Übungen im öffentlichen Recht für Anfänger/innen. Fall 6. Dr. iur. Tilmann Altwicker, LL.M.

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1 Übungen im öffentlichen Recht für Anfänger/innen Fall 6 Dr. iur. Tilmann Altwicker, LL.M.

2 Themen 1. Verfassungsbegriff/-funktionen 2. Bundesrechtliche Anforderungen an Kantonsverfassungen 3. Grundsatz der Einheit der Form/Materie 4. Stimmrechtsbeschwerde 5. Gewährleistungsbeschluss 2

3 3 Was ist eine Verfassung? Welche Funktionen hat diese? - In CH: BV und Kantonsverfassungen (vgl. Art. 51 BV) - «rechtliche Grundordnung des Staates» (W. Kägi) - Merkmale: - besondere Urkunde - erhöhte Geltungskraft - Änderung nur in einem besonderen Verfahren - Funktionen (s. Biaggini in BGK, S. 73) - Ordnungs- und Organisationsfunktion - Machtbegrenzungs- und Freiheitsgewährleistungsfunktion - Gestaltungs- und Steuerungsfunktion

4 Frage 1 4

5 5 Was ist zu prüfen? Formulierungsvorschlag: «Gefragt ist, ob der Kantonsrat die Initiative der Volksabstimmung unterbreiten würde. Dies wäre nur dann der Fall, wenn es sich um eine Initiative mit zulässigem Inhalt handelte. Zu prüfen ist daher die Vereinbarkeit der Volksinitiative mit höherrangigem Recht, insbesondere mit der BV.»

6 Gültigkeit von Volksinitiativen 48. Verfassung Kanton Basel-Stadt Gültigkeit von Volksinitiativen 1 Die Staatskanzlei stellt fest, ob eine Initiative zustande gekommen ist. 2 Initiativen sind ganz oder teilweise ungültig, wenn sie: a) gegen übergeordnetes Recht verstossen, b) undurchführbar sind, c) die Einheit der Materie nicht wahren.

7 7 Formulierung «Die Initiative könnte gegen höherrangiges Recht verstossen, weil sie die Kompetenznormen der BV missachtet.»

8 8 Art. 82 BV Strassenverkehr 1 Der Bund erlässt Vorschriften über den Strassenverkehr. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz: Kantone sind regelungsbefugt, sofern und soweit (Umfang) der Bund nicht Gebrauch gemacht hat von seiner Kompetenz. 2 Er übt die Oberaufsicht über die Strassen von gesamtschweizerischer Bedeutung aus; er kann bestimmen, welche Durchgangsstrassen für den Verkehr offen bleiben müssen. 3 Die Benützung öffentlicher Strassen ist gebührenfrei. Die Bundesversammlung kann Ausnahmen bewilligen.

9 9 Rechtsfrage «Inwieweit hat der Bund hier von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht mit der Folge, dass die Kantone nicht mehr regelungsbefugt sind?» Vorgehen: Dafür muss das Bundesrecht ausgelegt werden. Hier also das Strassenverkehrsgesetz (SVG).

10 10 Strassenverkehrsgesetz (SVG) vom 9. Dezember 1958 (Stand am ) Art. 2 (Befugnisse des Bundes) 1 Der Bundesrat ist ermächtigt, nach Anhören der Kantone: a.strassen, die für den allgemeinen Durchgangsverkehr notwendig sind, mit oder ohne Einschränkungen für den Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr offen zu erklären; b.für alle oder einzelne Arten von Motorfahrzeugen zeitliche, für die ganze Schweiz geltende Fahrverbote zu erlassen;

11 11 Strassenverkehrsgesetz (SVG) vom 9. Dezember 1958 (Stand am ) Art. 3 (Befugnisse der Kantone und Gemeinden) 1 Die kantonale Strassenhoheit bleibt im Rahmen des Bundesrechts gewahrt. Kantonale Strassenhoheit = «die an sich den Kantonen zustehende Befugnis, über Bau und Unterhalt der Strassen und ihrer Benützung Recht zu setzen und anzuwenden (Giger, in SVG-Komm., Art. 3 Rn. 1) 2 Die Kantone sind befugt, für bestimmte Strassen Fahrverbote, Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs zu erlassen. Sie können diese Befugnis den Gemeinden übertragen unter Vorbehalt der Beschwerde an eine kantonale Behörde. 3 Der Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr kann auf Strassen, die nicht dem allgemeinen Durchgangsverkehr geöffnet sind, vollständig untersagt oder zeitlich beschränkt werden; Fahrten im Dienste des Bundes bleiben jedoch gestattet.

12 12 Strassenverkehrsgesetz (SVG) vom 9. Dezember 1958 (Stand am ) Art. 5 (Signale und Markierungen) 1 Beschränkungen und Anordnungen für den Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr müssen durch Signale oder Markierungen angezeigt werden, sofern sie nicht für das ganze Gebiet der Schweiz gelten. 2 Strassen und Plätze, die offensichtlich privater Benützung oder besonderen Zwecken vorbehalten sind, bedürfen keiner besonderen Kennzeichnung. 3 Im Bereich der für Motorfahrzeuge oder Fahrräder offenen Strassen dürfen nur die vom Bundesrat vorgesehenen Signale und Markierungen verwendet und nur von den zuständigen Behörden oder mit deren Ermächtigung angebracht werden.

13 13 Kompetenz des Kantons im vorliegenden Fall? Art. 2 Abs. 1 lit. b) SVG Der Bundesrat ist ermächtigt, nach Anhören der Kantone für alle oder einzelne Arten von Motorfahrzeugen zeitliche, für die ganze Schweiz geltende Fahrverbote zu erlassen Art. 3 Abs. 2 SVG Kantone sind befugt, für bestimmte Strassen Fahrverbote, Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs zu erlassen. Art. 5 Abs. 1 SVG Beschränkungen und Anordnungen für den Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr müssen durch Signale oder Markierungen angezeigt werden, sofern sie nicht für das ganze Gebiet der Schweiz gelten.

14 14 Kompetenz des Kantons im vorliegenden Fall? «Nach Art. 2 Abs. 1 lit. b SVG i.v.m. Art. 5 Abs. 1 SVG ist klarerweise einzig der Bund bzw. der Bundesrat befugt, per Rechtssatz für das ganze Hoheitsgebiet geltende Beschränkungen des Motorfahrzeug- und Fahrradverkehrs anzuordnen, ohne diese auf dem Strassennetz auszuschildern (BGE 130 I 134 S. 137 E. 3.2).»

15 15 Kompetenz des Kantons im vorliegenden Fall? «Es ist offenkundig, dass eine solche grundsätzlich für das ganze Kantonsgebiet geltende Regelung nur per Rechtssatz erlassen werden kann. Es ist schlechterdings ausgeschlossen, sie zu verfügen, zu publizieren und anschliessend sämtliche Strassen (ausgenommen allenfalls die Durchgangsstrassen nach Art. 3 Abs. 3 SVG) mit den entsprechenden Verkehrssignalen und Markierungen zu kennzeichnen; auf diese Weise lässt sich die Initiative von vornherein weder ganz noch teilweise umsetzen (BGE 130 I 134 S. 138, E. 3.3).»

16 16 Formulierungsvorschlag «Die Initiative könnte gegen die Grundsätze der Einheit der Materie bzw. der Form verstossen. Dieser ist bei der kantonalen Initiative zu beachten als Teil von Art. 34 BV und des kantonalen Verfassungsrechts (z.b. 48 Abs. 2 lit. c der Verfassung des Kantons Basel-Stadt und Art. 28 Abs. 1 lit. A der Verfassung des Kantons Zürich).»

17 17 Grundsatz der Einheit der Materie «Der Grundsatz der Einheit der Materie besagt, dass eine Vorlage grundsätzlich nur einen Sachbereich zum Gegenstand haben darf und zwei oder mehrere Sachfragen und Materien, die keinen inneren sachlichen Zusammenhang aufweisen, nicht zu einer einzigen Abstimmungsfrage verbunden werden dürfen. Ausschlaggebend ist der sachliche innere Zusammenhang der einzelnen Teile einer Vorlage» (BGE 129 I 366, E. 2.3). Gründe: Freiheit der Willensbildung, Unverfälschtheit der Stimmenabgabe, keine Umgehung der Anforderung an die Unterschriftenanzahl

18 18 Grundsatz der Einheit der Form Eine einzige Initiative darf nicht sowohl die Form einer allgemeinen Anregung und die Form eines ausgearbeiteten Entwurfs vermischen (vgl. Art. 139 Abs. 2 BV). Grund: unterschiedliches Verfahren

19 Frage 2 19

20 20 Eintretensvoraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (I) I. Zulässiges Anfechtungsobjekt (Art. 82 BGG)? - Hier: Art. 82 lit. c) BGG, Stimmrechtsbeschwerde - Anfechtungsobjekt: Entscheide, (kantonale) Erlasse, Realakte - Politische Stimmberechtigung: - Recht, an Volksabstimmungen teilzunehmen - Unterzeichnung von Volksinitiativen/Referenden - aktives und passives Wahlrecht

21 Eintretensvoraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (II) - Insbes. kantonale Volksinitiativen: - Rüge, dass Volksinitiative zu Unrecht als unzulässig erklärt worden sei - Rüge, dass ein bestimmter Akt zu Unrecht nicht dem Referendum unterstellt worden sei - Rüge, dass eine Volksinitiative zu Unrecht für gültig erklärt worden sei, sofern das kantonale Recht einen Anspruch darauf gibt, dass keine dem höherrangigen Recht widersprechenden Initiativen der Abstimmung unterbreitet werden (sonst nach lit. a oder b) 21

22 22 Eintretensvoraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (III) II. Zulässige Vorinstanz (Art. 86 ff. BGG) und kein Ausschlussgrund (Art. 83 ff. BGG)? - Art. 88 BGG, Vorinstanz in Stimmrechtsbeschwerden - Hier: Art. 88 Abs. 1 lit. a) BGG, s. Sachverhalt

23 Eintretensvoraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (IV) III. Zulässiger Beschwerdegrund (Art. 95 ff. BGG)? - Hier: Art. 95 lit. a) BGG, Art. 34 BV (politische Rechte) - Art. 34 BV (politische Rechte) Art. 34 Politische Rechte 1 Die politischen Rechte sind gewährleistet. soweit wie sie vom Verfassungsund Gesetzgeber in Bund und Kantonen ausgestaltet sind, - Art. 34 verlangt «Einhaltung aller Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen» (Biaggini, BV-Kommentar, Art. 34 Rn. 9) 23

24 Eintretensvoraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (V) IV. Wahrung der Subsidiarität? - Hier: Art. 86 Abs. 1 lit. d) BGG, Beschwerde an Bundesverwaltungsgericht 24

25 Eintretensvoraussetzungen für Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (VI) V. Beschwerderecht (Art. 89 BGG)? 1. Parteifähigkeit 2. Prozessfähigkeit 3. Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG) 4. Durch angefochtenen Entscheid besonders berührt (Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG) 5. Schutzwürdiges Interesse an Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG) VI. Beschwerdefrist (Art. 100 f. BGG)? VII. Beschwerdeform (Art. 42 BGG)? 25

26 Frage 3 26

27 27 Bundesrechtliche Anforderungen an Kantonsverfassungen, Art. 51 BV Art. 51 BV (Kantonsverfassungen) - Mindestanforderungen an Kantonsverfassungen - Spezielles Prüfungsverfahren (sog. Gewährleistungsverfahren) - Hintergrund: Nicht Homogenität, sondern Freiheit durch Festlegung von Mindestanforderungen Art. 51 Abs. 1 S. 1 BV ( Demokratische Verfassung ) Art. 51 Abs. 1 S. 2 BV ( Direktdemokratisches Minimum ) Art. 51 Abs. 2 BV ( Bundeskonformität ) Verfassung - Geschriebene Verf. - Einheitliche Verfassungsurkunde - Organisationsstatut ausreichend Demokratisches Minimum - Gewähltes Parlament - Beachtung des Grundsatzes der Gewaltenteilung Verfassungsreferendum ( Zustimmung des Volkes ) Revidierbarkeit der Verfassung (rudimentäre Form der Volksinitiative auf Verfassungsrevision) Gewährleistungsverfahren - Bundesrecht aller Stufen (auch Völkerrecht) - Bundesversammlung, Art. 172 Abs. 2 BV - einfacher Bundesbeschluss, Art. 163 Abs. 2 BV - Rechtsfolgen

28 Wirkung des Gewährleistungsbeschlusses, Art. 51 Abs. 2 BV Wirkung eines positiven Gewährleistungsbeschlusses In Bezug auf Gültigkeit der Kantonsverfassung deklaratorisch (Kantone dürfen Normen auf vor Abschluss des Gewährleistungsverfahrens in Kraft setzen) Garantenstellung des Bundes erst ab Beschluss Wirkung eines negativen Gewährleistungsbeschlusses Ex tunc Wirkung 28

29 29 Unmittelbare Anwendbarkeit von Verfassungsbestimmungen Verfassungsbestimmungen können genügend bestimmt sein, um mit ihrem Inkrafttreten ohne ausführende Gesetzgebung - ganz oder teilweise - mit Wirkungen auch für Private unmittelbar Anwendung zu finden. Ob dies der Fall ist, muss auslegungsmässig ermittelt werden, wobei den diesbezüglich bestehenden verfassungsrechtlichen Besonderheiten Rechnung zu tragen ist (BGer 2C.828/2011, E ). Eine direkte Anwendbarkeit setzte aufgrund des Legalitätsprinzips voraus, dass Tatbestand und Rechtsfolgen genügend genau formuliert sind, sodass der Einzelne sein Verhalten danach richten kann (BGer 2C.828/2011, E ).