Einkommen versus Konsum

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1 Einkommen versus Konsum

2 Christian Smekal. Rupert Sendlhofer Hannes Winner (Hrsg.) Einkommen versus Konsum Ansatzpunkte zur Steuerreformdiskussion Mit 5 Abbildungen und 26 Tabellen Springer-Verlag Berlin Heidelberg GmbH

3 Prof. Dr. Christian Smekal Dr. Rupert Sendlhofer Dr. Hannes Winner Institut für Finanzwissenschaft Universität Innsbruck Herzog-Friedrich-Straße 3 A-6020 Innsbruck, Österreich ISBN Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Smekal, Christian; Sendlhofer, Rupert; Winner, Hannes: Einkommen versus Konsum: Ansatzpunkte zur Steuerreformdiskussion / Christian Smekal, Rupert Sendlhofer, Hannes Winner (Hrsg.). - Heidelberg: Physica-Verl., 1999 ISBN ISBN (ebook) DOI / Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte. insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitnngsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom 9. September 1965 in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütnngspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Stratbestimmungen des Urheberrechts gesetzes. Springer-Verlag Berlin Heidelberg 1999 Ursprünglich erschienen bei Physica-Verlag Heidelberg in 1999 Softcover reprint of the hardcover I st edition 1999 Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, daß solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Einbandgestaltung: Brich Kirchner, Heidelberg SPIN / Gedruckt auf säurefreiem Papier

4 Vorwort Das gegenwartige System der Einkommensbesteuerung wird vielfach mit dem Schlagwort "Steuerchaos" charakterisiert. Eine Vielzahl von Einzel- und Detailregelungen HiBt ein systematisches Gesamtkonzept kaum mehr erkennen. Viele Zensiten versuchen, sich der Besteuerung auf legalen und illegalen Wegen zu entziehen. Das Steuerrecht ist weiters durch zahlreiche Vorschriften, die wirtschafts-, sozial- und kuiturpolitischen Zielsetzungen dienen, iiberfrachtet und zunehmend undurchschaubar geworden. Das Regelungschaos, labt die eigentlichen Zielsetzungen der Besteuerung in den Hintergrund treten. Die hohen (formalen) Steuersatze beeintrachtigen dariiberhinaus die Investitionstatigkeit, den Sparwillen und das Arbeitsangebot der Steuerzahler und wirken letztlich leistungsfeindlich. Vor diesem Hintergrund drangt sich die Notwendigkeit einer Neuorientierung der Einkommensbesteuerung auf. Die nationalen Steuergesetzgeber setzen sich deshalb mit mehr oder minder weitreichenden Reformvorhaben auseinander. In Deutschland und Osterreich versuchen die dort installierten Reformkommissionen am bestehenden Steuersystem anzusetzen. Unter dem Schlagwort des "tax cut cum base broadening" wird eine Absenkung der Steuersatze bei gleichzeitiger Verbreiterung der Bemessungsgrundlagen vorgeschlagen, wobei Tendenzen in diese Richtung in Deutschland konsequenter vertreten werden als in Osterreich. In Osterreich wird gegenwartig diskutiert, ob der aus der jiingst ergangenen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zur Familienbesteuerung resuitierende Einnahmenausfall iiberhaupt noch einen Spielraum filr einen "groben Wurf' erlaubenkann. In anderen Landern kommen hingegen Ideen zum Tragen, die in der steuertheoretischen Diskussion schon eine lange Tradition aufweisen. Anstelle des Einkommens sollen der Besteuerung starker die pers6nlichen Konsumausgaben als MaBstab zugrunde gelegt werden. Beispiele dafiir sind die zinsbereinigte Einkommensteuer in Kroatien, ansatzweise die Dual Income Tax in den skandinavischen Uindern oder die Uberlegungen zur Einfiihrung der Flat Tax in den Vereinigten Staa-

5 VI Vorwort ten. Mit dieser Ausrichtung der Steuerpolitik wird versucht, die Vorteile einer personlichen Ausgabensteuer zu nutzen ohne deren Nachteile bei der praktischen Implementierung in Kauf nehmen zu mussen. Insofern lassen sich diese "steuerpolitischen Innovationen" als Mischform zwischen Ausgaben- und Einkommensteuer bezeichnen. Yom 2. bis 4 Miirz 1998 veranstaltete das Institut fur Finanzwissenschaft der Universitat Innsbruck den 32. Hochschulkurs aus Finanzwissenschaft. Dabei wurden ausgehend von den geschilderten Problemen der Einkommensbesteuerung konsumorientierte Steuersysteme hinsichtiich verschiedener Aspekte und Problemfelder thematisiert. Die Beitrage zum vorliegenden Band sollen zum einen den Stand der steuerrechtiichen und finanzwissenschaftlichen Forschung wiedergeben und zum anderen Ansatzpunkte fur die aktuellen Steuerreformdiskussionen in Deutschland und Osterreich aufzeigen. Nach Dieter Schneider ist die Gestaltung eines Steuersystems als Teilproblem einer Wettbewerbsordnung unter Regeln gerechten Verhaltens zu betrachten. Aus Wettbewerbsverzerrungen folgen VerstoI3e gegen die GleichmaBigkeit der Besteuerung. Das Einkommen als MaBgroBe der Besteuerung erweist sich nur dann gegenuber einer Konsumsteuer als unterlegen, wenn von einer stark vereinfachten Modellwelt - ohne Unsicherheit - ausgegangen wird. Als okonomische ZielgroBe der Besteuerung ist es hingegen bei einer erweiterten Betrachtung dem Konsum Uberlegen. Schneider befurwortet daher Reformen am bestehenden Einkommensteuersystem, die vor allem darauf abzielen sollten, Systemwidrigkeiten zu beseitigen. FUr Franz W. Wagner sind aile Versuche, die Wahl der Bemessungsgrundlage durch wahrheitsorientierte Erkliirungsansatze zu entscheiden, gescheitert. DemgegenUber schlagt er vor, die Frage nach der "richtigen" Bemessungsgrundlage anhand von wirkungsorientierten MaBstaben zu beurteilen. Als,,Eichstrich" wird dabei ein investitionsneutrales Steuersystem herangezogen, das dann vorliegt, wenn durch die Besteuerung die Rangfolge der Investitionsalternativen nicht verandert wird. Wagner zeigt im weiteren, dab eine in diesem Sinne neutrale Einkommensteuer zwar theoretisch existiert, aber praktisch nicht umsetzbar ist. FUr Wagner labt sich der Grundsatz der Investitionsneutralitat letztiich nur im Rahmen einer konsumorientierten Einkommensbesteuerung verwirklichen. In theoretischen Beitragen zur Einkommensteuerreform wird vielfach gefordert, das Konzept der Reinvermogenszugangstheorie vollstandig umzusetzen. Ekkehard Wenger weist in seinem Beitrag nach, dab ein in sich konsistentes theoretisches Konzept fur die derzeitige Einkommensteuer nicht existiert. Der Besteuerung von EinkUnften aus Sach- und Finanzvermogen wird der okonomische Gewinn zugrunde gelegt, die EinkUnfte aus Humankapitalvermogen hingegen werden auf der Basis des ZahlungsUberschusses besteuert. Eine gleichmabige und systematische Erfassung der Leistungsrahigkeit ist nur durchfuhrbar, wenn die Regeln der Einkommensermittlung vereinheitiicht werden. FUr Wenger folgt daraus, dab es keine okonomisch sinn volle und in sich konsistente Moglichkeit gibt, aile Einkunftsarten nach dem okonomischen Gewinn zu besteuern. Eine gleichmabige Besteuerung kann hingegen durch eine einheitliche Cash-flow Steuer oder eine zinsbereinigte Einkommens- und Gewinnbesteuerung erreicht werden.

6 Vorwort VII Nach der Diskussion iiber die,,richtige" Bemessungsgrundlage der Einkommensbesteuerung werden im Beitrag von Hans Fehr und Wolfgang Wiegard die Wohlfahrtswirkungen einer konsumorientierten Steuerreform untersucht. Dazu wird ein makrookonomisches Simulationsmodell verwendet, mit dem der Ubergang von der gegenwiirtigen Einkommensbesteuerung zu einem zinsbereinigten Steuersystem analysiert wird. Die Autoren fragen sich insbesondere, ob die Wohlfahrtseffekte eines Obergangs zur Zinsbereinigung positiv sind. Da die hohen Effizienzgewinne einer zinsbereinigten Gewinnbesteuerung nicht durch auffallend negative Verteilungseffekte kompensiert werden, fallt die Antwort positiv aus. 1m Zusammenhang mit einer konsumorientierten Steuerreform wird auch der Cash-flow als geeignete Bemessungsgrundlage fiir die Unternehmensbesteuerung diskutiert. Die Grundlagen und vielfaitigen Varianten der Cash-flow Besteuerung beschreibt Stefan Bach in seinem Beitrag, um anschliebend eine steuersystematische Einordnung vorzunehmen. In den folgenden Uberlegungen diskutiert der Autor insbesondere die Probleme der Einfiihrung und die gesamtwirtschaftliche Bemessungsgrundlage einer allgemeinen betrieblichen Cash-flow Steuer. Insgesamt darf von erheblichen Steuerausfallen ausgegangen werden, wobei diese durch entsprechende Effizienzgewlnne finanziert werden konnten. Die Internationalisierung der V olkswirtschaften bedingt, dab bei einer nationalen Neugestaltung des Einkommensteuersystems grenziiberschreitende Wirkungen zu berucksichtigen sind. Fiihrt der internationale Steuerwettbewerb zu Verzerrungen, dann stellt sich die Frage, ob diese durch eine Konsumbesteuerung verringert werden konnten. Gerold Krause-Junk untersucht in seinem Beitrag die aubenwirtschaftlich relevanten Reaktionen von Haushalten und Unternehmen bei einem Ubergang zur Konsumbesteuerung. Darauf aufbauend leitet er die Reaktionen des Auslandes auf den Regimewechsel abo Der Autor schliebt daraus, dab durch eine Konsumsteuer die negativen Effekte des internationalen Steuerwettbewerbs nicht zu beseitigen sind. Somit bleibt bei beiden Regimen die Forderung nach internationalen Vereinbarungen aufrecht. Den Ausgangspunkt fiir die steuerrechtliche Umsetzung der Konsumorientierung bilden fiir Joachim Lang das gegenwmtige Steuerchaos und die evolutionare Tragheit der Gesetzgebung. Der Ubergang zu einem konsumorientierten Steuersystem stellt einen Paradigmenwechsel dar, der ills eine Chance fiir die organische Fortentwicklung der bestehenden Steuerrechtsordnungen aufzufassen ist. Fiir Lang ist die Konsumorientierung eine Moglichkeit zur rechtsdogmatischen Konsolidierung des Steuerrechts. Da die Kapitaleinkommensbesteuerung in der Praxis weitgehend gescheitert ist, mub die Frage nach den "richtigen" Formen der Besteuerung neu beantwortet werden. Die Antworten sieht Lang in der Sparbereinigung der (personlichen) Einkommensteuer und in der Zinsbereinigung der Besteuerung von Unternehmen. AIle Versuche, die Ausgabensteuer in reiner Form umzusetzen, sind - zumindest bislang - vor allem aus administrativen Griinden gescheitert. Administrativ einfachere Varianten von Konsumsteuern konnten allerdings in jiingerer Vergangenheit in den osteuropaischen Reformlandern, insbesondere in Kroatien, erfolgreich implementiert werden. Fiir die Einfiihrung dieses Steuersystems in Kroatien war eine Gruppe deutscher Steuerrechtler und Finanzwissenschaftler verantwortlich, die auch als KNS-Gruppe (Konsumorientierte Neuordnung des Steuersy-

7 VIII Vorwort stems) bezeichnet wurde. Ais Mitglied dieser Gruppe zeigt Manfred Rose in seinem Beitrag, mit we1chen konkreten Problemen das idealtypische Konzept der zins- und sparbereinigten Einkommensteuer in der steuerpolitischen Umsetzung konfrontiert war. Am Beispiel des Erfolgsmodells osteuropaischer Staaten kommt Rose zu dem Ergebnis, dab eine Konsumorientierung ohne gravierende Ubergangsprobleme auch in "etablierten" Steuersystemen erfolgen kann. Angesichts der positiven gesamtwirtschaftlichen Effekte stellen daher konsumorientierte Steuersysteme eine echte Option fur westeuropaische Lander dar. Das osterreichische Einkommensteuersystem folgt in seinen Grundsatzen der Reinvermogenszugangstheorie. In wichtigen Teilbereichen der Einkommensteuer existieren allerdings - wie Bernd Genser in seinem Beitrag zeigen kann - Durchbrechungen, die auf zentrale Elemente konsumorientierter Steuersysteme hinweisen. Diese Abweichungen gelten insbesondere im Bereich der personlichen Altersvorsorge, die mehr oder minder dem Konzept der sparbereinigten Einkommensteuer folgt. Bei der Besteuerung von Zinsen und Dividenden bleibt demgegenuber die Doppelbelastung von Ersparnissen bestehen. Fur das osterreichische Steuersystem erhebt sich die Frage, we1che Realisierungschancen eine konsumorientierte Steuerreform hat. Censer zeigt auf, dab im osterreichischen Einkommensteuersystem gunstige Voraussetzungen fur eine stufenweise Annaherung an eine sparbzw. zinsbereinigte Einkommensteuer vorliegen. Die Herausgeber sind allen zu Dank verpflichtet, die zum positiven Verlauf des Hochschulkurses und zur Fertigstellung dieser Publikation beigetragen haben. Unser Dank gilt zunachst den Referenten und Diskussionsteilnehmern am Hochschulkurs sowie den Autoren fur die zeitgerechte Fertigstellung der Manuskripte. Mag. Martin Keuschnik hat diese in druckreife Form gebracht und ist uns in allen redaktionellen Belangen hilfreich zur Seite gestanden. Ihm sei ebenso gedankt wie Frau Brigitte Gersch und allen Mitgliedern des Instituts fur Finanzwissenschaft, die uns bei der Organisation des Hochschulkurses und der Herausgabe dieses Buches unterstiitzt haben. Dem Physica-Verlag, insbesondere Frau Dr. Martina Bihn, danken wir fur die angenehme und unkomplizierte Zusammenarbeit im Rahmen der Drucklegung. In Zeiten knapper Offentlicher Kassen sind wissenschaftliche Projekte vermehrt auf private Kapitalgeber angewiesen. GroBzugige Forderung verdanken wir Herrn Senator h.c. DDr. Herbert Batliner (Vaduz), Herrn Dr. Peter Marxer (Vaduz), der Austria-Collegialitat Osterreichische Versicherung AG (Innsbruck), der Bundesliinder-Versicherung AG (Innsbruck), dem Amt der Tiroler Landesregierung und der STUDIA Studentenforderungs GmbH (lnnsbruck). Unser Dank gilt abschlie Bend den Mitarbeitern des Erwachsenenbildungsheims Grillhof, die in bewahrter Weise fur die angenehme Atmosphiire wahrend des Hochschulkurses gesorgt haben. Innsbruck, im Juni 1998 Christian Smekal Rupert Sendlhofer Hannes Winner

8 Inhaltsverzeichnis Vorwort.... v Dieter Schneider 1st die Einkommensteuer iiberholt? Kritik und Reformvorschlage... 1 Franz W. Wagner Eine Einkommensteuer mub eine konsumorientierte Steuer sein Ekkehard Wenger Warum die Finanzwissenschaft bei der Suche nach einer theoretischen Basis fur die Einkommensteuer erfolglos bleiben mubte Hans Fehr / Wolfgang Wiegard Lohnt sich eine konsumorientierte Neugestaltung des Steuersystems? Stefan Bach Der Cash-flow als Bemessungsgrundlage der U nternehmensbesteuerung Gerold Krause-Junk Ausgabensteuern im Steuerwettbewerb

9 X Inhaltsverzeichnis Joachim Lang Konsumorientierung - eine Herausforderung fiir die Steuergesetzgebung? Manfred Rose Einfiihrung marktorientierter Einkommensteuersysteme in osteuropiiischen Reformstaaten Bernd Genser Konsumorientierung - Realisierungschancen in Osterreich Autorenverzeichnis