Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht

Transkript

1 Dezember Jahrg Seite ZfWG Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht European Journal of Gambling Law 6 Herausgeber Prof. Dr. Johannes Dietlein Prof. Dr. Jörg Ennuschat Prof. Dr. Ulrich Haltern, LL.M. RA Dr. Manfred Hecker Prof. Dr. Christian Koenig, LL.M. Prof. Dr. Gerhard Meyer 409 Simuliertes Glücksspiel Zeit für eine Regulierung Prof. Dr. Tilman Becker 410 Warum scheitert die Regulierung des Glücksspielmarktes? Prof. Dr. Ulrich Haltern, LL.M. 419 Lotterieregulierung und ihre Rechtfertigung durch soziokulturelle Präferenzen Dr. Jonas Krainbring 425 Übertragung von Spielhallen im Lichte der Übergangsregelung des 29 Abs. 4 S. 2 GlüStV Dr. Jesko-Aleksander Makswit 430 Verfassungsrechtliche Schranken der Kompetenzwahrnehmung im Glücksspielrecht Dr. Martin Pagenkopf 435 Kein Ende der glücksspielrechtlichen Judikatur Dr. Klaus Christian Vögl 442 Rien ne va plus? Der Rechtsstatus konzessionsloser Glücksspielautomatenbetreiber in Österreich Martin Reeckmann 450 Die Entwicklung des Spielbankenrechts in Deutschland von 2005 bis Popularklagen gegen einzelne Vorschriften des GlüStV teilweise begründet VerfGH Bayern, Entsch. v Vf. 9-VII-13, Vf. 4-VII-14, Vf. 10-VII Vergabe von Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten gestoppt VGH Hessen, Beschl. v B 1028/ Anmerkung von Norbert Krewer Teilliberalisierung des Sportwettenbereichs gescheitert? Sonderbeilage 4/2015: Prof. Dr. Johannes Dietlein Das Glücksspielkollegium im ländereinheitlichen Verfahren Schriftleiter RiVG Dr. Felix B. Hüsken.

2 410 ZfWG 6/15 Becker, Warum scheitert die Regulierung des Glücksspielmarktes? erhaft frustriert werden und im Sinne einer langfristigen Kundenbindung weiterspielen). Diese Gewinnphasen schüren unrealistische, überzogene Gewinnerwartungen und fördern einen Wechsel zum echten Glücksspiel. Gerade Jugendliche dürften besonders anfällig für die Entwicklung und Manifestation derartiger kognitiver Verzerrungsmuster sein. 11 Aufgrund des offensichtlichen Gefährdungspotenzials simulierter Glücksspiele, wie die Entwicklung eines problematischen Spielverhaltens (hoher Zeit- und Geldaufwand für diese Spielformen) und das Risiko des Umsteigens auf echte Glücksspiele (speziell bezogen auf Jugendliche), ist es an der Zeit, dass sich der Gesetzgeber mit der Regulation des Marktes befasst. Selbst die wirtschaftsfreundlichen Analysten von Morgan Stanley schätzen ein Regulierungsszenario als wahrscheinlich ein. 12 In Europa haben sich bereits die Glücksspielkommissionen in Belgien und Großbritannien der Thematik angenommen. Die belgische Kommission hat eine strafrechtliche Verfolgung des Anbieters von Game of War: Fire Age eingeleitet, weil er Minderjährigen casinotypische Spiele offeriert und zur Geldausgabe animiert habe. Die britische Kommission schätzt die individuelle und soziale Gefährdung durch simulierte Glücksspiele selbst als gering ein, sieht aber weiteren Klärungsbedarf zu der Frage, ob diese Spiele einen Türöffner für weitaus schädlichere Verhaltensweisen darstellen. 13 In Deutschland hat der Bundesgerichtshof zumindest zu einem Teilaspekt, der Werbung für den kostenpflichtigen Erwerb virtueller Güter, ein Urteil gefällt. 14 Im Fall des Fantasierollenspiels Runes of Magic, dessen erforderliche Software zum kostenlosen Herunterladen zur Verfügung stand, wurde die Werbung für den Kauf von Spielgegenständen ( Schnapp Dir die günstige Gelegenheit und verpasse Deiner Rüstung & Waffen das gewisse Etwas ) als Kaufaufforderung für Kinder untersagt. Das Editorial soll auf die Problematik simulierter Glücksspiele in sozialen Netzwerken hinweisen und die Frage der Regulierung in den Fokus der Entscheidungsträger rücken. Die Konvergenz digitaler Medien und sozialer Netzwerke mit klassischen und neuen Formen des Glücksspiels ist mit besonderen Risiken speziell für vulnerable Populationen wie Minderjährige verbunden. Das neue Medium simulierter Glücksspiele a) erhöht die Verfügbarkeit und Attraktivität von Glücksspielen, b) verbreitet Fehlinformationen über Glücksspiele, c) erleichtert die Flucht vor psychischen, familiären und sozialen Problemen, d) schafft ein Umfeld, in dem Gruppendruck zur Spielteilnahme auffordert, e) fördert die Übernahme elterlicher Einstellungen gegenüber Glücksspielen und f ) verstärkt letztlich die Allgegenwärtigkeit und soziale Akzeptanz von Glücksspielen 15.ImHinblick auf den Jugendschutz rechtfertigen bereits die vorhandenen Erkenntnisse erste präventive Maßnahmen, wie ein Werbeverbot für das Spiel um Geld und die Verpflichtung zu Wamhinweisen über gesteuerte Spielabläufe, die in der Folge unrealistische Gewinnerwartungen beim echten Glücksspiel initiieren. Univ.-Prof. Dr. Gerhard Meyer, Bremen 11 Meyer/Brosowski/von Meduna/Hayer, Simuliertes Glücksspiel: Analyse und Synthese empirischer Literaturbefunde zu Spielen in internetbasierten sozialen Netzwerken, in Form von Demoversionen sowie Computer- und Videospielen, ZGP, 2015, 23, Morgan Stanley, Blue Paper, 14, Nov Gambling Commission, Social gaming, Jan BGH, Urt. v I ZR 34/12, juris, bestätigt durch BGH, Urt. v I ZR 34/12, juris. 15 King/Delfabbro/Griffiths, The convergence of gambling and digital media: Implications for gambling in young people, J Gambl Stud, 2010,16, Aufsätze Prof. Dr. Tilman Becker, Hohenheim* Warum scheitert die Regulierung des Glücksspielmarktes? De jure ist der Glücksspielmarkt in Deutschland streng reguliert. Anbieter haben eine Reihe von Auflagen zum Spielerschutz zu erfüllen. Das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet sind verboten. Ausnahmen sind nur unter restriktiven Bedingungen möglich. Es gibt eine Reihe von Werbeeinschränkungen für die regulierten Anbieter, die sich an das deutsche Glücksspielrecht halten. De facto existiert in Deutschland jedoch ein weithin unregulierter Glücksspielmarkt. Die staatliche Regulierung ist weitestgehend gescheitert, die verantwortlichen Behörden erscheinen machtlos. Es scheint ein strukturelles Vollzugsdefizit zu bestehen. I. Situationsbeschreibung und Ursachen für das Scheitern In den letzten Jahren hat die Zahl der Sportwettgeschäfte stark zugenommen. Experten gehen von mittlerweile vierbis fünftausend Sportwettgeschäften in Deutschland aus. Einer der Anbieter, tipico, hat nach eigenen Angaben be- * Mehr über den Autor erfahren Sie auf Seite III.

3 Becker, Warum scheitert die Regulierung des Glücksspielmarktes? ZfWG 6/ reits mehr als 850 Sportwettgeschäfte in Deutschland. 1 Keines davon hat eine glücksspielrechtliche Erlaubnis. Trotzdem fordern in fast allen Bundesländern die zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörden schon seit Jahren nicht mehr die Schließung. 2 Ähnliches gilt für Online-Casinos und Sportwetten im Internet. Nicht nur die Sportwettgeschäfte, auch alle Angebote von Sportwetten und Casinospielen im Internet sind nach der derzeitigen Gesetzeslage illegal. 1. Konzessionsvergabe bei Sportwetten Was sind die Gründe dafür, dass es immer mehr Sportwettgeschäfte gibt und diese ganz offensichtlich geduldet werden? Glücksspiele dürfen in Deutschland nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet und vermittelt werden. Der Glücksspielstaatsvertrag 2012 bildet die aktuelle Grundlage, auf welche sich die Länder geeinigt haben. Basierend auf diesem Vertrag haben die Länder aktuelle Landesglücksspielgesetze bzw. Ausführungsgesetze erlassen. 3 Nach dem alten Glücksspielstaatsvertrag von 2008 war das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen im Internet ausnahmslos verboten. Sportwetten durften nur vom Staat veranstaltet und in den staatlichen Lottoannahmestellen vermittelt werden. Nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2012 (GlüStV) ist zwar immer noch das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen im Internet verboten, im Rahmen einer Experimentierklausel sind jedoch Ausnahmen für Lotterien und Sportwetten möglich. Nicht nur das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten im Internet, auch deren Vermittlung in Sportwettgeschäften bedarf jedoch einer glücksspielrechtlichen Genehmigung. Der Glücksspielstaatsvertrag 2012 sieht vor, dass ab Juli 2012 für sieben Jahre Sportwetten probeweise mit einer Konzession veranstaltet werden dürfen. Bundesweit dürfen 20 Konzessionen vergeben werden. Die Länder müssen gem. 10a Abs. 5 Satz 1 GlüStV die Anzahl der Sportwettgeschäfte begrenzen. 4 Für die Erteilung der Konzessionen in einem ländereinheitlichen Verfahren ist das Land Hessen zuständig, das bei der Aufgabenerfüllung von dem Glücksspielkollegium unterstützt wird. Das Glücksspielkollegium besteht aus 16 Mitgliedern. 5 Jedes Land benennt ein Mitglied. Das Glücksspielkollegium fasst seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen. In 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV ist geregelt, dass die Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind. Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden der Länder bindend. Die Ausschreibung im Konzessionsverfahren erfolgte am europaweit. Das Verfahren wurde in zwei Phasen abgewickelt. In der 1. Stufe mussten die in der Ausschreibung genannten Voraussetzungen erfüllt werden, in der 2. Stufe erhielten die Bewerber Gelegenheit, ihre Bewerbungen zu ergänzen. Das Verwaltungsgericht Berlin hat sich im Mai 2014 mit der zweistufigen Ausgestaltung des Verfahrens befasst und kommt zu dem Ergebnis, dass diese Ausgestaltung keiner gesonderten gesetzlichen Grundlage bedurfte und den gesetzlichen Anforderungen genügt. Insbesondere unterliege die Ausschreibung keiner unionsrechtlichen Notifizierungspflicht. Weiterhin liege es grundsätzlich im Ermessen der Behörde, ob sie in einem mehrstufigen Auswahlverfahren nach dem Ablauf einer Ausschlussfrist die Möglichkeit einräumt, Bewerbungen zu ergänzen. Die Nichtberücksichtigung eines Bewerbers bedürfe allerdings einer sachlichen Rechtfertigung. 6 Von den ursprünglich 73 Bewerbern um eine Konzession erfüllten 56 die Teilnahmekriterien. Diese wurden in der 2. Stufe aufgefordert, ihre Bewerbung entsprechend den nun übersandten Unterlagen zu ergänzen. Es wurden anschließend 35 Bewerber, die die Mindestanforderungen in der 2. Stufe erfüllt hatten, zur mündlichen Verhandlungsphase eingeladen, die sich auf das Sicherheits- und Sozialkonzept beschränkte. Vier Bewerber verzichteten auf eine Teilnahme. Im Anschluss wurden 20 Bewerber ausgewählt, die am eine Konzession erhalten sollten. 7 Jedoch konnten die Konzessionen noch nicht vergeben werden. Dies wurde durch Beschluss des Verwaltungsgerichts (VG) Wiesbaden vom auf Antrag eines Bewerbers, der nur Platz 26 erreichen konnte, vorläufig verwehrt. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof (VGH) hat diesen Hängebeschluss am bestätigt: Die von der Vorinstanz im Rahmen eines sog. Hängebeschlusses verfügte Unterlassung der Erteilung der 20 Sportwettkonzessionen bis zum Abschluss des Eilverfahrens begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, denn die von der Behörde getroffene Auswahlentscheidung über die Konzessionsvergabe muss im Hinblick auf das Gebot zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art 19 Abs. 4 GG) einer jedenfalls summarischen gerichtlichen Überprüfung zugänglich sein. Eine derartige summarische Überprüfung der Auswahlentscheidung im Eilverfahren ist nicht möglich, wenn die Vorlage der Verfahrensakten in Bezug auf alle von der Behörde ausgewählten 20 potentiellen Konzessionäre verweigert wird. 8 In einer Entscheidung vom hat das VG Wiesbaden das Land Hessen auf den Eilantrag eines abgelehnten Sportwettanbieters hin verpflichtet, bis zu einer Entscheidung im Klageverfahren die Erteilung der Konzessionen zurückzustellen. Die Pressemitteilung des VG Wiesbaden fasst zusammen: 9 Nach Auffassung der Kammer weist das bisherige Verwaltungsverfahren zur Auswahl der Bewerber verschiedene Rechtsverstöße und Ausführungsmängel auf, die die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) und den Anspruch auf ein diskriminierungsfreies und 1 Vgl. Eingesehen am Vgl. Bartholmes, Magdeburger Verwaltungsrichter stoppen Untersagung der Sportwettvermittlung, in: Isa-Guide.de, Der Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV), alle Landesglücksspiel- bzw. Ausführungsgesetze sind zu finden auf der Homepage der Forschungsstelle Glücksspiel der Universität Hohenheim. 4 Hier unterscheiden sich die Vorgaben der einzelnen Bundesländer ganz erheblich. In Niedersachsen sind 2400 Wettvermittlungsstätten erlaubt, in Nordrhein-Westfalen hingegen nur 920 Wettvermittlungsstätten und in Mecklenburg-Vorpommern nur 95 Wettvermittlungsstätten. 5 Vgl. zu dem Folgenden 9a GlüStV. 6 Vgl. Leitsätze 1 und 2 der Entscheidung des VG Berlin, K , juris. 7 Vgl. hierzu ausführlich VG Wiesbaden, L 1453/14.WI, juris Rn. 11 ff., ZfWG 2015, VGH Hessen, B 1686/14, ZfWG 2014, VG Wiesbaden, Pressemitteilung v , Nr. 06/2015.

4 412 ZfWG 6/15 Becker, Warum scheitert die Regulierung des Glücksspielmarktes? transparentes Auswahlverfahren ( 4b GlüStV, Art. 3 Abs. 1 GG) verletzen. In Bezug auf das Transparenzgebot vertritt das VG Wiesbaden die Ansicht, dass der mehrstufige Aufbau des Auswahlverfahrens zwar nicht zu beanstanden sei. Es fehle jedoch an der hinreichenden Transparenz, weil die Bewerber weder aus der Ausschreibung noch aus dem Gesetzestext des Glücksspielstaatsvertrags voll umfänglich hätten entnehmen können, was letztlich für eine erfolgreiche Bewerbung von ihnen gefordert werde. So sei den Bewerbern mitgeteilt worden, dass alle Einzelheiten zu den Mindestanforderungen sowie zur Auswahl der Konzessionäre erst mitgeteilt würden, wenn sie sich für die 2. Stufe qualifiziert hätten. Dabei hätten, so die Kammer, die Kriterien für das erfolgreiche Absolvieren der 2. Stufe bereits vor der Ausschreibung feststehen müssen. 10 Das Oberverwaltungsgericht (OVG) Berlin-Brandenburg hat am in ähnlicher Sache anders entschieden: Da nämlich im Vorfeld des Vergabeverfahrens nur ein angemessener Grad an Öffentlichkeit herzustellen war, der eine Öffnung der Dienstleistungskonzessionen für den Wettbewerb und die Nachprüfung ermöglichte, ob die Vergabeverfahren unparteiisch durchgeführt worden sind, brauchten bei Ankündigung der beabsichtigten Konzessionsvergabe auf der Ebene der ersten Verfahrensstufe noch nicht alle Einzelheiten der späteren Auswahlentscheidung benannt werden. 11 Ob das Vergabeverfahren in der 2. Stufe den Anforderungen des Transparenzgebots genügt hat, lässt das Gericht ausdrücklich offen. Das VG Wiesbaden weist auf weitere Mängel hin: Auch die Entscheidungsfindung im Glücksspielkollegium, dessen Beschlüsse nach dem Gesetz für den Antragsgegner bindend sind ( 9a Abs. 8 GlüStV), bleibt intransparent und fehlerbehaftet. Nach 4 Abs. 4 der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums sind dessen Beschlüsse zu begründen. In den dem Gericht überlassenen Auszügen aus den jeweiligen Sitzungsniederschriften finden sich aber hinsichtlich der Prüfungen und der Auswahlentscheidungen regelmäßig keine Angaben von Gründen, sondern lediglich Hinweise zum Verfahren und das Abstimmungsergebnis. 12 Auch das eigentliche Auswahlverfahren zwischen den 35 verbliebenen Bewerbern weise Rechtsfehler auf, da Anforderungen gestellt worden seien, die im Glücksspielstaatsvertrag nicht genannt sind. So seien von den Bewerbern Maßnahmen zur Unterstützung der Glücksspielaufsicht bei der Bekämpfung des Schwarzmarktes und zum Vorgehen gegen illegale Mitbewerber gefordert worden. Von dem einzelnen Konzessionär werde eine Ermittlungstätigkeit eingefordert, die die Tätigkeit anderer Glücksspielanbieter betreffe und die originär der behördlichen Glücksspielaufsicht obliege. 13 Es scheint, dass in der Rechtsprechung auch wegen der langen Dauer des Konzessionsverfahrens eine Wende eingetreten ist. So vertritt das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen in seiner Entscheidung vom (Az. 13 A 2018/11) noch die Auffassung: Der Untersagung unerlaubter Glücksspielveranstaltungen im Internet steht nicht entgegen, dass das Konzessionsverfahren noch immer nicht abgeschlossen ist und in der Zwischenzeit der staatliche Lottoblock den Wettbetrieb aufrechterhält. 14 DasVG Wiesbaden hingegen kommt in seiner Entscheidung zu dem Ergebnis, dass die gesamte oder jedenfalls die überwiegende Zeit der Experimentierphase nicht dazu dienen dürfe, der Behörde ein Experimentieren, wie ein Konzessionsverfahren gestaltet und abgewickelt werden könne, zu ermöglichen. 15 Das VG Wiesbaden ist der Ansicht, dass das Ausschreibungsverfahren nicht transparent und rechtmäßig war, die inhaltliche Gestaltung nicht rechtmäßig war, der Prüfungsablauf und die Entscheidungsfindung nicht transparent und rechtmäßig waren, das Glücksspielkollegium sich nicht an den Glücksspielstaatsvertrag gehalten hat, da es seine Entscheidungen nicht schriftlich begründet hat. Weiterhin vertritt das VG Wiesbaden die Ansicht, dass Behörden, die nach hessischem Landesrecht tätig werden, ihre Entscheidungsfindung nicht einem Gremium, nämlich dem Glücksspielkollegium, überlassen dürfen, das aus Vertretern aller Bundesländer besteht und dessen Beschlüsse mit 2/3 Mehrheit, also auch gegen die Stimme des hessischen Mitglieds, getroffen werden können. Damit stellt das VG Wiesbaden das Glücksspielkollegium als länderübergreifende Glücksspielaufsicht grundsätzlich in Frage. Ein weiterer wichtiger Aspekt ist in dem Ausschreibungsverfahren nicht berücksichtigt worden. Nach 4a Abs. 4 Nr. 1 b GlüStV darf die Konzession nur erteilt werden, wenn der Konzessionsnehmer und die von ihm beauftragten verantwortlichen Personen die für die Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele erforderliche Zuverlässigkeit und Sachkunde besitzen und die Gewähr dafür bieten, dass die Veranstaltung ordnungsgemäß und für die Spieler sowie die Erlaubnisbehörde nachvollziehbar durchgeführt wird [...]. Nach 4b Abs. 2 Nr. 6 GlüStV muss neben einem Sozialkonzept auch eine Verpflichtungserklärung des Bewerbers, weder selbst noch durch verbundene Unternehmen unerlaubtes Glücksspiel in Deutschland zu veranstalten oder zu vermitteln vorgelegt werden. Diese Anforderung des Glücksspielstaatsvertrags ist von der ausschreibenden Behörde anscheinend dahingehend abgeändert worden, dass die Verpflichtungserklärung nicht ab Unterzeichnung der Verpflichtungserklärung einzuhalten ist, sondern erst nach Erteilung der Konzession. Im GlüStV ist ausdrücklich vorgesehen, dass unter einer.de Domain nur Sportwetten angeboten werden dürfen und auch nicht zu anderen Angeboten verlinkt werden darf ( 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV). Die Selbstverpflichtungserklärung sollte eine gewisse Zuverlässigkeit bereits bei Beantragung einer Lizenz einfordern. Nach dem Glücksspielstaatsvertrag hätten nur Anbieter in das Auswahlverfahren kommen dürfen, die bereit 10 VG Wiesbaden, L 1453/14.WI, juris Rn. 73 f., ZfWG 2015, Vgl. OVG-Berlin-Brandenburg, OVG 1 S , juris Rn. 20, ZfWG 2015, Vgl. VG Wiesbaden, L 1453/14.WI, juris Rn. 90, ZfWG 2015, Vgl. VG Wiesbaden, L 1453/14.WI, juris Rn. 112, ZfWG 2015, Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, A 2018/11, ZfWG 2014, 209, bzw. NWVBl. 2014, 314, Leitsatz 6 in Anlehnung an Rn VG Wiesbaden, L 1453/14.WI, juris Rn. 112, ZfWG 2015, 276.

5 Becker, Warum scheitert die Regulierung des Glücksspielmarktes? ZfWG 6/ sind, mit der Unterzeichnung der Verpflichtungserklärung sich auch an diese Vorgaben zu halten. Dies hätte allerdings eine Überwachung und Kontrolle durch die Glücksspielaufsicht erfordert. Für einen außenstehenden Betrachter ist es erstaunlich, wie sich das Glücksspielkollegium bzw. die ausschreibende Behörde selbst über die Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags hinweg setzt. Das Glücksspielkollegium hat seine Beschlüsse nach 9a Abs. 8 GlüStV schriftlich zu begründen. Das VG Wiesbaden stellt fest, dass dies nicht erfolgt ist. 16 Bei der Ausschreibung fordert 4b Abs. 2 Nr. 6 GlüStV eine Verpflichtungserklärung des Bewerbers, weder selbst noch durch verbundene Unternehmen unerlaubtes Glücksspiel in Deutschland zu veranstalten oder zu vermitteln. Wie eine Internetrecherche zeigt, wird diese Verpflichtung von einer ganzen Reihe der 20 ausgewählten Konzessionsnehmer nicht eingehalten. Am hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof (VGH) die Entscheidung im Eilrechtsschutzverfahren des VG Wiesbaden bestätigt. 17 In dieser Entscheidung befasst sich der Hessische VGH ausführlich mit dem Glücksspielkollegium. Hierauf wird später in dem vorliegenden Beitrag zurückgekommen werden. Mit der Entscheidung des Hessischen VGH dürfte das Verfahren der Erteilung der Sportwetten wohl erst einmal für die nächsten Jahre gestoppt sein. Zwar besteht nach 4a Abs. 3 GlüStV die Möglichkeit, dass die Ministerpräsidentenkonferenz aufgrund von Ergebnissen der Evaluierung sowie einer wissenschaftlichen Untersuchung oder der Bewertung des Fachbeirats durch einen Beschluss mit mindestens 13 Stimmen die Anzahl der Konzessionen ändern kann. Doch auch dieser Weg ist mittlerweile wohl verbaut. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof kommt in seiner Entscheidung vom zu dem folgenden Ergebnis: 18 Die Ministerpräsidentenkonferenz und das Glücksspielkollegium sind intraföderale Organisationseinheiten. Für deren landesrechtsfreies gemeinsames Tätigwerden kein einzelnes Bundesland rechtlich einzustehen hat, Rechtsetzungsbefugnisse dürfen solchen Stellen daher nicht übertragen werden. Wie geht es nun weiter? Die Anbieter, zumindest ein Teil von ihnen, haben ein Interesse, den jetzigen Zustand möglichst lange beizubehalten, weil der Markt de facto unreguliert ist und de jure die Konkurrenten, die sich an Gesetze halten, vom Markt ferngehalten werden. Es lassen sich aus ökonomischer Sicht erhebliche Vorteile realisieren. Wer frühzeitig auf einen Markt kommt, kann die Kunden an sich binden. Wenn die legalen Anbieter auf den Markt kommen, ist dieser bereits verteilt. Den illegal agierenden Anbietern wird ein entscheidender Wettbewerbsvorteil verschafft. In der Politik dürfte kaum eine Bereitschaft bestehen, angesichts der Probleme, die bisher schon auf Grund der bayerische Landesverfassung bestehen, die Anzahl der Konzessionen auf Grund eines Beschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz zu verändern. Auch insgesamt dürfte der politische Wille, den GlüStV zu ändern, sehr gering sein. 2. Vorgehen gegen illegale Anbieter Die Gerichte beginnen zunehmend darauf hinzuweisen, dass die Verzögerung der Konzessionsvergabe nicht von den Anbietern zu verantworten und diesen nicht entgegen zu halten ist. Hinzu kommt, dass die Behörden Angst vor Schadensersatzforderungen und gerichtlichen Auseinandersetzungen haben. Es ist daher nachzuvollziehen, dass die Behörden nicht mehr gegen die Sportwettgeschäfte aufgrund Fehlens einer glücksspielrechtlichen Genehmigung vorgehen. Allerdings ist schon wegen der fehlenden baurechtlichen Genehmigung ein Vorgehen möglich: Denn die Bauaufsichtsbehörde kann die Nutzung einer baulichen Anlage für den Betrieb einer Annahme- und Vermittlungsstelle für Sportwetten grundsätzlich sofort untersagen, wenn für eine solche Nutzung eine Baugenehmigung im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung nicht existiert und nicht beantragt ist. 19 Jedoch fehlen den zuständigen Behörden in der Regel die notwendigen Ressourcen. Die Probleme beim Vorgehen gegen illegale Angebote von Sportwetten im Internet sind noch gewaltiger. Mit dem Glücksspielstaatsvertrag von 2008 erhielt die zuständige Behörde eines Bundeslandes die Möglichkeit, Diensteanbietern im Sinne von 3 Teledienstegesetz die Mitwirkung am Zugang zu unerlaubten Glücksspielangeboten zu untersagen 20 und Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel zu untersagen. 21 Die Bezirksregierung Düsseldorf als in Nordrhein-Westfalen zuständige Ordnungsbehörde für die Überwachung des Internets ist bei der Vollstreckung von Untersagungsverfügungen wegen der im Ausland nahezu unmöglichen Vollstreckung der im Inland vollziehbaren Verwaltungsakte gescheitert. 22 Aus diesem Grund wurde die Untersagungsverfügung gegen die Diensteanbieter als Störer nach den allgemeinen Grundsätzen des Polizei- und Ordnungsrechts zur Gefahrenbeseitigung gerichtet. Auch auf Bundesebene wurde die Möglichkeit von Internetsperren diskutiert. Letztendlich haben sich aus politischen Überlegungen Internetsperren als kein gangbarer Weg erwiesen bzw. sind rechtlich gescheitert. 23 Aus diesem Grund ist im Glücksspielstaatsvertrag 2012 diese Möglichkeit nicht mehr vorgesehen. Nur die Blockierung von Zahlungsströmen ist weiterhin vorgesehen. Büssow und von Schmeling 24 fordern unter anderem die Möglichkeit der Einziehung der Unrechtsgewinne: Nach der derzeitigen Rechtsprechung kann nämlich der Glücksspielveranstalter die zu Unrecht eingespielten Beträge (unter dem Blickwinkel des Ordnungsrechts) behalten was einer Einladung zu unerlaubtem Glückspiel gleichkommt. 16 VG Wiesbaden, L 1453/14.WI, juris Rn. 90, ZfWG 2015, VGH Hessen, B 1028/15, ZfWG 2015, VerfGH Bayern, Vf. 9-VII-13, Vf. 4-VII-14, Vf. 10-VII-14, ZfWG 2015, 457 (Leitsatz 7). 19 VG Gelsenkirchen, L 747/14, juris. 20 Vgl. 9 Abs. 1 Nr. 5 GlüStV Vgl. 9 Abs. 1 Nr. 4 GlüstV Vgl. Büssow/von Schmeling, Die Internetaufsicht über unerlaubtes Glücksspiel Ein Praxisbericht aus der Sicht einer Ordnungsbehörde, ZfWG 2010, Vgl. VG Köln, ZfWG 2012, Vgl. Büssow/von Schmeling, ZfWG 2010, 241.

6 414 ZfWG 6/15 Becker, Warum scheitert die Regulierung des Glücksspielmarktes? Hiermit sprechen sie einen wesentlichen Punkt an. In der ökonomischen Theorie wird davon ausgegangen, dass die Akteure rational und bestrebt sind, ihren Nutzen zu maximieren. Es wird das Verhalten praktiziert, welches den höchsten erwarteten Nettonutzen (erwarteter Nutzen minus erwartete Kosten) bietet. Ein Glücksspielanbieter kann sich an die gesetzlichen Vorgaben halten, oder gegen diese verstoßen. Bei einem illegalen Angebot von Glücksspielen ergibt sich der Erwartungswert der Kosten durch die Wahrscheinlichkeit der Strafverfolgung multipliziert mit der Strafhöhe. Der erwartete Nutzen ergibt sich durch den Vorteil, dass die restriktiven glücksspielrechtlichen Vorgaben nicht eingehalten werden müssen. Bei einem legalen Angebot gilt ein Verbot der Livewetten, die mehr als die Hälfte zum Umsatz beitragen. Die Spieler müssen sich zudem identifizieren und authentifizieren. Während dieser Phase springen etwa 30 bis 40 Prozent der Kunden ab. Da das illegale Angebot geduldet wird, lohnt es sich, die gesetzlichen Vorgaben nicht einzuhalten. Prinzipiell sind zwei Vorgehensweisen möglich. Entweder kann der Erwartungswert der Kosten bei einem illegalen Angebot durch einen konsequenteren Vollzug (die Wahrscheinlichkeit der Strafverfolgung wird erhöht) oder eine höhere Strafe erhöht werden oder der erwartete Nutzen durch weniger restriktive Anforderungen gesenkt werden. Je strenger und einschneidender die Anforderungen bei einem legalen Angebot, umso höher ist der Anreiz zu einem illegalen Angebot. Je konsequenter der Vollzug und je höher die Strafe, umso geringer ist das illegale Angebot. Der Glücksspielstaatsvertrag 2012 sieht die Blockierung von Zahlungsströmen vor. Die Glücksspielaufsicht kann den am Zahlungsverkehr Beteiligten, insbesondere den Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten, nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel untersagen. 25 Es ist im Glücksspielstaatsvertrag 2012 im Rahmen des ländereinheitlichen Verfahrens geregelt, dass das Land Niedersachsen für die Blockierung von Zahlungsströmen zuständig ist. 26 Ein Verfahren zur Unterbindung von Zahlungsströmen wurde noch nicht geführt, 27 es werden derzeit jedoch nach Auskunft der zuständigen Behörde Untersagungsverfügungen gegen Anbieter von illegalen Online- Casinospielen vor Gericht verhandelt. Während in anderen Ländern sogenannte Schwarze bzw. Weiße Listen mit illegalen bzw. legalen Anbietern von der Glücksspielaufsicht erstellt und Vereinbarungen mit den Banken zur Sperrung der Zahlungsströme getroffen wurden, ist dies in Deutschland nicht erfolgt. Im letzten Jahr wurde der öffentliche Druck so groß, dass das zuständige Land Niedersachsen sich veranlasst sah, anzukündigen, dass eine Blockierung von Zahlungsströmen bevor steht. Dies hat zu einer Gegenreaktion geführt. Mehrere Institutionen, u. a. der Verband der deutschen Internetwirtschaft, haben sich an das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz (ULD) Schleswig-Holstein mit der Frage gewandt, wie die bestehenden rechtlichen Regelungen und eine angekündigte Praxis zum sog. Financial Blocking aus Datenschutzsicht zu bewerten sind. Der Landesdatenschutzbeauftragte von Schleswig-Holstein kommt zu folgendem Ergebnis: 1. Der GlüStV enthält eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Entgegennahme von Daten zum Financial Blocking, die dann für Zwecke der Abgleichs mit beim Finanzdienstleister vorhandenen Daten und zur Unterbindung von Finanztransaktionen im Zusammenhang mit unzulässigem Glücksspiel genutzt werden dürfen. Den Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder obliegt es, die notwendigen Voraussetzungen zum Financial Blocking mit den notwendigen unanfechtbaren Verbotsverfügungen zu schaffen. 2. Darüber hinausgehende Befugnisse zur Datenverarbeitung können aus dem GlüStV nicht abgeleitet werden, insbesondere besteht keine Befugnis zum Datenaustausch mit anderen an einer Finanztransaktion beteiligten Stellen und keine Befugnis zur Erhebung von Daten, die zur Identifizierung unzulässiger Glücksspieltransaktionen geeignet sein können. Ebenso wenig besteht eine Befugnis für Internetservicebetreiber, Identifizierungsdaten an Finanzdienstleister oder auch an andere Stellen herauszugeben. 3. Da Finanzdienstleister regelmäßig nicht die Daten verfügbar haben, mit denen Finanztransaktionen zu unzulässigem Glücksspiel identifiziert werden können, dürfte der praktische Versuch, Finanzdienstleister zum Financial Blocking zu verpflichten, ohne die beabsichtigte Wirkung bleiben. 4. Wegen der sehr weit gehenden praktischen Unmöglichkeit zur Umsetzung eines Financial Blocking gemäß dem GlüStV ist fragwürdig, inwieweit der sämtliches staatliches Handeln bindende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt bleibt [...]. 28 Zu einem etwas anderen Ergebnis kommt 2B Advice bei der Auswertung des von dem ULD erstellten Gutachtens. Es sollte untersucht werden, welche datenschutzrechtlichen Sachverhalte ein Financial Blocking verhindern und welche Handlungsmöglichkeiten verbleiben, um den gesetzgeberischen Willen ohne eine Änderung des Staatsvertrages abwarten zu müssen, umzusetzen. Die Ergebnisse werden folgendermaßen zusammengefasst: Der Gesetzgeber ist gehalten, normenklare und effektive Regelungen zur Durchsetzung des gesetzgeberischen Willens zu erlassen. Dabei begegnet die Einbeziehung von Finanz- und Kreditinstituten keinen durchgreifenden Bedenken. 2. In bestimmten Fallkonstellationen ist ein Financial Blocking mit entsprechenden Sicherungsmaßnahmen auf der gegenwärtigen Rechtsgrundlage gleichwohl datenschutzrechtlich zulässig durchführbar. 3. Die rechtliche und faktische Möglichkeit, Zahlungstransfers vom (inländischen) Spieler an den Veranstalter durch die Zahlungsanbieter zu unterbinden sind höher, als das Verhindern von Zahlungen vom Veranstalter an den Spieler. Den Zweck des GlüStV dürfte aber bereits dieses Financial Blocking für Spieleinsätze hinreichend fördern, denn ohne Teilnahmegebühren wird der Veranstalter aus eigenem Interesse in der Regel eine Teilnahme an dem 25 Vgl. 9 Abs. 1 Nr. 4 GlüstV Vgl. 9a Abs. 2 GlüStV Vgl. Schwanke, Aktueller Stand des Glücksspielstaatsvertrags in Deutschland, ZfWG Sonderbeilage 2/2015, S Stellungnahme des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) vom , ZfWG 2015, Vgl. nt_blocking.pdf.

7 Becker, Warum scheitert die Regulierung des Glücksspielmarktes? ZfWG 6/ Glücksspiel nicht gewähren oder keine Gewinne auszahlen. Der finanzielle Schaden für den Spieler eines tatsächlich unerlaubten Glücksspiels tritt ebenfalls nicht ein, da der Abfluss finanzieller Mittel in Richtung Veranstalter dann nicht stattgefunden hat. Diese Lösung dürfte die zuständige Datenschutzaufsichtsbehörde hinreichend überzeugen, ein solches Verfahren zu genehmigen. Damit wären die Kreditinstitute datenschutzrechtlich zulässig in der Lage, zumindest Untersagungsverfügungen nach 9 Abs. 1 Satz 3 Nummer 4 GlüStV2 1. Alternative ( die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel... untersagen ) wirksam umzusetzen, ohne die Daten der Spieler oder die Zahlungszwecke zweckändernd verarbeiten oder gar auf Vorrat speichern zu müssen. 4. Soweit bei der konkreten Durchführung des Verfahrens datenschutzrechtliche Unsicherheiten bestehen, können diese wirksam durch eine einheitliche Festlegung von Sicherungsmaßnahmen durch die Finanzdienstleister selbst geklärt werden. Diese könnten im Rahmen eines Code of Conduct vorab den Datenschutzaufsichtsbehörden in einem gesetzlich vorgesehenen Verfahren zur Genehmigung vorgelegt werden und damit nach Bestätigung durch diese eine Bindungswirkung entfalten. In Ländern mit einer Glücksspielkommission, wie Dänemark, Frankreich oder Belgien, konnte der Anteil des illegalen Angebots im Internet auf zwischen 5 und 30 Prozent des Marktes für Glücksspiel im Internet reduziert werden. 30 Als Zwischenfazit kann festgehalten werden, dass trotz der im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen bei Sportwetten und Casinospielen im Internet ein unregulierter Markt besteht. Die Behörden haben die Versuche, gegen illegale Angebote vorzugehen, weitestgehend eingestellt. Reeckmann fasst zusammen: Angesichts des Ausmaßes und des mehrjährigen Wachstums des Schwarzmarktes für Glücksspiele muss von einem gravierenden Vollzugsdefizit des Glücksspielrechts gesprochen werden Wo bleibt der Verbraucherschutz? In dem Glücksspielstaatsvertrag 2012 wird eine Reihe von Anforderungen für den Spielerschutz an die Veranstalter und Vermittler von Sportwetten im Internet gestellt, z. B.: es gelten besondere Anforderungen an die Werbung für Glücksspiele (s. Werberichtlinie), Wetten und Lotterien dürfen weder über dieselbe Internetdomain angeboten werden noch darf auf andere Glücksspiele verwiesen oder verlinkt werden, besondere Aufklärungs- und Informationspflichten des Spielers sind einzuhalten, es ist eine Identitätskontrolle der Spieler vorgesehen und ein Abgleich mit einer Sperrdatei, der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler ist durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten, der weitgehende Verzicht auf Live-Wetten, d. h. Wetten während eines laufenden Spiels, die Begrenzung des Einsatzes pro Monat auf 1000 Euro, was einem durchschnittlichen Verlust von 100 Euro entspricht, die Etablierung eines Sozialkonzepts, u. a. mit der Möglichkeit für den Spieler, sich tägliche, wöchentliche oder monatliche Einsatz- und Verlustlimits zu setzen. Eigentlich soll die Regulierung des Glücksspielmarktes dem Schutz des Verbrauchers insbesondere vor Glücksspielsucht dienen. Letztendlich zahlen die Verbraucher und insbesondere der verletzliche und schutzbedürftige Verbraucher 32 den Preis dafür, dass der Staat bei der Regulierung des Glücksspielmarktes gescheitert ist. Auf der anderen Seite findet insbesondere bei dem Gewinnsparen oder den Fernsehlotterien eine Überregulierung statt, die dazu führt, dass eine Kanalisierung der Nachfrage hin zu den gefährlichen illegalen Angeboten erfolgt. Dies ist konträr zu den Zielen, die mit der Glücksspielregulierung verfolgt werden. Die Maßnahmen des Verbraucherschutzes, die der Glücksspielstaatsvertrag vorsieht, werden nur bei den harmlosen und den staatlich angebotenen Lotterien umgesetzt, nicht jedoch bei den vergleichsweise gefährlichen Sportwetten und Casinospielen im Internet. Die derzeitige Situation ist schon absurd. Bei den Glücksspielen mit einem sehr geringen Suchtgefährdungspotential, den traditionellen Lotterien, wird der Verbraucher in einem stark überhöhen Maß geschützt. Hier werden die Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags eingehalten. Bei Glücksspielformen mit einem hohen Suchtgefährdungspotential, Sportwetten und Casinospiele im Internet, hingegen existiert der Verbraucherschutz nur auf dem Papier. Ein weiterer Verlierer ist das gesellschaftliche Rechtsbewusstsein. Die Deutsche Telekom hat kürzlich begonnen, ein Angebot von Sportwetten im Internet zu etablieren, ohne dafür eine Erlaubnis zu haben. Mit 64 Prozent ist sie Mehrheitseigner des tipp3.de Betreibers Deutsche Sportwetten GmbH. Der deutsche Staat wiederum ist mit 32 Prozent Anteilseigner an der Deutschen Telekom. II. Lösungsmöglichkeiten Die ordnungsrechtliche Regulierung des Glücksspiels ist Sache der Bundesländer. Das ländereinheitliche Verfahren nach 9a GlüStV sieht vor, dass die Glücksspielaufsichtsbehörde eines Landes für alle Länder tätig wird. Die Erlaubnis für Werbung für Lotterien und Sportwetten im Internet und im Fernsehen erteilt das Land Nordrhein-Westfalen, die Erlaubnisse für eine (bisher noch nicht vorhandene) gemeinsam geführte Anstalt, um die öffentliche Aufgabe der Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots zu erfüllen, erteilt das Land Baden-Württemberg, die Konzession für Sport- und Pferdewetten das Land Hessen, die Erlaubnis für die Gemeinsame Klassenlotterie und deren Lotterieeinnehmer das Land Hamburg und die Erlaubnis für eine Lotterie mit einem einheitlichen länderübergreifenden Spielplan in allen Ländern, d. h. den Fernsehlotterien, das Land Rheinland-Pfalz. Niedersachsen ist für Blockierung 30 Mündliche Angaben der jeweiligen Glücksspielkommission auf den Symposien der Forschungsstelle Glücksspiel. 31 Reeckmann, Illegales Glücksspiel Forschungs- und Handlungsbedarf, ZfWG 2015, In der modernen Verbraucherpolitik wird ein differenziertes Verbraucherleitbild vertreten. Es wird hier unterschieden zwischen dem vertrauenden, dem verletzlichen und dem verantwortungsvollen d. h. informierten Verbraucher, vgl. Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (Hrsg.): Der vertrauende, der verletzliche oder der verantwortungsvolle Verbraucher? Plädoyer für eine differenzierte Strategie in der Verbraucherpolitik. Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats Verbraucher- und Ernährungspolitik beim BMELV, Dezember 2010.

8 416 ZfWG 6/15 Becker, Warum scheitert die Regulierung des Glücksspielmarktes? der Zahlungsströme und im so genannten gebündelten Verfahren für die gewerblichen Spielvermittler zuständig. Das ländereinheitliche Verfahren hat zu ganz erheblichen Problemen geführt. Dafür dürften zum einen die unterschiedlichen politischen Positionen der einzelnen Bundesländer verantwortlich sein und zum anderen das Vollzugsdefizit. Zwischenzeitlich hatte Schleswig-Holstein eine liberalere Gesetzgebung als die anderen Bundesländer. Dieser Sonderweg hat ganz erheblich zu den gegenwärtigen Problemen beigetragen. Auf Grund dieses Sonderwegs hat sich die Unterscheidung zwischen legalem Angebot und nicht-legalem Angebot verwischt. Beispielsweise dürfte für den normal informierten Verbraucher nicht ersichtlich sein, dass das Angebot von OnlineCasino Deutschland nur für die Einwohner von Schleswig-Holstein, aber nicht für die Einwohner in dem Rest von Deutschland, ein legales Angebot darstellt. Hessen hat in dem Ausschreibungsverfahren für Sportwetten eine Reihe von Fehlern gemacht, die das ganze Verfahren in Frage gestellt haben. Dies dürfte auch daran liegen, dass sich die Landesregierung in Hessen von Beginn an nicht mit der Begrenzung der Konzessionen auf 20 Stück anfreunden konnte: 33 Wir Hessen haben immer wieder darauf hingewiesen, dass wir eine Neuregelung des bestehenden gesetzlichen Rahmens brauchen: auf der Ebene der Ministerpräsidentenkonferenz, bei der Innenministerkonferenz und in der Öffentlichkeit. Der politische Wille, das Ausschreibungsverfahren möglichst rechtssicher durchzuführen, hat von Anfang an gefehlt. Auch in Niedersachsen dürfte der politische Wille fehlen, gegen illegale Anbieter vorzugehen. Anders ist wohl kaum zu erklären, dass hier bisher noch nichts erfolgt ist. Andere Länder in Europa beweisen, das geht auch ganz anders und ist innerhalb eines Jahres umzusetzen. Ein ländereinheitliches Verfahren in der Verantwortung eines einzelnen Bundeslandes kann immer nur so gut funktionieren, wie das jeweilige Bundesland selber daran interessiert ist, dieses Verfahren umzusetzen. Die Beispiele aus Hessen und Niedersachen zeigen ganz deutlich, dass im Glücksspielbereich, wo es sehr unterschiedliche politische Auffassungen gibt, diese Art der Umsetzung eines ländereinheitlichen Verfahrens durch ein bestimmtes Bundesland mit erheblichen Problemen verbunden ist. Zum anderen führt auch der fehlende Vollzug zu erheblichen Problemen. Zum ersten ist hier kein einheitliches Vorgehen der Bundesländer zu beobachten. In einigen Bundesländern wurde zu Beginn des Glücksspieländerungsstaatsvertrags noch versucht, gegen illegale Sportwettgeschäfte vorzugehen. In anderen Bundesländern hingegen wurden keine derartigen Versuche unternommen. Auch fehlt es oft an einem einheitlichen Vorgehen selbst innerhalb eines Bundeslandes. Auf Grund des Gleichheitsgrundsatzes ist eine Gefahrenabwehrbehörde gehalten, gegen Anbieter vergleichbarer Geschäftsmodelle grundsätzlich gleichermaßen einzuschreiten bzw. in den Fällen eines abgestuften Vorgehens gegen einzelne Anbieter oder Anbietergruppen sachliche Gründe anzugeben. 34 Die Vollzugsdefizite in der Vergangenheit erschweren einen Vollzug in der Zukunft. 35 Zum zweiten geht der normal informierte Verbraucher davon aus, dass die Sportwettgeschäfte legal sind, da sie ja sonst sofort durch die Polizei geschlossen werden würden. Die Online-Anbieter bieten in der Regel europaweit an. Auf der anderen Seite ist jedes Bundesland ordnungsrechtlich nur für das jeweilige Bundesland verantwortlich. Es stellt sich hier die Frage, ob eine föderale Struktur nicht mit der Kontrolle und Überwachung der europaweit im Internet agierenden Anbieter überfordert ist. Der Versuch, Spieler anhand ihrer IP-Adresse zu lokalisieren und Anbieter zu veranlassen, Spieler in einem bestimmten Bundesland vom Spiel auszuschließen, muss als gescheitert betrachtet werden. Die Bundesländer haben sich bei der Einführung des ländereinheitlichen Verfahrens nach 9a des Glücksspielstaatsvertrag 2012 bewusst an den gemeinsamen Kommissionen der Landesmedienanstalten orientiert. Dittmann arbeitet die Erfahrungen mit den gemeinsamen Kommissionen der Landesmedienanstalten auf und weist auf Probleme hin. 36 Das VG Wiesbaden 37 vertritt in Anlehnung an Degenhart 38 die Position, dass die Konzeption des Verfahrens der Abstimmung im Glücksspielkollegium (eine 2/3 Mehrheit im Glücksspielkollegium kann ein Bundesland überstimmen, welches dann an die mehrheitlich getroffene Entscheidung gebunden ist und diese umsetzen muss), nicht mit den Grundprinzipien der demokratischen und bundesstaatlichen Ordnung vereinbar sei. Dittmann ist gegenteiliger Auffassung: Seit der ZDF-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom kann die Staatspraxis davon ausgehen, dass die Übertragung einzelner Landeskompetenzen auf gemeinschaftlich getragene Einrichtungen einschließlich der Befugnis zu bindenden Mehrheitsentscheidung dem grundsätzlich akzeptierten Prinzip des kooperativen Föderalismus entspricht und die Eigenstaatlichkeit der Länder nicht untergräbt, wenn die Bindungswirkung gleichermaßen als sachgerecht, notwendig und zweckmäßig anzusehen ist Voraussetzungen, die beim ländereinheitlichen Verfahren insbesondere im Hinblick auf das unionsrechtliche Gebot eines bundesweit kohärenten Vollzugs als gegeben anzusehen sind. Degenhart führt hingegen aus: Der Vergleich mit den gemeinsamen Einrichtungen der Landesmedienanstalten ist unzulässig. Die Glücksspielaufsicht bewegt sich im Ordnungsrecht und damit in einem Kernbereich staatlicher Hoheitsverwaltung. Die Rundfunkaufsicht betrifft eine von Verfassungs wegen weitgehend staatsfreie Materie. 33 Vgl. Pressemitteilung des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 8. Oktober 2015: Hessisches Ministerium des Innern und für Sport macht konkrete Vorschläge für eine moderne Glücksspielregulierung. 34 Vgl. VGH Baden-Württemberg, S 1394/13, juris Rn. 3, ZfWG 2014, Vgl. VG Darmstadt, L 1807/14.DA, juris Rn Vgl. Dittmann, A., Gemeinsame Kommissionen der Landesmedienanstalten und landeseinheitliches Verfahren nach 9a GlüStV. In: Geis, M.-E., M. Winkler und C. Bickenbach: Von der Kultur der Verfassung. Festschrift für Friedhelm Hufen zum 70. Geburtstag. C.H.Beck Verlag, 2015, S Vgl. VG Wiesbaden, L 1453/14.WI, juris Rn. 91, ZfWG 2015, Vgl. Degenhart, C., Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland. Rechtsgutachten, Leipzig Dezember 2011.

9 Becker, Warum scheitert die Regulierung des Glücksspielmarktes? ZfWG 6/ Die Position von Degenhart wird geteilt von Kirchhof 39 und Würtenberger. 40 Dietlein 41 tritt den Auffassungen von Degenhart, Würtenberger und Kirchhof entgegen. Dietlein ist der Ansicht, dass die Einrichtung eines Beteiligungsgremiums in der Gestalt des Glücksspielkollegiums nicht gegen das verfassungsrechtliche Verbot der Bildung einer dritten Ebene im Bundesstaat verstößt. Die mehrheitsgesteuerte institutionalisierte Beteiligungsverwaltung des ländereinheitlichen Verfahrens sei mit den Grundsätzen des grundgesetzlichen Demokratieprinzips uneingeschränkt vereinbar. Auch gebe es keinerlei Anhaltspunkte für die Annahme, dass das Kooperationsmodell des Glücksspielstaatsvertrags aufgrund defizitärer Rechtsaufsichtsregelungen gegen das Demokratieprinzip verstoße. In seinem Beschluss vom kommt der Hessische VGH zu dem Ergebnis, dass die oberste Glücksspielaufsicht der Länder, das so genannte Glücksspielkollegium, verfassungswidrig ist. Dieser Beschluss, der im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes ergangen ist, ist unanfechtbar. Damit steht die derzeitige Form des ländereinheitlichen Verfahrens praktisch vor dem Ende. Es wird sich wohl erübrigen, das Hauptsacheverfahren abzuwarten. Die im GlüStV vorgesehene Entscheidungs- und Zuständigkeitsverteilung widerspricht nach Meinung des Hessischen VGH der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes, weil das Grundgesetz vorsieht, dass die Ausübung der Staatsgewalt entweder auf Bundesebene oder Landesebene erfolgt. Damit sei, so der Hessische VGH, eine neue Ebene bundeseinheitlicher Verwaltung, eine dritte Ebene, geschaffen. Der Hessische VGH weist darauf hin, dass der Bayerische Verfassungsgerichtshof 43 gegenteiliger Auffassung ist. Darüber hinaus sei das Glücksspielkollegium für die Erfüllung seiner Aufgaben auch nicht hinreichend demokratisch legitimiert. Mit dem Glücksspielkollegium haben die Länder, so der Hessische VGH, eine Institution geschaffen, die im grundrechtsrelevanten Bereich für alle Länder intern verbindliche Entscheidungen trifft, ohne jedoch in ihren Entscheidungen durch ein damit korrespondierendes System von Kontroll- und Aufsichtsbefugnissen eingebunden zu sein. Die derzeitige Konstruktion des ländereinheitlichen Verfahrens mit dem Glücksspielkollegium als länderübergreifender Glücksspielaufsichtsbehörde ist nicht unproblematisch. Nach Dittmann hält die Staatspraxis des kooperativen Föderalismus von der institutionellen Beteiligungsverwaltung bis zur echten Gemeinschaftseinrichtung eine Vielzahl von Organisationsformen bereit, die insoweit als Blaupause dienen können. An anderer Stelle kommt er jedoch zu folgendem Ergebnis: Sollte den Ländern dieser Nachweis eigener Handlungsfähigkeit nicht gelingen, so liegen politische Forderungen nach einem umfassenden Zugriff des Bundes auf den Glücksspielbereich nicht allzu fern, zumal dieser Sachbereich neben seiner die Länder legitimierenden ordnungsrechtlichen Dimension auch eine betont wirtschaftliche Dimension aufweist und sich damit dem kompetenziellen Zugriff der Bundes prinzipiell öffnet. In eine ähnliche Richtung argumentiert Uwer, der eine bundesrechtliche Regulierung aller öffentlichen Glücksspiele fordert. 44 Es bleibt abzuwarten, wie die Politik auf die Entscheidung reagiert. Das Hessische Ministerium des Innern und für Sport hat in einer Pressemitteilung vom 8. Oktober das Urteil bereits teilweise antizipiert. Es werden fünf Leitlinien vorgeschlagen: Regulierung von Casino- und Pokerspielen im Internet Aufhebung der Zahl der zu vergebenden Sportwettkonzessionen (derzeit Begrenzung auf 20) Aufhebung der Internet-Höchsteinsatzgrenze von Euro und Ersatz durch (freiwillige?) monatliche Verlustgrenzen Anschluss der Spielhallen an die bundesweite zentrale Sperrdatei und keine Verpflichtung zur Abfragepflicht bei Glücksspielen im Internet mit geringerem Gefährdungspotential; Senkung der Anforderungen an die Registrierung im Internet Glücksspielkollegium Zusammenarbeit der Länder; Gründung einer gemeinsamen Anstalt des öffentlichen Rechts. In Bezug auf das Glücksspielkollegium schreibt das Hessische Ministerium des Innern und für Sport in der erwähnten Pressemitteilung: Nach dem GlüStV sollte durch die Schaffung des Glücksspielkollegiums die Zusammenarbeit der Länder fortentwickelt und effektiver gestaltet werden. Für die ländereinheitlich zu führenden Verfahren entscheidet das Kollegium mit einer qualifizierten Mehrheit (Zwei-Drittel-Mehrheit) für die Länder. Diese Entscheidung wird von der Behörde eines Landes mit Wirkung für alle Länder nach außen umgesetzt. Diese gesetzgeberische Intention mit Blick auf die Ziele des GlüStV wurde bis heute nicht erteilt. Dies begründet das Ministerium: Das Verfahren hat sich als wenig effektiv herausgestellt. Zum einen sind durch das Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit nur wenige Länder nötig, um positive Entscheidungen zu blockieren. Zum anderen besteht die Problematik, dass eine Einigung häufig nur auf den geringsten gemeinsamen Nenner möglich ist. Das Verfahren führt zum Teil zu untragbaren Konsequenzen für die Länder. So muss ein zentral zuständiges Bundesland wie Hessen im Sportwettkonzessionsverfahren oder bei Pferdewetten Entscheidungen des Glücksspielkollegiums umsetzen und entsprechend vor Gericht verteidigen, die es selbst rechtlich für bedenklich hält. Das hessische Innenministerium fordert: Vor diesem Hintergrund sollte die notwendige Zusammenarbeit der Länder durch Gründung einer gemeinsamen Anstalt des öffentli- 39 Vgl. Kirchhof, G., Das Glücksspielkollegium eine verfassungswidrige Kooperation zwischen den Ländern. Rechtsgutachten, Augsburg Juni 2015; Kirchhof, G., Das Glücksspielkollegium verletzt das Grundgesetz, ZfWG 2015, Würtenberger, T., Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat. Freiburg, Vgl. Dietlein, J., Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach 9a GlüStV Rechtsgutachten, Düsseldorf, ; Dietlein, J., Das Glücksspielkollegium im ländereinheitlichen Verfahren Die mehrheitsgesteuerte Beteiligungsverwaltung als Organisationsform intraföderaler Kooperation, ZfWG Sonderbeilage 4/ VGH Hessen, B 1028/15, ZfWG 2015, VerfGH Bayern, Vf. 9-VII-13, Vf. 4-VII-14, Vf. 10-VII-14, ZfWG 2015, Vgl. Uwer, D., Bundesrechtliche Regulierung aller öffentlichen Glücksspiele Alternativmodell Bundes-Glücksspielgesetz. In: Becker, T. (Hrsg): Zwischenevaluierung des Glücksspielstaatsvertrags. Beiträge zu den Symposien 2014 und 2015 der Forschungsstelle Glücksspiel. Frankfurt et al: Peter Lang Verlag, im Druck.