Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft

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1 BÜRGERSCHAFT DER FREIEN UND HANSESTADT HAMBURG 20. Wahlperiode Drucksache20/ Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft Stellungnahme des Senats zum Ersuchen der Bürgerschaft vom 30. Mai 2012 Ausbildungsumlage für die Altenpflegeausbildung Drucksache 20/ Ausgangslage Die Bürgerschaft hat in ihrer Sitzung am 30. Mai 2012 mit dem Beschluss aus der Drucksache 20/4330 den Senat ersucht, zur Sicherung einer qualitativ hochwertigen und dem wachsenden Bedarf angepassten Ausbildung von Altenpflegerinnen und Altenpflegern und zur Schaffung von mehr Ausbildungsplätzen in Hamburg bis spätestens zum Ausbildungsjahr 2013/2014 eine wettbewerbsneutrale Finanzierung der Kosten der Ausbildungsvergütung durch ein Ausgleichsverfahren nach 25 Altenpflegegesetz (Altenpflegeumlage) zwischen ausbildenden und nichtausbildenden Einrichtungen der stationären und ambulanten Altenpflege einzuführen und dabei auch die Gesundheits- und Pflegeassistenz (GPA) einzubeziehen. Bundesweit gibt es in der Altenpflege eine hohe Nachfrage nach Pflegefachkräften und eine große Zahl unbesetzter Stellen. Die Statistik der Bundesagentur für Arbeit weist für Hamburg im Oktober offene Stellen für Altenpflegerinnen und Altenpflegern aus. Nach einer Befragung von Pflegeeinrichtungen im Sommer 2012 in Hamburg werden sogar fast 600 Altenpflegerinnen und Altenpfleger mit dreijähriger Ausbildung sowie 300 Gesundheits- und Krankenpflegerinnen und -pfleger von stationären Pflegeeinrichtungen und ambulanten Diensten gesucht. Die Zahl der gesuchten Assistenzkräfte in der Pflege liegt ebenfalls bei etwa 600. Die entsprechende Ausbildung richtet sich nach dem Hamburgischen Gesundheits- und Pflegeassistenzgesetz (HmbGPAG) und dauert zwei Jahre. Der Beruf hat die Altenpflegehilfe und die Krankenpflegehilfe abgelöst. Der Senat hat mit verschiedenen Maßnahmen auf den Fachkraftmangel in der Pflege reagiert. Dazu gehören eine Imagekampagne mit Informationen der Öffentlichkeit und von Schülerinnen und Schüler über den Beruf, die Zusage von Berufsschulplätzen für alle, die einen Ausbildungsplatz haben, die Vereinbarung freiwilliger Selbstverpflichtungen mit den Verbänden der Pflegebetriebe zur Steigerung der Ausbildungsplätze, die Durchführung eines Projektes zur Nachqualifikation mit Mitteln des Europäischen Sozialfonds sowie die Übernahme der Ausbildungskosten für das dritte Jahr bei Umschulungen durch den Senat. 1

2 Drucksache 20/7660 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg 20. Wahlperiode Zum Teil waren diese Maßnahmen sehr erfolgreich, insbesondere die Nachqualifizierung von Gesundheits- und Pflegeassistentinnen und -assistenten und Angehörigen weiterer Helferberufe wird zu zahlreichen zusätzlichen Abschlüssen in der Altenpflege führen. Nicht eingehalten wurde die Selbstverpflichtung der Verbände der Einrichtungsträger zur Erhöhung der Zahl der Ausbildungsplätze. Das Vorhandensein einer ausreichenden Anzahl von Ausbildungsplätzen ist aber eine notwendige Bedingung dafür, dass andere Aktivitäten, die sich auf die Gewinnung von neuen Auszubildenden richten, erfolgreich sein können. Derzeit werden in der stationären Pflege die Aufwendungen von Einrichtungen für Ausbildungsvergütungen zur Altenpflege und Gesundheitsund Pflegeassistenz gemäß 82a SGB XI pflegesatzerhöhend vollständig in den Vergütungsvereinbarungen berücksichtigt. Damit erhalten ausbildende Pflegeheime zwar eine Refinanzierung dieser Aufwendungen, aber die Preiserhöhung stellt einen Wettbewerbsnachteil gegenüber anderen Pflegeheimen dar, die nicht ausbilden, ihre Leistungen preisgünstiger anbieten können und von der Ausbildungsleistung der anderen Einrichtungen profitieren. Ambulante Pflegedienste sind bisher in relativ geringem Umfang Ausbildungsbetriebe zur Altenpflege. In der ambulanten Pflege kann ein ausbildender Pflegedienst bisher im Zusammenwirken mit weiteren Qualitätspunkten eine höhere Preisstufe in den vereinbarten Vergütungen erreichen ohne dabei die Ausbildungskosten vollständig refinanziert zu bekommen. Die Einführung einer Umlagefinanzierung hebt diese Wettbewerbsnachteile auf. Die in der Hamburgischen Pflegegesellschaft e.v. (HPG) zusammengeschlossenen Trägerverbände der hamburgischen Pflegebetriebe haben sich angesichts dieser Situation für die Einführung einer Altenpflegeumlage ausgesprochen. Das Altenpflegegesetz ermächtigt in 25 die Landesregierungen, ein Ausgleichsverfahren einzuführen, über das insbesondere die Kosten für die Ausbildungsvergütung auf alle ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen verteilt werden. Dies aber nur, wenn dadurch ein Mangel an Ausbildungsplätzen verhindert oder beseitigt werden kann. Die gleichen Vorgaben macht das HmbGPAG in 9b vom 3. Juli 2012 (HmbGVBl. S. 254). 2. Einführung einer Altenpflegeumlage Zusammen mit dieser Mitteilung an die Bürgerschaft hat der Senat eine Verordnung zur Finanzierung der Ausbildung in der Altenpflege und der Gesundheits- und Pflegeassistenz in Hamburg (Hamburgische Altenpflegeumlageverordnung HmbAltPflUmlVO) beschlossen und damit dem Ersuchen der Bürgerschaft in vollem Umfang Rechnung getragen. Zur Prüfung der Frage, ob ein Ausgleichsverfahren (das faktisch mit der Zahlung einer verpflichtenden Sonderabgabe durch die Betriebe verbunden ist) notwendig und damit rechtlich überhaupt erst möglich ist, macht das Bundesverwaltungsgericht dem Verordnungsgeber eine Reihe methodischer, inhaltlicher und formaler Vorgaben (BVerwG 3 C 28.08). Es muss eine Prognose gestellt werden, die zeigt, dass ohne ein Ausgleichsverfahren ein Mangel an Pflegefachkräften nicht behoben werden kann. Sie muss eine Bedarfs- und eine Angebotsprognose enthalten (RN 17). Die Prognose muss empirisch und mathematisch hergeleitet und durch ein Gericht überprüfbar sein (RN 25). Dabei ist ausdrücklich die Ausbildungsbereitschaft der Betriebe zu erkunden (RN 31). Der prognostizierte Mangel muss von längerer Dauer sein (RN 17). Die Prognose muss dem Beschluss der Landesregierung zugrunde liegen (RN 27). 2.1 Prüfung der Erforderlichkeit einer Altenpflegeumlage Im Folgenden werden die Ergebnisse der Prüfung der Erforderlichkeit einer Altenpflegeumlage zusammengefasst. Der ausführliche Bericht, der die Methodik und die Ergebnisse darstellt, wird durch die Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz im Internet veröffentlicht. a) Gegenwärtig notwendige Anzahl der Ausbildungsplätze und gegenwärtiges Angebot an Ausbildungsplätzen Aktuell werden in der Altenpflege in Hamburg rund Stellen von Altenpflegerinnen und Altenpflegern benötigt. Die Zahl ergibt sich aus den vorhandenen Stellen und den offenen Stellen. Um diesen Bestand zu halten und die offenen Stellen sukzessive zu besetzen, müssten etwa 620 Ausbildungsplätze angeboten werden. 2

3 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg 20. Wahlperiode Drucksache 20/7660 In der Gesundheits- und Pflegeassistenz sind es rund benötigte Stellen und 420 benötigte Ausbildungsplätze. Das Angebot an Ausbildungsplätzen lag bei 430 in der Altenpflege und 170 in der Gesundheits- und Pflegeassistenz. Die Zahl der Ausbildungsplätze ist also gegenwärtig nicht ausreichend, um den Bedarf an Altenpflegerinnen und Altenpflegern und an Gesundheits- und Pflegeassistentinnen und -assistenten zu decken. b) Prognose des Bedarfs und des Angebots an Ausbildungsplätzen Die Zahl der benötigten Ausbildungsplätze wird in Zukunft zunehmen, weil bei steigendem Pflegebedarf auch mehr Pflegefachkräfte benötigt werden. Geht man von einer Steigerung des Bedarfs an Pflegefachkräften im gleichen Verhältnis aus, wie die Anzahl der pflegebedürftigen Einwohnerinnen und Einwohner steigt, ergeben sich die Werte der folgenden Tabelle. Tabelle 1: Prognose Pflegebedürftiger und Pflegekräfte bis 2025 Basis 2011 Modellrechnung 2015 Modellrechnung 2020 Modellrechnung 2025 Anzahl Pflegebedürftiger Personalbedarf Altenpflege Personalbedarf Gesundheits- und Pflegeassistenz Um den jeweiligen Bestand an Stellen besetzt zu halten, wäre ein langsam zunehmendes Angebot an Ausbildungsplätzen notwendig (Werte s. unten). Die Pflegebetriebe wurden in einer Befragung gebeten anzugeben, wie sich ihr Angebot an Ausbildungsplätzen in den nächsten drei Jahren entwickeln würde. Bei gleichbleibenden Bedingungen werden die Einrichtungen ihre Planung gegenüber der Gegenwart kaum verändern, die Betriebe planen keine Einschränkung oder Ausweitung des Angebots. Die schon jetzt nicht ausreichende Zahl von Ausbildungsplätzen wird also ohne Einführung einer Ausbildungsumlage nicht zunehmen. Die Differenz zwischen notwendigen Ausbildungsplätzen und tatsächlich angebotenen Ausbildungsplätzen wird sich in Zukunft vergrößern. Die Einführung einer Altenpflegeumlage würde hingegen zu einer Steigerung der Zahl der Ausbildungsplätze führen. Auf Grund der Befragungsergebnisse zur Zahl der Bewerbungen für Ausbildungsplätze in den beiden Ausbildungsgängen ist davon auszugehen, dass genügend Bewerberinnen und Bewerber für die zusätzlichen Stellen zur Verfügung stehen. Tabelle 2: Bedarfs- und Angebotsprognose Ausbildungsplätze Altenpflege 2008 (für 2011) 2012 (für 2015) 2017 (für 2020) 2022 (für 2025) Bedarf an Ausbildungsplätzen Angebot ohne Umlage Angebot mit Umlage Rückrechnung. 2 Befragungsangabe für Schätzung auf Basis von 263 Anfängern. 3

4 Drucksache 20/7660 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg 20. Wahlperiode Tabelle 3: Bedarfsprognose Ausbildungsplätze Gesundheits- und Pflegeassistenz 2009 (für 2011) 2013 (für 2015) 2018 (für 2020) 2023 (für 2025) Bedarf an Ausbildungsplätzen Angebot ohne Umlage Angebot mit Umlage Rückrechnung. 2 Befragungsangabe für waren 52 Plätze öffentlich finanziert, 2013 voraussichtlich unverändert. 4 Befragungsangabe für Die Gegenüberstellungen zeigen, dass bereits in der Vergangenheit die Zahl der angebotenen Ausbildungsplätze, von denen 2012 zudem knapp ein Drittel im Rahmen von Maßnahmen für Jugendliche mit besonderem Förderbedarf öffentlich finanziert war, nicht ausreichte. Auch nach Einführung einer Altenpflegeumlage wird immer noch ein Fehlbedarf von z.b. 103 Plätzen in der Altenpflege im Jahr 2017 bestehen, der aber ohne Einführung doppelt so hoch wäre. Die Einführung einer Altenpflegeumlage ist also notwendig, um die Angebotslücke bei den ausgebildeten Kräften in der Altenpflege deutlich zu verkleinern. Da der erwartete Beitrag einer Altenpflegeumlage zur Erhaltung des Bestandes an ausgebildeten Kräften nicht ausreicht, sind weitere Maßnahmen notwendig. Zu nennen sind hier Maßnahmen der Nachvermittlung von Auszubildenden, so dass alle angebotenen Ausbildungsstellen besetzt werden können, zur Verbesserung des Ausbildungserfolgs, die insbesondere die Absolventenquote erhöhen und die Berufseinmündung verbessern, Maßnahmen zur Verkürzung von Berufsunterbrechungen und zur Verlängerung des Verbleibs im Beruf, z.b. zur Gesundheitsförderung und Familienfreundlichkeit. Daneben ist die Weiterführung und möglichst der Ausbau von Nachqualifizierung und Umschulung notwendig. Ergänzend bestehen Möglichkeiten, durch gezielte Angebote die Attraktivität Hamburgs als Wohn- und Arbeitsort für Pflegekräfte zu steigern. Um angebotene Ausbildungs-, Umschulungsund Nachqualifikationsplätze zu besetzen und den Berufsverbleib zu unterstützen, sind auch Initiativen zur Verbesserung der wahrgenommenen Attraktivität der Pflegeberufe sinnvoll. Die bundesweite Ausbildungs- und Qualifizierungsoffensive bietet mit den dort getroffenen Absprachen über Prüfung und Durchführung von Maßnahmen gute Rahmenbedingungen. Darüber hinaus wird die Fachkräftestrategie des Hamburger Senats, die der Bürgerschaft im Sommer 2013 zugeleitet wird, den fachlichen Rahmen bilden, wichtige Instrumente zur Fachkräftesicherung auf Landesebene zu initiieren und weiterzuentwickeln. 2.2 Ausgestaltung des Ausgleichsverfahrens Für die nähere Ausgestaltung des Umlageverfahrens wurden die Regelungen anderer Bundesländer (insbesondere Saarland, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg) ausgewertet und in Abstimmung mit der HPG an die hamburgischen Gegebenheiten angepasst. Im Ergebnis wird das Ausgleichverfahren wie folgt zum Ausbildungsjahr 2013/2014 eingeführt: In einer ersten Stufe wird das Volumen der Ausgleichsmasse festgelegt. Es resultiert aus der Zahl der Auszubildenden (Altenpflege und Gesundheits- und Pflegeassistenz) in allen Ausbildungsjahren, multipliziert mit der jeweiligen jährlichen Ausbildungsvergütung. Im zweiten Schritt wird die Ausgleichsmasse auf die drei Sektoren der ambulanten und der teilund stationären Pflegeeinrichtungen nach dem jeweiligen Anteil am SGB XI-Gesamtumsatz in Hamburg verteilt. In den Umsatz an SGB XI-Leistungen gehen die Pflegesätze stationärer und teilstationären Einrichtungen ohne die Vergütungs- 4

5 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg 20. Wahlperiode Drucksache 20/7660 bestandteile für Unterkunft und Verpflegung einschließlich der Pflegestufe 0 und den ambulanten Leistungspauschalen aus Leistungskomplexen oder Stundenvergütungen jeweils ohne Investitionskosten ein. Im Unterschied zur Zahl der beschäftigten Pflegekräfte oder der Zahl der Nutzer der Einrichtungen lässt sich der Umsatz eindeutig dem SGB XI-Bereich zuordnen und von anderen Regelungsbereichen (insbesondere der Krankenpflege nach SGB V) abgrenzen. In einem dritten Schritt wird die Ausgleichmasse sektorenintern auf die einzelnen Tagespflegeeinrichtungen (ca. 660 Plätze in Hamburg) und Pflegeheime (ca Plätze in Hamburg) nach ihren Plätzen gemäß SGB XI-Versorgungsvertrag verteilt, während die Verteilung auf die ambulanten Dienste weiterhin gemäß des jeweiligen Umsatzanteils des einzelnen Dienstes am Gesamtumsatz aller ambulanten Dienste erfolgt. Aus diesem Schritt ergibt sich für jede Einrichtung der Betrag, den sie in das Ausgleichsverfahren einzahlen muss und der künftig über die Vergütungen gemäß 82a SGB XI refinanziert wird. Aus den entsprechenden Einnahmen erstattet wiederum die durchführende Stelle den tatsächlich ausbildenden Einrichtungen den Aufwand für die Ausbildungsvergütungen. Zur Durchführung der Umlage hat sich nach dem saarländischen Vorbild die HPG bereit erklärt; sie ist gemäß dem Gesetz zur Bestimmung der zuständigen Stelle zur Durchführung des Umlageverfahrens in der Ausbildung zur Altenpflege und zur Gesundheits- und Pflegeassistenz durch den Senat mit dieser Aufgabe beliehen worden. Bei der HPG sind für diese Aufgabe technische Vorbereitungsmaßnahmen durchzuführen und Personal bereitzustellen. Die darauf entfallenden Verwaltungskosten, die von der HPG mit 1,5 % der Ausgleichsmasse beziffert werden, sind von den Einrichtungen zu refinanzieren, können aber nach gesetzlichen Vorschriften nicht über Vergütungsanpassungen an die Pflegebedürftigen weitergereicht werden. Die Verteilung der Verwaltungskosten erfolgt analog der Kalkulation der einrichtungsbezogenen Zahlung in die Ausgleichsmasse. Von Seiten der Verbände der Pflegeeinrichtungen gibt es gegen diese Betragshöhe keine Bedenken. Ziel ist die Umsetzung für das Ausbildungsjahr 2013/2014 für alle dann in der Ausbildung befindlichen mindestens 850 Personen. Die Einrichtungen melden den Vorjahresumsatz SGB XI und die Anzahl der Auszubildenden bis zum 15. September des Jahres an die HPG. Nach der Datenerhebung berechnet die HPG den Umlagebetrag für jede Einrichtung und teilt diesen bis zum 31. Dezember des Jahres den Einrichtungen mit. Diese haben bis spätestens zum 31. Januar des Folgejahres die erste von 4 Raten zu entrichtet. Voraussichtlich ab dem 1. Februar 2014 entfällt der bisher in den jeweiligen stationären Vergütungen ausgewiesene Anteil für die Ausbildung. An seine Stelle tritt für alle Einrichtungen der jeweilige Umlagebetrag. Diese Änderung könnte gleichzeitig mit den Vergütungsverhandlungen für eine neue Periode erfolgen, könnte aber auch automatisch während der Laufzeit eingestellt werden, um die Bündelung der Vertragsverhandlungen zu vermeiden. Details der Umsetzung in die einrichtungsspezifischen Vergütungsverträge wurden zwischen den Pflegekassen, der HPG und dem Sozialhilfeträger am 26. Februar 2013 abgestimmt. Die ausbildenden Einrichtungen erhalten die erste von vier Raten zur Refinanzierung der jeweiligen Ausbildungskosten ab dem 28. Februar des Folgejahres. 3. Finanzielle und sonstige Auswirkungen In allen teil- und stationären Pflegesätzen sowie ambulanten Vergütungen wird es einen einrichtungsspezifischen Umlagebetrag zur Deckung der hamburgweit erforderlichen Ausbildungsvergütungen geben. Die Entgelte ausbildender Betriebe werden damit geringer, die nicht ausbildender Betriebe insbesondere der großen Zahl der ambulanten Dienste werden höher als bisher. Entlastung und Belastung treffen die Pflegebedürftigen und den Träger der Sozialhilfe, da die Leistungen der Pflegeversicherung auf gesetzliche Höchstbeträge begrenzt sind, die in aller Regel bereits ohne die Ausbildungsumlage erreicht sind. Durch die erforderliche Steigerung der Anzahl an Ausbildungsplätzen in der Pflege werden die Aufwendungen der Pflegebedürftigen und der Sozialhilfe für die Hilfe zur Pflege perspektivisch steigen, da die Ausgleichmasse mit der Anzahl der Auszubildenden wächst. Unter der Annahme, dass sich das Ausbildungsangebot wie in der Einrichtungsbefragung um rd. 180 Plätze erhöht, wäre jährlich mit ca. 2,6 Mio. Euro zusätzlichen Ausbildungskosten für die Altenpflege und die Gesundheits- und Pflegeassistenz über den Ausbildungszeitraum hinweg zu rechnen. Gegebenenfalls entfällt davon ein Teil auf Leistungsberechtigte der Hilfe zur Pflege. Die Höhe der Belastung hängt jedoch davon ab, inwieweit sie von Einrichtungen gepflegt werden, die durch die Ausbildungsumlage in Zukunft be- 5

6 Drucksache 20/7660 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg 20. Wahlperiode oder entlastet werden. Da dies auch von noch offenen Entscheidungen der Pflegeeinrichtungen über ihre künftigen Ausbildungsleistungen abhängt, lässt sich derzeit nicht abschließend ermitteln, ob und gegebenenfalls welcher Mehraufwand im Einzelplan 5 und im Bereich der Beihilfeleistungen für Versorgungsempfänger in 2014 auftreten wird. Unter der Annahme, dass die Belastung der Leistungsberechtigten der Hilfe zur Pflege ihrem zahlenmäßigen Anteil an der Gesamtzahl der Pflegebedürftigen entspricht, ergibt sich ein rechnerischer Mehraufwand von Euro für Die zusätzlichen Ausbildungsbedarfe und -kosten sind Folge der aus demographischen Gründen zunehmenden Fallzahlen in der ambulanten und stationären Pflege. Dieser Entwicklung hat der Senat bei der Aufstellung des Doppelhaushalts 2013/2014 Rechnung getragen, indem die veranschlagten Mittel für Hilfen zur Pflege in stationären Einrichtungen (Titel ), Kurzzeitpflegeeinrichtungen (Titel ), Tagespflegeeinrichtungen ( ) und durch Pflegedienste (Titel ) von insgesamt Tsd. Euro (2012) auf Tsd. Euro (2013) bzw Tsd. Euro (2014) angehoben wurden. Vor dem Hintergrund des derzeitigen Mittelabflusses können die zusätzlichen Ausbildungskosten voraussichtlich innerhalb des im Haushaltsplan 2014 veranschlagten Volumens in den genannten Titeln gedeckt werden. Der Landes-Seniorenbeirat als Vertretung der älteren Menschen und der Nutzerinnen und Nutzer von Pflegeeinrichtungen hat im Landespflegeausschuss die Maßnahme wegen des Pflegekräftemangels befürwortet. Im positiven Sinne betroffen von der Maßnahme sind auch Auszubildende, die durch die Maßnahme einen Ausbildungsplatz erhalten. Von einer Ausbildungsumlage für die Altenpflege und für die Gesundheits- und Pflegeassistenz sind alle 152 Pflegeheime, 30 Tagespflegeeinrichtungen und ca. 350 ambulanten Dienste unmittelbar betroffen. Die zusätzlichen Datenlieferungen an die die Umlage durchführende Stelle und die entsprechende Anpassung der Entgelte auf Grund der jährlich neu zu bestimmenden Ausgleichszahlungen führen bei den Einrichtungen zu einem erhöhten Verwaltungsaufwand. Ihre Verbände haben die Umlage einstimmig gefordert. 4. Petitum Der Senat beantragt, die Bürgerschaft wolle von den Ausführungen dieser Drucksache Kenntnis nehmen. 6 Gestaltung und Layout: Lütcke & Wulff, Rondenbarg 8, Hamburg, Tel. (0 40)