Katharina Jann Richterin am Verwaltungsgericht Freiburg SS Verwaltungsgerichtliche Praxis Veranstaltungsreihe des Verwaltungsgerichts Freiburg

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1 Katharina Jann Richterin am Verwaltungsgericht Freiburg SS 2005 Verwaltungsgerichtliche Praxis Veranstaltungsreihe des Verwaltungsgerichts Freiburg 5. Besprechungsfall Grundwasserverunreinigung Die Firma X, eine GmbH, betreibt in der großen Kreisstadt Y-Stadt ein Industrieunternehmen. Im Kühlwassersystem dieses Betriebs wurde zur Bekämpfung von Algenwachstum von Anfang der 1980er bis Anfang der 1990er Jahre ein Herbizid eingesetzt, das vom Hersteller als gesundheitsgefährdend bezeichnet wird. Das Betriebsgelände liegt in einem Gebiet, unter dem sich ein großes und für die Trinkwasserversorgung wichtiges Grundwasservorkommen befindet. Das Grundwasser strömt unter dem Betriebsgelände in Richtung der Brunnen für die Trinkwasserversorgung von Y-Stadt wurde im Grundwasser im Bereich des Betriebsgeländes eine extrem hohe Konzentration dieses Herbizids festgestellt. Ungefähr zeitgleich wurde festgestellt, dass das Kühlwassersystem der Firma X an zahlreichen Stellen Undichtigkeiten hatte und dass es seit Mitte der 1980er Jahre zu hohen Wasserverlusten gekommen war. Das Herbizid wurde auch unter den Kühlwasseranlagen im Boden oberhalb des Grundwassers aufgefunden. In der Folgezeit - bis heute - führt die Firma X in Absprache mit dem Landratsamt Y-Stadt umfangreiche Sanierungsmaßnahmen durch, bei denen kontaminiertes Wasser aus dem Untergrund gepumpt und gereinigt wird. Auf diese Weise wurden 200 kg des Herbizids zurück gewonnen. Das Grundwasser im Bereich des Betriebsgeländes ist aber immer noch stark belastet. Im August 2004 wurden in einem Brauchwasserbrunnen der Firma Z, der zwischen dem Betriebsgelände der Firma X und dem Trinkwasserbrunnen von Y-Stadt liegt, erstmals erhöhte Konzentrationen des Herbizids gemessen, die teilweise weit über dem für Trinkwasser geltenden Grenzwert lagen. Es kam erneut zu Verhandlungen zwischen der Firma X und dem Landratsamt Y-Stadt. Das Landratsamt hielt es angesichts der Tatsache, dass die Fließverhältnisse des Grundwassers im maßgebli-

2 - 2 - chen Bereich nur unzulänglich bekannt seien, für erforderlich, einen Brunnen zur Probeentnahme zwischen dem Betriebsgelände der Firma X und dem Brauchwasserbrunnen der Firma Z anzulegen. Denn es bestehe der Verdacht, dass größere Teile des aus dem Kühlwassersystems der Firma X ausgetretenen Herbizids zunächst in tiefere Grundwasserschichten abgesunken seien und nunmehr in Bewegung geraten und auf dem Weg zum Trinkwasserbrunnen seien. Die Firma X weigerte sich, diese Maßnahme auf ihre Kosten durchzuführen. Nachdem die Verhandlungen gescheitert waren, ordnete das Landratsamt mit Verfügung vom an, die Firma X habe an einer genau bezeichneten Stelle binnen sechs Wochen eine Grundwassermessstelle abzuteufen und ordnete insoweit die sofortigen Vollziehung an; für den Fall der Zuwiderhandlung wurde ein Zwangsgeld in Höhe von ,- EUR angedroht. Zur Begründung führte es aus, angesichts des früheren Einsatzes des Herbizids im Kühlwassersystem der Firma X sowie der früheren Undichtigkeit dieses Kühlwassersystems spreche Überwiegendes dafür, dass auch das nunmehr festgestellte Herbizid von der Firma X freigesetzt worden sei. Daher habe man sich entschieden, die Abteufung des Brunnens anzuordnen und dazu die Antragstellerin heranzuziehen. Denn wegen der Bedeutung des Grundwasservorkommens sei es geboten, festzustellen, ob sich größere Mengen des Herbizids im Untergrund in Richtung des Trinkwasserbrunnens bewegten. Dies sei wahrscheinlich, da auf Grund der Höhe des Wasserverlusts und der Konzentration im Kühlwasser mindestens 600 kg des Herbizids ins Grundwasser gelangt sein müssten. Die Untersuchung sei erforderlich, um gegebenenfalls Abwehrmaßnahmen treffen zu können. Die Trinkwasserbrunnen, die der Trinkwasserversorgung von Menschen dienten, verfügten nicht über eine Filteranlage, die das Herbizid aus dem Wasser entferne; es würde mehrere Millionen Euro kosten, eine solche Filteranlage zu installieren. Im Hinblick auf die hohe Fließgeschwindigkeit des Grundwassers zwischen dem Gelände der Firma Z und dem Trinkwasserbrunnen sei es erforderlich, unverzüglich Gewissheit über das Ausmaß der Gefahr zu bekommen, um dann geeignete Sanierungsmaßnahmen ergreifen zu können. Die Firma X hat gegen die Verfügung Widerspruch erhoben. Sie weist darauf hin, dass das Herbizid auch in der Landwirtschaft eingesetzt werde; es sei keineswegs sicher, dass das nunmehr festgestellte Herbizid auch aus ihrem Kühlwassersystem

3 - 3 - ausgetreten sei. Es sei nicht sicher, dass wirklich 600 kg des Herbizids aus ihrem Kühlwassersystem ausgetreten seien, da der Wasserverlust teilweise auch durch Verdunstung eingetreten sei. Außerdem sei der Schadensfall als solcher bekannt und sie habe auch bereits umfangreiche Sanierungsmaßnahmen getroffen. Weitere Untersuchungsmaßnahmen könnten daher von ihr nicht gefordert werden. Sie habe bereits mehr als ,- EUR für die Sanierung ausgegeben und sei nicht bereit, die zusätzlichen ,- EUR für den geforderten Brunnen aufzubringen. Zudem lägen die nunmehr festgestellten Konzentrationen weit unter den 1992 gemessenen Konzentrationen; es sei nicht nachgewiesen, dass das Herbizid krebserregend sei. Das Landratsamt habe wegen der jahrelangen Verhandlungen sein Recht auf hoheitliches Eingreifen verwirkt. Außerdem sei sie nicht die Eigentümerin des Grundstücks, auf dem der Messbrunnen angelegt werden solle. Aufgabe: Der Geschäftsführer der Firma X möchte wissen, ob er gerichtlich verhindern kann, dass das Landratsamt unmittelbar nach Ablauf der sechs Wochen Vollstreckungsmaßnahmen ergreift. Erfolgsaussichten? 2) Fallvariante: Nachdem die Verhandlungen mit der Firma X gescheitert sind, erlässt das Landratsamt keine Verfügung, sondern beauftragt unmittelbar ein Unternehmen mit der Abteufung eines Grundwassermessbrunnens. Die hierfür angefallenen Kosten in Höhe von fordert es von der Firma X mit einem Kostenbescheid an. Der Geschäftsführer der Firma X fragt, ob ein Widerspruch gegen diesen Kostenbescheid Erfolgsaussichten hat (A) und ob er befürchten muss, dass das Landratsamt während des Widerspruchsverfahrens Vollstreckungsmaßnahmen ergreift (B).

4 - 4 - Lösungsskizze: A. Ausgangsfall: I. Zulässigkeit 1. Verwaltungsrechtsweg Ist hier unproblematisch gegeben - keine näheren Ausführungen geboten. 2. Beteiligtenfähigkeit Die Firma X ist als GmbH nach 61 Nr. 1 VwGO i. V. m. 13 GmbHG beteiligtenfähig. 3. statthafte Verfahrensart In Betracht kommt ein Antrag auf Wiederherstellung bzw. auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs nach 80 Abs. 5 VwGO. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass der Geschäftsführer der Firma X für diese fristgemäß Widerspruch einlegt. Das ist hier erfolgt. Soweit sich die Firma X gegen die für sofort vollziehbar erklärte Anordnung wendet, den Grundwassermessbrunnen anzulegen, ist der Antrag auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gerichtet ( 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4, Abs. 5 S. 1 2 Alt. VwGO). Soweit sie Rechtsschutz gegen die Zwangsgeldandrohung begehrt, ist der Antrag auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gerichtet ( 80 Abs. 5 S. 1 1 Alt. VwGO). Denn Zwangsgeldandrohungen sind als Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung kraft Gesetzes sofort vollziehbar ( 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, 12 LVwVG). 4. zuständiges Gericht 80 Abs. 5 Satz 1: Gericht der Hauptsache ( 45 VwGO <sachliche erstinstanzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts>; 52 Nr. 3 VwGO <örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, in dessen Bezirk der Verwaltungsakt erlassen wurde, d. h. Sitz des Landratsamtes>)

5 Antragsbefugnis 42 Abs. 2 VwGO analog, hier unproblematisch gegeben. 6. Antragsgegner Richtiger Antragsgegner ist hier das Land Baden-Württemberg als Träger der Behörde, die die beanstandete Verfügung vom erlassen hat ( 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) (Hinweis: es ist streitig, wo die sog. Passivlegitimation zu prüfen ist; teilweise erfolgt die Prüfung im Rahmen der Begründetheit). 7. Zwischenergebnis Ein Antrag nach 80 Abs. 5 VwGO ist zulässig, wenn die Firma X zuvor Widerspruch einlegt. II. Begründetheit 1. Anordnung, eine Grundwassermessstelle einzurichten 1.1 formelle Rechtmäßigkeit der Sofortvollzugsanordnung Die Anordnung des Sofortvollzugs muss schriftlich begründet werden ( 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Diese Begründung darf nicht bloß formelhaft sein, sondern muss auf die Umstände des konkreten Falles bezogen sein (Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, 80 Rnr. 83 f, Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, 80 Rdnr. 178). Eine solche Begründung ist hier nach dem Sachverhalt erfolgt. 1.2 materielle Rechtmäßigkeit der Sofortvollzugsanordnung: Entscheidend ist hier eine Interessenabwägung zwischen dem privaten Interesse der Fa. X, vorläufig vom Vollzug verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an einem sofortigen Vollzug, bei der maßgeblich die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs im Hauptsacheverfahren zu berücksichtigen sind, hier also die Erfolgsaussichten des Widerspruchs. Grundsätzlich gilt dabei, dass eine reine Interessen- und Folgenabwägung umso mehr Bedeutung hat je offener die Erfolgsaussichten sind (Eyermann, VwGO, 11. Aufl. 80 Rnr. 72 ff; kritisch: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,

6 - 6 - a.a.o., Rnr. 257 ff). Im vorliegenden Fall ist bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen, dass der Staat von Verfassungs wegen verpflichtet ist, das Grundwasser als Bestandteil der natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen (Art. 20a GG). Art. 20a GG entfaltet bei der nach 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Abwägung seine lenkende Wirkung. Wenn es bereits zu Verunreinigungen gekommen ist, überwiegt das Interesse des Gemeinwesens an einer möglichst raschen weiteren Erkundung und Klärung der Sanierungsmöglichkeiten regelmäßig das finanzielle Interesse des als Verursacher Herangezogenen. Wenn - wie hier - keine Vernichtung der wirtschaftlichen Existenz des Herangezogenen droht, gilt anderes nur, wenn die gebotene summarische Prüfung ergibt, dass die Verfügung rechtswidrig ist (VGH Bad.-Württ., Beschl. v , VBlBW 2004, 100). a) Ermächtigungsgrundlage Als Ermächtigungsgrundlage kommt hier 82 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 und S. 2 Wassergesetz (WG) in Betracht. Danach hat die Wasserbehörde auf dem Gebiet der Wasserwirtschaft von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit und Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, so weit es im öffentlichen Interesse geboten ist ( 82 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 WG). Des weiteren trifft die Wasserbehörde zur Wahrnehmung dieser Aufgaben diejenigen Anordnungen, die ihr nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen ( 82 Abs. 1 S. 2 WG). 9 Abs. 2 BBodSchG, der eine spezielle Ermächtigung für Gefahrerforschungseingriffe und Untersuchungsanordnungen bei Verdacht auf schädliche Bodenveränderungen (vgl. 2 Abs. 3 BBodSchG) beinhaltet, ist hier nicht einschlägig, da es ausschließlich um eine Verunreinigung des Grundwassers geht und auch die später möglichen Sanierungsmaßnahmen sich ausschließlich auf das Wasser beziehen. Betroffen ist somit ausschließlich das Schutzgut und Wasser und nicht das Schutzgut Boden. Im übrigen würde allein die Wahl einer unrichtigen Ermächtigungsgrundlage nicht zur Rechtswidrigkeit einer behördlichen Anordnung führen (VGH Bad.-Württ., Urt. v.

7 , VBlBW 1995, 32). b) formelle Rechtmäßigkeit der Anordnung (1) Zuständigkeit Das - nach dem Sachverhalt örtlich zuständige - Landratsamt ist auch sachlich zuständig ( 96 Abs. 1 Satz 1, 95 Abs. 2 Nr. 3 WG, 13 Abs. 1 Nr. 1, 16 Abs. 1 Nr. 11 LVG). (2) Anhörung 28 LVwVfG laut Sachverhalt erfolgt. c) materielle Rechtmäßigkeit (1) Voraussetzung für ein Einschreiten nach 82 Abs. 1 WG ist das Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auf dem Gebiet der Wasserwirtschaft (bzw. eine bereits eingetretene Störung). Eine Gefahr liegt dann vor, wenn eine Sachlage oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit Wahrscheinlichkeit ein polizeilich geschütztes Rechtsgut schädigen wird (Wolf/Stephan, PolG Baden-Württemberg, 5. Aufl. 1999, 1 Rdnr. 21; Belz/Mußmann, PolG Baden-Württemberg, 6. Aufl. 2001, 1 Rdnr. 40). Es hat somit eine Prognose zu erfolgen, für die die ex-ante Sicht, d. h. der Kenntnisstand der zuständigen Behörde vor dem Eingriff, maßgeblich ist (Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl. 2001, E 36ff; S. 217f, Belz/Mußmann, a.a.o., 1 Rdnr. 43; Wolf/Stephan, a.a.o., 1 Rdnr. 22). Zu den (wasser)polizeilich geschützten Rechtsgütern gehören nicht nur das Leben und die Gesundheit von Menschen und andere individuelle Rechtsgüter, sondern auch kollektive Rechtsgüter, insbesondere die gesamte Rechtsordnung (Lisken/Denninger, a.a.o., E 7 S. 205 f). Zu den polizeilich geschützten kollektiven Rechtsgütern zählt auch die öffentliche Wasserversorgung. Insoweit ist auf die materiellen Grundentscheidungen des Wasserhaushaltsgesetzes zurückzugreifen (vgl. 6, 34 Abs. 1 WHG); geschützt ist nach diesen Vorschriften nicht nur das bereits un-

8 - 8 - mittelbar zum Gebrauch bestimmte Wasser, sondern auch das Grundwasser im Hinblick auf seine erst spätere Nutzung (BVerwG, Urt. v , NJW 1974, 815). Das hier vorgefundene Herbizid ist gesundheitsgefährdend und im Tierversuch begrenzt karzinogen. Dementsprechend ist nach 6 Abs. 2 Satz 1 Trinkwasserverordnung v i. V. m. Anlage 2 (BGBl. I, S. 959) ein Grenzwert festgesetzt. Dieser darf zwar nach der Trinkwasserverordnung eine gewisse Zeit und unter bestimmten Umständen überschritten werden, es müssen dann jedoch unverzüglich und vorrangig Abhilfemaßnahmen eingeleitet werden ( 9 Abs. 6 TrinkwV). Danach ist davon auszugehen, dass jedenfalls die Überschreitung des Grenzwertes im Trinkwasser bereits eine Störung der öffentlichen Sicherheit ist. Im Hinblick auf die Bedeutung des Grundwassers für die Trinkwasserversorgung ist des Weiteren davon auszugehen, dass die Gefahrenschwelle dann überschritten ist, wenn im Grundwasser - zumindest im näheren Einzugsbereich einer Trinkwasserentnahmestelle - der Grenzwert der Trinkwasserverordnung überschritten ist. Allerdings soll mit den nunmehr angeordneten Maßnahme die Verunreinigung nicht saniert werden, sondern es soll lediglich ermittelt werden, wie weit sich die Verunreinigung unter dem Betriebsgelände räumlich auswirkt. 82 Abs. 1 WG deckt auch Gefahrerforschungseingriffe (VGH Baden-Württemberg, Urteile v S 210/91 - Juris und v , VBlBW 1993, 298 sowie Beschlüsse v , DÖV 1991, 167 und vom , VBlBW 1995, 281; Wolf/Stephan, a.a.o. Rnr. 32; a.a. Papier, Altlasten u. polizeil. Störerhaftung, DVBl 1985, 873, 875: es liegt Fall der Amtsermittlung nach 24 Abs. 1 LVwVfG vor; OVG Koblenz, Urt. v , NVwZ 1992, 499: es kann nur die Duldung von behördlichen Aufklärungsmaßnamen auferlegt werden). Gefahrerforschungseingriffe sind neben Maßnahmen, die der Aufklärung dienen, ob überhaupt eine Gefahr vorliegt, auch Maßnahmen, die dazu dienen, den ungewissen Umfang einer Gefahr zu ermitteln (vgl. auch: Lisken/Denninger, a.a.o., E 41, S. 219). Voraussetzung für die Zulässigkeit eines Gefahrerforschungseingriffs, mit dem ermittelt werden soll, ob überhaupt eine Gefahr vorliegt, ist ein so genannter Gefahrenverdacht, bei dem Tatsachen die Annahme begründen, dass eine Gefahr oder Störung vorliegen kann (Wolf/Stephan, a.a.o. 1 Rdnr. 30, Lisken/Denninger, a.a.o., E 41, S. 219; Belz/Mußmann, a.a.o., 1 Rdnr. 44; Ach-

9 - 9 - tung: der VGH Baden-Württemberg verwendet insoweit den Begriff Anscheinsgefahr, der in der Literatur für andere Konstellationen verwendet wird). Auch die Anordnung von Maßnahmen zur Erkundung des Umfangs einer Gefahr setzt voraus, dass sich ein hinreichender Verdacht einer Ausdehnung der Gefahr über das bisher bekannte Ausmaß hinaus aus konkreten Anhaltspunkten ergibt. Hier war das Kühlwassersystemsystem der Firma X über einen längeren Zeitraum - mehrere Jahre - undicht. In dieser Zeit kam es auch nachweislich zu hohen Wasserverlusten. Des weiteren wurde das nunmehr im Brunnen der Firma Z festgestellte Herbizid im Kühlwassersystem der Firma X verwendet. Zudem wurden 1992 in der ungesättigten Bodenschicht unter den Kühlwasseranlagen erhebliche Konzentrationen des Herbizid gefunden. Es ist daher davon auszugehen, dass sehr große Mengen des Herbizids in den Untergrund gelangt sind. Durch die Sanierungsmaßnahmen wurden derzeit nur 200 Kilogramm des Herbizids zurück gewonnen. Auch wenn nicht mehr sicher geklärt werden kann, wie viel Herbizid in den Untergrund und von dort ins Grundwasser gelangt ist, so gibt es doch hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass eine größere Menge des aus dem Kühlwassersystem der Firma X ausgetretenen Herbizids noch im Grundwasser ist und dort in tiefere Schichten abgesackt ist. Angesichts der - geologisch gesicherten - Fließrichtung des Grundwassers unter dem Betriebsgelände der Firma X in Richtung auf die Trinkwasserbrunnen ist auch zu befürchten, dass es allein durch das Abpumpen von Grundwasser durch die Firma X nicht gelingt, dieses unter dem Betriebsgelände zu fixieren. Die Trinkwasserbrunnen von Y-Stadt verfügen nicht über Filteranlagen, so dass das Herbizid ohne weiteres ins Trinkwasser gelangen würde, wenn es bis zu den Brunnen vordringt. Es bestehen somit hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass sich eine größere Menge Herbizid vom Betriebsgelände der Antragsstellerin in Richtung der Trinkwasserbrunnens von Y-Stadt bewegt. Der somit bestehende Verdacht einer Gefahr für die Trinkwasserversorgung (in der Terminologie des VGH Baden-Württemberg: Anscheinsgefahr) besteht auf dem Gebiet der Wasserwirtschaft. (2)

10 Es müsste darüber hinaus zulässig sein, gerade die Antragstellerin zu der Maßnahme heranzuziehen. Für die Frage, wer als Adressat einer Anordnung nach 82 Abs. 1 S. 1 und S. 2 WG herangezogen werden kann, ist auf das allgemeine Polizeirecht abzustellen (VGH Bad.-Württ., Urteile vom , a.a.o. und vom , a.a.o. sowie Beschl. vom , a.a.o.). Die Antragstellerin könnte hier als Verhaltensstörerin ( 6 PolG) in Anspruch genommen werden, wenn das Herbizid aus ihrem Kühlwassersystem ausgetreten ist. Es steht zwar derzeit noch nicht fest, dass das im Brunnen der Firma Z festgestellte Herbizid aus ihrem Kühlwassersystem ausgetreten ist, wie oben dargelegt besteht jedoch ein durch Tatsachen begründeter Verdacht in dieser Richtung. Die Antragstellerin ist somit Verdachtstörerin (in der Terminologie des VGH Baden-Württemberg: Anscheinsstörerin). (3) Das Landratsamt hat auch nicht sein Recht auf Einschreiten dadurch verwirkt, dass es vor dem Erlass der angefochtenen Anordnung zunächst versucht hat, im Wege von Verhandlungen zu einer Einigung mit der Antragstellerin zu kommen. Ein Recht ist nur dann verwirkt, wenn seit der Möglichkeit seiner Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verpflichtete auf Grund des Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser von seinem Recht keinen Gebrauch mehr macht, und wenn sich der Verpflichtete deshalb in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde (VGH Bad.-Württ., Beschl. v , NVwZ-RR 1996, 387 m.w.n.). Das Bemühen einer Behörde, angesichts eines Sachverhalts, der ein polizeiliches Einschreiten erfordert, zunächst im Konsens zu Lösungen zukommen, begründet aber kein schutzwürdiges Vertrauen darauf, dass auch künftig keine hoheitlichen Regelungen erlassen werden. (4) Der Erlass der Anordnung stand somit im pflichtgemäßen Ermessen des Landratsamts. Ebenso wie bei Anfechtungsklagen ist auch im Rahmen eines Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes nach 80 Abs. 5 VwGO das Verwaltungsgericht darauf beschränkt, die Entscheidung auf Ermessensfehler zu prüfen ( 114 VwGO

11 entsprechend). Das Landratsamt hat gesehen, dass eine Ermessensentscheidung zu treffen war (kein Ermessensausfall) und hat auch die maßgeblichen Gesichtspunkte mit den ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt (kein Ermessensfehlgebrauch). Hier wäre auch die Auswahl des in Anspruch genommenen Störers zu prüfen. Hier gibt es aber keinen weiteren (Verdachts)Störer. Insbesondere ist die Firma Z keine Zustandsstörerin, weil auf ihrem Grundstück lediglich das (belastete) Grundwasser entnommen wird, der Boden ihres Grundstücks demgegenüber nicht verseucht ist. Da das Grundwasser unter ihrem Grundstück nicht in ihrem Eigentum steht (vgl. BVerfGE 58, 300, 328 Nassauskiesung ) und sie auch keine tatsächliche Sachherrschaft über das unter ihrem Grundstück hinweg strömende Grundwasser hat, ist sie nicht nach 7 PolG verantwortlich (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom , NVwZ 1983, 294; VGH Bad.-Württ., Urt. v , DÖV 1986, 249). Es wird nichts rechtlich Unmögliches von der Antragstellerin verlangt. Deren fehlende Sachherrschaft über das Grundstück, auf dem der Brunnen angelegt werden soll, kann, wenn der Eigentümer nicht zustimmt, durch eine Duldungsverfügung ersetzt werden. Die Tatsache, dass eine solche Duldungsverfügung noch nicht erlassen worden ist, stellt nur ein Vollstreckungshindernis dar und steht der Rechtmäßigkeit der Anordnung nicht entgegen (VGH Bad.-Württ., Beschl. v , NVwZ 1990, 781). Die Abteufung des Brunnens ist auch geeignet, dazu beizutragen, abzuklären, ob eine größere Fahne des Herbizids in Richtung des Trinkwasserbrunnens wandert. Die Maßnahme ist auch erforderlich, da ein anderes Mittel zur Abklärung nicht besteht; die bereits vorhandenen Grundwassermessstellen reichen für eine genaue Ermittlung nicht aus. Die Anordnung ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Es kostet zwar ca ,- EUR, den Messbrunnen anzulegen, dem steht jedoch die Gefährdung der Trinkwasserversorgung von Y-Stadt entgegen. Eine Nachrüstung der dortigen Filteranlagen wäre wesentlich teurer als die Einrichtung des Brunnens zur Probeentnahme. 1.3 Zwischenergebnis Die Anordnung, einen Messbrunnen abzuteufen, ist voraussichtlich rechtmäßig; damit ist auch die Anordnung des Sofortvollzugs rechtlich nicht zu beanstanden. 2. Zwangsgeldandrohung:

12 Interessenabwägung: Da Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung bereits kraft Gesetzes ( 12 LVwVG) keine aufschiebende Wirkung haben, kommt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung grundsätzlich nur dann in Betracht, wenn die gebotene summarische Prüfung der Sach-und Rechtslage ergibt, dass die Zwangsgeldandrohung voraussichtlich rechtswidrig ist. Denn ansonsten hat bereits der Gesetzgeber die Wertung vorgenommen, dass das öffentliche Interesse an der möglichst raschen Verwaltungsvollstreckung das gegenläufige private Interesse des Vollstreckungsschuldners überwiegt. 2.2 Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung: Die Zwangsgeldandrohung ( 19 Abs. 1 Nr. 1, 20 Abs. 1 und 2, 23 LVwVG) ist rechtmäßig. Die Voraussetzungen für eine Zwangsgeldandrohung liegen vor. Die Grundverfügung (Anordnung, eine Grundwassermessstelle einzurichten) ist vollstreckbar ( 2 Nr. 2 LVwVfG), weil der Widerspruch gegen die Grundverfügung keine aufschiebende Wirkung hat. Die grundsätzlich gebotene Fristsetzung ( 20 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG) ist hier erfolgt. Die Frist ist auch ausreichend bemessen. Das Zwangsgeld wurde auch in bestimmter Höhe angedroht ( 20 Abs. 4 LVwVG). Die Höhe der Zwangsgeldandrohung begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Sie hält sich im Rahmen des nach 23 LVwVG Zulässigen (10,- EUR bis ,- EUR) und ist auch im Hinblick auf die Bedeutung der Angelegenheit und die Leistungsfähigkeit des Vollstreckungsschuldners angemessen. 2.3 Zwischenergebnis Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Zwangsgeldandrohung ist unbegründet. III Gesamtergebnis: Der zulässige Antrag ist insgesamt unbegründet.

13 Fallvariante: A. Erfolgsaussicht des Widerspruchs: I. Zulässigkeit 1. Verwaltungsrechtsweg Ist hier unproblematisch eröffnet ( 40 VwGO entsprechend) 2. Statthaftigkeit des Widerspruchs Ist hier ebenfalls unproblematisch, da die Firma X sich gegen einen Kostenbescheid, d. h. einen Verwaltungsakt i. S. des 35 LVwVfG, wendet ( 68 Abs. 1 VwGO). 3. Widerspruchsbefugnis Auch die Widerspruchsbefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO entsprechend) ist ohne weiteres zu bejahen, da die Firma X Adressatin des Kostenbescheides ist und durch diesen möglicherweise in ihren Rechten verletzt wird 4. Frist Der Widerspruch ist gemäß 70 Abs. 1 VwGO innerhalb eines Monats einzulegen. Fehlt im Kostenbescheid eine Rechtsbehelfsbelehrung oder ist diese fehlerhaft, läuft die Jahresfrist des 58 Abs. 2 VwGO ( 70 Abs. 2 VwGO). Nach dem Sachverhalt wurde die Frist gewahrt. 5. Widerspruchsbehörde Zuständig für die Entscheidung über den Widerspruch ist hier das Regierungspräsidium ( 73 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, 95 Abs. 2 WG). Der Widerspruch kann sowohl bei der Ausgangsbehörde als auch bei der Widerspruchsbehörde eingelegt werden ( 70 Abs. 1 VwGO). Das Landratsamt als Ausgangsbehörde hat hier zunächst zu prüfen, ob es dem Widerspruch abhilft ( 72 VwGO). 6. Zwischenergebnis Der Widerspruch ist zulässig.

14 II. Begründetheit des Widerspruchs Prüfungsmaßstab ist nicht 113 Abs. 1 VwGO, sondern 68 Abs. 1 VwGO, d. h. die Widerspruchsbehörde hat bei Ermessensentscheidungen auch die Zweckmäßigkeit der Entscheidung nachzuprüfen (Ausnahme: Selbstverwaltungsangelegenheiten soweit Widerspruchsbehörde und Ausgangsbehörde nicht identisch sind, vgl. 8 Abs. 1 AGVwGO; hier nicht einschlägig). 1. Ermächtigungsgrundlage Als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass des Kostenbescheides kommt hier - da das Wassergesetz keine diesbezüglichen Regelungen enthält - allein 8 Abs. 2 PolG in Betracht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v , a.a.o.; zur Anwendbarkeit der 5-9 PolG auf Maßnahmen anderer Verwaltungsbehörden: Wolf/Stephan, a.a.o. 1 Rdnr. 10). Danach sind die in den 6 und 7 PolG bezeichneten Personen (d. h. der Verhaltens- bzw. der Zustandsstörer) zum Ersatz der Kosten einer unmittelbaren Ausführung verpflichtet. 2. formelle Rechtmäßigkeit Gegen die formelle Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids (Zuständigkeit etc) bestehen keine Bedenken. 3. materielle Rechtmäßigkeit Bei den Kosten, die mit dem Bescheid geltend gemacht werden, handelt es sich um Kosten einer unmittelbaren Ausführung. Denn das Landratsamt hat - ohne zuvor einen Bescheid zu erlassen, der dann beispielsweise im Wege der Ersatzvornahme vollstreckt werden könnte (vgl. 25 LVwVG) - die zur Gefahrerforschung erforderlichen Maßnahmen durchführen lassen (VGH Bad.-Württ., Urt. v , a.a.o.). Dabei ist es unschädlich, dass das Landratsamt einen Dritten, nämlich einen Unternehmer, mit der konkreten Ausführung beauftragt hat. Kosten der unmittelbaren Ausführung sind in diesem Fall die dem Landratsamt von dem beauftragten Unternehmer in Rechnung gestellten Aufwendungen.

15 Die Widerspruchsführerin ist auch (Verdachts)Verhaltensstörerin i.s.d. 6 PolG; insoweit kann auf das oben Ausgeführte verwiesen werden. Exkurs: Wenn sich im Nachhinein herausstellt, dass die Firma X für diese Grundwasserverunreinigungen nicht verantwortlich ist, ist zu fragen, wie sich dies auf die Pflicht zur Kostenerstattung (Sekundärebene) auswirkt. Insoweit wird überwiegend vertreten, dass - anders als auf der Ebene der Anordnung von Untersuchungsmaßnahmen (Primärebene) - hier auf eine ex-post Sicht abzustellen ist. Eine Inanspruchnahme für die Kosten ist daher nur dann möglich, wenn sich der Verdacht bewahrheitet (VGH Bad.-Württ., Urt. v , NVwZ-RR 1991, 24). Überwiegend wird eine Heranziehung zu den Kosten auch dann für zulässig gehalten, wenn der Betroffene den Gefahrenverdacht zu verantworten (zurechenbar verursacht) hat (Wolf/Stephan, a.a.o., 8 Rdnr. 29; Lisken/Denninger, a.a.o.; M 48ff; S. 1069; OVG Münster, Urt. v , DVBl 1996, 1444; OVG Berlin, Beschl. v , NVwZ-RR 2002, 623; vgl. auch: BGH, Urt. v , NJW 1992, 2639 zum Entschädigungsanspruch; Martensen, Polizeipflicht und polizeiliche Verpflichtbarkeit, DVBl 1996, 286, 291: zumindest grobe Fahrlässigkeit erforderlich). Die Kosten können dem Verantwortlichen aber jedenfalls nur dann auferlegt werden, wenn die Maßnahme fehlerfrei angeordnet und durchgeführt wurde (so VGH Bad.- Württ., Urt. v , a.a.o. und v S 259/01 -zitiert nach Juris; Wolf/Stephan, a.a.o., 8 Rnr. 32). Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit einer unmittelbaren Ausführung ist grundsätzlich, dass eine Gefahr i.s.d. 1 PolG (bzw. i.s.d. 82 WG) vorliegt. Allerdings können grundsätzlich auch Gefahrerforschungsmaßnahmen durch unmittelbare Ausführung erfolgen, wenn jedenfalls ein begründeter Gefahrenverdacht besteht (VGH Bad.-Württ., Urt. v , a.a.o.). Das ist hier - wie oben dargelegt - der Fall. Darüber hinaus ist jedoch eine unmittelbare Ausführung nur dann rechtmäßig, wenn der polizeiliche Zweck durch Maßnahmen gegen den (bzw. einen der) Polizeipflichtigen nicht rechtzeitig erreicht werden kann, weil entweder die Gefahr so dringlich ist, dass bei einer vorangehenden Inanspruchnahme des Störers bereits der Schadenseintritt droht, oder weil ein Polizeipflichtiger im Sinne der 6 und 7 PolG nicht bekannt bzw. nicht erreichbar ist. Das ist nach dem Sachverhalt im vorliegenden Fall nicht anzunehmen. Dem Landratsamt wäre es mög-

16 lich gewesen, wie im Ausgangsfall zunächst eine Verfügung zu erlassen und nach 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO deren sofortige Vollziehung anzuordnen. Dabei kann gegebenenfalls eine kurze Frist gesetzt werden, nach deren Ablauf Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung (ggf. Ersatzvornahme nach 25 LVwVG) angewandt werden können. 4. Das Landratsamt kann den Ersatz der Kosten auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag beanspruchen. Zwar ist dieses Rechtsinstitut auch im öffentlichen Recht grundsätzlich anerkannt. 8 Abs. 2 PolG ist jedoch als spezielle und abschließende Regelung anzusehen (VGH Bad.- Württ., Urt. v , a.a.o.; Wolf/Stephan, a.a.o., 8 Rdnr. 33). IV Ergebnis Der Widerspruch ist zulässig und begründet. B Zusatzfrage: Gefragt ist, ob der Widerspruch gegen den Kostenbescheid aufschiebende Wirkung hat. Es ist daher zu prüfen, ob es hier beim Grundsatz der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs bleibt (vgl. 80 Abs. 1 VwGO). Eine Anordnung der sofortigen Vollziehung gem. 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO ist nach dem Sachverhalt nicht erfolgt. Einer der Fälle des 80 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwGO liegt offensichtlich nicht vor. Daher könnte die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs hier nur nach 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO entfallen. Das wäre dann der Fall, wenn es sich bei dem Kostenbescheid um eine Anforderung von öffentlichen Abgaben oder Kosten handeln würde. Diese Regelung dient der Sicherung der Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch Sicherstellung der Vollziehbarkeit der dafür erforderlichen Verwaltungsakte. Öffentliche Abgaben im Sinne dieser Bestimmung sind die hoheitlich geltend gemachten öffentlichrechtlichen Geldforderungen, die von allen erhoben werden, die einen normativ bestimmten Tatbestand erfüllen, und zur Deckung des Finanzbedarf des Hoheitsträgers für die Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben dienen (Steuern, Beiträge, Benutzungsgebühren). Kosten im Sinne dieser Bestimmung sind grundsätzlich nur Gebüh-

17 ren und Auslagen, die den Beteiligten wegen der Durchführung eines Verwaltungsverfahrens auferlegt werden (Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a.a.o., 80 Rnr. 118; Eyermann, a.a.o. 80 Rnr. 23); der Begriff ist eng auszulegen. Die Kosten einer unmittelbaren Ausführung fallen nicht unter diese Bestimmung (VGH Bad.-Württ., Beschl. v , NVwZ 1986, 933). Diese Kosten tragen nur in geringem Umfang zur Haushaltsdeckung bei und sind vor allem nicht von vornherein berechenbar (Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a.a.o., Rnr, 120). Ergebnis Der Widerspruch hat aufschiebende Wirkung; die Fa. X muss nicht damit rechnen, dass während des Widerspruchsverfahrens vollstreckt wird.