte Interessant ist, dass es im Grunde zwei Arten der Beteiligungsmöglichkeiten gibt, einmal diejenigen, mit denen man mehr als die Hälfte der (aktivierbaren) Bevölkerung erreichen kann (Produkte boykottieren, Unterschriftenaktionen und Bürgerbefragungen). In der Mitte der beiden Gruppen befindet sich in Organisationen und Vereinen mitarbeiten / mit anderen eine Initiative gründen. Allerdings ist diese Formulierung sehr weit gefasst bzw. fasst sehr 7

8 unterschiedliche Aspekte, die teilweise passiv ( in Vereinen tätig zu sein ), aber auch sehr aktiv ( Initiative gründen ) sind, zusammen. Danach fällt das Partizipationspotential (deutlich) unter 25%, d.h. nur noch ein Teil der Bevölkerung neigt dazu, sich über die Beteiligung an Wahlen oder Bürgerbefragungen bzw. Unterschriftenaktionen zu beteiligen. Besonders gering ist der Anteil an Personen (in beiden Befragtengruppen), die sich an den verfassungs- bzw. gesetzesmäßig vorgesehenen Beteiligungsmöglichkeiten ( Mitarbeit in einer politischen Partei, Einmischung in Bau- und Planungsverfahren (z.b. durch Eingabe, Einwendung etc.)) beteiligen. Beteiligungsinstrumente und ihre Einsatzmöglichkeiten Aufgrund der unterschiedlichen Beteiligungsinteressen ist nicht jedes Beteiligungsinstrument für jeden Zweck und vor allem nicht für jede Bevölkerungsgruppe geeignet. Grundsätzlich unterscheiden sich die Beteiligungsinstrumente nach den drei wesentlichen Kriterien: Zeitaufwand Persönliche Teilnahme / Teilnahme an sozialer Gruppe notwendig Wirksamkeit der Beteiligung Die Möglichkeit des Einflusses auf Entscheidungen ist für Bürgerinnen und Bürger ein wesentliches Qualitätskriterium für Beteiligungsinstrumente. Im Gießener Demokratie-Audit haben wir die Befragten daher explizit danach gefragt, wie für wie wirksam sie die unterschiedlichen Beteiligungsformen halten. 8

9 Abb. Wirksamkeit Beteiligungsformen. Demokratie Audit Gießen 2014 (repräsentative Stichprobe), valide Prozentwerte Die Wirksamkeit von Wahlen wird mit Abstand als am größten bewertet. Für etwa drei Viertel der Bevölkerung (etwas mehr als 75%) in Gießen sind Wahlen ein sehr wirksames (1) oder wirksames (2) Instrument. Die Wirksamkeit wird hier scheinbar nicht am Einfluss der einzelnen, individuellen Stimme gemessen, sondern an den unmittelbaren Konsequenzen, die der Wahlausgang für die beteiligten Parteien und Personen (Spitzenkandidaten), bei Direktwahl ohnehin, hat. Schon am Wahlabend stehen Sieger und Verlierer fest und der Eventcharakter, den die Medien vor allem den Bundes- und Landeswahlen verleihen, tut hier ein Übriges. Als sehr wirksam wird auch die Mitarbeit in Parteien einerseits, als auch in Vereinen oder Initiativen erachtet. Eine besonders hohe Wirksamkeit erzielt man in den Augen der Bürgerinnen und Bürger auch, wenn es einem gelingt, die Aufmerksamkeit der Medien zu erlangen. 9

10 Was eignet sich für wen? Für die Gruppe der politischen Aktivisten sind auch zeitaufwendige Instrumente, die eine intensive Beteiligung an Gruppenaktivitäten erfordern, attraktiv: In politischen Parteien bzw., In Vereinen und Initiativen aktiv sein Bürgergutachten erstellen Sich an Bau- und Planungsverfahren beteiligen Diese Personengruppe ist (im Gegensatz zum Durchschnitt der Bevölkerung) auch online sehr aktiv. Interessant ist, dass die Gruppe der politischen Aktivisten auch häufig Leserbriefe schreibt, obwohl alle Gruppen die Einflussmöglichkeiten dieses Beteiligungsinstrument zusammen mit Diskussionen in sozialen Netzwerken als gleich gering erachten. Diese Gruppe, die politischen Aktivisten, setzt auch in viel größerem Maße auf politische Einflussnahme auf Politiker und die Verwaltung als die normale Bevölkerung. Die Aktivität in politischen Parteien bzw. im üblichen politischen Apparat wird von der Mehrheit der Bevölkerung als wenig attraktiv erachtet. Man ist daher, was politische Beteiligung anbelangt, eher zurückhaltend und ist eher konservativ aktiv: Wahlen zum Bundestag bzw. zu den Landesparlamenten. Für die konservativ Aktiven gilt, dass sie immer dann aktiv sind, wenn die Beteiligung eine hohe Wirksamkeit bei gleichzeitig geringem persönlichem Aufwand verspricht: Bürgerentscheide: Hier ist kann man je nach persönlichem Interesse bei geringem persönlichem Aufwand maximalen Einfluss ausüben Wahlen: Wie beim Bürgerentscheid ist das Ergebnis der Beteiligung klar und Eindeutig; schon am Wahlabend stehen Gewinner und Verlierer fest Unterschriftenaktionen: Sehr geringer Aufwand Produkte boykottieren: Sehr persönlich Bürgerbefragung: Geringer Aufwand und Repräsentativ (Vergleichbar mit Referenden und Wahlen). Erfolgsfaktoren von Bürgerbeteiligungsinstrumenten Eine spürbare Wirkung (auf das System der repräsentativen Demokratie) haben die vielen (neuen) Methoden der Bürgerbeteiligung bislang häufig nicht entfaltet. Ein zentrales Problem ist, dass es sich häufig nur um symbolische Politik handelt: Die Beteiligung ist nur informell, ihre Ergebnisse haben für die Entscheider in den Kommunen, sei es auf der politischen oder auf der Verwaltungsebene, keine Verbindlichkeit. Häufig werden die Ergebnisse der Beteiligung gar nicht von den Entscheidern wahrgenommen, geschweige denn umgesetzt. Dieses Problem ist in der Regel bei deliberativen, also auf Kleingruppen basierten und auf Konsensentscheidungen ausgerichteten Beteiligungsverfahren wie Bürgergutachten, Zukunftswerkstätten besonders zutreffend; neben reinen Informationsveranstaltungen wie Bürgerversammlungen etc. 10

11 Und natürlich beschränkt sich die Beteiligung an allen Beteiligungsformen, die auf persönlicher Anwesenheit oder intensiver, kommunikativer Online-Aktivität beruhen, auf einen elitären Personenkreis (hohes Bildungsniveau, hohes Einkommen sowie mehr Männer als Frauen). Was macht die Attraktivität von Beteiligungsmaßnahmen für einen breiten Bevölkerungskreis aus? 1. Transparenz. Verfügbarkeit aller relevanten Informationen. Da der größte Teil der Bevölkerung dann (auf der kommunalen Ebene) aktiv werden will, wenn er interessiert oder persönlich betroffen ist 2. Wirkung. Die Mehrheit der Bevölkerung möchte, dass nicht ihre persönliche Beteiligung, aber das Instrument als solches, eine klare Wirkung erzielt Jede Art von Beteiligung muss daher die folgenden drei Aspekte in Betracht ziehen: 1. Informieren (Herstellen von Transparenz, zu Inhalten aber insbesondere das Verfahren) 2. Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger 3. Rechenschaft (Ergebnis der Beteiligung) Beteiligungsstrategie für Gießen Der größte Teil der Bevölkerung ist zwar an Beteiligungsmöglichkeiten interessiert, und möchte, bei Interesse, auch einen Einfluss auf Entscheidungen haben. Wichtig ist den Bürgern dabei, dass sie sich über alle Vorhaben und Planungen ausreichend informieren können. Eine Beteiligungsstrategie einer Kommune sollte daher damit beginnen, das Verwaltungshandeln für die Bürgerinnen und Bürger transparent zu machen. Damit könnte auch viel Misstrauen gegenüber der Politik von Seiten der Bürgerschaft abgebaut werden. Im Rahmen der Planung von Infrastruktur-Projekten wie etwa Stuttgart21 wird inzwischen vielfach eine möglichst frühe Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger angestrebt, damit die Planungen tatsächlich beeinflusst werden können. Sinnvoll ist eine Bürgerbeteiligung allerdings nur dann, wenn sich die Bürgerinnen und Bürger auch in nennenswertem Umfang beteiligen wollen, was, wie unsere Studien gezeigt haben, beileibe nicht immer der Fall ist. Um zu ermitteln, ob Beteiligungsbedarf besteht, können bei Großprojekten Umfeldstudien erstellt werden bzw. ein sogenanntes Beteiligungsscoping durchgeführt werden. Ziel dieser Maßnahmen ist es, zu ermitteln, ob es besonders betroffene Personengruppen gibt, die entsprechend in die Planungen einbezogen werden müssen, oder ob die Planungen von allgemeinem (politischem) Interesse sind, sodass nicht nur Betroffene beteiligt werden sollten, sondern allen Bürgerinnen und Bürgern eine Beteiligungschance eingeräumt werden muss. Je nachdem bietet sich der Einsatz unterschiedlicher Instrumente an. Soll die breite Öffentlichkeit einbezogen werden, müssen weniger aufwendige Verfahren eingesetzt werden, sind die Bürgerinnen und Bürger konkret (z.b. als Anwohner betroffen) dann werden sie auch bereit sein, sich intensiv mit den Planungen zu beschäftigen. Wichtig ist, dass die Beteiligung nach klaren, allgemein nachvollziehbaren Regeln verläuft. Das Konzept des Bürgerhaushalts ist erst dann zu einem Erfolgsmodell geworden (hohe Beteiligungsquote z.b. in Potsdam), nachdem man das Konzept radikal vereinfacht hatte: Anstatt den Bürgerinnen und Bürgern die komplexe Aufstellung eines kommunalen Haushalts aufbürden zu wollen, geht es nun darum eine Anzahl von Projekten auszuwählen, die die Bürgerinnen und Bürger 11

12 vorschlagen können. Wie in den bekannten Fernsehshows (z.b. The Voice of Germany ) erfolgt die Auswahl in einem offenen und gerechten Verfahren durch Abstimmungen (sogenannten Votings). In der Stadt Ludwigshafen am Rhein wurden die Bürgerinnen und Bürger in einem vergleichbaren Verfahren über den Neubau einer die Stadt durchquerenden vierspurigen Bundesstraße einbezogen. An zwei Bürgerforen haben sich ca Personen beteiligt. Im Internet wurden etwa Kommentare zu den vier zur Diskussion stehenden Varianten abgegeben und ca. 700 Bewertungen zu den Varianten (bezüglich Kosten, Bauzeit, Umwelt, Verkehr usw.) abgegeben. 12