Rechtsetzung durch Konkordate. Prof. Dr. Peter Hänni

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1 Rechtsetzung durch Konkordate Prof. Dr. Peter Hänni

2 2 I. Einleitung - Themenübersicht I. Einleitung II. Verfassungsrechtliche Grundlagen III. Arten von Konkordaten IV. Bundesrechtliche Schranken der kantonalen Vertragsfreiheit V. Der Spezialfall der Allgemeinverbindlicherklärung und der Beteiligungspflicht VI. Das Verfahren 1.) Die Verhandlungsphase 2.) Die Phase der Unterzeichnung 3.) Die Ratifikationsphase VII. Das Demokratiedefizit VIII. Zusammenfassung

3 3 II. Verfassungsrechtliche Grundlagen Art. 48 Verträge zwischen Kantonen 1 Die Kantone können miteinander Verträge schliessen sowie gemeinsame Organisationen und Einrichtungen schaffen. Sie können namentlich Aufgaben von regionalem Interesse gemeinsam wahrnehmen. 2 Der Bund kann sich im Rahmen seiner Zuständigkeiten beteiligen. 3 Verträge zwischen Kantonen dürfen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rechten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen. Sie sind dem Bund zur Kenntnis zu bringen.

4 4 II. Verfassungsrechtliche Grundlagen Art. 48 Verträge zwischen Kantonen - Fortsetzung 4 Die Kantone können interkantonale Organe durch interkantonalen Vertrag zum Erlass rechtsetzender Bestimmungen ermächtigen, die einen interkantonalen Vertrag umsetzen, sofern der Vertrag: a. nach dem gleichen Verfahren, das für die Gesetzgebung gilt, genehmigt worden ist; b. die inhaltlichen Grundzüge der Bestimmungen festlegt. 5 Die Kantone beachten das interkantonale Recht.

5 5 II. Verfassungsrechtliche Grundlagen Art. 48a Allgemeinverbindlicherklärung und Beteiligungspflicht 1 Auf Antrag interessierter Kantone kann der Bund in folgenden Aufgabenbereichen interkantonale Verträge allgemein verbindlich erklären oder Kantone zur Beteiligung an interkantonalen Verträgen verpflichten: a. Straf- und Massnahmenvollzug; b. Schulwesen hinsichtlich der in Artikel 62 Absatz 4 genannten Bereiche; c. kantonale Hochschulen; d. Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung; e. Abfallbewirtschaftung; f. Abwasserreinigung;

6 6 II. Verfassungsrechtliche Grundlagen Art. 48a - Fortsetzung g. Agglomerationsverkehr; h. Spitzenmedizin und Spezialkliniken; i. Institutionen zur Eingliederung und Betreuung von Invaliden. 2 Die Allgemeinverbindlicherklärung erfolgt in der Form eines Bundesbeschlusses. 3 Das Gesetz legt die Voraussetzungen für die Allgemeinverbindlicherklärung und für die Beteiligungsverpflichtung fest und regelt das Verfahren.

7 7 II. Verfassungsrechtliche Grundlagen Art. 49 Vorrang und Einhaltung des Bundesrechts 1 Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. 2 Der Bund wacht über die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone.

8 8 III. Arten von interkantonalen Vereinbarungen 1. Rechtsgeschäftliche Verträge - geregelt wird ein konkretes Rechtsverhältnis zwischen den Parteien im Einzelfall - Beispiel: Interkantonale Vereinbarung 1985 über die II. Juragewässerkorrektion vom 4. Februar 1985 (AS ; Vertrag über die Durchführung von Unterhaltsarbeiten an bestimmten Wasserbauten und die Aufteilung der Kosten).

9 9 III. Arten von interkantonalen Vereinbarungen 2. Rechtsetzende Verträge Rechtsetzende Vereinbarungen treffen eine generell-abstrakte Regelung. Dabei sind zwei Formen zu unterscheiden: a) unmittelbar rechtsetzende Vereinbarungen. Merkmal: keine Umsetzung durch kantonales Recht notwendig. Beispiel: Konkordat über die Gewährung gegenseitiger Rechtshilfe zur Vollstreckung öffentlich-rechtlicher Ansprüche vom 15./16. April 1970, 13. Oktober 1970 und 28. Oktober 1971 (AS ); HarmoS-Konkordat vom 17. Juni 2007 (noch nicht in Kraft).

10 10 III. Arten von interkantonalen Vereinbarungen 2. Rechtsetzende Verträge - Fortsetzung b) mittelbar rechtsetzende Vereinbarungen. Merkmal: das Konkordat erteilt Rechtsetzungsaufträge an die Kantone. Beispiel: Konkordat über die Schul-koordiation vom 29. Oktober 1970 (AS ); Auftrag an die Kantone, ihre Schulgesetzgebung in bestimmten Punkten anzugleichen und Empfehlungen für Rahmenlehrpläne, gemeinsame Lehrmittel usw. auszuarbeiten.

11 11 IV. Bundesrechtliche Schranken der kantonalen Vertragsfreiheit 1. Keine Verträge politischen Inhalts Grundlage für das Verbot politischer Verträge: (Art. 44 BV, nicht mehr ausdrücklich in Art. 48 BV enthalten, historische Bedeutung). 2. Keine Verletzung von Bundesrecht Grundsatz: Bundesrecht (gleich welcher Stufe) bricht kantonales Recht, auch interkantonales Recht (Art. 48 Abs. 3 und Art. 49 Abs. 1 BV).

12 12 IV. Bundesrechtliche Schranken der kantonalen Vertragsfreiheit - Keine Änderung der bundesstaatlichen Aufgabenverteilung durch interkantonale Verträge, deshalb: weder Übertragung von kantonalen Kompetenzen auf den Bund, noch Beteiligung des Bundes an kantonalen Kompetenzen. - Keine einvernehmlichen Gebietsveränderungen, Kantonstrennungen oder Kantonsvereinigungen. Vorbehalten bleiben Grenzbereinigungen nach Art. 53 Abs. 4 BV. Beispiel aus der Rechtsprechung: BGE 122 I 85: Kantone dürfen bei der Rechtsvereinheitlichung weiter gehen als es die bundesrechtlichen Minimalbedingungen vorsehen (Konkordat über die interkantonale Rechtshilfe in Strafsachen im Verhältnis zu Art. 352 StGB bzw. Art. 355 Abs. 2 StGB).

13 13 IV. Bundesrechtliche Schranken der kantonalen Vertragsfreiheit 3. Keine Verletzung von Bundesinteressen Diese Generalklausel, verankert in Art. 48 Abs. 3 BV, geht weiter als die derogatorische Kraft des Bundesrechts: Keine Beeinträchtigung von politischen Positionen und Intentionen des Bundes. Allerdings: restriktive Anwendung. 4. Keine Verletzung von Rechten anderer Kantone Interkantonale Verträge dürfen auch nicht im Widerspruch zu den «Rechten anderer Kantone» stehen (Art. 48 Abs. 3 BV). Gemeint sind: - rechtlich geschützte Interessen von Drittkantonen, insbesondere - keine Verletzung von Vetragspflichten, die ein Vertragskanton früher mit anderen Kantonen eingegangen ist.

14 14 IV. Bundesrechtliche Schranken der kantonalen Vertragsfreiheit 5. Die Delegation von Rechtsetzungskompetenzen Die Delegation von Rechtsetzugskompetenzen unterliegt den Schranken von Art. 48 Abs. 4 und 5 BV: «4 Die Kantone können interkantonale Organe durch interkantonalen Vertrag zum Erlass rechtsetzender Bestimmungen ermächtigen, die einen interkantonalen Vertrag umsetzen, sofern der Vertrag: a. nach dem gleichen Verfahren, das für die Gesetzgebung gilt, genehmigt worden ist; b. die inhaltlichen Grundzüge der Bestimmungen festlegt. 5 Die Kantone beachten das interkantonale Recht.»

15 15 IV. Bundesrechtliche Schranken der kantonalen Vertragsfreiheit 6. Sicherstellung der Einhaltung der bundesrechtlichen Schranken - Meldeverfahren (Art. 48 Abs. 3 Satz 2 BV). - Allenfalls Genehmigung durch die Bundesversammlung, wenn der Bundesrat oder Drittkantone Einsprache erheben (Art. 186 Abs. 3, Art. 172 Abs. 3 BV).

16 16 V. Der Spezialfall der Allgemeinverbindlicherklärung und der Beteiligungspflicht 1. Das Problem Freiwilligkeit des Beitritts zu einem Konkordat schwächt das Instrument der interkantonalen Koordination. Folgen: - Vetomacht der Verhinderer. - Schwächung des Föderalismus durch Übertragung kantonaler Kompetenzen auf den Bund.

17 17 V. Der Spezialfall der Allgemeinverbindlicherklärung und der Beteiligungspflicht 2. Die Lösungen a) Allgemeinverbindlicherklärung (Art. 48 a BV) Voraussetzungen: - limitiert auf bestimmte, abschliessend aufgezählte Aufgabenbereiche - Antrag von mindestens 18 Kantonen - Form: referendumspflichtiger Bundesbeschluss Folgen: Alle Kantone, die sich bisher nicht beteiligt haben, übernehmen die gleichen Rechte und Pflichten wie die übrigen Vertragskantone (Art. 14 Abs. 3 FiLaG).

18 18 V. Der Spezialfall der Allgemeinverbindlicherklärung und der Beteiligungspflicht b) Beteiligungspflicht (Art. 15 FiLaG) Art. 15 Beteiligungspflicht 1 Die Bundesversammlung kann in Form des einfachen Bundesbeschlusses auf Antrag von mindestens der Hälfte der Kantone, die an einem interkantonalen Vertrag oder an einem definitiv ausgehandelten Vertragsentwurf beteiligt sind, einen oder mehrere Kantone zur Beteiligung verpflichten. 2 Die betroffenen Kantone werden vor dem Entscheid angehört. 3 Die Kantone, die zur Beteiligung verpflichtet werden, übernehmen die gleichen Rechte und Pflichten wie die übrigen Vertragspartner.

19 19 V. Der Spezialfall der Allgemeinverbindlicherklärung und der Beteiligungspflicht Art. 15 Beteiligungspflicht - Fortsetzung 4 Die Beteiligung kann für höchstens 25 Jahre angeordnet werden. 5 Die Bundesversammlung kann in Form des einfachen Bundesbeschlusses die Beteiligungspflicht aufheben, wenn ihre Aufrechterhaltung auf Grund der Umstände nicht mehr gerechtfertigt ist, insbesondere wenn mindestens die Hälfte der Kantone, die an einem interkantonalen Vertrag beteiligt sind, die Aufhebung verlangt. 6 Die Kantone können frühestens nach fünf Jahren einen Antrag auf Aufhebung der Beteiligungspflicht stellen.

20 20 V. Der Spezialfall der Allgemeinverbindlicherklärung und der Beteiligungspflicht Unterschiede zur Allgemeinverbindlicherklärung - es genügt die Hälfte der am Vertrag beteiligten Kantone für den Antrag - es werden nur einzelne Kantone verpflichtet - für die Form genügt ein einfacher, nicht referendumspflichtiger Bundesbeschluss

21 21 VI. Das Verfahren Generell richtet sich die Zuständigkeit und das Verfahren nach kantonalem Staatsrecht 1. Die Verhandlungsphase Die Verhandlungsphase fällt regelmässig in die Zuständigkeit der Kantonsregierungen 2. Die Phase der Unterzeichnung Zur Unterzeichnung einer interkantonalen Vereinbarung sind i.d.r. ebenfalls die Kantonsregierungen zuständig

22 22 VI. Das Verfahren 3. Die Ratifikationsphase Wichtig: Keine Änderung des Vertragstextes mehr möglich! Gemäss dem jeweils anwendbaren kantonalen Recht gilt es, grundsätzlich drei Formen der Ratifikation zu unterscheiden: a) Ratifikation durch die Regierung Verträge von untergeordneter Bedeutung b) Ratifikation durch das Kantonsparlament Teilweise vorgesehen für Verträge von mittlerer Tragweite (keine besonderen finanziellen Konsequenzen, keine Rechtsetzung)

23 23 VI. Das Verfahren 3. Die Ratifikationsphase - Fortsetzung c) Ratifikation durch das Volk - fakultatives Referendum - obligatorisches Referendum (Widerspruch mit Kantonsverfassung, obligatorisches Gesetzesreferendum, analog dem innerkantonalen Recht) - Berücksichtigung von Art. 48 Abs. 4 BV

24 24 VII. Das Demokratiedefizit Bildet Gegenstand eines eigenen Workshops. Hier nur soviel: - Problem wird gemildert durch die neuen Bestimmungen der BV (v.a. Art. 48 BV, vgl. Diskussionen um HarmoS) - Kantonsregierungen sind vom Volk gewählt und damit demokratisch legitimiert - Einzelne Konkordate (z.b. Vereinbarung über die Konferenz der Kantonsregierungen) könnten nachgebessert werden - Probleme beim Einbezug der Parlamente (vgl. aber den Lösungsansatz des Bildungsraumes Nordwestschweiz, Beilage)

25 25 VIII. Zusammenfassung - Interkantonale Rechtsetzung ist ein spannendes, aber anspruchsvolles Thema - Risikomanagement zur Verhinderung eines Scheiterns (Beispiel: Spitzenmedizin) - Bedeutung interkantonaler Rechtsetzung nimmt zu - Bedeutung interkantonaler Rechtsetzung unter Beteiligung des Bundes nimmt zu (Beispiel: Hochschulen)