Akteursvielfalt Windenergie an Land Herausforderungen, Akteursdefinition, Sonderregelungen

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1 Akteursvielfalt Windenergie an Land Herausforderungen, Akteursdefinition, Sonderregelungen

2 Akteursvielfalt Windenergie an Land Herausforderungen, Akteursdefinition und mögliche Sonderregelungen Von: Silvana Tiedemann, Fabian Wigand, Corinna Klessmann (Ecofys) Review: Mario Ragwitz (Fraunhofer ISI), Christoph Maurer (Consentec), Malte Kohls (BBG und Partner), Marie-Christin Haufe, Karl-Martin Ehrhart (Takon) Datum: 24. September 2015 Projekt-Nummer: DESDE15240 Ecofys 2015 beauftragt durch: BMWi ECOFYS Germany GmbH Albrechtstraße 10 c Berlin T +49 (0) F +49 (0) E info@ecofys.com I Geschäftsführer C. Petersdorff Handelsregister Amtsgericht Köln Handelsregisternr. HRB Ust-ID-Nr. DE

3 Inhaltsverzeichnis 1 Zusammenfassung 1 2 Einleitung 5 3 Herausforderungen Erzeugungskosten Transaktionskosten Bonitätsunterschiede Zuschlags- und Preisrisiko Einfluss des Wettbewerbsniveaus Zusammenfassung Herausforderungen 14 4 Abgrenzungsvorschlag Akteursbezogene Abgrenzung De-Minimis-Grenze (Projektbezogene Abgrenzung) Teilnahmehäufigkeit als Abgrenzungskriterium Einmalige Ausnahme Standortbezogene Abgrenzung Zusammenfassung Abgrenzungsvorschläge 26 5 Sonderregelungen für benachteiligte Akteure Unterstützende Maßnahmen außerhalb der Ausschreibung Bevorzugte Behandlung innerhalb der Ausschreibung Ausnahme von normaler Ausschreibung Zusammenfassung Sonderregelungen 37 6 Diskussion 39 7 Anhang: Quantitative Auswirkung einer De-Minimis-Regel 43 8 Quellenverzeichnis 46 ECOFYS Germany GmbH Albrechtstraße 10 c Berlin T +49 (0) F +49 (0) E info@ecofys.com I Geschäftsführer C. Petersdorff Handelsregister Amtsgericht Köln Handelsregisternr. HRB Ust-ID-Nr. DE

4 1 Zusammenfassung Das vorliegende Papier beschäftigt sich vertiefend mit dem Thema Akteursvielfalt bei der Einführung von Ausschreibungen für Windenergie an Land. Der Ausbau der Windkraft an Land ist in Deutschland von einer großen Vielzahl an unterschiedlichen Akteuren geprägt. Sowohl das EEG 2014 als auch der Koalitionsvertrag legen fest, dass die Akteursvielfalt bei der Umstellung des Vergütungssystems erhalten bleiben soll. Die Akteursstruktur in der Windbranche ist kein statischer Zustand, sondern verändert sich laufend. Oft wird unter dem Erhalt der Akteursvielfalt verstanden, dass Akteure unterschiedlicher Unternehmensgröße und Rechtsform an der Ausschreibung teilnehmen können. Das momentan vorgeschlagene Ausschreibungsdesign ist möglichst einfach und transparent gestaltet, sodass der zusätzliche administrative Aufwand und Barrieren gering gehalten werden. Dies kommt insbesondere auch kleineren Akteuren zugute. Darüber hinaus führt eine Umstellung auf Ausschreibungen aber zu neuen Risiken, deren Bedeutungen für kleine Akteure in diesem Papier diskutiert werden. Das größte Risiko besteht darin, dass kleine Akteure von der Teilnahme an der Ausschreibung abgeschreckt werden könnten, obwohl ihre Zuschlagschancen prinzipiell mit denen größerer Akteure vergleichbar wären. Dieser mögliche Abschreckungseffekt leitet sich aus der eingeschränkten Fähigkeit von kleinen Akteuren ab, das Zuschlagsrisiko zu streuen, sowie aus der schlechteren Verfügbarkeit von Informationen über die Marktlage. Verluste können aufgrund des kleineren Portfolios kaum gestreut und damit nicht ausgeglichen werden. Aufgrund der Unsicherheit über Zuschlagschancen und die erzielbaren Förderhöhe könnten kleine Akteure davon abgehalten werden, in die erforderliche Vorentwicklung bis zur Genehmigung nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz zu investieren. Selbst gewillte Akteure könnten unter Umständen an der Einwerbung des vor allem für Bürgerprojekte erforderlichen Eigenkapitals für die Projektentwicklung scheitern. Daneben könnten Transaktionskosten einen abschreckenden Effekt haben und eine verminderte Anzahl an Banken, die bereit wäre, im Rahmen einer Projektfinanzierung auch eine Erstsicherheit zu leisten, könnte die Wahlmöglichkeiten von kleinen Projektierern einschränken. Mit spezifischen Sonderregelungen können diese Herausforderungen adressiert werden. Dabei wird aber unter Umständen die Effizienz des allgemeinen Systems reduziert und das Einhalten des Zubaukorridors erschwert. Es besteht also mitunter ein Zielkonflikt zwischen dem Erhalt der Akteursvielfalt, der Mengensteuerung und der Effizienz der Ausschreibung. Es ist nicht Gegenstand der vorliegenden Untersuchung, diese Ziele gegeneinander abzuwägen. Zwei zentrale Probleme bei der Gestaltung von möglichen Sonderregelungen bestehen darin, benachteiligte Akteure treffsicher abzugrenzen und die Gesamtleistung von Projekten dieser Akteure verlässlich einzuschätzen. Das Papier diskutiert ausführlich verschiedene Abgrenzungsvorschläge. Eine abschließende Empfehlung wird nicht getroffen, da die Prüfung der Akteursdefinitionen nicht abgeschlossen ist. Insbesondere müssen die Missbrauchsanfälligkeit und mögliche Fehlanreize weiter diskutiert werden. Da die Herausforderungen entscheidend mit der Größe des Portfolios der Akteure und damit mit der Unternehmensgröße an sich zusammen hängen, erscheint die Abgrenzung von Klein- DESDE

5 unternehmen (KU) gemäß der KMU-Definition der Europäischen Union als die treffsicherste Abgrenzung. Es würden sowohl kleine Projektierer als auch kleine und mittlere Bürgerenergieprojekte erfasst. Allerdings muss die Frage beantwortet werden, zu welchem Zeitpunkt ein Bieter ein KU sein soll, um von der Sonderregelung zu profitieren, und ob sich daraus Restriktionen ergeben, z.b. bzgl. des Weiterverkaufs des bevorteilten Projekts. Wird neben dem KU-Kriterium ein weiteres Abgrenzungskriterium benötigt, erscheint ein Bezug zur Teilnahmehäufigkeit sinnvoll. Dies würde bedeuten, dass ein KU beispielsweise mit einem Projekt pro Jahr von einer Sonderregelung Gebrauch machen darf, mit weiteren Projekten aber die allgemeinen Bedingungen erfüllen muss. Auch bei der Teilnahmehäufigkeit müssen die Überprüfbarkeit und das mögliches Missbrauchsrisiko sowie Folgefragen weiter diskutiert werden. Obwohl eine Prüfung der Akteursdefinition und damit zusammenhängender Folgefragen nicht abgeschlossen ist, wurden in diesem Papier Möglichkeiten zur bevorzugten Behandlung von kleinen Akteuren entwickelt, die jeweils spezifische Herausforderungen adressieren. Im Ergebnis führen die Überlegungen zu fünf Optionen: Option 1 Beratungsangebote : Subventionierte Beratungsangebote und Qualitätsprüfungen der Gebote für Kleinunternehmen können diesen die Teilnahme an der Ausschreibung erleichterten. Da sie außerhalb der Ausschreibung stattfinden, haben sie keine bzw. durch eine erhöhte Teilnahme positive Auswirkungen auf die anderen Ziele der Ausschreibung (Einhalten des Zubaukorridors/Mengensteuerung und Effizienz). Option 1 kann daher als Sowieso(No Regret) -Maßnahme angesehen werden, adressiert allerdings nur einen kleinen Teil der Herausforderungen. Option 2 Erleichterungen bei den finanziellen Präqualifikationen (Pönale) : Die Reduzierung oder der Verzicht auf die finanzielle Präqualifikation/Pönale in Kombination mit anderen Anreizen zur fristgerechten Realisierung könnte die Marktposition von kleinen Projektierern gegenüber Banken stärken. Ob dies eine entscheidende Verbesserung für kleine Akteure darstellt, hängt von der Auswirkung der Pönale auf die Finanzierungs- und Einkaufskonditionen ab, zu der bisher widersprüchliche Aussagen vorliegen. Die Steuerung des Zubaus würde unsicherer, da weniger wirksame Strafen im Falle der Nichtrealisierung greifen würden und damit davon ausgegangen werden kann, dass die Realisierungswahrscheinlichkeit in diesem Segment sinkt. Option 3 Differenzierte Preisregel : Werden Projekte von Kleinunternehmen trotz allgemeiner Pay-as-bid-Preisregel mit dem Grenzpreis vergütet (Einheitspreisregel), so können diese trotz schlechterer Informationen über die Wettbewerbssituation einen Gewinn erzielen. Da eine Einheitspreisregel von Multiprojektbietern zu strategischen Zwecken ausgenutzt werden kann, sollte zumindest die Anzahl der Projekte eines KUs pro Runde begrenzt werden. Die Rückwirkung auf die Ausschreibung wäre dann vermutlich vernachlässigbar. Die Optionen einer bevorzugten Behandlung innerhalb der Ausschreibung (Option 2 und 3) können so gestaltet werden, dass die Rückwirkung auf die allgemeine Ausschreibung begrenzt wird, sofern es gelingt, die bevorzugte Akteursgruppe eng und missbrauchsfrei einzugrenzen. Das Einhalten des Zubaukorridors könnte allerdings erschwert werden, da ein Absenken der Pönale mit einer geringeren Realisierungswahrscheinlichkeit bezuschlagter Projekte einhergeht. DESDE

6 Option 4 Ausnahme + administrative Vergütung : Wird jeweils ein Projekt eines Kleinunternehmens im Jahr von der Ausschreibung ausgenommen und mit einem administrativ im Vorfeld festgelegten Fördersatz vergütet, so könnte damit der Abschreckungseffekt des Zuschlagsrisikos und das Problem der Informationsverfügbarkeit adressiert werden. Da das ausgenommene von dem ausgeschriebenen Volumen abgezogen werden muss, wird das Erreichen des Zubaukorridors erschwert. Da außerdem die Förderhöhe nicht wettbewerblich bestimmt wird, sinkt die Effizienz der Umstellung des Fördersystems. Bei einer sehr großen ausgenommenen Menge würde die Umstellung des Fördersystems auf Ausschreibungen an sich in Frage gestellt. Aus diesen Gründen sollte ein KU höchstens mit einem Projekt pro Jahr von der Sonderregelung profitieren können. Darüber hinaus sollte die Notwendigkeit eines Mengendeckels weiter geprüft werden. Option 5 Ausnahme + Kopplung : Werden einige oder alle Projekte von Kleinunternehmen von der Ausschreibung ausgenommen und wird deren Vergütungsniveau durch eine an den Grenzpreis vorhergegangener Ausschreibungsrunden gekoppelten Vergütung bestimmt, so könnten wie bei Option 4 die Probleme des Zuschlagsrisikos und der Informationsverfügbarkeit adressiert werden. Aufgrund der Rückwirkung auf die allgemeine Ausschreibung und der Unsicherheit, ob das erzielte Vergütungsniveau angemessen wäre, sollte eine Kopplung jedoch eher als langfristige Option gedacht werden. Ausnahmen von der Ausschreibung (Option 4 und 5) adressieren das Problem des Zuschlagsrisikos am besten. Allerdings schwächen diese Optionen auch die anderen Ziele der Ausschreibung am stärksten. Sollten Ausnahmen trotzdem weiter verfolgt werden, so erscheint eine administrative Festlegung der Förderhöhe für die Übergangsphase zielführender. Perspektivisch könnte eine Kopplung der administrativ festgelegten Vergütung an das Ausschreibungsergebnis angedacht werden, wobei sich hier neue Herausforderungen ergeben. Über die tatsächliche Menge an Projekten pro Jahr oder pro Runde besteht auch bei einer Kombination aus KU und Teilnahmehäufigkeit Unsicherheit. Das erschwert die Mengensteuerung und erhöht die Unsicherheit über das Wettbewerbsniveau innerhalb einer Runde für die an der allgemeinen Ausschreibung teilnehmenden Akteure. Dadurch stellt sich die Frage, ob die Menge der ausgenommenen Projekte gedeckelt werden sollte, obwohl eine Deckelung die Wirksamkeit einer Ausnahme schwächen würde. Hier müsste also zwischen der Adressierung des Abschreckungseffektes für kleine Akteure einerseits und den anderen Zielen der Ausschreibung anderseits abgewogen werden. Neben den fünf aufgeführten Optionen wurden für dieses Papier weitere Sonderregelungen und Abgrenzungsvorschläge, die von verschiedenen Seiten genannt worden sind, untersucht. Eine De-Minimis-Regelung für kleine Projekte ist weder als alleinstehendes Kriterium noch in Kombination mit dem KU-Kriterium treffsicher. Bei einer großzügigen Auslegung der De-Minimis-Regelung würden sehr viele Projekte ausgenommen werden, sodass die Einführung von Ausschreibungen an sich in Frage gestellt würde. Eine enge Auslegung könnte Fehlanreize schaffen, die den technischen Fortschritt bremsen, zu höheren Projektplanungskosten und einer unerwünschten Einschränkung der Flächenkulisse führen würden. Damit unterstreicht die fachliche Prüfung die auch in den Eckpunkten des BMWi geäußerten Bedenken bezüglich der De-Minimis-Grenze für Windenergie an Land. DESDE

7 Alternative Privilegierungen, wie eine Quote bzw. ein Bonus für Projekte kleinerer Akteure, hätten einen relativ großen Einfluss auf die allgemeine Ausschreibung, sind schwierig treffsicher zu parametrieren und sollten deshalb nicht weiter verfolgt werden. Ein Verzicht auf die BImSchG-Genehmigung als Teilnahmevoraussetzung könnte die mit dem Zuschlagsrisiko verbundenen Probleme für kleine Akteure reduzieren, da diese die Vorentwicklungskosten nicht mehr vor dem Hintergrund des Zuschlagsrisikos tragen müssten. Sie könnten jedoch die Gestehungskosten schlechter abschätzen und das Risiko stiege, dem Fluch des Gewinners zu erlegen. Auch ist das Genehmigungsrisiko ist bei WEA im frühen Stadium der Planung schwer abzuschätzen. Damit die Sonderregelung für die kleinen Akteure eine tatsächliche Verbesserung darstellen könnte, müssten weitere Parameter (Änderung der finanziellen Sicherheit, über die Banken ohne BImSchG-Genehmigung vermutlich keine Bürgschaft ausstellen würden, Verlängerung der Realisierungsfristen, etc.) angepasst werden. In Folge dieser Aspekte sinkt also die Realisierungswahrscheinlichkeit in diesem Segment und die Sonderregelung stellt das entwickelte Ausschreibungsdesign an sich in Frage. DESDE

8 2 Einleitung Der Ausbau der Windkraft an Land ist in Deutschland von einer großen Vielzahl an unterschiedlichen Akteuren geprägt. Sie reicht von Privatpersonen über Bürgerenergiegenossenschaften, Projektentwicklern, Stadtwerken bis zu großen EVUs. Durch eine verlässliche Förderhöhe konnten Akteure in der Vergangenheit frühzeitig die Einnahmen eines Projektes planen. Das EEG ermöglichte damit auch kleineren Akteuren, Eigenkapital für die Projektentwicklungsphase einzusammeln. Mit der Umstellung auf Ausschreibung soll das Fördersystem für erneuerbare Energien in Deutschland effizienter gestaltet und der Zubaukorridor des EEG 2014 eingehalten werden. Oft wird befürchtet, dass in Ausschreibungen vor allem kleine Akteure wie Privatpersonen, Genossenschaften und kleine Unternehmen benachteiligt werden könnten. Gemäß 2 Abs. 5 Satz 3 EEG 2014 soll bei der Umstellung auf Ausschreibungen die Akteursvielfalt bei der Stromerzeugung durch erneuerbare Energien erhalten bleiben. Am 31. Juli 2015 hat das BMWi Eckpunkte für das Ausschreibungsdesign für Windenergie an Land veröffentlicht (BMWi 2015). Sie sehen für Windenergie an Land vor, dass eine Genehmigung nach dem Bundesemissionsschutzgesetz (BImSchG-Genehmigung) Projekte zur Teilnahme berechtigt und die Ausschreibung damit zu einem späten Zeitpunkt im Projektplanungsprozess stattfindet. Der Zuschlag ist projektgebunden, kann also nicht auf andere Projekte übertragen werden. Nach dem Zuschlag ist eine Realisierungsfrist von 2 Jahren mit einer Toleranzfrist von einem zusätzlichen Jahr vorgesehen. Wird ein Projekt nicht realisiert, so wird eine verschuldensunabhängige Pönale in Höhe von 30 /kw fällig, die bei Gebotsabgabe durch eine Kaution oder Bürgschaft abzusichern ist. Sie fällt nach Ablauf der Realisierungsfrist, also nach zwei Jahren, gestaffelt an. Eine wiederholte Teilnahme mit nicht bezuschlagten Projekten soll möglich sein. In den Wissenschaftlichen Empfehlungen wurden Herausforderungen für kleine Akteure technologieübergreifend benannt (Klessmann et al. 2015: Abschnitt 3.3.). In der vorliegenden Untersuchung werden nun folgende Fragen technologiespezifisch für Windenergie an Land vertieft betrachtet: Mit welchen Herausforderungen werden kleine Akteure der Windbranche an Land durch die Einführung von Ausschreibungen konfrontiert (Abschnitt 3)? Wie lassen sich benachteiligte Akteure treff- und rechtssicher abgrenzen (Abschnitt 4)? Welche Sonderregelungen sind denkbar, um die Benachteiligung auszugleichen (Abschnitt 5)? Sonderregelungen können einige Herausforderungen, mit denen sich kleinere Akteure konfrontiert sehen, adressieren. Mit deren Einführung wird aber unter Umständen die Effizienz des allgemeinen Systems reduziert und die Mengensteuerung erschwert. Es besteht also mitunter ein Zielkonflikt zwischen dem Erhalt der Akteursvielfalt, der Mengensteuerung und der Effizienz der Ausschreibung. Eine sinnvolle Wahl einer Akteursdefinition ist von der Wahl der Sonderregelung abhängig (und umgekehrt). Aus diesem Grund werden unter Abschnitt 6 Kombinationen aus Akteursdefinition und Sonderregelung ausgearbeitet und aufgezeigt, welche Herausforderungen dadurch adressiert werden könnten. DESDE

9 Nach der Veröffentlichung der Wissenschaftlichen Empfehlungen wurden zusätzliche Interviews v.a. mit Banken durchgeführt. Darüber hinaus basiert die folgende Analyse auf Ergebnissen der Branchenworkshops, der Sitzungen der UAG Bürgerenergie, eines Branchentreffens mit verschiedenen Banken auf Einladung der KfW, den Rückmeldungen einiger Landesbehörden und Präsentationen bzw. Studien von Groß (2015), Leuphana Universität Lüneburg und Nestle (2014), Nestle (2014, 2015), Grashof et al. (2015), Keiffenheim (2015), Bofinger et al. (2015), Kahl et al. (2014), Partetzke (2015) und dem Leipziger Institut für Energie (2015). DESDE

10 3 Herausforderungen In den Wissenschaftlichen Empfehlungen wurden Herausforderungen für kleine Akteure technologieübergreifend benannt. Im Folgenden werden diese nun für die Windenergiebranche spezifiziert. 3.1 Erzeugungskosten Hypothese: Kleine Akteure könnten einen Wettbewerbsnachteil in der Ausschreibung haben, wenn die Erzeugungskosten ihrer Projekte strukturell höher sind. Eine kürzlich veröffentlichte Studie von IZES kommt zu dem Schluss, dass Projekte kleiner Akteure [ ] offenbar nicht systematisch teurer sind. Kleine Akteure hätten zwar ein kleineres Projektportfolio und könnten dadurch weniger oder gar nicht von Skaleneffekten wie beispielsweise günstigeren Lieferbedingungen von Herstellern profitieren; geringere Projektplanungskosten durch eine bessere lokale Verankerung von kleinen Projektierern und mehr ehrenamtliche Arbeit bei Bürgerenergieprojekten sowie niedrigere Renditeerwartung an die Projektentwicklung glichen diese Nachteile momentan jedoch aus (Grashof et al. et al. 2015). Diese Ergebnisse decken sich mit den Einschätzungen von Banken- und anderen Branchenvertretern. Demnach würden die Erzeugungskosten von Windenergieprojekten momentan in erster Linie von der Standortqualität (Windhöffigkeit und Erschließungskosten) abhängen. Es gibt allerdings auch Branchenvertreter, die einen Kostenvorteil großer Akteure sehen, da diese vorentwickelte Projekte teilweise günstig einkaufen können. Die Erzeugungskosten für Windenergie an Land sind stark standortspezifisch. Der Zugriff auf gute Standorte ist in der Windbranche stark umkämpft. Gerade für Flächen, die durch die öffentliche Hand ausgeschrieben werden, werden mitunter sehr hohe Pachten verlangt (>15% des Jahresumsatzes). Diese hohen Pachten sind von kleinen Akteuren nicht bezahlbar und sie haben damit keinen Zugriff auf diese Flächen. Laut der erwähnten Studie von IZES gibt es aber auch Regionen in Deutschland (z.b. Schleswig-Holstein, Münsterland), in denen Projekte nur noch mit lokaler Beteiligung bzw. als Bürgerenergieprojekte entwickelt werden (Grashof et al. et al. 2015). Im Allgemeinen lässt sich festhalten, dass der Zugriff auf gute Flächen zwar notwendige Bedingung für gute Windprojekte ist, dies aber eine bekannte Herausforderung im Windsektor ist, die durch die Einführung von Ausschreibungen nicht entscheidend verändert wird. Allerdings könnten in Zukunft Unterschiede durch die Einführung von Ausschreibungen entstehen o- der kleine, bisher irrelevante Unterschiede sichtbar werden. Eine Ausschreibung kann die Projektplanung verzögern, beispielsweise wenn ein Projekt in einer Runde nicht bezuschlagt wird. Kleine Akteure könnten in diesem Fall nicht auf andere Projekte im Portfolio ausweichen. Anfallende Bereitstellungszinsen und andere Kapitalkosten würden sie somit stärker treffen als größere Akteure mit einem DESDE

11 Projektportfolio 1 (vergleiche auch Nestle 2015 und Leipziger Institut für Energie 2015). Auch andere Faktoren könnten die Erzeugungskosten für kleine Akteure verhältnismäßig stärker steigen lassen. Denkbar wären beispielsweise schlechtere Lieferbedingungen seitens der Hersteller durch eine reduzierte Flexibilität in der Projektplanung. Unabhängig von den tatsächlichen Erzeugungskosten sind große Akteure eher in der Lage, strategische Gebote abzugeben, d.h. Gebote unter ihren Vollkosten. Diese Problematik wird später noch aufgegriffen. Zusammenfassung Erzeugungskosten von Projekten, die durch kleine und große Akteure projektiert werden, sind zwar strukturell unterschiedlich, die Unterschiede scheinen sich im Ergebnis jedoch momentan auszugleichen. Projekte kleiner Akteure haben also prinzipiell die gleiche Zuschlagswahrscheinlichkeit wie Projekte anderer Akteure, sofern kostenbasierte Gebote abgegeben werden. Kommt es bei Ausschreibungen zu Verzögerungen in der Projektplanung, verschlechtern sich möglicherweise die Finanzierungskonditionen. Ebenso könnten die Erzeugungskosten von kleinen Projektieren im Ergebnis höher ausfallen, wenn die reduzierte Flexibilität in der Projektplanung zu schlechteren Konditionen seitens der Hersteller führt. Auch könnten kleine, bisher irrelevante Unterschiede sichtbar werden. Ob solche Effekte tatsächlich eintreten und wie sie sich auf die Gebotshöhen auswirken, ist unsicher. 3.2 Transaktionskosten Hypothese: Die Transaktionskosten der Ausschreibung fallen für kleinere Akteure proportional höher aus, da sie nicht auf größere/mehrere Gebote umgeschlagen werden können. Um an der Ausschreibung teilzunehmen, müssen sich Akteure mit dem neuen Verfahren vertraut machen, und es fallen administrative Kosten (Informationsbeschaffung über Ausschreibungssystem, Erstellung und Prüfung der Unterlagen, Beratung bezüglich Bietstrategie etc.) an. Das Portfolio von kleinen Akteuren ist per Definition kleiner, was proportional zu einer höheren Belastung führt. Im Vergleich zu den Investitionskosten sollten diese Transaktionskosten jedoch vernachlässigbar sein und somit auch keine entscheidende Auswirkung auf die Wettbewerbsfähigkeit von kleinen Akteuren haben. Auch scheint es keine Korrelation zwischen der Größe eines Akteurs und der Projektgröße zu geben, da auch hier der Zugriff auf Flächen der entscheidende Faktor ist (Grashof et al. et al. 2015). Kleine Akteure könnten den mit der Ausschreibung verbundenen Aufwand trotzdem als zu hoch empfinden. Sie würden von einer Teilnahme abgeschreckt, obwohl die Transaktionskosten vergleichsweise gering wären und es wirtschaftlich sinnvoll wäre, sich an der Ausschreibung zu beteiligen. Dieser verbleibende Abschreckungseffekt könnte wiederum eine negative Auswirkung auf das Gesamtsystem haben (verringerte Akteursvielfalt, verringerter Wettbewerb). 1 Momentan können Banken Kredite über die KfW, die landwirtschaftliche Rentenbank, die Europäische Investitionsbank u.a. refinanzieren. Die Refinanzierer definieren Kreditkonditionen, die die Bank als Grundlage zur Berechnung der Finanzierungskonditionen für den Kunden heranzieht. Um die Refinanzierung zu den vereinbarten Konditionen zu sichern, fallen Bereitstellungszinsen (0.25% p.m bzw. 3% p.a.) an. DESDE

12 Bewertung Im Windenergiesektor sind die Transaktionskosten keine entscheidende Herausforderung, da sie im Vergleich zu den Investitionskosten gering ausfallen. Die Gefahr eines Abschreckungseffekts besteht dennoch, jedoch aus anderen Gründen. 3.3 Bonitätsunterschiede Hypothese: Kleine Akteure haben eine geringere Bonität als große Akteure und könnten damit Bürgschaften zur geforderten Absicherung der Pönale nicht oder nur zu schlechteren Konditionen bekommen. Im Rahmen der Ausschreibung wird eine Pönale von 30 /kw angedacht, die bei Gebotsabgabe durch eine Kaution oder eine Bürgschaft abzusichern ist (BMWi 2015). Liegt eine BImSchG-Genehmigung vor, so sind die Risiken der Projektierung weitgehend überwunden. Sowohl einzelne Gespräche mit Banken als auch die durchgeführten Branchenworkshops hatten ergeben, dass zu diesem Zeitpunkt das Ausstellen einer bonitätsunabhängigen Bürgschaft prinzipiell möglich sein sollte. Unter anderem aus diesem Grund wurde eine späte Ausschreibung empfohlen. Verschiedene Stellungnahmen bezweifeln diese Einschätzung (vergleiche u.a. Partetzke 2015, Nestle 2015 und Bofinger et al. 2015). Im Anschluss an die Wissenschaftlichen Empfehlungen wurde das Thema deshalb erneut aufgenommen und vertieft mit verschiedenen Banken diskutiert. Windprojekte werden in der Regel als Projektgesellschaften entwickelt. Durch die Gründung einer Projektgesellschaft werden Eigenkapitalgeber von der Haftung insbesondere gegenüber Fremdkapitalgebern (Banken) abgeschirmt (Limited Recourse). Um die Sicherheit für die Bank zu vergrößern, verlangt die Bank Maßnahmen zur Erhaltung des Vermögens der Projektgesellschaften (Disposal of Asset Covenants). Unter anderem wird oft im Darlehensvertrag vereinbart, dass der Fremdkapitalgeber einer Veränderung der Gesellschafterstruktur der Projektgesellschaft zustimmen muss. Dadurch wird sowohl für Investoren als auch für Projektierer, die fertig entwickelte Projekte weiter verkaufen wollen, ein Übertrag/Handel erschwert (Wortmann 2015: S. 820). Die Projektentwicklung wird größtenteils aus Eigenmitteln finanziert. Für den kapitalintensiveren Bau inklusive der Beschaffung der Turbinen wirbt die Projektgesellschaft zusätzliches externes Eigenkapital von Investoren, sogenannten Sponsoren, und Fremdkapital von Banken ein. Diese Projektfinanzierung ist cash-flow-basiert, das heißt, die Entscheidung über eine Finanzierungszusage hängt maßgeblich von dem erwarteten Ertrag im Verhältnis zu den Kosten ab. Der Fremdkapitalgeber fordert einen Eigenkapitalanteil (EK/FK ca. 20/80), der für die zuerst anfallenden Zahlungen eingesetzt werden muss. In der Praxis wird dadurch vor allem die erste Herstellertranche aus EK finanziert, deren Höhe die Kosten der Pönale vermutlich übersteigt 2. Erst danach werden Herstellerbürgschaften ausgestellt. 2 Erste Herstellertranche: laut Bankeninterviews 10-15% der Turbinenkosten, die wiederum ca. 80% der Gesamtinvestitionskosten ausmachen (Leipziger Institut für Energie 2015) DESDE

13 Viele Projektentwickler holen sich von mehreren Banken Angebote über Finanzierungskonditionen ein, um zwischen den besten Angeboten wählen zu können. Auf diesem Finanzierungsmarkt bieten Projektierer ihre Projekte im bankfähigen Zustand an und Banken machen nach einer kurzen Prüfung vorläufige Angebote. Ein Projekt ist momentan bankfähig, wenn mehrere unabhängige Windgutachten vorliegen und die BImSchG-Genehmigung erteilt worden ist. Pachtverträge und Lieferverträge müssen vorliegen, können aber unbar sein. Da das Geschäft mit der Windenergiefinanzierung momentan gute Renditen abwirft, sind Projektierer gegenüber Banken in einer relativ komfortablen Verhandlungsposition. Banken können sich also nicht darauf verlassen, dass sie ein geprüftes Projekt auch finanzieren werden. Kleinere, nicht überregional tätige Projektierer und Bürgerenergieprojekte tendieren dazu, auf etablierte Bankenbeziehungen zurückzugreifen ( Hausbanken ). Diese begleiten die Projektenwickler/Bürgerenergieprojekte teilweise bereits in der Projektentwicklung und erlauben, dass bereits verausgabte Kosten für die Projektenwicklung auf den für die Fremdkapitalfinanzierung erforderlichen Eigenkapitalanteil angerechnet werden. Zwischen Prüfung eines bankfähigen Projektes und einer Finanzierungszusage vergehen 2-8 Wochen. Die Bürgschaft für die Pönale ist von der Bürgschaft für Turbinenkosten zu unterscheiden. Werden Bürgschaften für Turbinen fällig, so ist in der Regel der Projektierer zahlungsunfähig. Die Projektrechte gehen in diesem Fall an die Bank und diese kann einen neuen Projektierer finden, der die der Bank entstandenen Kosten teilweise oder vollständig übernimmt. Die Vereinbarungen, die einen solchen Transfer absichern, stellen heute eine wichtige, in der Regel ohne größere Kosten und aufwendige Formalitäten zu bestellende Sicherheit dar (Riede 2015, S. 846). Sollte das Projekt gescheitert sein, so kann die Turbine immer noch an ein anderes Projekt weiterverkauft werden, das mit der entsprechenden Turbine bestückt werden kann. In diesem Fall stellt der Hersteller in der Regel nur die Mehrkosten (z.b. durch Verzögerungen im Produktionsablauf) in Rechnung. Wird jedoch die Bürgschaft für die Pönale nach zwei Jahren fällig, so besteht das Risiko, dass das Projekt nicht mehr rechtzeitig realisiert werden kann und somit die Förderberechtigung entfällt. Der Projektwert wird dadurch sehr unsicher, da sich die Bank um eine neue Förderberechtigung bemühen muss. Die Bank muss sich also darauf verlassen können, dass das Projekt im Falle eines Zuschlags mit einer genügend hohen Wahrscheinlichkeit realisiert wird. Dazu ist eine ausführliche Projektprüfung notwendig. Ob und zu welchen Konditionen eine Bürgschaft erteilt würde, hängt also sowohl vom Zeitpunkt als auch von der Art der Beziehung zwischen Bank und Projektierer ab. Bürgerprojekte und Projektierer mit Hausbank könnten vermutlich eine Bürgschaft zur Absicherung der Pönale von ihrer Hausbank im Rahmen der Projektfinanzierung, d.h. bonitätsunabhängig, bekommen, wenn gute Kundenbeziehungen bestehen. Die Bank ist sich relativ sicher, dass sie das Projekt im Falle des Zuschlags auch finanzieren wird, und kann dadurch die Projektprüfung eines Projekts mit BImSchG-Genehmigung vor der Ausschreibung durchführen. Die Bank könnte allerdings fordern, dass der vereinbarte EK-Anteil vor der Gebotsabgabe bei der Bank hinterlegt werden müsste. Hier überwiegt also ggf. die Schwierigkeit der EK-Einwerbung aufgrund des Zuschlagsrisikos. Für neue, kleine Akteure ohne Kundenbeziehung bestehen eventuell höhere Hürden. Haben Projektierer keine Hausbank, sondern holen sich momentan mehrere Angebote von Banken, so wären zwei DESDE

14 Fälle denkbar. Entweder würden Bürgschaften im Rahmen der Projektfinanzierung (d.h. bonitätsunabhängig) ausgestellt. Projektierer müssten sich dann vermutlich aber schon vor der Ausschreibung auf eine Bank festlegen. Aufgrund des Zuschlagsrisikos könnten Banken abgeschreckt werden, zu diesem Zeitpunkt ein konditioniertes Angebot für die Finanzierung abzugeben, was den Wettbewerb zwischen Banken reduzieren könnte. Dadurch verschlechtern sich möglicherweise die Konditionen für Projektierer. Bürgschaften würden zwar im Rahmen der Projektfinanzierung ausgestellt, die Erzeugungskosten stiegen aber aufgrund von schlechteren Finanzierungsbedingungen. Alternativ wäre denkbar, dass Bürgschaften projektunabhängig als bonitätsabhängige Unternehmensfinanzierung (Avallinie) ausgestellt würden. Vermutlich steht diese Option jedoch nur größeren, bonitätsstärkeren Akteuren offen. Bewertung Ob und zu welchen Konditionen eine Bürgschaft im Rahmen der Projektfinanzierung ausgestellt wird, ist marktabhängig. Ist die Windprojektfinanzierung im Allgemeinen attraktiv, so werden Bürgschaften vermutlich auch vor der Ausschreibung ausgestellt, wenn diese eine Voraussetzung für einen Zuschlag sind. Unter Umständen sind jedoch einige Banken nicht gewollt eine Projektprüfung vor der Ausschreibung durchzuführen und damit die Bürgschaft im Rahmen der Projektfinanzierung auszustellen. Dadurch könnte sich das Angebot an finanzierenden Banken reduzieren, was für kleine Projektierer die Kapitalkosten erhöhen könnte. 3.4 Zuschlags- und Preisrisiko Hypothese: Kleine Akteure könnten aufgrund des Zuschlags- und Preisrisikos nicht in der Lage sein, die erforderliche Vorentwicklung durchzuführen, und sich deswegen aus dem Projektierungsgeschäft zurückziehen. Das vorgeschlagene Ausschreibungsdesign für Windenergie erfordert, dass Akteure Projekte bis zur BImSchG-Genehmigung vorentwickeln und damit relativ hohe Vorentwicklungskosten tragen müssen. Kleine Akteure haben keine oder nur eine geringere Möglichkeit, Risiken auf mehrere Projekte zu streuen (vergleiche Grashof et al. et al. 2015, Nestle 2015, Keiffenheim 2015 und Bofinger et al. 2015). Bekommt ein weit vorentwickeltes Projekt auch nach wiederholter Teilnahme keinen Zuschlag in der Ausschreibung, so könnte dieser Verlust existenzgefährdend sein. Wenn kleine Akteure von einem hohen Wettbewerbsniveau ausgehen, könnten sie dadurch abgeschreckt werden. Insbesondere wird es voraussichtlich schwierig das notwendige Eigenkapital einzusammeln, um das Projekt bis zur Genehmigungsreife zu entwickeln. Gleiches gilt, wenn Unsicherheit über das Wettbewerbsniveau herrscht, das heißt, wenn Akteure die Position ihres Projekts im Markt nicht oder schlechter einschätzen können. Wird mit der Entwicklung eines Projekts angefangen, müssen Akteure die Flächenausweisung in allen Bundesländern antizipieren und die Bietstrategie von größeren Akteuren einschätzen. Allerdings stehen diese Informationen Akteuren mit wenigen Projekten im Portfolio zumindest im Vergleich zu größeren Akteuren nur in schlechterer Qualität zur Verfügung (vergleiche auch Grashof et al. 2015). Gleiches gilt für Akteure, die nicht bundesweit agieren. Als Konsequenz der Unsicherheit würden sich kleine Akteure aus der DESDE

15 Entwicklung von Windprojekten zurückziehen, obwohl sie prinzipiell Projekte entwickeln könnten, die konkurrenzfähig wären 3. Eventuell sind sie dazu sogar gezwungen, falls sie aufgrund des Risikos nicht mehr in der Lage wären, das für sie notwendige Eigenkapital zur Projektenwicklung einzuwerben. Momentan sind kleine Akteure auf Kapital von einzelnen Investoren (z.b. Bürgerbeteiligungen) angewiesen, um die Phase der Projektentwicklung zu finanzieren, und anschließend um den von der Bank notwendigen Fremdkapitalanteil zu erhalten. Die Einführung von Ausschreibungen in Kombination mit dem neuen Kleinanlegerschutzgesetz könnte das Einwerben von Eigenkapital entscheidend erschweren. Das neue Kleinanlegerschutzgesetz ist am 10. Juli 2015 in Kraft getreten. Es umfasst unter anderem eine Novellierung des Vermögensanlagengesetzes (VermAnlG). Demnach wird die für Vermögensanlagen geltende Prospektpflicht ausgeweitet und umfasst von nun an explizit auch öffentliche Angebote operativ tätiger Unternehmen außerhalb des Finanzsektors, wie etwa Kommanditgesellschaften im Bereich Erneuerbare Energien (Bußalb 2015). Prospekte müssen bei der BaFin eingereicht werden. Die BaFin prüft die Prospekte auf Vollständigkeit und Widerspruchsfreiheit. Erst nach erfolgreicher Prüfung dürfen die Prospekte veröffentlicht werden. Von der Prospektpflicht sind lediglich Energiegenossenschaften ausgenommen, die operativ tätig sind, und wenn Darlehen und partiarische Darlehen ( ) ausschließlich den Mitgliedern der Genossenschaft angeboten werden und diese die wesentlichen Informationen über die Vermögensanlage erhalten (BaFin 2015). Eine Meldepflicht für nicht operativ tätige Genossenschaften existiert in bestimmten Fällen. Ein Prospekt wird von der BaFin nur gebilligt, wenn er vollständige Angaben zum Risiko einer Investition macht. Von einigen Banken wurden Zweifel darüber geäußert, dass seriöse Prospekte vor der Ausschreibung entweder gar nicht oder nur mit sehr unattraktiven Konditionen erstellt werden könnten, da das Zuschlagsrisiko nicht verlässlich abzuschätzen sei. Mit der Prospekterstellung müsste also bis nach der Ausschreibung gewartet werden, was mitunter zu erheblichen Verzögerungen und damit verbundener Benachteiligung von kleinen Akteuren führen könnte. Zur Frage der Prospektpflicht und der damit verbundenen Problematik des Einwerbens von Eigenkapital ist eine rechtliche Einschätzung momentan noch ausstehend und weitere Gespräche mit Banken werden geführt. Bewertung Das Zuschlagsrisiko und die Unsicherheit über die Wettbewerbssituation stellen kleine Akteure, die einen Windpark nicht nur entwickeln, sondern auch errichten und evtl. betreiben wollen, vor große Herausforderungen und könnten eine abschreckende Wirkung bzgl. der Teilnahme an der Ausschreibung haben. Heute ebenfalls etablierte Geschäftsmodelle, die auf einen Verkauf von Projekten nach Erhalt der BImschG-Genehmigung abzielen, wären hingegen weniger betroffen. Nicht bezuschlagte Projekte hätten aber unter Umständen einen geringeren Marktwert. Besonders relevant sind die Auswirkungen des Zuschlagsrisikos und der Unsicherheit auf die Möglichkeit, Eigenkapital für die Projektentwicklung einzuwerben, da kleine Akteure auf externes Eigenkapital angewiesen sind, um die Projektentwicklung finanzieren zu können. 3 Das Geschäftsmodell von einigen gerade kleineren Projektierern besteht momentan darin, Projekte bis zur BImSchG-Genehmigung zu entwickeln und vor Baubeginn zu veräußern. Dieses Modell wäre weiterhin möglich sein. Allerdings könnten sich die Margen verringern, wenn Projektrechte ohne einen Zuschlag veräußert werden, da ein nicht bezuschlagtes Projekt möglicherweise weniger wert ist. DESDE

16 3.5 Einfluss des Wettbewerbsniveaus Hypothese: Kleine Akteure können weniger rentable Projekte und versunkene Kosten nicht querfinanzieren. In Auktionen mit Pay-as-bid Preisregel veranlasst ein steigendes Wettbewerbsniveau die Bieter, ihre Gebote (und damit ihre Rendite im Zuschlagsfall) zu Gunsten der Zuschlagswahrscheinlichkeit zu senken. Bei Vorhandensein von versunkenen Kosten kann dies insbesondere im Zusammenhang wiederholter Auktionen dazu führen, dass die Bieter bewusst Gebote abgeben, die nicht kostendeckend sind und die entsprechenden Projekte nicht mehr rentabel sind. Größere Akteure können solche Projekte querfinanzieren und sind somit eher in der Lage, sich dem Risiko versunkener Kosten zu stellen. Dieses Risiko gilt analog auch für eine Auktion mit Uniform Pricing, da mit steigendem Wettbewerb nicht nur die Zuschlagswahrscheinlichkeit sondern auch die Höhe des Deckungsbeitrags für die versunkenen Kosten im Zuschlagsfall sinkt. Generell stellen die relativ hohen Kosten für die BImSchG-Genehmigung für alle Akteure versunkene Kosten dar, soweit sie die vorentwickelten Projekte nicht noch weiterverkaufen können (siehe Klessmann et al. 2015: S. 20). Ein ökonomisch rationaler Bieter wird nur dann ein Projekt in Angriff nehmen und sich um eine BImSchG-Genehmigung bemühen, wenn er einen positiven Gewinn erwartet. Ein solcher Bieter wird somit in einer wiederholten Pay-as-Bid Auktion seine versunkenen Kosten zunächst in sein Gebot einpreisen. Erhält der Bieter mit diesem Gebot allerdings keinen Zuschlag, wird er (bei gleichem erwartetem Wettbewerbsniveau) sein Gebot senken, um die Zuschlagswahrscheinlichkeit in der nächsten Runde zu erhöhen (sollte das Wettbewerbsniveau schwanken, so könnte er bei abnehmendem Wettbewerb auch mit einem gleichen Gebot einen Zuschlag bekommen). Dies kann insbesondere bedingt durch die begrenzte Gültigkeit der BImSchG-Genehmigung dazu führen, dass der Bieter in späteren Auktionen seine versunkenen Kosten nur noch zum Teil in sein Gebot einpreist und zu Gunsten einer höheren Zuschlagswahrscheinlichkeit bewusst einen Verlust in Kauf nimmt. Es ist zu beachten, dass dieses Bietverhalten nicht im Widerspruch zu der Annahme der Rationalität steht, da der rationale Bieter den zuvor beschriebenen Verlustfall ex ante mit einer bestimmten Wahrscheinlichkeit in seinem Kalkül berücksichtigt, die möglichen Verlustfälle jedoch durch die möglichen Gewinnfälle, die sich jetzt nicht realisieren, im Erwartungswert kompensiert werden. Diese Argumentation gilt analog auch für wiederholte Auktionen mit Uniform Pricing. Akteure müssten sich also entscheiden, ob sie ihr Gebot über mehrere Runden "durchhalten" bzw. nur geringfügig reduzieren und damit das Zuschlagsrisiko weiter tragen oder ob sie bereits nach einmaligem Scheitern (oder zumindest nach wenigen Runden) die versunkenen Kosten nicht mehr einpreisen, um so ihre Zuschlagswahrscheinlichkeit zu erhöhen. Kleine Akteure können zum einen schlechter "durchhalten" als größere Akteure, da sich Verzögerungen stärker auf die Erzeugungskosten auswirken. Zum anderen können sie den Verlust der Projektentwicklungskosten bei einem Projekt schlechter innerhalb des Portfolios ausgleichen. Als Konsequenz haben die hohen Vorentwicklungskosten eine größere abschreckende Wirkung auf kleine Akteure und sie könnten sich dadurch schneller aus der Projektierung zurückziehen. DESDE

17 Bewertung Kleine Akteure sind aufgrund ihres kleineren Portfolios weniger flexibel. Sie können deswegen weniger rentable Projekte schlechter querfinanzieren und sind anfälliger im Falle eines zeitweise intensiveren Wettbewerbs. Sollten Akteure nicht in der Lage sein, kostendeckende Zuschläge zu erhalten, so würden kleine Akteure als erstes vom Markt verdrängt. 3.6 Zusammenfassung Herausforderungen Der erste Abschnitt hat vertiefend diskutiert, welche Herausforderungen für bestimmte Akteure durch die Einführung von Ausschreibungen für Windenergie an Land entstehen. Obwohl die Erzeugungskosten von Projekten kleiner und großer Akteure strukturell unterschiedlich sind, gleichen sich die Unterschiede im Ergebnis momentan vermutlich aus. Projekte kleiner Akteure haben also eine vergleichbare Zuschlagswahrscheinlichkeit wie Projekte anderer Akteure, wobei sich dies verändern könnte, wenn die Einführung von Ausschreibungen zu schlechteren Finanzierungs- oder Einkaufskonditionen führt. Auch könnten bereits bestehende, aber momentan irrelevante Unterschiede zu Tage treten. Darüber hinaus können sie möglicherweise weniger rentable Projekte schlechter querfinanzieren und sind dadurch bezüglich einer Schwankung des Wettbewerbsniveaus anfälliger. Die vergleichsweise höheren Transaktionskosten von kleineren Bietern sind keine entscheidende Herausforderung, da sie im Vergleich zu den Investitionskosten gering ausfallen. Dennoch können sie eine Abschreckungsgefahr darstellen. Als Teilnahmevoraussetzung für die Ausschreibung werden momentan eine BImSchG-Genehmigung und die Absicherung der Pönale durch eine Bankbürgschaft oder Kaution angedacht. Ob und zu welchen Konditionen eine Bürgschaft im Rahmen der Projektfinanzierung (bonitätsunabhängig) ausgestellt wird, ist vermutlich marktabhängig. Ist die Windprojektfinanzierung im Allgemeinen attraktiv, so werden Bürgschaften wahrscheinlich von einigen Banken ausgestellt werden, wenn dies eine Voraussetzung für die Teilnahme an der Ausschreibung ist. Sind nicht alle Banken dazu bereit, so würde allerdings das Angebot an finanzierenden Banken eingeschränkt, was unter Umständen zu schlechteren Finanzierungsbedingungen führen könnte. Das Zuschlagsrisiko und die Unsicherheit über die Wettbewerbssituation stellen kleine Akteure vor große Herausforderungen und könnten eine abschreckende Wirkung haben. Besonders relevant sind die Auswirkungen des Zuschlagsrisikos und der Unsicherheit über das Preisniveau auf die Möglichkeit Eigenkapital einzuwerben. DESDE

18 4 Abgrenzungsvorschlag Im folgenden Abschnitt werden verschiedene Abgrenzungskriterien diskutiert. Eine treffsichere Abgrenzung sollte die Akteure umfassen, die durch die Einführung von Ausschreibungen vor größere Herausforderungen gestellt werden als andere Akteure (siehe Kapitel 3). Die Abgrenzung soll wenig missbrauchsanfällig und mit vertretbarem Aufwand umsetzbar sein. Auch sollte sie keine oder nur geringe Fehlanreize setzen. Vor allem sollten Fehlanreize vermieden werden, die die Flächenkulisse einschränken und dadurch die Zielerfüllung im Allgemeinen gefährden könnten. Die Abgrenzung sollte zudem ausreichend eng sein, um die Einführung von Ausschreibungen für die Windbranche nicht grundsätzlich in Frage zu stellen. Die Abgrenzung muss verfassungs- und europarechtskonform sein. Ein abschließender Vorschlag kann aus einer Kombination verschiedener Kriterien bestehen. 4.1 Akteursbezogene Abgrenzung Eine akteursbezogene Abgrenzung bezieht sich auf die Art des Bieters, nicht auf das Gebot. Damit unterscheidet sie sich von dem allgemein vorgeschlagenen Ausschreibungsdesign, welches keinen Bezug auf die Art der Akteure beinhaltet, sondern alle Anforderungen projektspezifisch definiert. Akteure, die von den in Abschnitt 3 genannten Herausforderungen der Risikostreuung, Informationsverfügbarkeit und Einwerbung von Eigenkapital stehen, sind vor allem kleine Projektierer sowie Akteure, die einmalig Projekte entwickeln (z.b. Bürgerenergieprojekte). In der öffentlichen Diskussion genannte akteursbezogene Abgrenzungsvorschläge sind Bürgerenergieprojekte im Sinne lokaler Mitbestimmung sowie das KMU-Kriterium der Europäischen Union. Diese Vorschläge werden im Folgenden näher erläutert Bürgerenergieprojekte als Abgrenzungsvorschlag Die lokale Akzeptanz von Windenergieanlagen ist eine notwendige Bedingung für das Gelingen der Energiewende. In letzter Zeit engagieren sich Bürger in unmittelbarer Umgebung von Windenergieanlagen verstärkt, vor allem bei der Ausweisung von Windeignungsgebieten, die ihrerseits zunehmend dem Bau von Windenergieanlagen vorausgehen. Wird eine lokale Wertschöpfung garantiert, so können Anreize gesetzt werden, kontinuierlich Flächen auszuweisen, und die Akzeptanz von Windenergieprojekten könnte steigen. Als Abgrenzungskriterium ist ein Kriterium der lokalen Mitbestimmung schwierig. Auch große Akteure sind regional durchaus gut verankert und vernetzt und binden Bürger in den Planungsprozess ein. Darüber hinaus ist eine scharfe Abgrenzung schwierig, da kein etablierter Begriff vorhanden ist. Die Abgrenzung könnte dadurch missbrauchsanfällig und mit einem hohen Prüfaufwand verbunden sein. In Deutschland bestehen starke regionale Unterschiede zwischen den Beteiligungsformen (Eigenentwicklung in Norddeutschland und im Münsterland, Betrieb bzw. Teilhabe in Ostdeutschland (Grashof DESDE

19 et al., 2015)). Eine treffsichere Definition zu finden wird dadurch erschwert. Im Hinblick auf das allgemeine Gleichbehandlungsgebot besteht rechtliche Unsicherheit und Einheimischenmodelle sind kaum mit EU-Recht vereinbar (Bofinger et al., 2015). Bewertung Auch wenn eine Bürgerbeteiligung die Akzeptanz von Windenergieanlagen in der unmittelbaren Umgebung steigern könnte, erscheint die Bürgerenergie als Abgrenzungskriterium innerhalb der Ausschreibung als problematisch. Es ist unscharf, möglicherweise missbrauchsanfällig und rechtlich angreifbar K(M)U-Definition als Abgrenzungsvorschlag Die KMU-Definition der Europäischen Union (ABl. der EU L 124/36 vom ) definiert mittlere Unternehmen (MU), Kleinunternehmen (KU) und Kleinstunternehmen anhand der Mitarbeiterzahl und des jährlichen Umsatzes oder der Bilanzsumme (siehe Tabelle 1). Die Mitarbeiterzahl muss streng eingehalten werden. Entweder der jährliche Umsatz oder die Bilanzsumme können jedoch überschritten werden, nicht jedoch beides. Das Kriterium ist etabliert. Sowohl im Beihilferecht als auch in der Windbranche hat es bereits Anwendung gefunden 4. Tabelle 1: KMU-Definition Unternehmenskategorie Mitarbeiter Umsatz oder Bilanzsumme Mittleres Unternehmen < Mio. EUR 43 Mio. EUR Kleinunternehmen < Mio. EUR 10 Mio. EUR Kleinstunternehmen < 10 2 Mio. EUR 2 Mio. EUR Die vorherrschenden Geschäftsmodelle der Windparkprojektierung können in drei große Bereiche eingeteilt werden (Grashof et al., 2015): 1. Projektierung bis zur BImSchG-Genehmigung und darauf folgender Verkauf der Projektrechte 2. Projektierung bis zur Inbetriebnahme und Verkauf von schlüsselfertigen Anlagen als a. Share Deal (Verkauf von Eigenkapitalanteilen, Übertrag von sämtlichen Verbindlichkeiten) oder als b. Asset Deal (Gesamtinvestitionskosten treten vollständig in der Bilanz des Projektierers auf) 3. Projektierung für den Eigenbetrieb 4 In der Windbranche konnten beispielsweise vor Inkrafttreten des EEG 2014 Unternehmen nur dann an einigen KfW-Programmen teilnehmen, wenn sie als KMU eingestuft wurden. DESDE

20 Das IZES hat in einer Studie abgeschätzt, wie viele Projekte von KMUs maximal pro Jahr entwickelt werden können (Grashof et al. 2015). Die Studie unterscheidet nach den verschiedenen Geschäftsmodellen. Die Ergebnisse sind in Tabelle 2 dargestellt. KU könnten demnach 1) ca. 40 3MW-Anlagen bis zur BImSchG-Genehmigung oder 2) ca. 8 3MW-Anlagen pro Jahr bis zur Inbetriebnahme entwickeln und danach die Projektgesellschaft verkaufen (Share Deal) oder 3) 15 3MW-Anlagen im Portfolio halten und betreiben (Eigenbetrieb) 5. Die KU-Definition scheint demnach eine sinnvolle Abgrenzung darzustellen. MUs können die Risikostreuung vermutlich bewerkstelligen und sich Informationen über den Wettbewerb beschaffen. Kleinstunternehmen als Abgrenzung wäre möglicherweise zu eng, da beispielsweise der Verkauf von schlüsselfertigen Anlagen kaum noch möglich wäre. Die Menge an Projekten, die von einer Sonderregelung Gebrauch machen können, ist auch bei einer Begrenzung auf Kleinunternehmen unsicher, da vor allem über den Marktanteil des Geschäftsmodells Projektierung bis zur BImSchG-Genehmigung keine Daten vorliegen. Anstatt Kleinstunternehmen als Abgrenzung zu wählen, erscheint aber eine Begrenzung durch zusätzliche Kriterien sinnvoller. Wird das KU-Kriterium gewählt, wird die Projektierung bis zur BImSchG-Genehmigung gegenüber anderen Geschäftsmodellen von KUs bevorteilt (Grashof et al. 2015). Dieses Argument ist aber nur entscheidend, wenn sich ausgenommene Akteure aufgrund der Sonderregelung in direkter Konkurrenz zueinander befinden. Tabelle 2: Maximale Anzahl der 3MW Anlagen, die Unternehmen gemäß ihrer Größe bis zur BImSchG-Genehmigung oder schlüsselfertig für den Verkauf bzw. für den Eigenbetrieb entwickeln können, ohne gegen die Bilanz- oder Umsatzregeln der KMU-Kriterien zu verstoßen. Quelle für Annahmen, Berechnung und Ergebnis: Grashof et al Geschäftsmodell Mittleres Unternehmen Klein- unternehmen Kleinst- unternehmen Anlagenentwicklung bis Genehmigung Verkauf schlüsselfertiger Anlagen, Share-Deal Verkauf schlüsselfertiger Anlagen, Asset-Deal Eigenbetrieb der Anlagen Windprojekte werden in der Regel als Projektgesellschaften entwickelt. Das Kriterium ist also nur dann anwendbar, wenn sich die Projektgesellschaften auf die Mutterunternehmen zurückführen lassen. Die Definition der Europäischen Union berücksichtigt Unternehmensverflechtungen (siehe Abbildung 1). Ob die Berücksichtigung der Verflechtungen in der Praxis umgangen werden kann, sollte weiter geprüft werden, beispielsweise durch eine Auswertung der oben erwähnten KfW-Programme. Zu prüfen wäre auch das Missbrauchsrisiko durch die gezielte Übertragung von Projektrechten auf 5 Die Schätzungen beziehen sich auf einen 80%-Standort mit Gesamtinvestitionen von 5 Mio Euro je 3 MW Anlage, eine Marge von 1 Mio Euro je Anlage, Projektenwicklungskosten von Euro je Anlage, eine Projektenwicklungsmarge bei Verkauf nach Genehmigung von Euro je Anlage, einen durchschnittlichen jährlichen Stromverkaufserlös von Euro je Anlage und ein Verhältnis von Eigenzu Fremdkapital von 20:80. DESDE

21 KUs kurz vor Ausschreibung, mit dem alleinigen Zweck die Sonderregelung in Anspruch nehmen zu können ( KU-Strohmann ). Zu beachten ist allerdings, dass bei einer solchen Übertragung administrative Kosten und ggf. Steuern anfallen, die je nach Projektgröße möglicherweise abschreckend genug sind, um einen solchen Missbrauch zu vermeiden. Abbildung 1: Veranschaulichung der KMU-Definition bei verflochtenen Unternehmen (Quelle: Grashof et al. 2015) Bei allen Überlegungen sollte auch im Auge behalten werden, dass die neuen Umweltbeilhilferichtlinien Ausnahmen von der Erfordernis der Ausschreibung explizit nur für kleine Anlagen, nicht jedoch für kleinere Bieter vorsehen (vgl. dort Rz. 126, 127). Gleiches gilt für die neue Gruppenfreistellungsverordnung, die eine Begünstigung kleiner und mittlerer Unternehmen nur bei bestimmten Investitionsbeihilfen zulässt und bei Betriebsbeihilfen auf die Anlagengröße abstellt (vgl. dort Art ). Gleichwohl sprechen die Regelungshistorie sowie der systematische Zusammenhang dafür, dass mit diesen Regelungen eine Privilegierung kleinerer Akteure zumindest nicht ausgeschlossen werden sollte. Dass Sonderregelungen für KUs von der Kommission als unzulässige Beihilfe eingestuft würden, erscheint daher eher unwahrscheinlich. Gleichwohl ist zu empfehlen, dass die Bundesregierung in diesem Punkt ggf. eine Vorabstimmung mit der Kommission vornimmt. Im Gegensatz zu den Beihilferichtlinien verweist das EEG 2014 auf die Akteurs-, nicht auf die Projektvielfalt. Eine akteursbezogene Abgrenzung bedarf zudem unter dem Aspekt des verfassungsrechtlichen Gleichheitssatzes einer sachlichen Begründung, die bei den oben dargestellten potenziellen Nachteilen von KU im Ausschreibungsverfahren gegenüber größeren Unternehmen ansetzen kann. Das Kriterium sollte prinzipiell zum Zeitpunkt der Ausschreibung eingehalten werden müssen; eine Überprüfung wäre aber nicht mit vertretbarem administrativem Aufwand möglich. Um KMU-Kriterien DESDE

22 zu überprüfen, werden in anderen Programmen Dokumente wie Steuererklärungen oder von Steuerberatern ausgefüllte Bilanzen herangezogen. Diese beziehen sich in der Regel auf den Vorjahreszeitraum. Ein sinnvoller und implementierbarer Bezugszeitraum müsste also in der Vergangenheit liegen (beispielsweise die letzte Jahresabrechnung). Unklar ist, wie Bieter behandelt werden könnten, die aufgrund einer erst erfolgten Gründung das heißt neue Akteure noch keine derartigen Dokumente vorweisen können. Eine entscheidende weiter zu prüfende Frage ist darüber hinaus, ob bevorzugte Projekte vor der Inbetriebnahme auch an andere Unternehmen verkauft werden könnten. Bewertung Eine Abgrenzung könnte so gewählt werden, dass nur Kleinunternehmen von einer Sonderregelung Gebrauch machen dürfen. Durch diese Abgrenzung werden kleine Projektierer sowie kleine und mittlere Bürgerenergieprojekte geschützt. Da der Anteil von Klein- und Kleinstunternehmen an der Windprojektplanung unsicher ist, kann das Kriterium gegebenenfalls durch weitere Kriterien ergänzt werden. Kleine Stadtwerke und große Bürgerenergiegesellschaften mit mehr als 15 3MW-Anlagen im Eigenbetrieb fallen nicht unter das Kriterium. Letztere existieren vermutlich vor allem im Norden ( Zuschlagsrisiko gering) und sind eher erfahrenere Akteure ( Marktsituation einschätzbar). Es ist denkbar, dass aufgrund der Wahl des KU-Kriteriums Geschäftsmodelle angepasst würden. Die Missbrauchsgefahr durch Projektgesellschaften und Übertragung von Projektrechten sollte weiter analysiert werden. Die rechtlichen Risiken einer Abgrenzung anhand des KU-Kriteriums sind als eher gering einzustufen, eine vorherige Abstimmung mit der Europäischen Kommission empfiehlt sich allerdings. Auch muss geklärt werden, zu welchem Zeitpunkt und für welchen Zeitraum ein Akteur ein KU sein muss und welche Folgefragen sich daraus ergeben. 4.2 De-Minimis-Grenze (Projektbezogene Abgrenzung) Eine De-Minimis-Regelung würde es Akteuren erlauben, für kleine oder mittlere Projekte eine Sonderregelung in Anspruch zu nehmen. Die vorgeschlagene Ausgestaltung der Ausschreibung sieht bereits vor, dass Gebote, deren Größe 1MW unterschreitet, von der Ausschreibung ausgenommen werden, da sie ein anderes Segment darstellen und die Transaktionskosten unverhältnismäßig hoch wären (BMWi 2015, Klessmann et al. 2015). Die 2014 in Kraft getretenen Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen der Europäischen Kommission (EC 2014/C 200/01) ermöglichen laut Randnummer 127 Sonderregelungen für Windkraftanlagen, für die als Grenzwert eine installierte Stromerzeugungskapazität von 6 MW oder 6 Erzeugungseinheiten gilt. Die Auslegung der De-Minimis-Grenze ist umstritten. Die Beihilferichtlinien könnten (i) Ausnahmen für Projekte erlauben, die max. 6 Anlagen und max. 6 MW pro Anlage umfassen, was zu Projekten einer Maximalgröße von 36 MW führen würde (Bofinger et al., 2015). Einer anderen Rechtsauffassung zufolge könnten (ii) Ausnahmen aber auch nur für Projekte erlaubt werden, die max. 6 Anlagen umfassen und insgesamt max. 6 MW groß sind, was in der Praxis zu Projekten führen würde, die höchstens zwei Anlagen umfassen, da Anlagen unter 2.2 MW kaum mehr errichtet werden. Eine De-Minimis-Grenze als alleiniges Kriterium (nicht in Kombination mit KU) und ihre Auslegung hat eine große Auswirkung auf die Mengensteuerung (siehe Anhang, Abschnitt 7). Würden beispielsweise DESDE

23 alle Projekte ausgenommen, die maximal 6 Anlagen à 6 MW umfassen (Auslegung (i)), so würden 83% der installierten Leistung und 95% der Gebote von der Ausschreibung ausgenommen. Würden alle Projekte, die maximal 1 Anlage à 6 MW umfassen, von der Ausschreibung ausgenommen, so würden 44% der installierten Leistung und 65% der Gebote ausgenommen 6. In den Eckpunkten des BMWi wurde eine De-Minimis-Grenze abgelehnt (BMWi 2015). Neben der großen Auswirkung auf die Mengensteuerung gibt es momentan keine Korrelation zwischen kleinen Projekten, die unter eine De-Minimis-Regelung fallen könnten, und kleinen Akteuren (Grashof et al. 2015). Vielmehr ist wie oben besprochen die Flächenverfügbarkeit das entscheidende Kriterium für die Projektgröße. Im Folgenden soll deswegen untersucht werden, ob sich eine De-Minimis-Grenze nur für Gebote von KUs anwenden ließe. Kombination von KU und De-Minimis-Grenze Eine leistungsbezogene De-Minimis-Grenze, das heißt eine Beschränkung der maximalen Leistung, ist auch in Kombination mit anderen Kriterien nicht sinnvoll. Die Leistung ist maßgeblich vom technischen Fortschritt abhängig und zeitgleich installierte Anlagen liegen in einer Größenklasse. Wird die Grenze beispielsweise oberhalb von 4 MW gezogen, fallen ca. 2/3 der Gebote aus der Ausschreibung. Wird die Grenze unterhalb von 2,2 MW gezogen, fallen fast keine Projekte unter die Sonderregelung (siehe Abschnitt 7). Wird die Grenze zwischen 2,2 und 4 MW gezogen, werden Fehlanreize gesetzt, die den technischen Fortschritt hin zu größeren Anlagen hemmen könnten. Eine De-Minimis-Grenze sollte, wenn überhaupt, auf die Anzahl der Anlagen abzielen. Hierbei sind zwei Auslegungen in der Diskussion: Entweder könnte die Anzahl der in der BImSchG-Genehmigung genannten Anlagen als Grundlage gelten oder es könnte auf eine Definition eines Windparks zurückgegriffen werden. Auf beide Optionen wird im Folgenden näher eingegangen. Anknüpfung an die BImSchG-Genehmigung Gilt die BImSchG-Genehmigung als Grundlage für die De-Minimis-Grenze, so könnten nur Projekte von einer Sonderregelung Gebrauch machen, deren in der BImSchG-Genehmigung aufgeführte Anlagenanzahl die De-Minimis-Grenze nicht überschreitet 7. Für Projekte mit BImSchG-Genehmigung, deren Anlagenanzahl die De-Minimis Grenze überschreitet, könnten keine Sonderregelungen in Anspruch genommen werden, auch wenn nur ein Bruchteil der Anlagen realisiert werden sollen. Die Begründung dafür erfolgt anhand von zwei Beispielen: 1. Es gelte eine anlagenanzahlbezogene De-Minimis-Grenze von max. drei Anlagen pro Projekt. Ein kleiner Akteur ersucht für ein Projekt mit fünf Anlagen eine BImSchG-Genehmigung. Mit der BImSchG-Genehmigung werden ihm Betriebseinschränkungen für zwei der Anlagen auferlegt, mit denen diese Anlagen nicht mehr ökonomisch zu betreiben sind. Er entscheidet sich deswegen nur drei Anlagen weiter zu entwickeln. In diesem Fall sollte er nicht von der Sonderregelung Gebrauch machen dürfen. Zum Zeitpunkt der Entwicklung des Projektes ist sich 6 Datengrundlage: Inbetriebnahmen zwischen August 2014 und Mai 2015 laut Anlagenregister der BNetzA. 7 Ein Projekt ist momentan anhand des Aktenzeichens der BImSchG-Genehmigung eindeutig zuordenbar. Zusätzlich hat jede in einer BIm- SchG-Genehmigung aufgeführte Anlage eine Anlagennummer. DESDE

24 der kleine Akteur bewusst, dass er mit dem Projekt an der Ausschreibung teilnehmen muss. Er hat das Projekt also entwickelt, obwohl das Zuschlagsrisiko bestand. Die Betriebseinschränkungen sind Teil des Risikos der Projektentwicklung und bestehen bereits heute. Sie werden durch die Einführung von Ausschreibungen nicht verstärkt. Würde es dem kleinen Akteur erlaubt, mit den drei Anlagen doch von der Sonderregelung Gebrauch zu machen, so wäre unklar, was passieren würde, wenn die Betriebseinschränkungen in einem von dem kleinen Akteur angestrengten Verfahren aufgehoben würden und sich der Akteur dafür entscheidet, die beiden verbleibenden Anlagen doch zu entwickeln. 2. Ein kleiner Akteur entwickelt ein Projekt bis zur BImSchG-Genehmigung und möchte das Recht zum Bau einiger Anlagen veräußern, sodass sowohl er mit einem Teilstück der BIm- SchG-Genehmigung (deren rechtliche Teilbarkeit wird hier aus Gründen der Vereinfachung vorausgesetzt) als auch der Käufer mit dem anderen Teilstück von der Sonderregelung Gebrauch machen könnte. Würde es kleinen Akteuren erlaubt, mit Teilstücken von BImSchG- Genehmigungen von der Sonderregelung Gebrauch zu machen und den Rest in die Ausschreibung zu geben, so wäre unklar, wer von der Sonderregelung Gebrauch machen dürfte der Verkäufer oder der Käufer. Dürften beide davon Gebrauch machen, so ist es wahrscheinlich, dass die De-Minimis-Regelung sehr missbrauchsanfällig wird. Auch eine auf die Anlagenanzahl bezogene De-Minimis Grenze setzt Fehlanreize. Kleine Akteure würden entweder dazu angereizt, kleinere Projekte zu entwickeln oder Projekte bereits in der Genehmigungsphase zu stückeln, sodass sie gesonderte BImSchG-Genehmigungen erhalten und mit den Teilprojekten noch unter die De-Minimis-Grenze fallen würden. Die Kosten für getrennte Genehmigungsverfahren sind vermutlich nicht ausreichend hoch, um einer Aufspaltung entgegen zu wirken. Auch haben Genehmigungsbehörden keine rechtliche Handhabe, um zwei getrennte Genehmigungen zu verhindern. Werden kleinere Projekte an Standorten entwickelt, die eigentlich auch größere Projekte zulassen würden, so würde die Flächenkulisse eingeschränkt, der Wettbewerb gesenkt und die Zielerreichung im Allgemeinen gefährdet. Ein solcher Anreiz sollte unbedingt vermieden werden. Werden Projekte gestückelt, so entsteht Genehmigungsbehörden zudem ein größerer Aufwand (so sie denn diese Stückelung zulassen) und die Projektplanung würde ineffizienter. Darüber hinaus ist die De-Minimis-Grenze bezogen auf die Herausforderungen, mit denen kleine Akteure konfrontiert sind, nicht treffsicher. Hat beispielsweise ein kleiner Akteur A zufällig Zugriff auf mehrere kleine Flächen, so kann er von der Sonderregelung bequem Gebrauch machen. Da A relativ viele keine Projekte entwickeln kann, könnte er das Zuschlagsrisiko verhältnismäßig gut streuen. Angenommen ein kleine Akteur B hat hingegen durch Zufall nur Zugriff auf wenige Flächen, auf denen sich verhältnismäßig große Projekt projektieren lassen. Diese fallen nicht unter die Sonderregelung, obwohl B aufgrund der geringeren Projektzahl das Zuschlagsrisiko schlechter streuen kann als A. Anknüpfung an eine räumliche Ansammlung von Windenergieanlagen Neben der Anknüpfung an die in der BImSchG-Genehmigung aufgeführte Anzahl an Anlagen steht eine De-Minimis-Grenze im Raum, die sich auf die Anzahl der Anlagen in einem bestimmten räumlichen Gebiet bezieht. Sonderregelungen für ein Gebot könnten nur dann in Anspruch genommen wer- DESDE

25 den, wenn die Anzahl der Anlagen bzw. die Leistung innerhalb dieses räumlichen Gebietes die De-Minimis-Grenze nicht überschreitet. Es gelte beispielsweise eine De-Minimis-Grenze von max. 6 Anlagen à max. 6 MW. Es soll ein Projekt mit drei 3 MW Anlagen realisiert werden. In unmittelbarer Nachbarschaft besteht bereits ein Projekt mit 4 Anlagen à 2 MW. Das neu geplante Projekt dürfte also nicht von einer Sonderregelung Gebrauch machen. Besteht in unmittelbarer Nachbarschaft kein Projekt, so würde es unter die Sonderregelung fallen. Eine solche Auslegung der De-Minimis-Regelung ist wenig praktikabel. Die Definition eines räumlich zusammenhängenden Gebietes ist schwer objektiv zu begründen. Wird ein möglicher Abstand sehr klein gewählt, so fallen kaum Projekte unter die Definition. Wird der Abstand hingegen erhöht, so würden vor allem in Regionen mit einer höheren Bestandsdichte kaum Projekte unter die Sonderregelung fallen. Auch gibt es auf Seiten der Flächenplanung momentan den Trend, Windeignungsgebiete zusammenzufassen. Neben der Praktikabilität gibt es auch andere Unsicherheiten. Am schwersten wiegt hier, dass unklar ist, wie mit sich in der Planung befindlichen Projekten umgegangen werden soll. Werden beispielsweise in einem Gebiet, in dem noch keine Windenergieanlagen existieren, mehrere Windparks von verschiedenen Akteuren geplant, so könnte der Akteur, der als erster fertig wird, von der Sonderregelung Gebrauch machen. Sobald sein Projekt aber fertig gestellt ist, dürfte kein weiterer Akteur von Sonderregelungen Gebrauch machen. Neben der Frage, ob dies rechtlich zulässig sei, wäre es auch im Sinne der Akteursvielfalt nicht zielführend, da kleinere Akteure in der Regel länger für die Projektrealisierung brauchen und damit das Projekt mit einer höheren Wahrscheinlichkeit später realisieren können. Auch steigt der Prüfaufwand, da die BNetzA bei jedem Projekt, das von der Sonderregelung Gebrauch machen möchte, überprüfen muss, welche weiteren Projekte sich im unmittelbaren Umfeld befinden bzw. geplant werden. Zusammenfassende Bewertung Eine De-Minimis-Regelung ist als eigenständiges Kriterium nicht sinnvoll und sollte deshalb, wenn überhaupt, mit einem akteursbezogenen Kriterium kombiniert werden. Eine leistungsbezogene De- Minimis-Grenze ist auch in Kombination mit einem KU-Kriterium nicht sinnvoll, da Fehlanreize gesetzt werden. Eine anlagenanzahlbezogene De-Minimis-Grenze in Anknüpfung an die Anzahl der Anlagen in einer BImSchG-Genehmigung wäre denkbar. Vorteilhaft wäre, dass sich eine solche Definition an den Beihilferichtlinien orientiert, eine Einschränkung der Projekte, die von der Sonderregelung betroffen sind, vorgenommen wird und eine projektbezogene Prüfung ausreicht. Nachteilig ist, dass weiterhin Fehlanreize gesetzt werden, die zu Missbrauch, höheren Projektplanungskosten oder Einschränkung der Flächenkulisse führen können. 4.3 Teilnahmehäufigkeit als Abgrenzungskriterium Die potentielle Teilnahmehäufigkeit ist die Anzahl der Projekte eines Akteurs, für die innerhalb eines Zeitraums eine BImSchG-Genehmigung erteilt worden ist. Die potentielle Teilnahmehäufigkeit korreliert damit direkt mit der Anzahl der BImSchG-Genehmigungen im Portfolio, das heißt der Portfolio- DESDE

26 größe: Hat ein Akteur viele Projekte im Portfolio, so wird er relativ häufig an der Ausschreibung teilnehmen; Kleinere Akteure hingegen werden nur selten, möglicherweise nur einmalig, an der Ausschreibung teilnehmen. Der große Vorteil dieser Abgrenzung ist, dass die Risikostreuung direkt von der Anzahl der Projekte im Portfolio abhängig ist. Das unter der De-Minimis-Regelung beschriebene Problem, dass kleine Akteure mit einem relativ großen Portfolio (viele kleine Projekte) das Risiko vergleichsweise besser streuen können als kleine Akteure mit einem kleinen Portfolio (wenig große Projekte), wird treffsicher adressiert. Die bei der De-Minimis-Regelung auftretenden Fehlanreize bezüglich der Flächenverfügbarkeit und der Aufspaltung von Genehmigungen bestehen nicht. Darüber hinaus würde ein Bezug auf die Teilnahmehäufigkeit die Menge der ausgenommenen Projekte gegenüber dem KU-Kriterium weiter einschränken. Die zusätzliche Abgrenzung betrifft vor allem Projektierer, die Projekte nur bis zur BImSchG-Genehmigung entwickeln und dann verkaufen. Bei der Teilnahmehäufigkeit als Abgrenzungskriterium bestünde generell ein Missbrauchsrisiko durch Projektgesellschaften, wenn die Zuordnung von Projekt- zu Muttergesellschaften in der Praxis nur sehr schwer durchführbar wäre. Gleiches gilt allerdings auch bei der Überprüfung des KU-Kriteriums, da auch hier Unternehmensverflechtungen abgefragt und stichprobenartig untersucht werden müssen. Die Teilnahmehäufigkeit sollte also nur in Kombination mit einem KU-Kriterium angedacht werden. Eine Prüfung könnte beispielsweise über ein Anmeldeverfahren umgesetzt werden, bei dem sich kleine Akteure bei der BNetzA anmelden müssten und damit das Recht bekämen, innerhalb eines Jahres eine maximale Anzahl X an Projekten zu realisieren. Die Abgrenzung könnte entweder so ausgelegt werden, dass Bieter nur dann unter die Abgrenzung fallen, wenn sie höchstens X Projekte im Jahr entwickeln. Möchte der Akteur mehr als X Projekte entwickeln, so fällt keins seiner Projekte unter die Abgrenzung (restriktive Auslegung). Alternativ könnte es dem Akteur erlaubt sein, immer X Projekte pro Jahr unter eine Sonderregelung fallen zu lassen. Überschreitet die Anzahl an realisierten Projekten im Jahr die festgelegte Grenze, so müsste der Akteur mit weiteren Projekten an der Ausschreibung teilnehmen (Sockelmodell). Eine restriktive Auslegung ist problematisch. Sie kann dazu führen, dass kleine Akteure, die zufällig oder aufgrund ihres Geschäftsmodells relativ viele Projekte entwickeln, gar nicht mehr von einer Sonderregelung Gebrauch machen können. Zwar können solche kleinen Akteure das Risiko verhältnismäßig besser streuen als andere kleine Akteure, vermutlich aber immer noch wesentlich schlechter als größere Akteure. Alternativ könnten kleinere Projektierer Projekte verkaufen, bevor sie an der Ausschreibung teilnehmen. Da ein nicht-bezuschlagtes Projekt aber vermutlich einen geringeren Marktwert hat als ein bezuschlagtes Projekt, würde eine restriktive Sonderregelung die Marktposition von kleinen Projektierern schwächen. Auch würde eine restriktive Auslegung den Prüfaufwand erheblich vergrößern und die Regelung missbrauchsanfälliger machen. Bei einer restriktiven Auslegung steigt für kleine Akteure der Anreiz ihre wahre Portfoliogröße zu verschleiern. Dadurch müssten für alle an der Ausschreibung teilnehmenden Projekte Unternehmensverflechtungen abgefragt und überprüft werden. Vor diesem Hintergrund ist eine restriktive Umsetzung abzulehnen. Ein Sockelmodell wäre möglich, das Missbrauchsrisiko muss aber weiter geprüft werden. Ein Sockelmodell würde für kleine Akteure dazu führen, dass ein Teil ihres Portfolios risikofrei bzw. risikoärmer DESDE

27 (je nach Ausgestaltung der Sonderregelung) wäre. Man könnte davon sprechen, dass ihre Fähigkeit, das Risiko zu streuen, dem der größeren Akteure angeglichen wird. Da sie nach Überschreitung der Grenze an der normalen Ausschreibung teilnehmen müssen, steigt das Volumen in der Ausschreibung und auch kleine Akteure werden an die Ausschreibung herangeführt. Der Markt wird nicht vollständig künstlich geteilt und die tatsächliche Zuschlagsrate von Projekten kleiner Akteure kann evaluiert werden. Aufgrund des geringen Volumens der Rest-Projekte ist eine strategische Beeinflussung des Ergebnisses unwahrscheinlich. Der Prüfaufwand ist gegenüber einer restriktiven Auslegung erheblich reduziert, da der Anreiz sinkt, die Abgrenzung zu umgehen, und dadurch die Kontrolle von Geboten, die von der Sonderregelung Gebrauch machen möchten, vermutlich ausreicht, um Missbrauch zu verhindern. Die Teilnahmehäufigkeit als Abgrenzungskriterium in einem Sockelmodell in Kombination mit dem KU-Kriterium würde also nicht zu erheblichem Mehraufwand bei der Prüfung führen. Bei einem Sockelmodell entstehen außerdem weniger Fehlanreize. Akteure können nur begrenzt planen, wann ihre Projekte eine BImSchG-Genehmigung erlangen. Gerade bei kleinen Akteuren kann davon ausgegangen werden, dass sie ein lokal begrenztes Geschäft haben. Die Flächenausweisung findet also in Schüben statt, was dazu führen kann, dass in einem Jahr mehrere Projekte genehmigt werden, während im darauffolgenden Jahr keine Genehmigung erteilt werden könnte. Bei einer restriktiven Auslegung würde ein solcher Akteur einige Projekte zurückhalten und auf das nächste Jahr verschieben. Für ein hohes Wettbewerbsniveau in der Ausschreibung selbst und die Zielerfüllung ist es hier besser, wenn der Akteur das Projekt in die normale Ausschreibung gibt und somit zeitnah die Möglichkeit bekommt zu realisieren. Um die Menge bei einem Sockelmodell klein zu halten, könnte die erlaubte Teilnahmehäufigkeit relativ gering sein (z.b. ein Projekt pro Jahr). Die genaue Auslegung einer Abgrenzung mit Bezug auf die Teilnahmehäufigkeit muss weiter geprüft werden, insbesondere im Hinblick auf verflochtene Unternehmen. Bewertung: Die Teilnahmehäufigkeit ist als Abgrenzung treffsicher, da sie direkt mit der Portfoliogröße und damit sowohl mit der Verfügbarkeit von Informationen als auch der Fähigkeit zur Risikostreuung korreliert. Gegenüber einer De-Minimis-Grenze werden Fehlanreize reduziert. Wird ein Sockelmodell angedacht, so könnten Akteure mit einer maximalen Anzahl an Projekten von der Sonderregelung Gebrauch machen und müssten mit weiteren Projekten an der Ausschreibung teilnehmen. Gegenüber einer restriktiven Abgrenzung reduziert ein Sockelmodell den Prüfaufwand und die Missbrauchsanfälligkeit. Die Fähigkeit zur Risikostreuung von kleinen Akteuren wird dem von größeren Akteuren angeglichen. Die Menge an Projekten kann durch eine sehr geringe Teilnahmehäufigkeit (beispielsweise max. ein Projekt pro Jahr) reduziert werden. Da Unternehmensverflechtungen überprüft werden müssen, sollte die Regelung nur in Kombination mit dem KU-Kriterium eingeführt werden. Die genau Auslegung einer Abgrenzung und das Missbrauchsrisiko müssen weiter geprüft werden. DESDE

28 4.4 Einmalige Ausnahme Eine Sonderform der oben beschriebenen Teilnahmehäufigkeit wäre es, kleinen Akteuren zu erlauben, einmalig eine Sonderregelung in Anspruch zu nehmen. Damit würden ausschließlich Bürgerprojekte adressiert, die an einem Standort ein Projekt entwickeln möchten und aufgrund der bekannten Flächenkulisse in der Region nicht davon ausgehen, ein weiteres Projekt entwickeln zu können. Die Anzahl der Ausnahmen würde dadurch stark eingeschränkt. Allerdings würden viele Akteure, die durch die Ausschreibung vor Herausforderungen gestellt werden, nicht eingeschlossen. Dies kann sich rechtlich als Gleichbehandlungsproblem darstellen. Vor allem ist eine einmalige Ausnahme keine Lösung für kleine Projektierer. Das Projektierungsgeschäft ist mittlerweile professionalisiert und der Markteintritt von neuen Akteuren bereits bezüglich der Flächensicherung schwierig. Es ist also sehr unwahrscheinlich, dass ein Projektierer ohne Markterfahrung ein Projekt in einem durch bis zur BImSchG-Genehmigung entwickelt bzw. dass ihm der Markteintritt stark vereinfacht würde, wenn er einmalig von einer Sonderregelung Gebrauch machen dürfte. Möchte er tatsächlich ein nachhaltiges Geschäft entwickeln, so muss er sich spätestens mit dem zweiten Projekt im Ausschreibungsverfahren bewähren. Auch wäre unklar, wie mit Unternehmen umgegangen werden soll, die bereits im Markt tätig sind. Selbst wenn ihnen eine einmalige Ausnahme erlaubt werden würde, müssten sie sich ebenfalls spätestens mit dem zweiten Projekt an der Ausschreibung beteiligen. Für sie hätte die Regelung also nur aufschiebende Wirkung. Bewertung Der Markteintritt im Windprojektierungsmarkt ist nicht einfach. Durch die Ausschreibung kommt für neue Akteure zwar eine Barriere hinzu, eine einmalige Ausnahme von der Ausschreibung führt aber vermutlich nicht dazu, dass neue Eintritte angereizt bzw. die Eintrittsbarrieren, die aus anderen Gründen existieren, signifikant reduziert werden. 4.5 Standortbezogene Abgrenzung Als weiterer Filter könnte die Standortgüte herangezogen werden. Die Zuschlagschancen von schlechten Standorten sind gering, da ihre Erzeugungskosten höher sind. Das könnte dazu führen, dass die Projektentwicklung in Regionen mit vielen schlechteren Standorten abbricht und eventuell auch die Flächenausweisung zurückgefahren wird. Schlechtere Standorte werden zur Zielerfüllung aber vermutlich in den nächsten Jahren gebraucht. Dem widerspricht das auch bei der Diskussion zum Referenzertragsmodell aufgeführte Argument, dass der Zubau an den besten Standorten prinzipiell effizienter ist als an schlechteren Standorten. Es ist deswegen fraglich, ob der Zubau an schlechten Standorten gesondert angereizt werden soll. Darüber hinaus steigt durch die Ausnahme von schlechten Standorten bei gleichbleibender Gesamtmenge das Zuschlagsrisiko von Standorten, die leicht über der Zuschlagsgrenze liegen ( weniger schlechte Standorte ). Die Projektierung würde somit an diesen Standorten abreißen und das Zuschlagsrisiko lediglich verschoben. Vor diesem Hintergrund ist besonders unklar, wo die Grenze gezogen werden könnte, da die Definition eines schlechten Standortes nicht sachlich begründbar ist (Ist DESDE

29 ein 70%-Standort bereits schlecht genug, um eine Ausnahmeregelung zu rechtfertigen?). Dies zöge auch rechtliche Risiken in der Frage der Gleichbehandlung nach sich. Einige Sonderregelungen wie ein Bezug auf das Ausschreibungsergebnis wären nicht mehr anwendbar, da Projekte an schlechten Standorten strukturell höhere Gestehungskosten haben. Bewertung Eine standortbezogene Abgrenzung würde dazu führen, dass ein Zubau durch kleine Akteure auch an schlechten Standorten weitergeführt wird. Allerdings wird das Zuschlagsrisiko nur verschoben und weniger schlechte Standorte werden benachteiligt. Das ist nicht sachlich begründbar. Eine Förderung von schlechteren Standorten kann deswegen besser über eine Anpassung des Referenzertragsmodells als über eine Sonderregelung erfolgen. 4.6 Zusammenfassung Abgrenzungsvorschläge In Kapitel 4 wurde ein mehrstufiger Abgrenzungsvorschlag entwickelt. In der ersten Stufe könnte eine akteursbezogene Definition gewählt werden. Die begrifflich unscharfe Definition Bürgerenergieprojekte ist als Abgrenzungskriterium problematisch und rechtlich unsicher. Kleinunternehmen (KU) gemäß der KMU-Definition stellt hingegen ein sinnvolles Kriterium dar. Es werden sowohl kleine Projektierer als auch kleine und mittlere Bürgerenergieprojekte erfasst. Die Gefahr des Missbrauchs durch Projektgesellschaften und Übertragungen von Projektrechten auf KUs sollte weiter geprüft werden. Auch muss weiter geprüft werden, zu welchem Zeitpunkt und für welchen Zeitraum ein Unternehmen das Kriterium einhalten muss und welche Folgefragen sich daraus ergeben. Wie bereits in den Eckpunkten des BMWi festgestellt wird, ist die De-Minimis-Regelung als eigenständiges Kriterium nicht sinnvoll. Auch in Kombination mit dem KU-Kriterium scheint die De-Minimis-Regelung fachlich schlechter geeignet als eine Abgrenzung, die auf die potentielle Teilnahmehäufigkeit Bezug nimmt. Die Vorteile der De-Minimis-Regelung liegen darin, dass sie sich an der EU-Definition der Beihilferichtlinien orientiert und eine projektbezogene Prüfung den Verwaltungsaufwand reduziert. Die Abgrenzung ist allerdings nicht treffsicher und Fehlanreize könnten zu höheren Projektplanungskosten und einer unerwünschten Einschränkung der Flächenkulisse führen. Demgegenüber mindert eine Abgrenzung über die Teilnahmehäufigkeit die Fehlanreize und ist aufgrund ihrer direkten Verknüpfung mit der Portfoliogröße bezüglich des Problems der Risikostreuung und der Verfügbarkeit von Informationen wesentlich treffsicherer. Um den Anreiz zum Missbrauch zu minimieren und den Prüfaufwand zu reduzieren, ist ein Bezug zur Teilnahmehäufigkeit nur als Sockelmodell sinnvoll. Überschreitet die Anzahl an Projekten eines Akteurs die erlaubte Teilnahmehäufigkeit in einem bestimmten Zeitraum, so sollte der Akteur nur für die entsprechende Anzahl an Projekten von der Sonderregelungen Gebrauch machen dürfen und den Rest der Projekte in die Ausschreibung geben müssen. Die Teilnahmehäufigkeit kann bei einem Sockelmodell sehr gering angesetzt werden, beispielsweise bei einem Projekt pro Jahr. Eine einmalige Ausnahme und eine standortbezogene Abgrenzung adressieren die Probleme einer Großzahl von kleinen Akteuren nicht bzw. sind nicht zielführend. DESDE

30 Alle Bewertungen der Abgrenzungsvorschläge stehen unter dem Vorbehalt der Ergebnisse weiterer rechtlicher Prüfung. 5 Sonderregelungen für benachteiligte Akteure Das folgende Kapitel diskutiert verschiedene Sonderregelungen. Dabei wird angenommen, dass kleine Akteure durch eine Kombination von Kriterien abgegrenzt werden können. Die Kombination beruht auf der KU-Definition und wird entweder durch eine De-Minimis-Regelung oder die Teilnahmehäufigkeit ergänzt. Die Kriterien sind so gewählt, dass der Vergütungssatz für die Mehrheit der ausgeschriebenen Leistung durch die normale Ausschreibungen festgelegt wird. Die Sonderregelungen würden somit nur für ein kleines Segment gelten. Abbildung 2 gibt einen Überblick über mögliche Sonderregelungen. Nicht weiter diskutiert werden eine Multikriterien-Auktion (abgedeckt durch Bonus/Quote), separate Ausschreibung (Zuschlagsrisiko vorhanden, zu geringe Liquidität, Bonus/Quote überlegen) und eine staatliche Vorentwicklung (unklare Umsetzung, starker Markteingriff, hohe Kosten, geringe Vereinbarkeit mit Planungs- und Genehmigungsregime). Unterstützende Maßnahmen außerhalb der Ausschreibung Bevorzugte Behandlung innerhalb der Ausschreibung Ausnahme von normaler Ausschreibung Teilrückerstattung der Projektentwicklungskosten bei Nichtbezuschlagung Andere Teilnahmebedingungen Administrative Vergütung Bieterberatung und Qualitätskontrolle von Geboten Mindestquote oder Bonus Nachträglicher Zugang zum durchschnittlichen Ausschreibungsergebnis Andere Preisregel (könnte auch als nachträglicher Zugang mit Last-Call-Recht bezeichnet werden) Abbildung 2: Mögliche Sonderregelungen DESDE

31 5.1 Unterstützende Maßnahmen außerhalb der Ausschreibung Teilrückerstattung der Kosten der Projektentwicklung Wird kleinen Akteuren die Möglichkeit eingeräumt, im Fall der mehrfach erfolglosen Teilnahme an der Ausschreibung einen Teil der Projektierungskosten erstattet zu bekommen, so sinkt das Risiko von versunkenen Kosten bzw. die Auswirkung des Zuschlagsrisikos und damit verbunden die abschreckende Wirkung der Ausschreibung. Die Festlegung der Höhe der Entschädigung ist jedoch sehr schwierig. Sie kann nur anteilig sein, damit weiterhin ein Anreiz dazu besteht, in der Ausschreibung erfolgreich zu sein. Der Anreiz zur wiederholten Teilnahme an der Ausschreibung sollte höher sein als der Anreiz, die Aufwandsentschädigung in Anspruch zu nehmen. Hier spielt die Lage am Kapitalmarkt und die Auswirkung von Verzögerungen eine Rolle. Auch sollte mit einbezogen werden, dass der Akteur das Projekt (ggf. mit Verlusten) weiter verkaufen könnte. Eine Entschädigung müsste also den Restwert der Genehmigung einbeziehen, welcher tendenziell schwierig zu beziffern ist. Auch werden Bürgerenergieprojekte zum Teil mit hohen Anteilen ehrenamtlicher Arbeit entwickelt. Es ist unklar, wie diese Arbeit abgebildet werden sollte bzw. könnte. Generell ist die Regelung sehr missbrauchsanfällig. Beispielweise könnte ein Akteur ein Geschäft daraus machen, schlechte Projekte (z.b. BImSchG-Genehmigungen mit starken Betriebseinschränkungen) aufzukaufen und nur in die Ausschreibung zu geben, um Projektierungskosten rückerstattet zu bekommen. Als Entschädigung wären nur Pauschalen denkbar, da ansonsten ein Anreiz bestünde, die Projektentwicklungskosten zu übertreiben. Auch würde der Anreiz gemindert, Standorte umsichtig auszuwählen und Projekte bei absehbarem Scheitern aus ökonomischen Gründen aufzugeben. Es ist zudem unklar, wer die entstehenden Kosten übernehmen würde (EEG-Umlage, staatliches Förderprogramm, Teilnahmegebühren, etc.) und was mit nicht erfolgreichen Projekten geschehen würde (Übertragung der BImSchG-Genehmigung auf die öffentliche Hand bzw. Löschung?). Bewertung Eine Rückerstattung wäre sehr schwierig zu parametrieren. Das Risiko von Fehlanreizen ist groß und es ist unklar, wer die Kosten einer Entschädigung tragen könnte. Diese Sonderregelung sollte deshalb nicht weiter verfolgt werden Bieterberatung und Qualitätskontrolle von Geboten Als unterstützende Maßnahme könnte eine Beratung von kleinen Bietern eingeführt werden (um beispielsweise eine konkrete Bietstrategie zur Auswirkung von Ausschreibung auf das Geschäftsmodell von kleinen Akteuren zu erarbeiten, oder alternativ in Form von Bieterschulungen für mehrere Akteure). Dadurch würden Transaktionskosten beziehungsweise deren abschreckende Wirkung gemindert. Von öffentlicher Seite könnte die Bereitstellung von Informationen durch die Landesenergieagenturen und die BNetzA geschehen. Die BNetzA könnte keine konkrete Beratung durchführen, da ein Interessenskonflikt bestünde. Eine Qualitätskontrolle von Geboten könnte eingeführt werden, die DESDE

32 die Gebote auf Vollständigkeit überprüft. Dadurch werden böse Überraschungen vermieden, die vor allem am Anfang der Einführung von Ausschreibungen auftreten könnten. Die Akzeptanz könnte dadurch gerade am Anfang erhöht werden. Die Finanzierung von Schulungen, bieterspezifischen Beratungen und Qualitätskontrollen von Geboten durch öffentliche Stellen müsste weiter geprüft werden. Sie könnten Konkurrenzdienstleistungen zu gewerblich agierenden Unternehmen wie Weiterbildungsinstituten, Unternehmensberatungen und Anwaltskanzleien darstellen. Von Seiten des BMWi könnte deshalb angedacht werden, einmalig öffentliche Veranstaltungen in den Bundesländern durchzuführen, um über das Design zu informieren und dadurch möglicherweise die Akzeptanz zu erhöhen. Auch könnte über Zuschüsse für private Beratungen innerhalb von einem bestimmten Zeitraum nachgedacht werden, um die Anfangshürden zu umgehen. Bewertung Die Bereitstellung von gut aufgearbeiteten Informationen ist eine Sowieso-Maßnahme und wurde im Rahme der PV-FFA-Ausschreibung von der BNetzA auch bereits geleistet. Einmalige vom BMWi veranstaltete Informationsveranstaltungen, Bieterschulungen oder bezuschusste Beratungen könnten die Akzeptanz der Ausschreibung erhöhen und den abschreckenden Effekt der Transaktionskosten mindern. Hauptprobleme der kleinen Akteure werden nicht adressiert. 5.2 Bevorzugte Behandlung innerhalb der Ausschreibung Werden kleine Akteure innerhalb der Ausschreibung bevorzugt, so müssen sie prinzipiell an der Ausschreibung teilnehmen, um eine Förderberechtigung zu erlangen Geringere materielle Qualifikationsanforderungen: Verzicht auf BImSchG-Genehmigung Momentan ist angedacht, dass Bieter als Teilnahmevoraussetzung eine BImSchG-Genehmigung vorweisen müssen. Die BImSchG-Genehmigung ist ein Nachweis der Realisierungsabsicht; Das Realisierungsrisiko ist gering und seitens der Bieter besteht Sicherheit bezüglich der Erzeugungskosten. Wie in Abschnitt 3.4 aufgeführt, fallen bis zur BImSchG-Genehmigung relativ hohe Kosten an. Da kleine Akteure das Zuschlagsrisiko nicht streuen können, könnten sie von der Projektentwicklung bis zur BImSchG-Genehmigung abgeschreckt werden. Eine Möglichkeit wäre es deshalb, kleinen Akteuren die Teilnahme mit einer geringeren materiellen Präqualifikation zu ermöglichen. Für kleine Akteure würde das bedeuten, dass sie zu einem früheren Zeitpunkt Sicherheit über den Zuschlag und dessen Höhe haben würden. Das ist der große Vorteil von frühen Ausschreibungen, wie sie auch in den Wissenschaftlichen Empfehlungen diskutiert wurden (Klessmann et al. 2015): Akteure müssen kostenintensivere Schritte in der Projektplanung erst dann durchführen, wenn sie kein Zuschlagrisiko mehr tragen müssen. Nach dem Zuschlag könnten z.b. Bürgerenergiegenossenschaften DESDE

33 notwendiges Eigenkapital einfacher einsammeln. Allerdings kann die Prospektpflicht für kleine Akteure auch vollkommen unabhängig von Ausschreibungen zu Problemen führen, da Risiken im Planungsprozess bestehen bleiben. Ein Verzicht auf eine hohe materielle Präqualifikation für kleine Akteure würde jedoch wahrscheinlich zu den mit einer frühen Ausschreibung verbundenen Problemen führen. Müssen kleine Akteure zum Zeitpunkt der Teilnahme keine BImschG-Genehmigung haben, so steigen die Unsicherheiten hinsichtlich ihrer Ertrags- und Kostenkalkulationen. Es kommt immer wieder vor, dass die Genehmigungsbehörden in der BImSchG-Genehmigung erhebliche Betriebseinschränkungen festlegen. Dadurch sinken die Volllaststunden und es kommt zu Ertragseinbußen, die die kleinen Akteure vorher nicht einkalkuliert hatten. Dadurch erliegt der Akteur möglicherweise dem Fluch des Gewinners, d.h. dass ein Bieter nach Bezuschlagung erfährt, dass sein Gebot zu niedrig war, um mit den tatsächlichen Erträgen seine tatsächlichen Kosten zu decken. In anderen Worten, der Verzicht auf die BImSchG-Genehmigung als materielle Präqualifikation ersetzt das Zuschlagsrisiko und die damit verbundenen versunkenen Kosten durch das Genehmigungsrisiko und das damit verbundene Risiko dem Fluch des Gewinners zu erliegen. Auch machen Banken momentan eine Finanzierungszusage auf Grundlage der BImSchG-Genehmigung. Kleine Akteure müssten also ein Gebot abgeben, ohne eine verbindliche Finanzierungszusage zu haben und ohne die Finanzierungskonditionen zu kennen, die sich bis zur Finanzierungszusage durchaus noch ändern können. Um den Fluch des Gewinners zu vermeiden, ist es aus Sicht der kleinen Akteure rational, in ihr Gebot einen Aufschlag einzukalkulieren, wenn sie zu dem frühen Zeitpunkt an der Ausschreibung teilnehmen möchten. Da größere Akteure diesen Aufschlag nicht einrechnen müssen, könnte dadurch die Wettbewerbsposition der kleineren Akteure geschwächt werden. Um diesen Wettbewerbsnachteil auszugleichen, wären wiederum andere Maßnahmen notwendig, was zu einer relativ komplexen Sonderregelung führen würde und eher zwei getrennten Ausschreibungen gleich käme. Das Wettbewerbsniveau wird dadurch beeinflusst und das Problem der Mengenbegrenzung rückt in den Vordergrund. Darüber hinaus ergeben sich andere Folgefragen bzw. Probleme. Solange die BImSchG-Genehmigung noch nicht vorliegt, bestehen vergleichsweise große Risiken in der Projektplanung. Dadurch sind Banken nicht gewillt Bürgschaften auszustellen. Um die kleinen Akteure nicht durch die finanziellen Teilnahmebedingungen zu überlasten, müsste also auf eine abgesicherte Pönale verzichtet werden oder diese zumindest stark reduziert werden. Da kleine Akteure als Konsequenz weder eine hohe materielle Qualifikation noch eine finanzielle Sicherheit vorweisen müssen, besteht das erhebliche Risiko niedriger Realisierungsraten. Um die negativen Auswirkungen hinsichtlich der Erreichung des Ausbauziels zu begrenzen, müsste eine sehr enge Mengenbegrenzung für diese Projekte eingeführt werden, was wiederum ein Windhundprinzip oder eine andere Auswahl zwischen den Projekten erfordert. Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob die Realisierungsfrist angepasst werden müsste und ob es ggf. alternative materielle Präqualifikationen für kleine Akteure geben sollte 8. 8 Laut SUER gibt es im Planungsprozess keine guten alternativen materielle Teilnahmebedingungen (Kahl et al. 2014). DESDE

34 Bewertung Ein Verzicht auf die BImSchG-Genehmigung als Teilnahmevoraussetzung könnte die mit dem Zuschlagsrisiko verbundenen Probleme für kleine Akteure reduzieren, da kleine Akteure die Vorentwicklungskosten nicht mehr vor dem Hintergrund des Zuschlagsrisikos tragen müssten. Es stiege jedoch das Genehmigungsrisiko und das Risiko nicht Kosten deckende Angebote gemacht zu haben. Die Realisierungswahrscheinlichkeit würde in diesem Segment voraussichtlich verringert. Zudem müssten ggf. noch weitere Parameter (abgesicherte Pönale, Realisierungsfristen, alternative Teilnahmebedingungen) angepasst werden. Damit stellt die Sonderregelung das entwickelte Ausschreibungsdesign an sich in Frage Geringere finanzielle Qualifikationsanforderungen: Bürgschaft/Pönalen In Abschnitt 3.3 wurde ausführlich diskutiert, mit welchen Herausforderungen kleine Akteure aufgrund der Pönale konfrontiert sind. Solange die Finanzierung von Windprojekten attraktiv bleibt, sind wahrscheinlich auch kleine Akteure in der Lage eine Bankbürgschaft zu bekommen. Allerdings sind möglicherweise nicht alle Banken dazu bereit, was für kleine Projektierer, die sich momentan von verschiedenen Banken Angebote über Finanzierungskonditionen einholen, eine Verschlechterung darstellen könnte. Wird die Pönalregelung abgeschwächt und damit die Teilnahme an der Ausschreibung erhöht, könnte das Wettbewerbsniveau in der Ausschreibung leicht ansteigen. Für die kleinen Akteure wirkt die Pönale als Anreiz zur fristgerechten Realisierung. Eine Teilnahme ohne Realisierungsabsicht ist vermutlich bei kleinen Akteuren vernachlässigbar, da kein Nutzen aus strategischem Bieten gezogen werden kann (kleine Akteure können das Ausschreibungsergebnis durch ihre definitionsgemäß kleineren Projektportfolios nicht beeinflussen). Sollte die Pönale für kleine Akteure abgeändert werden, so wären folgende Optionen denkbar: 1. Aufspaltung Erst-/Zweitsicherheit Anstelle des aktuellen Konzepts könnte die bei Gebotsabgabe einzureichende Sicherheit in Höhe der Pönale wie bei der PV-FFA-Ausschreibung in eine Erst- und Zweitsicherheit aufgespalten werden. Dadurch könnte die Position der kleinen Projektierer gegenüber den Banken im Ausschreibungsmarkt gestärkt werden, da sie die Erstsicherheit vermutlich aus Eigenmitteln erbringen könnten und sich erst mit einem bezuschlagten Projekt um die Finanzierung kümmern müssten. Allerdings müssten die Fristen zur Einreichung der Zweitsicherheit relativ lang sein, damit die positive Wirkung eintritt (mind. 6 Wochen, für Bürgerenergieprojekte länger). 2. Verzicht auf Bürgschaft ohne Strafen Auch hier wird die Position der Projektierer gegenüber Banken im Ausschreibungsmarkt gestärkt. Allerdings entfällt der zusätzliche Anreiz zur fristgerechten Realisierung. Dadurch wird die Zielerfüllung unter Umständen erheblich unsicherer. 3. Verzicht auf Bürgschaft mit alternativen Strafen Um die Zielerfüllung weiterhin relativ sicher zu gestalten, könnte zwar auf eine Absicherung der DESDE

35 Pönale bei Angebotsangabe verzichtet, dafür aber alternative Strafen eingeführt werden. Denkbar wäre die Förderdauer zu verringern oder die Höhe der Förderung zu mindern. Dadurch bleibt der Anreiz zur fristgerechten Realisierung bestehen und Akteure, die tatsächlich realisieren wollen, werden nicht bestraft. Von Sperrungen der BImSchG-Genehmigungen ist abzusehen (siehe Klessmann et al. 2015). Prinzipiell wird durch die Abschwächung der Pönale die Realisierungswahrscheinlichkeit in diesem Segment reduziert, wodurch die Zielerfüllung erschwert werden kann. Aus diesem Grund sollte eine Absenkung der Pönale, wenn überhaupt, nur für das begrenzte Segment der KUs gelten. Bewertung Ein Verzicht auf die Pönale mit alternativen Strafen könnte die Marktposition von kleinen Projektierern gegenüber Banken stärken und wäre für ein klar begrenztes Segment denkbar, wenn dafür ein Absenken der Realisierungswahrscheinlichkeit bezuschlagter Projekte in Kauf genommen wird. Als alternative Strafe könnte eine um die Verzögerung (oder ihr Vielfaches) verkürzte Förderung angedacht werden. Die größten Herausforderungen für kleine Akteure (Zuschlagsrisiko, Informationsverfügbarkeit) werden nicht adressiert Mindestquote oder Bonus Ein Mindestquote oder ein Bonus haben beide das Ziel, die Zuschlagswahrscheinlichkeit von Projekten einer bestimmten Art zu erhöhen. Ein Bonus ist dabei ein administrativer Eingriff auf die Preissetzung, während die Mengensteuerung über den Markt erfolgt. Vermutlich wäre eine regelmäßige Anpassung des Bonus notwendig, was zu wiederkehrenden politischen Verteilungsdebatten führen könnte. Auch ist es schwierig, den Bonus insbesondere in der Übergangsphase richtig zu bestimmen, in der die Ergebnisse der Ausschreibungen unklar sind. Die Mengensteuerung wäre unproblematisch, da alle Projekte normal an der Ausschreibung teilnehmen. Eine Mindestquote entspräche einer administrativen Festsetzung des Mindestvolumens, während die Preissetzung marktkonform wäre. Um zu funktionieren, wäre ausreichend Wettbewerb zwischen kleinen Akteuren notwendig, da sich sonst der Gebotspreis per se am administrativ festgelegten Höchstpreis orientiert. Daraus folgt, dass das Zuschlagsrisiko für den individuellen Akteur nicht sonderlich reduziert wird. Auch bei einer Mindestquote ist die richtige Menge schwierig zu bestimmen. Darüber hinaus kann eine rundenübergreifende Kontingentierung zu unerwünschtem strategischen Verhalten (z.b. einer Angebotsreduktion) führen. Bei einer Quote wären außerdem für beide Segmente vermutlich unterschiedliche Höchstpreise erforderlich. Der Bonus und die Quote haben ähnliche Auswirkungen. Beide führen dazu, dass für den Regulator die Wahrscheinlichkeit steigt, dass Projekte von kleinen Akteuren bezuschlagt werden. Die Ausschreibung könnte damit an Akzeptanz gewinnen. Aus Sicht des individuellen Akteurs besteht das Zuschlagsrisiko jedoch weiterhin. Dadurch könnten kleine Akteure weiterhin von der Vorentwicklung bis DESDE

36 zur BImSchG-Genehmigung abgeschreckt werden. Die Zuschlagswahrscheinlichkeit kann durch die Höhe des Bonus bzw. die Größe der Quote beeinflusst werden. Ist die Quote beispielsweise sehr großzügig gewählt, so sinkt der Wettbewerb zwischen kleinen Akteuren und die Zuschlagswahrscheinlichkeit steigt. Eine schrittweise/nachträgliche Einführung setzt Anreize für kleine Akteure Gebote zurückzuhalten bzw. zu verteuern. Rechtlich wäre noch näher zu prüfen, wie Risiken einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung durch eine sachlich gerechtfertigte Abgrenzung der Quoten bzw. Boni vermieden werden können. Bewertung Zwischen den Erzeugungskosten kleiner und großer Akteure besteht momentan vermutlich kein signifikanter Unterschied (unter der Voraussetzung, dass das unter Abschnitt 4.5 besprochenen Kriterium der Standortdifferenzierung nicht angewandt wird). Gebote sind damit nicht strukturell schlechter und weder eine Quote noch ein Bonus sind momentan treffsicher. Die Parametrierung ist schwierig und kann zu wiederkehrenden politischen Diskussionen führen. Das Problem des Zuschlagsrisikos und der Verfügbarkeit von Informationen und der damit verbundene Abschreckungseffekt werden nicht adressiert, da weiterhin Wettbewerb zwischen kleinen Akteuren besteht Differenzierte Preisregel (Implizite Last-Call Auktion) Wird eine differenzierte Preisregel gewählt, so nehmen kleine und große Akteure gemeinsam an der Ausschreibung teil. Die Zuschläge werden weiterhin entsprechend der niedrigsten Gebote vergeben. Allerdings gelten für die beiden Akteursklassen zwei unterschiedliche Preisregeln: Pay-as-bid für alle nicht ausgenommenen (großen) Akteure und die Einheitspreisregel (Uniform Pricing) in Höhe des ersten nicht mehr bezuschlagten Gebots für die ausgenommenen (kleinen) Akteure. Das bedeutet, dass die bezuschlagten Gebote kleiner Akteure, die insbesondere nur mit einem Projekt an der Auktion teilnehmen, unabhängig von ihrem Gebot in Höhe des ersten nicht mehr bezuschlagten Gebotes vergütet werden. Diese Regel, die auch als implizite Last-Call Auktion bezeichnet werden kann, korrespondiert mit dem Vorschlag des wissenschaftlichen Begleitgutachtens von Bofinger, Ludwigs und BET im Auftrag von Baden-Württemberg (Bofinger et al. 2015). Gilt die Pay-as-bid Preisregel für alle Akteure, so kalkuliert jeder Akteur in Abhängigkeit seiner Einschätzung des Wettbewerbs und seiner Risikoeinstellung einen Aufschlag auf seine Erzeugungskosten, um im Zuschlagsfall einen Gewinn zu realisieren. Umso größer er diesen Aufschlag wählt, desto höher wird sein Gewinn im Zuschlagsfall. Gleichzeitig steigt sein Zuschlagsrisiko. Es wird davon ausgegangen, dass kleine Akteure risikoaverser sind als große Akteure und somit geringere Aufschläge in einer Pay-as-bid Auktion wählen. Das erhöht zwar ihre Zuschlagswahrscheinlichkeit, sie erzielen damit aber geringere Renten. Zusätzlich wird angenommen, dass den kleineren Akteuren weniger marktrelevante Informationen zur Verfügung stehen und sie deshalb den Wettbewerb schlechter einschätzen können. Mit der Anwendung der Einheitspreisregel und der damit verbundenen Vergütung in Höhe des ersten nicht mehr bezuschlagten Gebots für die kleinen Akteure wird diesen Nachteilen Rechnung getragen. Da in diesem Fall ein bezuschlagtes Gebot niemals preisbestimmend ist, haben die kleinen Akteure DESDE

37 einen Anreiz, ihre wahren Entstehungskosten zu bieten. Somit sind bei der Bestimmung ihres Gebotes ihr Informationsstand und ihre Risikoeinstellung unerheblich. Allerdings steigt mit der Anwendung der Einheitspreisregel auch die Gefahr, dass kleine Bieter zu niedrige Gebote abgeben. Auch wenn es ökonomisch nicht rational ist, ein Gebot unter den wahren Kosten abzugeben, ist ein solches Verhalten in der Praxis beobachtbar (beispielsweise bei der zweiten PV-FFA-Ausschreibungsrunde mit einem Gebot von 1 cent/kwh). Ist der Einheitspreis dann nicht kostendeckend, wird bei Realisierung des Projekts ein Verlust generiert. Der Vorschlag entspricht einem nachträglichen Zugang der kleinen Akteure zum Ausschreibungsergebnis einer Runde, bei dem die Möglichkeit besteht, den Zuschlag nicht wahrzunehmen, wenn der aus der Ausschreibung resultierende Zuschlagspreis zu unwirtschaftlichen Projekten führen würde (Last-Call Recht). Gegenüber der nachträglichen Ausschreibung mit Last-Call Recht besteht der Vorteil, dass eine Mengensteuerung durch vorwegnehmenden oder nachträglichen Abzug der Menge, die durch bevorzugte Projekte in Anspruch genommen wird, nicht notwendig ist. Allerdings müssen kleine Akteure ein Gebot abgeben und tragen dabei das Zuschlagsrisiko, auch wenn die Zuschlagswahrscheinlichkeit steigt. Die alternative Einheitspreisregel, bei dem das letzte bezuschlagte Gebots preissetzend ist, ist für die Umsetzung der differenzierten Preisregel nicht geeignet. Zum einen geht dadurch für kleine Ein-Projekt-Bieter die Anreizkompatibilität verloren. Zum anderen korrespondiert sie nicht mit dem Last-Call Prinzip. Aus diesem Grund sollte das erste nicht bezuschlagte Gebot gewählt werden. Aus der Praxis sind keine Ausschreibungen mit zwei Preisregeln bekannt. Die bisherige auktionstheoretische Prüfung hat keine elementaren Nachteile ergeben. Bewertung Der Vorschlag der differenzierten Preisregel entspricht einem relativ kleinen Eingriff in das Ausschreibungsverfahren. Die Mengensteuerung und das Wettbewerbsniveau werden kaum beeinflusst. Der Vorschlag ist prinzipiell umsetzbar, da sich die Erzeugungskosten von kleinen Akteuren nicht strukturell unterscheiden. Das letzte nicht bezuschlagte Gebot sollte den Einheitspreis darstellen. Der Vorschlag adressiert das Problem der Risikostreuung bei kleinen Portfolios und das Problem der Unsicherheit über die Zuschlagswahrscheinlichkeit während der Projektplanung nur begrenzt. Das Zuschlagsrisiko wird etwas reduziert, bleibt aber prinzipiell bestehen. Dadurch bleibt zwar der Abschreckungseffekt für einige Projekte bestehen, die Maßnahme schränkt dafür die Effizienz der Ausschreibung aber nicht entscheidend ein. 5.3 Ausnahme von normaler Ausschreibung Nachträglicher Zugang zum über mehrere Runden gemittelten Grenzpreis Von der DGRV wurde vorgeschlagen, dass kleine Akteure von der Ausschreibung ausgenommen werden, die Höhe der Vergütung aber in Anlehnung an die allgemeine Ausschreibung bestimmt wird (Groß 2015). Die Höhe der Vergütung soll durch den gemittelten Grenzpreis aus mehreren Runden, DESDE

38 das heißt aus dem Durchschnitt der letzten noch bezuschlagten Gebote mehrerer Runden, bestimmt werden. Der DGRV schlägt vor, sich dabei auf die letzten sechs Runden zu beziehen. Ein Bezug auf das Ausschreibungsergebnis/den Grenzpreis für nicht teilnehmende Akteure ist prinzipiell möglich, wenn Ausschreibungsteilnehmer nicht in beiden Segmenten (innerhalb und außerhalb der Quote) aktiv sind (andernfalls entsteht ein Anreiz, das Ausschreibungsergebnis strategische zu beeinflussen) und die Erzeugungskosten vergleichbar sind. Da das Projektvolumen der kleinen Akteure durch eine Abgrenzung vergleichsweise klein gehalten werden soll, kann das Risiko von strategischem Verhalten vernachlässigt werden. Der Vorschlag versucht, das Problem der Unsicherheit über den Zuschlagspreis zu adressieren. Für die Berechnung der finalen Zuschlagshöhe soll das Ausschreibungsergebnis aus den in der Vergangenheit liegenden Runden genommen werden. Dadurch steigt mit fortschreitender Projektplanung die Sicherheit über die Förderhöhe (ähnlich wie bei der Degression der EEG-Vergütung). Ein Teil der kleinen Akteure würde also die Projektplanung zu einem früheren Zeitpunkt abbrechen oder die Renditeerwartungen anpassen. Dadurch würden nicht alle, sondern nur die ökonomischeren Projekte kleiner Akteure weiter entwickelt werden, für die weniger ökonomischen Projekte würden den Akteuren aber geringere versunkene Kosten anfallen. Liegen die Erzeugungskosten kleiner Akteure strukturell höher als die Ausschreibungsergebnisse, sei es wegen höherer Erzeugungskosten oder wegen Underbidding in der Ausschreibung, führt die Ausnameregelung nur für einen sehr kleinen Teil der kleinen Akteure zu kostendeckenden Vergütungen. Die Standortgüte als Abgrenzungskriterium wäre nicht möglich, da ansonsten die Erzeugungskosten nicht vergleichbar wären. Ob das Einwerben von notwendigem Eigenkapital für die ökonomischen Projekte erleichtert wird, hängt maßgeblich davon ab, ob diese Sonderregelung es kleinen Akteuren ermöglichen würde, BaFin- Prospekte seriös und attraktiv zu erstellen. Der Bezug auf historische Ausschreibungsrunden birgt allerdings auch das Risiko, dass die Vergütung nicht auskömmlich ist. Das kann vor allem dann der Fall sein, wenn sich Zinskonditionen verschlechtern. Aus diesem Grund sollte die tatsächliche Förderhöhe feststehen, bevor sich ein kleiner Akteur festlegen muss. Bei dem Vorschlag sollte die Menge der von der Sonderregelung betroffenen Akteure klein gehalten werden. Eine signifikante Reduktion des Ausschreibungsvolumens führt zu aggressiveren (niedrigeren) Geboten in der Ausschreibung und somit auch zu niedrigeren Grenzpreisen. Diese niedrigeren Preise gelten dann auch für kleine Bieter. Sie tauschen quasi einen sicheren Zuschlag gegen geringe oder negative Margen. Für kleine Bieter mit schlechteren Projekten würden diese Margen wie bereits oben beschrieben nicht ausreichen. Für kleine Bieter mit guten Standorten könnte durch den erhöhten Wettbewerbsdruck die Förderhöhe sogar geringer ausfallen, als wenn es keine Sonderregelung gäbe. Entscheidend ist deshalb auch hier, dass die Menge der ausgenommenen Bieter klein ist, um eine Rückwirkung auf die allgemeine Ausschreibung zu verhindern. Ein Windhund-Prinzip würde allerdings die Wirkung der Sonderregelung im Allgemeinen in Frage stellen, da das Zuschlagsrisiko durch ein Verzögerungsrisiko ersetzten würde. Für den Zeitraum, in dem noch keine Ausschreibungsrunden stattgefunden haben, müsste ein Übergangssystem gefunden werden. Denkbar wäre hier beispielsweise administrativ einen Startwert zu DESDE

39 setzen, der sich beispielsweise an der EEG-Vergütung oder an dem Höchstpreis der Ausschreibung orientiert. Bewertung Der Vorschlag hat den Vorteil, nominell eine wettbewerbliche Bestimmung der Förderhöhe für kleine Akteure beizubehalten. Orientiert sich die Förderhöhe an dem Grenzpreis vorheriger Runden, so steigt die Sicherheit über die Förderhöhe im Laufe der Projektplanung an. Ein früherer Abbruch könnten kleine Akteure ermöglichen versunkene Kosten reduzieren. Wenn Erzeugungskosten zwischen Projekten kleinerer Akteure und anderer Akteuren in der Zukunft divergieren sollten, würde die Sonderregelung ihre Wirksamkeit in Bezug auf die Sicherung der Akteursvielfalt verlieren. Auf der anderen Seite würde sichergestellt, dass nicht alle, sondern nur die günstigsten Projekte kleiner Akteure eine Förderung bekommen würden. Für die Übergangsphase müsste eine Regelung gefunden werden. Der Bezug aufs Auktionsergebnis könnte somit erst perspektivisch eingeführt werden Administrative Vergütung Eine administrative Vergütung für kleine Akteure würde bedeuten, dass kleine Akteure nicht an der Ausschreibung teilnehmen müssten. Die administrativ bestimmten Vergütungssätze des EEGs würden weitergeführt, wobei die Höhe der Vergütung gegebenenfalls angepasst werden müsste, wenn diese nicht (mehr) auskömmlich wäre. Die administrative Vergütung hat dabei alle bekannten Vor- und Nachteile des EEGs, insbesondere hinsichtlich der adäquaten Bestimmung des Vergütungsniveaus. Das Problem des Zuschlagsrisikos, der Informationsbeschaffung und der schlechteren Möglichkeit von kleineren Akteuren, auf ein hohes Wettbewerbsniveau mit Preissenkungen zu reagieren, wird adressiert. Darüber hinaus würde eine administrative Vergütung die Möglichkeit schaffen, auf strukturell unterschiedliche Erzeugungskosten einzugehen, sofern erwartet wird, dass kleine Akteure doch einen relevanten Kostennachteil haben. Unter dieser Voraussetzung ist diese Option einem Bezug auf das Ausschreibungsergebnis sowie einer differenzierten Preisregel überlegen. Als einzige Sonderregelung würde sie auch erlauben, die Standortgüte als Abgrenzungskriterium mit einzubeziehen. Um die Mengensteuerung zu garantieren, müsste die in Anspruch genommene Menge von der Ausschreibungsmenge abgezogen werden, ohne Akteure in der normalen Ausschreibung zu verunsichern. Wird die Maximalmenge begrenzt (z.b. durch ein Windhund-Prinzip), wird das Zuschlagsrisiko durch ein Verzögerungsrisiko ersetzt. Rechtlich wird bei der Festsetzung einer administrativen Vergütung darauf zu achten sein, dass auch deren Höhe unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten sachlich zu rechtfertigen ist, wofür sich eine quantitative Anknüpfung an den oben benannten Nachteilen kleiner Unternehmen in der Ausschreibung anbietet. Bewertung Eine administrative Bestimmung der Förderhöhe wäre mit allen Vor- und Nachteilen des momentanen EEGs möglich. Die Herausforderungen von kleinen Akteuren werden adressiert. Um Verlässlichkeit zu DESDE

40 schaffen, sollte die Vergütungshöhe wie auch bisher im Vorhinein bekannt geben werden, sodass kleine Akteure Planungssicherheit haben. Auch hier ist anstatt einer Mengenbegrenzung eine engere Abgrenzung zielführender, da ansonsten das Zuschlagsrisiko durch ein Verzögerungsrisiko ersetzt wird. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass eine solche Regelung verschiedene mit dem Übergang auf Ausschreibungen verbundene Ziele revidiert. Insbesondere würden bewusst Ineffizienzen bei der Auswahl geförderter Projekte in Kauf genommen und die Möglichkeit zur Mengensteuerung eingeschränkt (bzw. soweit die Mengensteuerung über das ausgeschriebene Segment erfolgen soll, die Mengenrisiken einseitig auf die Akteure in der Ausschreibung verlagert). Darüber hinaus müsste eine Abweichung der Förderhöhe begründet werden. 5.4 Zusammenfassung Sonderregelungen Grundsätzlich sind drei verschiedene Ansätze für Sonderregelungen denkbar: unterstützende Maßnahmen außerhalb der Ausschreibung, eine bevorzugte Behandlung innerhalb der Ausschreibung und eine Ausnahme von der Ausschreibung. Unterstützend sollte die BNetzA, wie bereits bei der PV-FFA Pilotausschreibung erfolgt, hilfreiche Informationen zur Verfügung stellen. Auf die Erfahrung der Pilotausschreibung bezüglich möglicher Unklarheiten kann dabei zurückgegriffen werden. Vom BMWi einmalig veranstaltete Informationsveranstaltungen, Bieterschulungen oder bezuschusste Beratungen könnten die Akzeptanz der Ausschreibung erhöhen und den abschreckenden Effekt der Transaktionskosten mindern. Langfristige Unterstützungsprogramme könnten jedoch Konkurrenzdienstleistungen darstellen. Die zentralen Probleme von kleinen Akteuren werden nicht adressiert. Eine Teilrückerstattung von Kosten der erforderlichen Vorentwicklung ist schlecht umsetzbar und setzt viele Fehlanreize. Informations- und (einmalige) Beratungsleistungen, die als Sowieso-Maßnahmen angesehen werden können, werden empfohlen. Dagegen wird empfohlen, die Teilrückerstattung von Kosten nicht weiter zu verfolgen. Sollen kleine Akteure innerhalb der Ausschreibung bevorzugt behandelt werden, so könnte der Verzicht auf die abgesicherte Pönale angedacht werden, da dies die Marktposition von kleinen Projektierern gegenüber Banken stärken würde. Als Konsequenz würde aber die Realisierungswahrscheinlichkeit sinken und die Mengensteuerung dadurch erschwert. Als alternative Strafe könnte eine um die Verzögerung (oder ihr Vielfaches) verkürzte Förderung angedacht werden. Sperrungen der BImSchG- Genehmigung werden nicht empfohlen, da u.a. Risikoaufschläge steigen könnten. Die größten Herausforderungen für kleine Akteure (Zuschlagsrisiko, Informationsverfügbarkeit) werden auch hier jedoch nur bedingt adressiert. Ein Verzicht auf die BImSchG-Genehmigung als Teilnahmevoraussetzung würde das Ausschreibungsdesign stark verkomplizieren und wahrscheinlich zu neuen Herausforderungen für kleine Akteure führen. Alternative Privilegierungen, wie eine Quote bzw. ein Bonus für Projekte kleiner Akteure, wären relativ große Eingriffe in die Ausschreibung, schwierig treffsicher zu parametrieren und adressieren die Herausforderungen kleiner Akteure nur bedingt, da das Zuschlagsrisiko nur gemindert wird. Alternativ wäre die Einführung von unterschiedlichen Preisregeln (erstes nicht bezuschlagtes Gebot preissetzend für Gebote kleiner Akteure) denkbar. Die Auswirkung auf die allgemeine Ausschreibung wären vermutlich geringer und die Mengensteuerung relativ unproblematisch. Das unsichere Zuschlagsrisiko bleibt allerdings bestehen und damit verbunden der mögliche DESDE

41 Abschreckungseffekt. Allerdings hätte diese Option eine nur geringe Auswirkung auf die anderen Ziele der Ausschreibung. Insbesondere würde die Mengensteuerung nicht nennenswert erschwert und die Maßnahme wäre kaum effizienzmindernd. Ausnahmen von der Ausschreibung adressieren als einzige Sonderregelung das als zentrale Herausforderung identifizierte Problem des Zuschlagsrisikos, schwächen aber auch die anderen Ziel der Ausschreibung am stärksten. Sollen kleine Akteure von der Ausschreibung ausgenommen werden, könnte die Förderhöhe entweder administrativ oder mit Bezug auf vorhergegangene Ausschreibungsrunden ermittelt werden. Eine administrative Festlegung adressiert das Problem der Informationsverfügbarkeit adäquat, da die Vergütungshöhe weit im Vorhinein bestimmt werden kann. Alle Vor- und Nachteile des momentanen EEGs insbesondere bezüglich der adäquaten Preisfindung bleiben bestehen. Auch bei einem nachträglichen Zugang zum gemittelten Grenzpreis aus mehreren Runden wird das Problem adressiert, da die Sicherheit über die Förderhöhe mit fortschreitender Projektplanung zunimmt. Kleine Akteure würden hier die Projektplanung abbrechen, wenn die Förderhöhe nicht auskömmlich erscheint. Gegenüber einer administrativen Festlegung hat diese Option den Vorteil, dass die Förderhöhe weiterhin wettbewerblich, wenn auch nicht projektspezifisch und durch andere Akteure ermittelt wird, und dadurch weniger effizienzmindernd ist. Der zentrale Nachteil besteht allerdings darin, dass das Risiko besteht, dass eine Reduktion des in der normalen Ausschreibung ausgeschriebenen Volumens durch die Sonderregelung das Wettbewerbsniveau verschärft und damit die Zuschlagspreise senkt. Kleine Akteure werden somit ggf. durch ihre eigene Sonderregelung geschwächt. Zusätzlich müsste eine Lösung für den Übergang gefunden werden, welche administrative Bestandteile beinhalten würde. Vor diesem Hintergrund ist ein Bezug auf das Ausschreibungsergebnis komplex. Eine administrative Bestimmung der Förderhöhe reduziert zumindest in der Übergangsphase die Unsicherheiten bezüglich der Frage, ob die Förderhöhe auskömmlich ist, und ist damit dem Bezug auf das Ausschreibungsergebnis zumindest kurzfristig überlegen. Bei beiden Ausnahmeregelungen besteht das Problem der Mengensteuerung. Wird beispielsweise ein Windhund-Prinzip eingeführt, um die Menge zu deckeln, wird das Zuschlagsrisiko durch ein Verzögerungsrisiko ersetzt, was für kleine Akteure nicht vernachlässigbar ist (siehe auch 3.1). Um einen Mengendeckel zu umgehen, sollte deswegen die Abgrenzung der Akteure so gewählt sein, dass nur wenige Projekte unter die Ausnahmeregelung fallen. DESDE

42 6 Diskussion Das vorliegende Papier hat Herausforderungen, Akteursdefinitionen und mögliche Sonderregelungen diskutiert. Dabei wurde ersichtlich, dass Vorschläge zur Sicherung der Akteursvielfalt nur dann erstellt werden können, wenn alle drei Punkte gemeinsam bedacht werden. Basierend auf den obigen Überlegungen zeigt dieser letzte Abschnitt deswegen einige denkbare Kombinationsmöglichkeiten auf. Allgemein existiert dabei ein Zielkonflikt zwischen der Adressierung der Herausforderungen von kleinen Akteuren einerseits und dem Erreichen von anderen Zielen, insbesondere der Mengensteuerung und der Effizienz, anderseits. Es ist nicht Gegenstand der vorliegenden Untersuchung eine Abwägung zu treffen, da eine Entscheidung letztendlich politisch getroffen werden muss. Alle Optionen beinhalten als Abgrenzungskriterium das KU-Kriterium. Es existieren keine verlässlichen Daten darüber, wie groß der Anteil von Klein- und Kleinstunternehmen an der Projektentwicklung in Deutschland tatsächlich ist. Auch muss weiter geklärt werden, zu welchem Zeitpunkt das KU- Kriterium eingehalten werden muss, welche Konsequenzen sich daraus ergeben und wie die Überprüfung implementiert werden könnte. Mögliche Fehlanreize sollten weiter untersucht werden. Auf Grundlage dieser Überlegungen könnte sich die Bewertung der Optionen verändern. Option 1: Abschreckungseffekt von Transaktionskosten reduzieren Um den Abschreckungseffekt von Transaktionskosten zu minimieren, könnten Beratungsangebote (Bieterschulungen, Bietstrategieberatungen und Qualitätskontrollen) aus öffentlicher Hand anteilig finanziert und/oder veranstaltet werden. Da keine negativen Auswirkungen auf die Ausschreibung zu erwarten sind, könnte auf Abgrenzungskriterien, die sich auf die Projektgröße (De-Minimis) oder das Portfolio beziehen, verzichtet werden. Auch könnte das Programm als gesondertes Förderprogramm aufgesetzt werden, wodurch die Überprüfung des KU-Kriteriums nicht von der BNetzA durchgeführt werden muss. Die Missbrauchsanfälligkeit ist gering, wenn das KU-Kriterium in einem vertretbaren Aufwand zu implementieren und zu überprüfen ist. Zu klären wäre hier die Frage, ob ein solches Programm nicht als staatliche Konkurrenzdienstleistung verstanden werden würde und wie ein solches Programm finanziert werden könnte. Eine Mengensteuerung wäre nicht notwendig. Eine Begrenzung wäre höchstens hinsichtlich des verfügbaren Budgets und des Zeitraums sinnvoll. Option 1 kann somit als Sowieso-Maßnahme angesehen werden. Option 2: Auswirkung der Pönale auf die Kapitalkosten kleiner Projektierer senken Nicht alle Banken könnten dazu bereit sein, eine Bürgschaft über eine Pönale vor Zuschlag im Rahmen der Projektfinanzierung auszustellen. Kleine Projektierer können nicht auf Avallinien ausweichen und das Eigenkapital für eine vorrübergehende Kaution vermutlich nicht auslegen. Dadurch reduziert sich das Angebot an projektfinanzierenden Banken, was zu höheren Kapitalkosten für kleine Projektierer führen könnte. Ein Verzicht auf die Pönale würde deswegen die Marktposition von kleinen Projektierern gegenüber Banken stärken. Als alternative Strafe könnte eine um die Verzögerung (oder DESDE

43 ihr Vielfaches) verkürzte Förderung angedacht werden; Sperrungen der BImSchG-Genehmigung werden nicht empfohlen (siehe auch Klessmann et al. 2015). Eine Aufteilung in Erst- und Zweitsicherheit wäre nur dann sinnvoll, wenn die Frist zur Einreichung der Zweitsicherheit großzügig bemessen wäre. Bei dieser Option besteht ein Zielkonflikt mit der Mengensteuerung. Das Erreichen des Zubaukorridors wird unsicherer, da kleine Akteure auch bei Einführung alternativer Strafen einen geringeren Anreiz zur fristgerechten Realisierung bzw. überhaupt zur Realisierung haben. In der allgemeinen Ausschreibung sind Pönalen deswegen zwingend erforderlich und die Sonderregelung sollte nur für einen klar begrenzten Teil der Bieter gelten, wobei sich das KU-Kriterium anbietet. Eine Mengenbegrenzung ist vermutlich nicht erforderlich, eine enge und missbrauchsvermeidende Eingrenzung schon. Zusätzliche Abgrenzungen wären deshalb weiter zu prüfen. Auch müsste die Auswirkung von alternativen Strafen weiter geprüft werden. Option 3: Möglichkeit von kleinen Akteuren verbessern, Renten zu realisieren Aufgrund des Problems der Risikostreuung und der schlechteren Verfügbarkeit von Informationen können kleine Akteure schlechter einschätzen, wie hoch sie den Aufschlag auf ihre Erzeugungskosten wählen können, um einerseits einen Profit zu realisieren und anderseits nicht aus der Ausschreibung herauszufallen. Gilt für Gebote kleiner Akteure nicht die Pay-as-bid Preisregel, sondern ist das erste nicht bezuschlagte Gebot preissetzend (Einheitspreisregel/Uniform Pricing), so können kleine Akteure ihre wahren Kosten bieten und trotzdem einen Profit realisieren. Aus der Praxis sind keine Ausschreibungen mit zwei Preisregeln bekannt. Die bisherige theoretische Prüfung hat keine elementaren Nachteile bezüglich der Auswirkung auf die normale Ausschreibung ergeben. Aus diesem Grund würde das KU-Kriterium vermutlich als Abgrenzung ausreichen, sodass ein Mengendeckel nicht notwendig wäre. Während das Problem der unterschiedlichen Verfügbarkeit von Informationen teilweise adressiert wird, bleibt das Problem der Risikostreuung bestehen und damit verbunden der mögliche Abschreckungseffekt. Option 4: Abschreckungseffekt des Zuschlagsrisikos und der Informationsverfügbarkeit durch eine administrative Vergütung mindern Durch das Problem des Zuschlagsrisikos und der Informationsverfügbarkeit könnten kleine Akteure nachhaltig von der Ausschreibung abgeschreckt werden. Beide Probleme können am besten durch Ausnahmen von der Ausschreibung adressiert werden. Die Förderhöhe könnte administrativ oder mit Bezug auf das Ausschreibungsergebnis vorhergegangener Runden (siehe Option 5) ermittelt werden. Durch eine administrative Bestimmung werden die zentralen Herausforderungen für kleine Akteure (Problem der Risikostreuung, Informationsverfügbarkeit und Anfälligkeit für ein hohes Wettbewerbsniveau) adressiert. Die richtige Höhe zu bestimmen wäre jedoch wie auch bereits im jetzigen EEG eine Herausforderung. Es existieren allerdings Erfahrungen, wie eine solche Preisfindung durchgeführt werden kann. Eine administrative Vergütung ist damit möglicherweise aus Sicht der kleinen Akteure treffsicherer als ein Bezug auf das Ausschreibungsergebnis vorhergegangener Runden, vor allem in der Anfangsphase der Umstellung auf Ausschreibungen. Um Verlässlichkeit zu schaffen, sollte die Vergütungshöhe wie auch bisher im Vorhinein bekannt gegeben werden, sodass kleine Akteure Planungssicherheit haben. DESDE

44 Durch die Option werden die anderen Ziele der Ausschreibung (Mengensteuerung, wettbewerbliche Bestimmung der Förderhöhe und damit verbundene Effizienzgewinne) in Frage gestellt und sie sollte, wenn überhaupt, deswegen nur für einen sehr kleinen Teil der Akteure gelten. Eine Deckelung der maximal ausgenommenen Menge und Einführung eines Windhund-Prinzips würde die Wirksamkeit der Option mindern bzw. das Zuschlagsrisiko durch ein Verzögerungsrisiko ersetzen, was für kleine Akteure nicht vernachlässigbar ist. Aus diesem Grund ist eine Deckelung eine sehr kritisch zu betrachtende Option und sollte eher vermieden werden. Stattdessen sollte das KU-Kriterium mit weiteren Kriterien kombiniert werden, um eine qualifizierte, implizite Mengenbegrenzung zu schaffen. Hier bietet sich vor allem die Teilnahmehäufigkeit an, auch wenn es auch keine verlässlichen Angaben über die Anzahl von Einprojektbietern pro Jahr gibt. Überschreitet der Akteur mit seinen Projekten in einem Jahr die erlaubte Teilnahmehäufigkeit, so sollte er nur mit den verbleibenden Projekten an der Ausschreibung teilnehmen müssen (Sockelmodell). Für kleine Akteure würde dadurch ein Teil ihres Portfolios risikofrei. Im Ergebnis würde seine Fähigkeit, das Risiko zu streuen, dem der größeren Akteure angeglichen. Da er nach Überschreitung der Grenze an der normalen Ausschreibung teilnehmen muss, steigt das Volumen in der Ausschreibung verglichen mit einer restriktiven Auslegung des Kriteriums und auch kleine Akteure werden an die Ausschreibung herangeführt. Der Markt wird nicht vollständig künstlich geteilt und die tatsächliche Zuschlagsrate von Projekten kleiner Akteure kann evaluiert werden. Während die De-Minimis-Grenze aufgrund der mit ihr verbundenen Fehlanreize nicht zu eng gezogen werden könnte, kann dies beim Sockelmodell für die Teilnahmehäufigkeit sehr wohl geschehen (beispielsweise maximal ein Projekt pro Jahr). Damit könnte eventuell die Notwendigkeit einer Mengensteuerung umgangen werden, was jedoch weiter zu prüfen wäre, da, wie oben beschrieben, ein Zielkonflikt besteht. Da in Option 4 zusätzliche Abgrenzungskriterien notwendig sind, steigt der Prüfaufwand gegenüber den Optionen 1-3. Wird die Teilnahmehäufigkeit als Abgrenzungskriterium herangezogen, so müssen wie auch beim KU-Kriterium Unternehmensverflechtungen von den Bietern angegeben und deren Angaben wirksam kontrolliert werden. Es muss noch geprüft werden, ob sich für dieses Problem eine unbürokratische, rechtssichere und gleichzeitig missbrauchsunanfällige Umsetzung finden lässt und welche Folgefragen sich dadurch ergeben. Option 5: Abschreckungseffekt des Zuschlagsrisikos und der Informationsverfügbarkeit mindern, indem die Förderhöhe mit Bezug auf vorhergegangene Ausschreibungsrunden bestimmt wird Alternativ zur administrativen Vergütung könnte bei einer Ausnahme von der Ausschreibung die Förderhöhe auch mit Bezug auf das Ausschreibungsergebnis (Grenzpreis) vorhergegangener Runden bestimmt werden. Durch die Ausnahme würden auch hier die Probleme des Zuschlagsrisikos und der Verfügbarkeit von Informationen adressiert. Durch den Bezug auf die Ausschreibung würde nominell allerdings ein Element der wettbewerblichen Bestimmung der Förderhöhe bestehen bleiben, auch wenn die Akteure selbst nicht am Wettbewerb teilnehmen. Die Förderhöhe würde nur für einen Teil der kleinen Akteure auskömmlich sein, wodurch kleine Akteure mit schlechteren Projekten diese vermutlich in der Projektierungsphase abbrechen würden. Daneben besteht das weiter zu prüfende Risiko von negativen Rückwirkungen: Da das Wettbewerbsniveau in der Ausschreibung durch die Ausnahme von einigen Geboten steigt (bei gleichbleibendem anvisierten Gesamtzubau), sinken u.u. die DESDE

45 maximal erzielbaren Fördersätze. Dadurch sinkt auch die Vergütung für kleine Akteure, was zu nicht auskömmlichen Vergütungen für kleine Akteure mit schlechteren Projekten führen kann. Aufgrund des geringen Volumens der Rest-Projekte ist eine signifikante Beeinflussung des Ausschreibungsergebnisses allerdings unwahrscheinlich, solange die ausgenommene Menge eng begrenzt wird. Da bei dieser Option eine Übergangslösung gefunden werden müsste, ist sie zumindest kurzfristig der administrativen Vergütung (Option 4) unterlegen. Wenn Erfahrungen mit Ausschreibungen gemacht worden sind und sich ein relativ konstantes bzw. absehbares Preisniveau eingestellt hat, könnte sie jedoch angedacht werden. Analog zur administrativen Vergütung (Option 4) wird auch hier die Menge der Gebote, die an der normalen Ausschreibung teilnehmen, reduziert. Aus den oben genannten Gründen ist hier ebenfalls eine engere Abgrenzung durch zusätzliche Kriterien anstatt eines Mengendeckels sinnvoll. Vermutlich wäre ein Bezug auf die Teilnahmehäufigkeit sinnvoll, beispielsweise eine geringe Teilnahmehäufigkeit von maximal einem Projekt pro Jahr. Die anderen Ziele der Umstellung auf Ausschreibungen würden zwar auch so abgeschwächt, die Rückwirkung auf die Gesamtausschreibung könnte aber begrenzt werden. Da auch in Option 5 zusätzliche Kriterien notwendig sind, steigt der Prüfaufwand wie in Option 4 beschrieben. DESDE

46 7 Anhang: Quantitative Auswirkung einer De-Minimis-Regel Abbildung 3: Auswirkung der De-Minimis-Grenze auf die ausgenommene Leistung in Grundlage der Analyse sind die historischen Inbetriebnahmen aus dem Anlagenregister der BNetzA zwischen August 2014 und Mai Ausgenommen werden Anlagen <1MW. Gebote werden nach der Zugehörigkeit der Anlagen zu einer BImSchG-Genehmigung gebildet. DESDE

47 Abbildung 4: Auswirkung der De-Minimis-Grenze auf die Anzahl der ausgenommenen Anlagen in %. Grundlage der Analyse sind die historischen Inbetriebnahmen aus dem Anlagenregister der BNetzA zwischen August 2014 und Mai Ausgenommen werden Anlagen <1MW. Gebote werden nach der Zugehörigkeit der Anlagen zu einer BImSchG-Genehmigung gebildet. DESDE

48 Abbildung 5: Auswirkung der De-Minimis-Grenze auf die Anzahl der Gebote in %. Grundlage der Analyse sind die historischen Inbetriebnahmen aus dem Anlagenregister der BNetzA zwischen August 2014 und Mai Ausgenommen werden Anlagen <1MW. Gebote werden nach der Zugehörigkeit der Anlagen zu einer BImSchG-Genehmigung gebildet. DESDE