Möglichkeiten und Grenzen der interkantonalen Zusammenarbeit

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1 ARBEITEN AUS DEM IURISTISCHEN SEMINAR DER UNIVERSITÄT FREIBURG SCHWEIZ Herausgegeben von Peter Gauch Professor an der Universität Freiburg 186 URSULA ABDERHALDEN Möglichkeiten und Grenzen der interkantonalen Zusammenarbeit Unter besonderer Berücksichtigung der internationalen Integration der Schweiz UNIVERSITÄTSVERLAG FREIBURG SCHWEIZ 1999

2 Inhaltsverzeichnis Vorwort und Dank Inhaltsübersicht Inhaltsverzeichnis Literaturverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Materialien Verzeichnis der zitierten interkantonalen Vereinbarungen Vereinbarungen unter Beteiligung des Bundes Gesamtschweizerische Vereinbarungen Regionale Vereinbarungen VII IX XI XXI XXXIX XLV XLVII XLVII XLVII XLVII Einleitung 1 Ausgangslage 1 Zielsetzung 3 Aufbau der Arbeit 4 Teil 1: Grundlagen 5 1 Die tragenden Elemente des schweizerischen Bundesstaates 5 I. Der Bundesstaat in der Staatslehre 6 A. Die Abgrenzung des Bundesstaates von anderen Staatsformen 6 1. Abgrenzung des Bundesstaates vom Staatenbund 6 2. Abgrenzung des Bundesstaates vom Einheitsstaat 7 3. Die Stellung des Bundesstaates zwischen Staatenbund und Einheitsstaat 8 B. Die Bundesstaatstheorien 8 1. Die Souveränität als Wesensmerkmal von Staaten 8 2. Der Bundesstaat als souveräner Staatenstaat Zweigliedriger oder dreigliedriger Bundesstaat Die Bedeutung der Theorien für das Verständnis des Bundesstaates 12 C. Bundesstaat und Föderalismus 12 D. Ergebnis 14 II. Die Entstehung des schweizerischen Bundesstaates 14

3 XII A. Die Bedeutung der Geschichte für das Verständnis des schweizerischen Bundesstaates 14 B. Die Helvetik ( ) 15 C. Die Mediation ( ) 16 D. Die Restauration ( ) 17 E. Die Regeneration ( ) 17 F. Die Verfassung von Inhalt der Verfassung Inkrafttreten der Verfassung 20 G. Die Revisionen der Bundesverfassung Die Partialrevision von 1865/ Der Versuch einer Totalrevision 1871/ Die Totalrevision von Die Totalrevision H. Ergebnis 23 III. Die Stellung der Kantone nach geltendem schweizerischem Verfassungsrecht 23 A. Souveränität der Kantone? 24 B. Die Staatlichkeit der Kantone 25 C. Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen Die Kompetenzverteilung nach Art. 3 BV Arten von Kompetenzen Entwicklung der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen 30 D. Die Organisationshoheit der Kantone Begriff der Organisationshoheit der Kantone Art. 6 BV als Schranke der Organisationshoheit der Kantone E. Ergebnis 33 IV. Die demokratischen Elemente des Bundesstaates 34 A. Der theoretische Begriff der Demokratie 34 B. Die Ausgestaltung der Demokratie in der Schweiz Die Ausgestaltung der Demokratie in der Bundesverfassung a) Die direkte Demokratie auf Bundesebene 37 b) Die repräsentative Demokratie auf Bundesebene 38 c) Anforderungen der Bundesverfassung an die Organisation der Kantone Die Ausgestaltung der Demokratie in den Kantonsverfassungen40 3. Das Zusammenspiel von repräsentativer und direkter Demokratie 41 V. Ergebnis: Föderalismus und direkte Demokratie als Wesenselemente der Schweiz 42 2 Die Zusammenarbeit im Bundesstaat Schw eiz nach geltendem Recht 43

4 xm I. Der kooperative Föderalismus 43 A. Die Zusammenarbeit als Mittel zur Stärkung des Föderalismus B. Begriff des kooperativen Föderalismus 45 C. Kritik am Begriff des kooperativen Föderalismus 46 D. Die Bundestreue als Pflicht und Wille zur Zusammenarbeit 48 II. Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen 50 A. Die vom Bundesrecht vorgesehene Zusammenarbeit Zusammenarbeit in der Rechtsetzung Zusammenarbeit beim Vollzug von Bundesrecht 53 B. Die freiwillige Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen C. Schranken der Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen III. Die Zusammenarbeit zwischen den Kantonen 55 A. Geschichtliche Entwicklung der interkantonalen Zusammenarbeit56 1. Vor Zur Zeit der Helvetik In der Mediationszeit Unter dem Bundesvertrag von Nach Gründung des Bundesstaates von Ergebnis 60 B. Das Vertragsschliessungsrecht der Kantone 61 C. Die interkantonale Vereinbarung Begriff Abgrenzung zu unverbindlichen Absprachen Absprachen mit vertragsähnlichem Charakter 64 D. Arten interkantonaler Vereinbarungen Rechtsgeschäftliche und rechtsetzende Vereinbarungen Interkantonale Institutionen Weitere Unterscheidungskriterien 68 a) Vereinbarungen in Rechtsetzung, Verwaltung oder Justiz 68 b) Bilaterale und multilaterale Vereinbarungen 68 c) Gesamtschweizerische und regionale Vereinbarungen 68 d) Zusammenarbeit in Formen des Privatrechts 69 E. Schranken des Vertragsschliessungsrechts der Kantone Schranken aus Art. 1 und 5 BV Schranken aus Art. 6 BV Schranken aus Art. 7 BV 72 a) Das Verbot politischer Verträge 72 b) Das Verbot der Verletzung von Rechten und Interessen des Bundes 75 c) Das Verbot der Verletzung von Rechten anderer Kantone Schranken aus dem Grundsatz der Bundestreue Schranken aus der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung Schranken aus dem Wesen des Bundesstaates 77

5 XIV a) Der Bund als Repräsentant von Gesamtinteressen 78 b) Rechtsvereinheitlichungsmonopol des Bundes 80 c) Verbot der Dritten Ebene im Bundesstaat 80 d) Würdigung Ergebnis 81 F. Abschluss und Beendigung interkantonaler Vereinbarungen Abschluss interkantonaler Vereinbarungen 82 a) Das Zustandekommen interkantonaler Vereinbarungen 82 b) Die Regelung des Abschluss- und Beitrittsverfahrens 83 aa) Die Kompetenzen der Exekutive 84 bb) Die Kompetenzen des Parlaments 84 cc) Die Kompetenzen des Volkes 85 c) Tabellarische Übersicht zu den kantonalen Abschlussverfahren Beendigung interkantonaler Vereinbarungen Die Folgen der Verletzung innerkantonaler Verfahrensvorschriften 96 G. Die Auslegung interkantonaler Vereinbarungen 97 H. Einordnung des interkantonalen Rechts in die Rechtsordnung Das Verhältnis zum Bundesrecht Das Verhältnis zum innerkantonalen Recht 99 a) Der Vorrang des interkantonalen Rechts 99 b) Derogatorische Kraft des interkantonalen Rechts? 99 c) Zusammenfassung Das Verhältnis zu interkantonalem Recht 102 I. Die Mitwirkung des Bundes bei interkantonalen Vereinbarungen Die Genehmigung interkantonaler Vereinbarungen Mitwirkung des Bundes beim Vollzug Finanzielle Beteiligung Streitbeilegung 106 a) Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Konkordaten 106 b) Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte 107 c) Die staatsrechtliche Klage an das Bundesgericht 108 IV. Die Zusammenarbeit zwischen kantonalen Exekutiven 108 A. Fachdirektorenkonferenzen Organisation der Fachdirektorenkonferenzen Beschlüsse der Fachdirektorenkonferenzen 110 B. Regionale Regierungskonferenzen 110 C. Die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) Entstehung der KdK 111

6 XV 2. Organisation der KdK 113 a) Die Plenarkonferenz 113 b) Der leitende Ausschuss 114 c) Das Sekretariat 114 Teil 2: Perspektiven der interkantonalen Zusammenarbeit Die wachsende Bedeutung der interkantonalen Zusammenarbeit 115 I. Die interkantonale Zusammenarbeit als Mittel zur Stärkung der Kantone 116 A. Die Veränderung der Stellung der Kantone 116 B. Die Bedeutung der interkantonalen Zusammenarbeit Die Bedeutung informeller Kontakte und Absprachen Die Bedeutung interkantonaler Vereinbarungen 119 a) Die Bedeutung gesamtschweizerischer rechtsetzender Vereinbarungen 119 b) Die Bedeutung regionaler rechtsetzender Vereinbarungen Die Bedeutung interkantonaler Institutionen Die Bedeutung der Fachdirektorenkonferenzen Die Bedeutung der KdK 123 II. Die Bedeutung der interkantonalen Zusammenarbeit bei der internationalen Integration 123 A. Die Kompetenzen von Bund und Kantonen in der Aussenpolitik Die stillschweigende Kompetenz des Bundes zur Führung der auswärtigen Beziehungen Die Kompetenzen von Bund und Kantonen zum Abschluss von Staatsverträgen 125 a) Die Auslegung von Art. 8 und 9 BV 126 b) Die Praxis zu Art. 8 und 9 BV 128 B. Die Schwächung der Stellung der Kantone Das Spannungsverhältnis zwischen internationaler Integration und kantonaler Autonomie Das Zusammenwachsen von Innen- und Aussenpolitik Das Bedürfnis nach einer Stärkung der Kantone Die interkantonale Zusammenarbeit als Mittel zur Stärkung der Kantone 133 C. Die Möglichkeiten der interkantonalen Zusammenarbeit bei Staatsverträgen der Kantone Das Verfahren zum Abschluss von Staatsverträgen der Kantone 134 a) Die Regelung des Verfahrens in Art. 10 BV 134 b) Die Praxis zu Art. 10 BV 135

7 XVI 2. Internationale Rechtsgrundlagen für die Staatsverträge der Kantone 136 a) Europäisches Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit 136 b) Das Karlsruher Übereinkommen Die Staatsvertragspraxis der Kantone 138 a) Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit 138 b) Zusammenarbeit im Rahmen der Regionen Europas Die Bedeutung der Staats vertrage der Kantone Möglichkeiten der interkantonalen Zusammenarbeit 142 D. Die Möglichkeiten der interkantonalen Zusammenarbeit bei der Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes Die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes 145 a) Das Staatsvertragsreferendum 145 b) Das Vernehmlassungsverfahren 145 c) Die Standesinitiative 146 d) Genehmigung von Staatsverträgen durch die Kantone 146 e) Informelle Mitwirkung 146 f) Perspektiven der Mitwirkung 147 aa) Art. 55 BV bb) Das Mitwirkungsgesetz Die Möglichkeiten der interkantonalen Zusammenarbeit 148 a) Die Möglichkeiten der KdK 149 b) Die Möglichkeiten der Fachdirektorenkonferenzen 149 c) Die Möglichkeiten informeller Kontakte und Absprachen E. Die Möglichkeiten der interkantonalen Zusammenarbeit bei der Umsetzung von Staatsverträgen Die Zuständigkeiten zur Umsetzung von Staatsverträgen 151 a) Self-executing Verträge 151 b) Non self-executing Verträge 152 aa) Die Lehre 152 bb) Die Praxis 152 cc) Beurteilung der herrschenden Lehre und Praxis zur Umsetzung von Staatsverträgen Die Möglichkeiten der interkantonalen Zusammenarbeit 154 a) Die Möglichkeiten interkantonaler Vereinbarungen 155 b) Die Möglichkeiten interkantonaler Institutionen 155 c) Die Möglichkeiten der KdK 156 d) Die Möglichkeiten der Fachdirektorenkonferenzen 156 DI. Zusammenfassung Die interkantonale Zusammenarbeit de lege ferenda 158 I. Projekte zur Stärkung der interkantonalen Zusammenarbeit 159

8 XVII A. Die Revisionsprojekte auf Verfassungsebene Die Totalrevision der Bundesverfassung 159 a) Die neue Bestimmung über die interkantonale Zusammenarbeit 159 b) Beurteilung Die Justizreform 161 a) Die Schaffung gemeinsamer richterlicher Behörden 161 b) Beurteilung 162 B. Die Neuordnung des Finanzausgleichs Die Ziele des neuen Finanzausgleichs Ziele der interkantonalen Zusammenarbeit Die Vorschläge der Projektgruppen 164 a) Programmvereinbarungen zwischen Bund und Kantonen b) Die Verfassungsbestimmung zur interkantonalen Zusammenarbeit 165 c) Bundesgesetz über die interkantonale Zusammenarbeit 165 d) Rahmenvereinbarung über die interkantonale Zusammenarbeit Erläuterungen zu den Vorschlägen der Projektgruppen 168 a) Programmvereinbarungen zwischen Bund und Kantonen b) Die Verpflichtung der Kantone zur Zusammenarbeit 170 aa) Allgemeinverbindlicherklärung 171 bb) Beteiligungsverpflichtung 172 c) Rechtsetzungskompetenzen interkantonaler Organe 172 d) Verletzung von Verträgen oder Beschlüssen interkantonaler Organe 173 e) Rahmenvereinbarung über die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich Beurteilung der Vorschläge 175 a) Die Programmvereinbarungen 175 b) Die Verpflichtung zur Zusammenarbeit 175 c) Rechtsetzungskompetenzen interkantonaler Organe 178 d) Gesamtbeurteilung 178 II. Die Zusammenlegung kantonaler Verwaltungen 178 A. Das Problem des Sonderbündnisses 179 B. Das Problem des Verlusts von Hoheitsrechten 180 C. Ergebnis 181 HI. Konzept zur Erweiterung der interkantonalen Zusammenarbeit 182 A. Neue Auslegung von Art. 7 BV? 182 B. Die Regelungsstufe 183 C. Übersicht über das Konzept zur Erweiterung der interkantonalen Zusammenarbeit 184

9 XVIII 5 Die Beteiligung kantonaler Parlamente an der interkantonalen Zusammenarbeit 185 I. Die Frage des Demokratiedefizits interkantonaler Vereinbarungen A. Der Machtverlust der Kantonsparlamente Unterschiede zwischen innerkantonaler und interkantonaler Rechtsetzung Fremdbestimmung durch interkantonale Vereinbarungen Die «basisferne Herrschaft» durch interkantonale Vereinbarungen Ergebnis 190 B. Notwendigkeit einer Stärkung der Kantonsparlamente Die stärkere Legitimation der Parlamente Die Kontrollfunktion der Parlamente Die Öffentlichkeit der Parlamentsentscheidungen 193 C. Zusammenfassung 195 II. Demokratiedefizit bei der Zusammenarbeit kantonaler Exekutiven? 196 A. Legitimationsdefizite der Fachdirektorenkonferenzen? 196 B. Legitimationsdefizite der KdK? 197 C. Exkurs: Konkurrenz der KdK zum Ständerat? 198 III. Die Beteiligung der Parlamente am Abschluss interkantoneler Vereinbarungen (de lege lata) 200 A. Informationsrechte der Kantonsparlamente Kleine Anfrage/Fragestunde Die Interpellation Beurteilung der bestehenden Informationsmöglichkeiten 202 B. Mitwirkungsmöglichkeiten der Kantonsparlamente Das Postulat Die Motion 205 a) Begriff 205 b) Weisungsrechte der Parlamente im Bereich der Aussenpolitik? 205 aa) Auf Bundesebene 206 bb) Auf kantonaler Ebene 208 cc) Ergebnis Die parlamentarische Initiative Beurteilung der bestehenden Mitwirkungsmöglichkeiten 211 C. Besondere Mitwirkungsmöglichkeiten in einzelnen Kantonen Bern Basel-Landschaft Luzern Solothurn Waadt 214

10 XIX 6. Wallis 215 D. Die Genehmigung interkantonaler Vereinbarungen durch die Parlamente Die Genehmigung Beurteilung 216 E. Zusammenfassung und Würdigung Zusammenfassung Würdigung 218 IV. Die parlamentarische Kontrolle interkantonaler Institutionen 218! 6 Die Beteiligung der Parlamente an der interkantonalen Zusammenarbeit de lege ferenda 219 I. Der Rahmen parlamentarischer Beteiligung 220 II. Projekte zur Verbesserung der Beteiligung kantonaler Parlamente 221 A. Die Beteiligung der Parlamente am Entwurf des RHUSO Die Beteiligung der Kantonsparlamente am Abschluss der Vereinbarung 222 a) Bildung von Kommissionen 222 b) Änderungsvorschläge der Kommissionen 222 c) Antrag der interparlamentarischen Kommission an die Parlamente 223 d) Änderungsvorschläge der Parlamente Genehmigung des RHUSO Kontrolle des RHUSO Beurteilung 224 B. Der Bericht der Arbeitsgruppe der Westschweizer Kantone Gliederung interkantonaler Vereinbarungen Die Aushandlung interkantonaler Vereinbarungen Die Genehmigung interkantonaler Vereinbarungen Die Kontrolle interkantonaler Vereinbarungen Beurteilung 230 C. Der Entwurf des Forum Interparlamentaire Romand Der Vereinbarungsentwurf Beurteilung 232 D. Die parlamentarische Kontrolle der Haute Ecole Specialisee de Suisse Occidentale Die Haute Ecole Specialisee de Suisse Occidentale Die Organisation der parlamentarischen Kontrolle der HES-SO 234 a) Die Vereinbarung über die Kontrolle der HES-SO 235 b) Die Genehmigung der Vereinbarung über die parlamentarische Kontrolle der HES-SO Beurteilung 238

11 XX E. Vorschlag der staatspolitischen Kommission der eidgenössischen Räte Die Festlegung der Leitlinien der Aussenpolitik durch das Parlament Beurteilung 239 F. Zusammenfassung 240 III. Konzept zur Ausgestaltung der parlamentarischen Beteiligung 241 A. Die Regelungsstufe Regelung auf Bundesebene Regelung auf innerkantonaler Ebene Regelung auf interkantonaler Ebene 242 B. Beteiligungsbedürftige Vereinbarungen 243 C. Institutionen zur parlamentarischen Beteiligung Die interparlamentarische Kommission Kantonale parlamentarische Kommissionen 245 a) Die ständige aussenpolitische Kommission 246 b) Ad-hoc-Kommission 246 D. Informationsrechte, Konsultation und Stellungnahmen der Parlamente Recht auf Informationen Konsultation und Recht auf Stellungnahmen 248 E. Mitbestimmungsrechte des Parlaments Mitwirkung durch interparlamentarische Kommission Mitwirkung durch parlamentarische Kommission 250 F. Übersichten zum Konzept der parlamentarischen Beteiligung Beteiligung mittels interparlamentarischer Kommission Beteiligung mittels parlamentarischer Kommission 252 G. Die parlamentarische Kontrolle interkantonaler Institutionen 252 Schlussthesen und Ausblick 254 Schlussthesen 254 Ausblick: Gebietsreform als Alternative zur Zusammenarbeit? 258 Stichwortverzeichnis 263