Die soziale Dimension der Osterweiterung: Arbeitslosigkeit und regionale Polarisierung Helga Herberg

Transkript

1 Die soziale Dimension der Osterweiterung: Arbeitslosigkeit und regionale Polarisierung Helga Herberg Mit der bevorstehenden Osterweiterung werden sich die Grenzen der EU weiter ostwärts verlagern. Das hat für die neuen Nachbarstaaten Rußland, Ukraine, Moldavien und Belarus politische und wirtschaftliche Konsequenzen: Einerseits werden sich die Rahmenbedingungen für die bisher engen Nachbarschaftsbeziehungen deutlich verändern. Andererseits wird die Integration der postsowjetischen Länder und Regionen in den europäischen Wirtschaftsraum im Prozeß der Globalisierung trotz neuer Schranken voranschreiten. Erfahrungen mittelosteuropäischer Beitrittsländer sollten deshalb für eine kritische Bewertung von Zielen und Methoden der Osterweiterung genutzt werden. Die Transformation des Wirtschaftssystems wird in den mittel-osteuropäischen Ländern seit einem Jahrzehnt entscheidend von dem Ziel eines baldigen Beitritts zur EU geprägt. Inzwischen erzielen die Beitrittsländer seit einigen Jahren, wenn auch in unterschiedlichem Maße und von Rückschlägen unterbrochen, ein beachtliches Wirtschaftswachstum. Die Integration zwischen ihnen und der EU ist bereits weit vorangeschritten. Der größte Teil ihres Außenhandels wird mit den Ländern der EU realisiert. Doch hinter den volkswirtschaftlichen Wachstumsraten und der Neuorientierung des Außenhandels verbergen sich regionale Probleme und soziale Defizite. Dieser Beitrag soll auf einige dieser Schattenseiten aufmerksam machen, wie den großen Abstand zum sozialökonomischen Niveau der EU, die unerwartet lange Dauer des Aufholprozesses bei einem starken, sich vertiefenden West- Ost- Gefälle; die tiefe Kluft zwischen Gewinnern und Verlierern der Transformation, wachsende Armut und Massenarbeitslosigkeit; zunehmende regionale Disparitäten, die eine wirtschaftliche Abkoppelung der östlichen Grenzregionen befürchten lassen. 1

2 Es handelt sich dabei um Probleme, die ein starkes Krisen- und Konfliktpotential bergen. Ihre Lösung erfordert neue Konzepte, deren langfristiges Ziel es sein sollte, das Wohlstandsgefälle an den neuen östlichen Grenzen der EU zu verringern. Trotz Wirtschaftswachstum keine Annäherung Die mittel- und osteuropäischen Länder erhofften sich von der Ausrichtung nach Westeuropa einen raschen Anstieg ihres Wohlstandes. Doch der Aufholprozeß kommt nur langsam voran. Der Abstand der Beitrittsländer zum sozialökonomischen Niveau bleibt hoch. Die Unterschiede zwischen den Ländern haben sich stärker ausgeprägt, dabei wird ein tiefes West-Ost-Gefälle sichtbar. Gemessen an der Kennziffer des Bruttoinlandsprodukts pro Kopf (zu Kaufkraftparitäten) erreichten die Beitrittskandidaten im Jahr 2001 nur 39 % des EU-Durchschnitts. Allein Slowenien nähert sich der 75 %-Grenze, die Zugehörigkeit markiert. Industriell entwickelte Länder wie Tschechien, Ungarn und die Slowakei haben erst etwa die Hälfte des Weges zurückgelegt. Während in diesen Ländern und in Polen der Aufholprozeß immerhin in Gang gekommen ist, droht in anderen Ländern eine Abkoppelung anstelle der erwünschten Annäherung. Dies gilt insbesondere für weiter östlich gelegene Länder wie Rumänien und Bulgarien, die mit einem pro-kopf-einkommen von nur einem Viertel des EU-Niveaus zu den ärmsten Ländern der Region zählen. Auch die Länder des Baltikums haben den transformationsbedingten Einbruch noch längst nicht überwunden (vgl. Tabelle 1). Tabelle 1: Das BIP der mittelosteuropäischen Beitrittsländer im Vergleich, 2001 Zu laufenden Zu Kaufkraftparitäten Reales Wachstum Wechselkursen Mrd. EUR Pro Kopf, EU 15= =100 Tschechien Ungarn Polen * Slowakei Slowenien Bulgarien Rumänien

3 Estland Lettland Litauen EU -Kandidatenländer EU *1989=100 Quelle: OECD, Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche (WIIW) Es zeigt sich, dass die Überwindung des großen Wohlstandsgefälles ein sehr langfristiger Prozeß ist. Auch die zu erwartende Entwicklung lässt auf eine Verfestigung der Spaltung schließen. Ihre Überwindung würde ein weit höheres Wirtschaftswachstum in den Beitrittsländern erfordern, als voraussichtlich unter den weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen und in Anbetracht ihrer eigenen wirtschaftlichen Voraussetzungen erzielbar ist. Wissenschaftler nehmen in ihren Prognosen auf der Basis unterschiedlicher Szenarien an, dass die jetzigen 10 Beitrittsländer in 35 Jahren ein Bruttoinlandsprodukt pro Kopf in der Spanne von 50 % bis 80 % der heutigen EU erreicht haben. Im Durchschnitt, der von Polen als dem Land mit dem weitaus größten Gewicht bestimmt wird, wären dies 60 %. 1 Wenn auch der Prozeß der Transformation und Westintegration als unumkehrbar gilt, so droht doch ein Verlust des Vertrauens, weil sich der Abstand zum erhofften Wohlstandsniveau kaum verringert. In allen Ländern hohe Arbeitslosigkeit Die Transformation des Wirtschaftssystems ging mit hohen sozialen Kosten einher. Er hat zu einer vorher unbekannten sozialen Ungleichheit geführt. Die Einkommensschere zugunsten einer schmalen Oberschicht und zulasten einer breiten Schicht Einkommensschwacher hat sich ständig weiter geöffnet. Dabei kam es in allen Ländern zu einer Ausweitung der Armut. Mehr als ein Drittel der Bevölkerung lebt selbst in Ländern mit relativ hohem sozialökonomischem Niveau wie Tschechien, Ungarn und Polen in Armut, in Bulgarien sind 1 Vgl. Weise, Christian u.a.: The Impact of EU-Enlargement on Cohesion. Background Report for the Preparation of the European Commission s Second Report on Economic and Social Cohesion,

4 es 70 %. Bestimmte Gruppen, wie kinderreiche Familien, Rentner und Arbeitslose, sind besonders betroffen. Die Massenarbeitslosigkeit als Hauptquelle von Armut und Ausgrenzung verfestigt sich auf hohem Niveau. Die Arbeitslosenquote erreicht im Durchschnitt der Kandidatenländer 13 % und ist damit fast doppelt so hoch wie in der EU (Angaben für 2001). 2 Die Unterschiede zwischen den Ländern sind stark ausgeprägt. So erfaßt gegenwärtig die Arbeitslosigkeit in Bulgarien, in der Slowakei und in Polen fast ein Fünftel der Erwerbspersonen. In Tschechien, Ungarn und Slowenien sind es weniger als 10 % (vgl. Tabelle 2). Dramatisch ist die hohe Jugendarbeitslosigkeit in den Beitrittsländern. Sie war in allen Ländern deutlich höher als insgesamt, erreichte aber vor allem in Bulgarien, in der Slowakei und in Polen Besorgnis erregende Quoten: dort suchen 40 % aller Erwerbspersonen, die jünger als 25 sind, vergeblich Arbeit. Tabelle 2: Entwicklung der Arbeitslosigkeit in den mittel-osteuropäischen Beitrittsländern Arbeitslosenquote in % Tschechien 8,8 8,9 9,5 9 Ungarn 8,7 8,0 8 8 Polen 15,1 17, Slowakei 17,9 18, Slowenien 12,0 11, Bulgarien 17,9 17, Rumänien 10,5 8,6 9 8 Estland 13,7 13,5 13,0 12 Lettland 14,0 13,3 12,5 12 Litauen 15,4 16,3 15,7 15 Quellen: Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche (WIIW), Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH), 2002 und 2003: Prognosen In der Vergangenheit konnten der Einbruch der Industrieproduktion und die Reduzierung des Agrarsektors durch die Schaffung neuer, dynamischer Industriebranchen und die Ausweitung des Dienstleistungssektors nicht kompensiert werden. Der Anstieg der Arbeitsproduktivität 2 Vgl. Eurostat: Statistik kurzgefaßt, Allgemeine Statistik, Thema 1 6/2002, Regionen. 4

5 wurde überwiegend mit Massenentlassungen erkauft. In der Gegenwart ist in keinem der Länder die Umstrukturierung der Wirtschaft bereits abgeschlossen. Vor allem in den polnischen und tschechischen Bergbaugebieten sowie in der Stahlindustire drohen unter dem Druck des bevorstehenden EU-Beitritts umfangreiche Reduzierungen der Kapazitäten, die mit hohen Arbeitsplatzverlusten in den betroffenen Regionen verbunden sind. In der Zukunft wäre, wie auch in westlichen Ländern, nur unter der Voraussetzung eines sehr hohen Wirtschaftswachstums ein Abbau der Arbeitslosigkeit möglich. Der immer noch große Produktivitätsabstand wird unter steigendem Wettbewerbsdruck aber nur mittels weiterer Arbeitsplatzreduzierungen verringert werden können. Wachsende regionale Polarisierung Der Umbruch der Wirtschaft in den mitteleuropäischen Ländern hat zu einer regionalen Polarisierung geführt. Schon vorhandene Disparitäten aufgrund unterschiedlicher Ausgangsbedingungen haben sich stärker ausgeprägt. In diesem Prozeß ist ein starkes West- Ost-Gefälle entstanden. Sichtbar werden die Unterschiede des Entwicklungsniveaus zwischen den Regionen im Vergleich des Bruttoinlandsprodukts pro Kopf und der Arbeitslosenquoten. Vergleichsbasis ist die Aufgliederung der Länder in 55 Regionen der Ebene 2 (Vgl. Tabelle 3). 3 Das BIP pro Kopf lag 2000 in allen Regionen - mit Ausnahme von Prag und Bratislava - noch weit unter dem Durchschnitt der EU. Auch die Grenze von 75 % wurde nur von der ungarischen Hauptstadtregion überschritten. Nur 10 Regionen erreichen gegenwärtig etwa 50 bis 60 % des EU-Durchschnitts. Das sind die Hauptstadtregionen Polens, alle Regionen Tschechiens, Sloweniens sowie die westlichen Grenzgebiete Ungarns. Mit etwa einem Drittel des EU-Durchschnitts und darunter bleibt fast die Hälfte aller Regionen arm. Dazu zählen die östlichen Regionen Ungarns, weite Teile Polens sowie alle rumänischen Regionen außer Bukarest. Die größte Armut ist in allen bulgarischen Regionen anzutreffen.. 3 Vgl. Eurostat: Statistik kurzgefaßt, Allgemeine Statistik, Thema 1 2/2003, Regionen. 5

6 Die Regionen mit dem größten Entwicklungsrückstand sind an den neuen Außengrenzen der EU mit Belarus, der Ukraine, Moldavien und dem ehemaligen Jugoslawien konzentriert. Regionale Disparitäten der Arbeitsmärkte sind innerhalb der Länder weit stärker als zwischen ihnen ausgeprägt. Sie haben sich in den letzten Jahren deutlich verstärkt. Das Ausmaß regionaler Entwicklungsrückstände machen die folgenden Angaben für 2001sichtbar: 4 Die Schwankungsbreite der Arbeitslosenquote reichte von 2 % (Prag) bis 33 % in der bulgarischen Region Nordwest. Von allen 55 Regionen weisen nur 6 eine Arbeitslosenquote unter 5 % auf, und nur 16 weitere Regionen lagen noch im einstelligen Bereich. Sie sind vorwiegend in Slowenien, Ungarn und Tschechien anzutreffen. Sie finden sich aber auch in Rumänien, wo die verdeckte Arbeitslosigkeit in landwirtschaftlichen Familienbetrieben hoch ist. In 13 Regionen ist die Arbeitslosigkeit mit Quoten von mehr als 20 % sehr hoch, und die Zahl dieser Krisenregionen des Arbeitsmarktes hat sich deutlich erhöht. Sie konzentrieren sich auf Bulgarien, Polen und die Slowakei. Noch stärker ausgeprägt sind die regionalen Unterschiede der Jugendarbeitslosigkeit. In 19 Regionen waren mehr als 40 % der Erwerbspersonen unter 25 Jahren ohne Arbeit. Die dramatisch hohe Jugendarbeitslosigkeit betrifft alle bulgarischen, die Mehrzahl der polnischen Regionen sowie die Mittel- und Ostslowakei. Armut und geringe Bildungschancen verhindern eine höhere Mobilität und Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt. Die regionalen Disparitäten, die auch im internationalen Vergleich sehr groß sind, spiegeln die unterschiedlichen Erfolge des sektoralen Strukturwandels in den Regionen wider. Generell wurde die Landwirtschaft zurückgedrängt, die Industrie verlor zugunsten der Dienstleistungen an Bedeutung. Davon waren aber die einzelnen Länder und Regionen in unterschiedlichen Maße und mit unterschiedlichen sozialen Konsequenzen betroffen: 5 Am besten haben sich die Hauptstadtregionen entwickelt. Nur hier konnte sich ein starker Dienstleistungssektor herausbilden. Angezogen von Standortvorteilen wie 4 Vgl. Eurostat: Statistik kurzgefaßt, Allgemeine Statistik, Thema 1 6/2002, Regionen. 5 Vgl. Huber/Palme: Regionale Polarisierung in Ost-Mitteleuropa. In: WIFO-Monatsbericht 3/2001 6

7 hochqualifizierte Arbeitskräfte und entwickelte Infrastruktur, konzentrierten sich hier die Investitionen des Auslandskapitals. Ähnlich günstig entwickelten sich weitere Großstädte in Polen, Tschechien und in der Slowakei. In den westlichen Grenzregionen wirkt sich die geographische Nähe zur EU günstig aus. Dies gilt vor allem für die tschechischen und ungarischen Regionen. Positive Wirkungen gingen von der Intensivierung des Handels, von Kooperationen und Direktinvestitionen, von grenzüberschreitenden Aktivitäten, aber auch vom Einkaufstourismus aus. Monostrukturierte Industriegebiete, die von der Schwerindustrie geprägt sind, haben dagegen mit anhaltenden wirtschaftlichen und sozialen Problemen zu kämpfen. Sie verloren ihre früheren Absatzmärkte und treffen im Westen auf Überkapazitäten. Die Problemregionen konzentrieren sich auf Nordböhmen, Nordmähren sowie auf das benachbarte südpolnische Revier. Die Regionen mit einem hohen Anteil der Landwirtschaft sind aus sozialer und politischer Sicht das Hauptproblem. Sie dominieren in Rumänien, prägen aber auch weite Teile Polens und Bulgariens. Hier fehlte nach dem Rückgang der Landwirtschaft und der Nahrungsmittelindustrie jegliche Basis für die Entstehung neuer Branchen. Typisch sind sehr kleine Betriebe, die im Nebenerwerb geführt werden, und der Grad der verdeckten Arbeitslosigkeit ist hoch. Einige Konsequenzen Vor allem an der Grenze der erweiterten EU zur postsowjetischen Region droht eine Abkopplung strukturschwacher ländlicher Gebiete mit rückständiger Sektorstruktur, ungünstiger Randlage und schlechter Infrastrukturausstattung von der wirtschaftlichen Entwicklung. Sie weisen extrem niedrige Einkommen, hohe Arbeitslosenquoten und geringe Investitionen auf. Diese Regionen, in denen der Anteil der Landwirtschaft an Produktion und Beschäftigung überwiegt, sind soziale Krisenherde. Ein solcher Gürtel rückständiger Agrargebiete erstreckt sich in den Grenzregionen von Lettland bis Rumänien. Dort fehlen nach dem Einbruch der Landwirtschaft alle Standortvorteile für Investoren, die neue Arbeitsplätze schaffen könnten. Durch den Beitritt zur EU werden die Probleme dieser Krisenregionen nicht verringert, sondern durch höheren Wettbewerbsdruck und beschleunigte Strukturwandelprozesse verschärft. 7

8 Die bevorstehende Osterweiterung stellt die Strukturpolitik der EU vor Herausforderungen, die mit den bisherigen Konzepten nicht zu bewältigen sind. Eine Politik, die sich die Angleichung des nationalen wirtschaftlichen Rückstandes und zugleich die Verringerung der regionalen Polarisierung als Ziel stellt, wäre nur mit Hilfe größerer Finanzmittel als vorgesehen erfolgreich. Dabei sollten Krisenregionen besonders gefördert werden. Dazu wäre es dringend notwendig, die Grenze von 4 % des BIP der Staaten und die Bedingung der Kofinanzierung anzuheben, denn sie benachteiligt gerade die ärmsten Regionen. Weitaus wichtiger als Korrekturen am bestehenden System ist jedoch eine Neuorientierung der Politik der Integration. Anstelle der bisherigen Fixierung auf die Erfüllung monetärer Stabilitätskriterien muß eine Industrie- und Beschäftigungspolitik treten, die nachhaltig zur Schaffung progressiver Wirtschaftsstrukturen und neuer Arbeitsplätze in Krisenregionen beiträgt, flankiert von einer Sozialpolitik, die Armut und Ausgrenzung verhindert. Die erweiterte EU steht vor der Aufgabe, neue Trennlinien zwischen den Mitgliedsstaaten und den künftigen Nachbarländern zu verhindern. Wenn das Wohlstandsgefälle zur GUS verringert werden soll, ist eine Intensivierung der Wirtschaftsbeziehungen notwendig. Das setzt die vollständige Liberalisierung des Handels voraus, und zwar sowohl die Errichtung einer Freihandelszone als auch den Abbau nichttarifärer Handelsbarrieren wie Importquoten und Einfuhrkontingente im Textil- und Stahlbereich. Ähnlich wie im Fall der 10 Beitrittskandidaten sollte der Zollabbau assymetrisch gestalten werden, den östlichen Ländern sollten längere Fristen zum Schutz ihrer neuen Industrien eingeräumt werden. Erforderlich ist eine langfristige Strategie der Nachbarschaftsbeziehungen, die sich besonders auf regionale Probleme und auf die Grenzgebiete konzentriert. Das schließt die verstärkte Kooperation zwischen den Unternehmen, die Entwicklung grenzüberschreitender Infrastrukturlösungen und Gewerbegebiete ebenso ein wie die Aufrechterhaltung normaler Nachbarschaftsbeziehungen der Menschen ohne neue bürokratische Hürden. 8

9 Tabelle 3: BIP pro Kopf und Arbeitslosigkeit nach Regionen mittel-osteuropäischer Beitrittsländer, 2000 Land Region BIP pro Kopf, EU =100 (Kaufkraftparität) Arbeitslosigkeit (Quote) Jahre Jahre Balgarija 26 18,6 39,4 Severoiztochen 24 25,0 45,1 Severen Tsentralen 23 22,0 45,4 Severozapaden 23 31,0 73,1 Yugoiztochen 34 21,7 42,6 Yuzhen Tsentralen 21 19,4 42,4 Yugozapaden 26 8,7 19,2 Cezka Republika 56 8,8 17,0 Prag 121 3,4 8,4 Stredni Cechy 47 6,8 11,8 Jihozapad 52 6,1 11,3 Severozapad 46 13,7 25,4 Severovychod 48 6,7 12,7 Jihovychod 49 8,8 17,1 Stredni Morava 45 10,0 19,4 Ostravska 47 15,2 28,6 Eesti 40 13,2 23,7 Magyarorszag 50 6,6 12,3 Közep-Magyarorszag 76 5,4 11,6 Közep-Dunantul 50 5,1 7,9 Nyugat-Dunantul 57 4,4 8,5 Del-Dunantul 37 8,0 12,4 Eszak-Magyarorszag 32 9,9 20,1 Eszag-Alföld 32 9,8 16,9 Del-Alföld 36 5,1 8,1 Lietuva 36 15,6 27,5 Latria 31 14,1 21,2 Polka 39 16,3 35,7 Dolnoslaskie 40 19,3 38,6 Kujawsko -Pomorskie 35 19,7 45,3 Lubelskie 27 14,4 41,0 Lubuskie 35 20,5 42,5 Lodzkie 34 15,3 32,9 Malopolskie 35 12,6 31,3 Mazowieckie 59 12,5 25,8 Opolskie 33 14,8 33,2 Podkarpackie 28 20,1 58,5 Podlaskie 29 15,6 37,6 Pomorskie 39 19,0 38,2 Slaskie 43 16,6 35,0 Swietokrzyskie 30 19,6 43,2 Warminsko -Mazurskie 29 24,4 39,7 Wielkopolskie 41 12,0 25,9 Zachodniopomorskie 38 21,7 45,0 Romania 23 7,0 17,8 Nord -Est 16 6,9 15,3 Sud-Est 21 8,9 20,0 Sud 19 6,6 21,4 Sud-Vest 20 5,0 14,1 Vest 24 7,6 21,0 Nord -Vest 22 7,0 15,3 Centru 25 7,4 16,5 Bucuresti 48 6,6 22,5 Slovenija 67 6,9 16,4 Slovenska Republika 46 19,1 36,9 Bratislavsky 98 6,6 17,8 Zapadne Slovensko 43 17,8 34,9 Stredne Slovensko 39 20,6 35,5 Vychodne Slovensko 35 25,1 47,1 Quelle: Eurostat: Statistik kurz gefasst Thema 1 8/2001 und 2/2003 9