Der "billige" Krieg der NATO im Kosovo. Anmerkungen zum Verhältnis von Legalität und Legitimität in den internationalen Beziehungen

Transkript

1 Erschienen in: Klaus Dicke & Helmut Hubel (Hrsg.): Die Kosovo-Krise, Erfurt, Der "billige" Krieg der NATO im Kosovo. Anmerkungen zum Verhältnis von Legalität und Legitimität in den internationalen Beziehungen Von Oliver W. Lembcke Mit Resolution 1199 vom September 1998 hat der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen den "exzessiven Einsatz von Gewalt" mit der Folge massiver Menschenrechtsverletzungen und dem Ziel der ethnischen Vertreibungen im Kosovo seitens der serbischen Sicherheitskräfte und der Armee verurteilt. Diese Situation, so der Sicherheitsrat, sei eine Bedrohung des Friedens ("threat to peace"). Er hat sich allerdings zugleich dagegen entschieden, Maßnahmen zu ergreifen, wozu ihn die Charta der Vereinten Nationen (UN-Charta) berechtigt hätte: Nach Art. 39 UN-Charta stellt der Sicherheitsrat fest, ob eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt. Bejaht er das Vorliegen und das hat er mit der Feststellung der Friedensbedrohung getan so ist er berechtigt, nicht nur Empfehlungen abzugeben, sondern auch Zwangsmaßnahmen zu beschließen, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit wiederherzustellen; dazu kann nach Art. 42 UN- Charta auch der Einsatz von militärischen Mitteln gehören. Die UN-Charta sieht jedoch darin unterscheidet sie sich von der Satzung des Völkerbundes keinen Automatismus vor. Die Entscheidungen des Sicherheitsrats sind das Produkt politischer Aushandlungsprozesse, die im Ergebnis von neun Mitgliedern einschließlich der fünf ständigen Mitglieder getragen werden müssen (Art. 27). Bekanntlich ist an diesem Erfordernis der Einsatz militärischer Mittel gegen das Milosovic-Regime gescheitert, da Rußland und China als zwei der ständigen Mitglieder ein solches Vorgehen abgelehnt hatten. Statt dessen hat die NATO sich entschlossen, zu handeln und ohne Ermächtigung durch den Sicherheitsrat im Kosovo einzugreifen. Zu Unrecht? I. Die NATO kann geltend machen, daß die vom Milosovic-Regime zu verantwortenden zahllosen Ermordungen und Vergewaltigungen im Rahmen der ethnischen Vertreibung ebenso wie diese selbst einen eklatanten Bruch zahlreicher völkerrechtlicher Konventionen und überdies zwingender Normen des Völkerrechts darstellen. Sie muß sich jedoch vorwerfen lassen, ihrerseits gegen geltendes Völkerrecht verstoßen zu haben, denn Art. 2 Ziff. 4 UN-Charta verbietet die Androhung sowie die Anwendung von Gewalt zwischen den Staaten in den internationalen Beziehungen. Dahinter steht der Gedanke, daß es nicht mehr in das Belieben eines Staates gestellt sein soll, zu militärischen Mitteln gegenüber anderen Staaten greifen zu können. Eine solche Entscheidung ist nach der UN-Charta der staatlichen Souveränität entzogen; statt dessen liegt das Entscheidungsmonopol über den Einsatz militärischer Gewalt allein beim Sicherheitsrat nach den Maßgaben der Kap. VII und VIII. Sogar das "naturgegebene Recht" zur Verteidigung ist nur noch in den engen Grenzen des Art. 51 UN-Charta möglich. Dieser setzt einen be-

2 waffneten Angriff voraus und ist nur solange und nur insoweit gerechtfertigt, als der Sicherheitsrat nicht seinerseits geeignete Maßnahmen zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit beschließt. Vor dem Hintergrund dieser epochemachenden Verrechtlichung des Gewalteinsatzes in den internationalen Beziehungen, nimmt es auch nicht wunder, daß in der geltenden Völkerrechtsordnung kein Platz mehr ist für sogenannte "gerechte" Kriege, wie sie die alte Ordnung bis zum Ausgang des 19. Jahrhunderts kannte. Gleiches gilt für die gegenwärtig viel diskutierten sog. "humanitären Interventionen" (vgl. zur Diskussion Brunkhorst 1998), die ohne UN- Mandat humanitäre Katastrophen durch bewaffneten Einsatz verhindern oder zumindest lindern wollen. Beiden Formen der Gewaltanwendung steht die UN-Charta entgegen, die den Einsatz militärischer Mittel ausschließlich nach den in ihr festgelegten Regeln erlaubt. Der Fortschritt, der in dieser Rechtsentwicklung liegt, mag einem auf den ersten Blick nicht einleuchtend erscheinen, nimmt er den Staaten doch ihre "guten" Gründe, einen ungerechten Feind unschädlich zu machen, und tauscht diese Möglichkeit gegen ein "bloßes" Verfahren ein, dessen Ausgang, wie die Erfahrung zeigt, unklar sein kann. Und doch ist diese Errungenschaft von hohem Wert für den Rechtsraum der internationalen Beziehungen, stellt sie doch eine grundlegende Voraussetzung für den Weg zu einer auf dem Rechtsfrieden beruhenden internationalen Ordnung dar. Hier muß die politisch objektiv nicht zu beantwortende Frage nach gerechtem oder ungerechtem Handeln hinter der an Normen, Regeln und Verfahren bemeßbaren Frage nach der Rechtmäßigkeit des Handelns zurückstehen. Als rechtspolitisches Angebot ausformuliert, findet sich dieser Gedanke bereits in Kants Schrift "Zum ewigen Frieden" (1795). Er stellt aber nach wie vor keine Selbstverständlichkeit dar: Saddam Hussein rief zu einem "Heiligen Krieg" gegen den Westen auf, die NATO führt nach Auffassung ihres Generalsekretärs, Javier Solana, einen "gerechten Krieg" gegen Jugoslawien (Koch 1999: 175). Faßt man die kurze Skizze zusammen, so ergibt sich zunächst zum einen, daß die NATO gegen das Gewaltverbot des Art. 2 Ziff. 4 UN-Charta verstoßen hat, und zum anderen, daß die Berufung auf einen "gerechten Krieg" auf prinzipiell tönernen Füßen steht und einen Atavismus in der geltenden Völkerrechtsordnung darstellt. 2 II. Mit diesem Befund wird das Dilemma deutlich, vor dem die internationale Rechtsgemeinschaft steht: Vereinfacht gesagt kann Milosovic faktisch solange Menschenrechte verletzen, wie der UN-Sicherheitsrat sich unfähig zeigt, geeignete Maßnahmen zur Beendigung dieser "Politik" zu beschließen. Gleichzeitig kann er darauf verweisen, daß die NATO, die sich damit nicht abfinden will und unter Berufung auf die Menschenrechte gegen die Rechtsverletzung des serbischen Regimes vorgeht, ebenfalls das Völkerrecht mißachtet. Die Paradoxie dieser Situation zeigt sich u.a. in der Klage Jugoslawiens gegen zehn der Mitgliedsstaaten der NATO vor dem Internationalen Gerichtshof in Den Haag. Die Schwierigkeiten, die sich bei der Urteilsbildung in bezug auf den NATO-Einsatz ergeben, resultieren zu einem guten Teil daraus, daß es nicht der Sinn des Völkerrechts sein kann, daß menschenrechtsverletzende Staaten auf den Schutz der Völkerrechtsordnung vertrauen dürfen. Damit klingt ein altes Thema an, das im vorliegenden Zusammenhang neue Aktualität gewinnt und welches unterschiedlichen Positionen in der öffentlichen Auseinandersetzung über den Kosovo-Krieg zugrunde liegt: Das Verhältnis von Legitimität und Legalität.

3 Der Einsatz der NATO ist als ein "Verteidigungskrieg für die Menschenrechte" bezeichnet worden. Sofern diese Aussage eine Rückkehr zu der Formel vom "gerechten Krieg" darstellen soll, steht sie gegen die geltende Völkerrechtsordnung. An dieser Bezeichnung ist jedoch auch etwas Richtiges: Denn anders als das Regime in Belgrad, dessen Politik der "ethnischen Säuberungen" keinem menschenrechtlichen Standard genügen kann, sondern eine bewußte und ignorante Politik gegen Menschenrechte darstellt, steht der NATO-Einsatz als ein Einsatz für Menschenrechte in einem grundsätzlichen Einklang mit der Bewertung, die der Sicherheitsrat in bezug auf die Lage im Kosovo getroffen hat (vgl. Resolution 1199): Die Tatsache, daß innerstaatliche Repressionen und exzessive Gewalt gegenüber der eigenen Bevölkerung sowie massive Verletzungen der Menschenrechte ("patterns of gross human rights violations") auch in dem vorliegenden Fall als Gründe für eine Friedensbedrohung angeführt werden, setzt die "dynamische" Interpretation des Art. 39 UN-Charta fort (Dicke 1997: ), die der Sicherheitsrat nach der weltpolitischen Zäsur von 1990 begonnen hat. Diese Interpretationslinie hat weitreichende Folgen, besagt sie doch im Kern, daß menschenrechtsverletzende Staaten sich nicht mehr hinter dem Völkerrechtsprinzips der staatlichen Souveränität oder dem Interventionsverbot verstecken können. Und sie ermöglicht den Einsatz militärischer Gewalt nach Kap. VII bzw. VIII der UN-Charta, um den Rechtsverletzungen ein Ende zu bereiten. Der militärische Einsatz in Haiti 1994 mit UN-Mandat hat dafür ein Exempel statuiert. Zu einer entsprechenden Ermächtigung der NATO für einen Einsatz im Kosovo hat sich der Sicherheitsrat, wie gesagt, nicht durchgerungen. Vergleicht man jedoch seine Resolutionen zu den beiden Fällen Haiti und Kosovo miteinander, so zeigen sich Unterschiede nicht hinsichtlich eines "Mehr" oder "Weniger" der Friedensbedrohung (man wird beim Kosovo im Vergleich zu Haiti eher geneigt sein, ein "Mehr" anzunehmen), sondern vor allem in bezug auf die Maßnahmen. Im Falle des Kosovo ist der Sicherheitsrat mit der Entscheidung, das Waffenembargo aufrecht zu erhalten, zweifellos unterhalb der von ihm in anderen Fällen selbst gesetzten Möglichkeiten geblieben. Damit erhebt sich aber in diesem Zusammenhang die Frage nach den Grenzen der Entscheidungsfreiheit des Sicherheitsrates. Zwar ist dieser grundsätzlich frei, wesentlich Gleiches auch ungleich zu behandeln. Dies kann aber wohl dann nicht mehr gelten, wenn ein Staat zwingendes Völkerrecht verletzt; denn dadurch würde die Grundlage der Völkerrechtsordnung selbst in Frage gestellt werden. Zu diesem zwingenden Völkerrecht gehören etwa das Verbot des Völkermordes oder der Rassendiskriminierung; inwieweit massive und strukturelle Menschenrechtsverletzungen dazu zu zählen sind, ist offen. Versteht man ethnische Vertreibungen als einen Verstoß gegen das Verbot der Rassendiskriminierung, so hätte der Sicherheitsrat eine Rechtspflicht, die zu ihrer Beendigung erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Diese Frage kann hier nicht weiter erörtert werden; das grundsätzliche Problem ist jedoch augenfällig: Es besteht darin, daß einer erweiterten Aufgabenstellung des Sicherheitsrates, nämlich über Art. 39 UN-Charta die Weiterentwicklung des Friedensvölkerrechts zu einem internationalen Ordnungsrecht zu betreiben, die politischen Interessen seiner Mitglieder entgegenstehen können. In solchen Fällen droht die Institution Sicherheitsrat den eigenen durch Interpretation ausgewiesenen normativen Grundlagen seiner vorigen Entscheidungen nicht gerecht zu werden. Er fällt hinter die eigenen Standards zurück. Institution und Norm treten gewissermaßen auseinander. 3

4 4 III. Diese Situation ist dem innerstaatlichen Recht nicht unbekannt, sie zeigt sich allerdings vor allem in Grenzfällen. Zwei Beispiele dienen zur Illustration eines möglichen Mißverhältnisses von Institution und Norm: Zum einen die sogenannten Unrechtsstaaten, deren Institutionen zwar sehr wohl handlungsfähig sind, aber ohne Rechtsgrundlage handeln bzw. auf der Grund-lage eines Rechts, das gegen Minimalstandards der Gerechtigkeit verstößt; zum anderen der klassische Fall der Notwehr im innerstaatlichen Recht, bei dem der Staat seine Bürger trotz Gewaltmonopol zunächst nicht zu schützen vermag und ihnen oder Dritten in solchen Situationen das Recht gibt, den rechtswidrigen Angriff abzuwehren. Offensichtlich ähnelt der Fall der Menschenrechtsverletzungen im Kosovo denen der Notwehr. Dabei ist jedoch darauf hinzuweisen, daß der Fall der Notwehr gerade nicht als Ausnahmezustand, d.h. als Suspendierung der gesamten bestehenden Ordnung (Schmitt 1996: 18), zu verstehen ist, sondern als Teil der Rechtsordnung konzipiert ist: Im innerstaatlichen Recht entscheiden die Gerichte über die Frage, ob der Fall einer Notwehr vorliegt; so kann ein Totschlag in Notwehr ein Totschlag bleiben, er ist aber gegebenenfalls nicht "rechtswidrig". Im internationalen Recht, das nach wie vor vornehmlich zwischenstaatliches Recht ist, fehlt es an einem Notwehrrecht zugunsten nicht-staatlicher Völkerrechtssubjekte. Solange ein internationales Ordnungsrecht nicht besteht, das ein Notwehrrecht, also eine rechtliche Rechtfertigungsmöglichkeit der Notwehr, aufnehmen kann, solange gilt die militärische Hilfe für Menschen gegen einen menschenrechtsverletzenden Staat, für die es aus welchen Gründen auch immer kein UN-Mandat gibt, als rechtswidrig. Man kann diesen Zustand damit beschreiben, daß bis auf weiteres eine "Lücke" im Völkerrecht existiert, die der gegenwärtige Krieg im Kosovo in aller Deutlichkeit sichtbar gemacht hat. Plastisch gesagt findet sich diese Lücke im Irgendwo zwischen der Norm und der Institution. IV. Wenn es eine solche Lücke im Völkerrecht gibt, dann gibt es allerdings auch Platz für eine extra-legale Legitimation. Also doch zurück zum "gerechten Krieg"? Nein, denn gerechte Kriege beziehen ihre Legitimität aus Gerechtigkeitsvorstellungen. Diese können, müssen aber nicht im Einklang mit der UN-Charta stehen; und gerade die Diskussion darüber, ob sie es tun, bedeutet den Rückschritt von der Rechtsordnung in den Naturzustand (vgl. Kant 1983: 203), in welchem stets die Gefahr besteht, daß unterschiedliche Gerechtigkeitsvorstellungen letztlich statt Legitimität des Krieges den Krieg der Legitimitäten erzeugen. Der vorliegende Krieg der NATO so kann man jedoch in einer weiterführenden Überlegung argumentieren ist ein Krieg anderer Art. Es handelt sich um einen Krieg, der die Lücke des Völkerrechts ins Visier nimmt und schließen will. Er orientiert sich mithin am Recht und nur daher kann er seine Legitimation beziehen. Wollte man diesem Krieg einen Namen geben, so könnte man ihn einen "billigen" Krieg nennen. Denn es sind Billigkeitserwägungen, die das Regelwerk des Völkerrechts und der UN-Charta im besonderen ergänzen und dem Einsatz der NATO zugrunde liegen: "Wenn also nun das Gesetz allgemein spricht, aber dabei ein Fall eintritt, der dem Allgemeinen widerspricht, so ist es, soweit der Gesetzgeber allgemein formulierend eine Lücke läßt, richtig, dies zu verbessern, wie es ja auch der Gesetzgeber selbst getan hätte, wenn er dabei gewesen wäre; und wenn er diesen Fall gewußt hätte, hätte er ihn ins Gesetz aufgenommen.

5 Daher ist das Billige ein Recht und besser als ein gewisses Recht, nicht als das Recht im allgemeinen, sondern als der Mangel, der entsteht, weil das Gesetz allgemein spricht." (Aristoteles 1998: V1137b20-25) Überträgt man den Gedanken von Aristoteles auf das vorliegende Problem, so ergeben sich zweierlei Konsequenzen: Erstens bleibt der Staatengemeinschaft aufgegeben, die Lücke durch Reformen zu schließen der Weg, der dazu beschritten werden müßte, ist hier jedoch nicht weiter zu verfolgen; sicher ist, daß er steinig bleibt. Zweitens jedoch ist immer dann Handeln unter der Maßgabe der Billigkeit geboten, wenn der durch Nicht-Handeln entstehende "Mangel" größer ist, als derjenige, mit dem das Handeln behaftet ist. Die Mangelanalyse fällt aber um so weniger der im Kontext des "gerechten Krieges" angesprochenen Beliebigkeit anheim, je genauer sie den durch das Völkerrecht vorgegebenen Zielen entspricht. Über die Frage, ob Menschenrechte massiv und strukturell verletzt worden sind, müssen keine postmodernen Diskurse geführt werden und bezeichnenderweise konnten sich darauf die Mitglieder des Sicherheitsrates im Falle des Kosovo einigen. Gefordert ist daher mit Aristoteles das politische Urteilsvermögen, um Mittel und Wege zur Durchsetzung des Menschenrechtsschutzes zu finden; und auch dabei bieten wie erwähnt die Resolutionen des Sicherheitsrates Anleitung. Die NATO folgt dieser "Situationsethik". Ihr Einsatz zielt allein auf die Wiederherstellung des Rechtszustandes, der durch das Milosovic-Regime verletzt worden ist; darüber hinausgehende Gerechtigkeitspostulate verfolgt er nicht und ist gerade deswegen legitim. 5 V. Jede Rechtsordnung bedarf der Billigkeit. Andernfalls droht sie in Ausnahmezuständen in Recht und Ordnung zu zerfallen (Schmitt 1996: 19). Das Völkerrecht kann aber anders als die staatlichen Rechtsordnungen aus den genannten Gründen bis auf weiteres keinen rechtlichen Ort dafür angeben. Wegschauen können die Vereinten Nationen in den Fällen, in denen sie selbst keinen Schutz gegen menschenrechtsverletzende Staaten anbieten können, nicht; jedenfalls nicht ohne die internationale Rechtsordnung selbst in Frage zu stellen. Vielmehr schaut die Weltöffentlichkeit auf die Handelnden, die sich dafür einsetzen, daß das Recht dem Unrecht nicht zu weichen braucht unter den engen Voraussetzungen der Billigkeit. Im Blick auf diese Erwägungen von Aristoteles zur Billigkeit besteht Grund zur Hoffnung, daß durch eine Art List der Vernunft sich das Völkerrecht nach dem Kosovo-Einsatz der NATO nicht zurückbildet, wie in letzter Zeit oft befürchtet wird, sondern weiterentwickelt vielleicht doch zu einem Status, in dem Soldaten bei menschenrechtsschützenden Einsätzen statt (oder: neben?) philosophischer Lektüre "(z)um ewigen Frieden" (vgl. den Vorschlag von Brandt 1999: 11) stets ein Mandat der UN im Gepäck haben werden. Literatur Aristoteles (1998): Die Nikomachische Ethik, (übers. v. Olof Gigon), 3. Aufl., München. Brandt, Reinhard (1999): Der ungerechte Feind. Was Kant zum Kosovo Krieg zu sagen hätte, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 7. Mai, 11.

6 Brunkhorst, Hauke, Hrsg. (1998): Einmischung erwünscht?. Menschenrechte und bewaffnete Intervention, Frankfurt a.m. Dicke, Klaus (1997): National Interest vs. the Interest of the International Community A Critical Review of Recent UN Security Council Practice, in: J. Delbrück (Hg.), New Trends in International Lawmaking International "Legislation in the Public Interest, Berlin, Kant, Immanuel (1983): Zum ewigen Frieden, in: ders., Werke in zehn Bänden, (hrsg. v. W. Weischedel), Bd. 9, Darmstadt, Koch, Dirk (1999): "Wir sollten stolz auf uns sein", (Interview mit Javier Solana), in: Der Spiegel Nr. 18, Schmitt, Carl (1996): Politische Theologie. Vier Kapitel zur Lehre von der Souveränität, 7. Aufl., Berlin. 6 Hinweis Das vorliegende private Manuskript ist mit der oben genannten Publikation nicht seitenidentisch und enthält auch nicht die im Zuge der Fahnenkorrektur vorgenommenen Veränderungen letzter Hand. Kontakt mail@oliver-lembcke.de