Fall Nr. 10 Zürcher Schulen

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1 Übungen im Öffentlichen Recht I FS 16 Gruppen A-C und N-P Fall Nr. 10 Zürcher Schulen Prof. Dr. Thomas Gächter 1 Themen Initiativrecht im Kanton Zürich Gültigkeitsvoraussetzungen für Volksinitiativen Rechtsschutz bei Akten des Parlaments 2

2 Frage 1 Mit welchen demokratischen Instrumenten und auf welcher Grundlage könnte Herr S sein Anliegen im Kanton Zürich so ins politische System einspeisen, dass es dereinst zu verbindlichem Recht werden könnte? Seite 3 Rechtsgrundlagen des Initiativrechts Bundesverfassung Verfassung des Kantons Zürich Gesetz über die politischen Rechte (ZH) Verordnung über die politischen Rechte (ZH) 4

3 Politische Rechte im Kanton Zürich Stimm- und Wahlrecht Art. 22 KV Schweizer Staatsbürgerschaft Wohnsitz im Kanton 18. Altersjahr zurückgelegt stimmberechtigt in eidgenössischen Angelegenheiten (Art. 136 Abs. 1 BV) Subsumtion 5 Initiativrecht Gegenstand der Initiative Art. 23 KV Mit einer Initiative kann jederzeit verlangt werden: a. die Total- oder die Teilrevision der Verfassung (Verfassungsinitiative); b. der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung eines Gesetzes (Gesetzesinitiative); c. der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung eines dem Referendum unterstehenden Kantonsratsbeschlusses; d. die Einreichung einer Standesinitiative; e. die Aufnahme von Verhandlungen über Abschluss oder Änderung eines interkantonalen oder internationalen Vertrages, der dem Referendum untersteht, oder die Kündigung eines solchen Vertrages. Seite 6

4 Initiativrecht Urheber der Initiative Art. 24 KV Eine Initiative können einreichen: a Stimmberechtigte (Volksinitiative); b. eine oder mehrere Behörden (Behördeninitiative); c. eine einzelne stimmberechtigte Person (Einzelinitiative). Seite 7 Volksinitiative (Art. 24 lit. a KV) Art. 32 KV ZH Obligatorisches Referendum Dem Volk werden zur Abstimmung unterbreitet: a. Verfassungsänderungen; b. interkantonale und internationale Verträge, deren Inhalt Verfassungsrang hat; c. Volksinitiativen in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs, denen der Kantonsrat nicht zustimmt; d. Volksinitiativen in der Form der allgemeinen Anregung, die der Kantonsrat nicht umsetzen will; e. Volksinitiativen, denen der Kantonsrat einen Gegenentwurf gegenüberstellt; f. Steuergesetze (Art. 125 Abs. 1 8nd 130 Abs. 3 lit. b) und ihre Änderungen, die neue Steuern einführen oder für die Einzelnen höhere Steuerbelastungen zur Folge haben. 8

5 Einzelinitiative (Art. 24 lit. c KV) Art. 31 KV 1 Unterstützen 60 Mitglieder des Kantonsrates eine Behörden- oder eine Einzelinitiative vorläufig, so wird sie dem Regierungsrat zu Bericht und Antrag überwiesen. 2 Kommt die vorläufige Unterstützung nicht zu Stande oder findet die Initiative in der Beratung über den Antrag der Regierung keine Mehrheit im Kantonsrat, so ist die Initiative gescheitert. 9 Subsumtion Ziel der Initiative: Änderung des Volksschulgesetzes Demokratische Instrumente: Gesetzesinitiative Art. 23 lit. b KV Volksinitiative Art. 24 lit. a KV oder Einzelinitiative Art. 24 lit. c KV 10

6 Frage 2 Beurteilen Sie, welche rechtlichen Probleme sich mit diesem Text ergeben könnten, wenn er als Volksinitiative auf Gesetzesrevision eingereicht würde. Wäre dieser Text als Volksinitiative zulässig? Seite 11 Gültigkeit einer Volksinitiative (I) Einheit der Form (Art. 25 KV, 120 Abs. 2 und 3 GPR) - ausgearbeiteter Entwurf - allgemeine Anregung Einheit der Materie (Art. 28 Abs. 1 lit. a KV, 121 Abs. 2 GPR) - hinreichender innerer Zusammenhang - Anspruch auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV) 12

7 Gültigkeit einer Volksinitiative (II) Kein Verstoss gegen übergeordnetes Recht (Art. 28 Abs. 1 lit. b KV) - Staatsvertragsrecht - Bundesrecht - interkantonales Recht mit Gesetzes- oder Verfassungsrang - kantonales Verfassungsrecht Durchführbarkeit (Art. 28 Abs. 1 lit. c KV) 13 Ablauf der Prüfung auf Gültigkeit bei Volksinitiativen auf Gesetzesänderung Art. 26 KV Vorprüfung auf Einhaltung der Formvorschriften Initiativtext und Unterschriftenliste Direktion der Justiz und des Innern ( 10 Abs. 2 GPR i.v.m. 1 VPR) Art. 28 KV Prüfung der Gültigkeit nach Einreichen der Initiative Kantonsrat mit Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder (Art. 28 Abs. 2 und 3 KV) Volksabstimmung bei Gesetzesinitiative: KR stimmt nicht zu, will nicht umsetzen oder arbeitet Gegenvorschlag aus: Obligatorisches Referendum Art. 32 KV KR stimmt zu: Fakultatives Referendum Art. 33 KV Unterschriftensammlung innert 6 Monaten nach Publikation im Amtsblatt, Art. 27 KV, 125 GPR 14

8 Einheit der Form und der Materie 1. Einheit der Form? > Klassengrösse: Ausgearbeiteter Entwurf > Fremdsprache: Eher Handlungsauftrag, aber Anpassung im Rahmen der Vorprüfung möglich Einheit der Form u.u. gewahrt (jedenfalls im Hinblick auf Art. 25 Abs. 3 KV) 2. Einheit der Materie? > Ziel der Initiative: Ausbildungsniveau anheben > Denkbar, dass Stimmberechtigte kleinere Klassen befürworten, aber mit zwei Fremdsprachen > eher grosszügige Praxis des BGer Einheit der Materie wohl gewahrt (andere Meinung vertretbar) 15 Übergeordnetes Recht 1. Bundesrecht > Subsidiäre Generalkompetenz der Kantone (Art. 3 BV) > Kantonalen Zuständigkeit (Art. 62 Abs. 1 BV) Grundsätzlich Art. 62 BV (Kompetenznorm) Kantone sind für das Schulwesen zuständig (Abs. 1) ausreichender Grundschulunterricht für alle Kinder, obligatorisch, unentgeltlich, staatliche Leitung/Aufsicht (Abs. 2) Einschränkung der kantonalen Kompetenz Harmonisierungsauftrag Art 61a BV (Ziel- und Programmnorm) hohe Qualität und Durchlässigkeit des Bildungsraumes Schweiz ist gemeinsame Aufgabe von Bund und Kantonen (Abs. 1) Koordinationsauftrag mittels gemeinsamer Organe und anderer Vorkehren (Abs. 2) Durchsetzung des Harmonisierungsauftrags Art. 62 Abs. 4 BV: Verpflichtend formulierte, konkurrierende, bedingte Gesetzgebungskompetenz des Bundes Art. 48a Abs. 1 lit. b BV: Allgemeinverbindlicherklärung und Beteiligungspflicht für interkantonale Verträge im Schulwesen in den in Art. 62 Abs. 4 genannten Bereichen Keine konkreten Vorschriften über den Fremdsprachenunterricht oder die Klassengrösse auf Primarstufe 16

9 Übergeordnetes Recht 2. Kantonales Verfassungsrecht > Art. 116 KV - qualitativ hoch stehende öffentliche Schulen - Verpflichtung auf Grundwerte des demokratischen Staatswesens, sowie konfessionelle und politische Neutralität Keine Regelung über den Fremdsprachenunterricht oder die Klassengrösse 17 Übergeordnetes Recht 3. Interkantonales Recht > Stellung des interkantonalen Rechts Beachtung des Völkerrechts (Art. 5 Abs. 4 BV) Beachtung des interkantonalen Rechts (Art. 48 Abs. 5 BV) Völkerrecht Bundesrecht Interkantonales Recht Kantonales Recht Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) Seite 18

10 Interkantonale Vereinbarungen (Konkordate) bilateral unmittelbar Vertragliche Festsetzung unmittelbarer Rechte und Pflichten durch zwei Kantone rechtsetzend mittelbar Vertragliche Verpflichtung zur Rechtsetzung zwischen zwei Kantonen rechtsgeschäftlich Vertragliche Regelung eines Sachgegenstandes durch zwei Kantone multilateral Vertragliche Festsetzung unmittelbarer Rechte und Pflichten durch mehrere Kantone Vertragliche Verpflichtung zur Rechtsetzung durch mehrere Kantone Vertragliche Regelung eines Sachgegenstandes durch mehrere Kantone Seite 19 Problematik interkantonaler Vereinbarungen Exekutivlastigkeit (Aushandlung der Vereinbarungen durch kantonale Regierungsvertreter) Schwerfälligkeit (langwieriger Aushandlungs- und Genehmigungsprozess) Z.T. Demokratiedefizite Schwieriger (vorgängiger) Einbezug von kantonalen Parlamenten und Volk Bei der Genehmigung, i.d.r. nur Annahme oder Ablehnung des gesamten Pakets (d.h. der gesamten Vereinbarung) durch kantonale Parlamente und Volk (Konkordatsreferendum) Seite 20

11 HarmoS-Konkordat (1) Gesetz über den Beitritt zur interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule (HarmoS-Konkordat) (vom 30. Juni 2008) 1, 2 Der Kantonsrat, nach Einsichtnahme in die Anträge des Regierungsrates vom 14. November und der Kommission für Bildung und Kultur vom 1. April , beschliesst: 1. Der Kanton Zürich tritt der interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule vom 14. Juni 2007 bei. 1 OS 64, Inkrafttreten: 1. August ABl 2007, ABl 2008, HarmoS-Konkordat (2) Interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule (vom 14. Juni 2007) I. Zweck und Grundsätze der Vereinbarung Art. 1 Zweck Die Vereinbarungskantone harmonisieren die obligatorische Schule, indem sie a. die Ziele des Unterrichts und die Schulstrukturen harmonisieren und b. die Qualität und Durchlässigkeit des Schulsystems durch gemeinsame Steuerungsinstrumente entwickeln und sichern. Seite 22

12 HarmoS-Konkordat (3) Art. 4 Sprachenunterricht 1 Die erste Fremdsprache wird, entsprechend der in Artikel 6 festgelegten Dauer der Schulstufen, spätestens ab dem 5. Schuljahr, die zweite Fremdsprache spätestens ab dem 7. Schuljahr unterrichtet. Eine der beiden Sprachen ist eine zweite Landessprache, deren Unterricht kulturelle Aspekte einschliesst; die andere Sprache ist Englisch. In beiden Fremdsprachen werden per Ende der obligatorischen Schule gleichwertige Kompetenzniveaus vorgegeben. Sofern die Kantone Graubünden und Tessin zusätzlich eine dritte Landessprache obligatorisch unterrichten, können sie bezüglich der Festlegung der Schuljahre von der vorliegenden Bestimmung abweichen. Art. 6 Dauer der Schulstufen 1 Die Primarstufe, inklusive Vorschule oder Eingangsstufe, dauert acht Jahre. 2 Die Sekundarstufe I schliesst an die Primarstufe an und dauert in der Regel drei Jahre. 23 Verstoss gegen übergeordnetes Recht Teil 1 des Initiativtextes: «In der Volksschule soll bis zum Abschluss der sechsten Klasse lediglich eine Fremdsprache unterrichtet werden.» 6. Klasse i.s. der Initiative = 8. Schuljahr i.s. von Art. 6 HarmoS- Konkordat Initiative verstösst gegen die Vorschrift in Art. 4 Abs. 1 HarmoS- Konkordat Fazit Ungültigkeitsgrund gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. b KV gegeben Über die Zulässigkeit entscheidet der Kantonsrat mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder (Art. 28 Abs. 2 und 3 KV) 24

13 Frage 3 Hätte Frau T, wenn die Initiative tatsächlich rechtswidrig wäre, Anspruch darauf, dass diese für ungültig erklärt und der Abstimmung nicht unterbreitet wird? Seite 25 Rechtsmittel Beschwerdegrund: Der Entscheid des Kantonsrates über die Gültigkeit einer Initiative tangiert das Stimmrecht (Art. 34 BV). 1. Kantonales Rechtsmitte 19 Abs. 2 lit. b VRG: Akte des Kantonsrates unterstehen keinem Rekurs. 42 lit. b VRG: Die Beschwerde (ans Verwaltungsgericht) ist unzulässig gegen Anordnungen des Kantonsrates und seiner Organe. Kein kantonales Rechtsmittel gegen die Gültigerklärung 26

14 Rechtsmittel 2. Rechtsmittel auf Bundesebene: Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten Art. 82 lit. c BGG: BGer beurteilt Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen. Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG: In kantonalen Angelegenheiten ist die Beschwerde gegen Akte letzter kantonaler Instanzen zulässig. Art. 88 BGG: Kantonsrat ist letzte kantonale Instanz in Stimmrechtssachen. Art. 89 Abs. 3 BGG: Frau T ist aktiv legitimiert als Stimmberechtigte im Kanton Zürich Frau T kann gegen den Akt der Gültigerklärung der Initiative durch den Kantonsrat Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ergreifen. 27 Anspruch auf Ungültigerklärung? Urteil des BGer 1C_92/2010 vom 6. Juli 2010 E. 2.2 «Gemäss dem kantonalen Verfassungsrecht erklärt der Kantonsrat eine Volksinitiative, welche den Gültigkeitsanforderungen nicht entspricht, für ungültig. Hierfür ist eine Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder des Kantonsrates erforderlich. Aus dieser Regelung [ ] hat das Bundesgericht gefolgert, mit dem qualifizierten Mehr werde zum Ausdruck gebracht, dass in Grenzfällen die Initiative trotz der allenfalls bestehenden Bedenken dem Volk unterbreitet werden muss. Der Stimmberechtigte habe somit im Kanton Zürich keinen Anspruch darauf, dass eine inhaltlich allenfalls rechtswidrige Initiative, deren Ungültigkeitserklärung im Kantonsrat nicht zustande kommt, dem Volk nicht unterbreitet wird (BGE 105 Ia 11 E. 2c S. 14 f.). Diese Rechtsprechung ist, soweit ersichtlich, nie in Frage gestellt worden und daher auch im vorliegenden Verfahren massgebend.» 28