Strategie berufliche und soziale Integration 2013 bis 2020

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1 Gesundheitsund Fürsorgedirektion des Kantons Bern Sozialamt Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale du canton de Berne Office des affaires sociales Rathausgasse Bern Telefon +41 (31) Telefax +41 (31) info.soa@gef.be.ch Strategie berufliche und soziale Integration 2013 bis 2020 Sozialamt Abteilung Integration

2 Impressum Herausgeberin Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern (GEF) Autorenschaft Manuel Haas (GEF) Christa Roth (GEF) Anne Burian (GEF) Beatrix Hediger (GEF) Astrid Heiniger (GEF) Tatjana Lang (GEF) Peter Beck, Business Culture Version 1_0 vom 1. März 2013 Seite 2 von 31

3 Inhalt 1. Vorbemerkungen Einleitung Umfeldanalyse Rechtliche Grundlagen Organisation und Vernetzung Finanzierung und Geldflüsse Richtungsweisende Vorgaben Heutige Angebotspalette und Zielgruppen Integrationsangebote für anerkannte Flüchtlinge (FL) und vorläufig Aufgenommene (VA) Beschäftigungs- und Integrationsangebote in der Sozialhilfe, BIAS Kommunale Integrationsangebote (KIA) Testarbeitsplätze (TAP) Interinstitutionelle Zusammenarbeit (IIZ) Pilotprojekt Sozialfirma (SF) Herausforderungen Expertinnen- und Experteninterviews Trends Leitsatz und Stossrichtungen Stossrichtung 1: Bedarfsgerechte Angebotspalette Stossrichtung 2: Mit präzisen Wirkungszielen steuern Stossrichtung 3: Engagement der Wirtschaft Stossrichtung 4: Effiziente interne Prozesse Fazit Anhang Übersicht Massnahmenplanung Übersicht der Interviewpartnerinnen und -partner Interviewleitfaden Sozialhilfegesetz Übersicht Partner Grafiken und Tabellen Abbildung 1: Landkarte der Stakeholder... 8 Abbildung 2: Mittelverteilung Abbildung 3: Schematische Darstellung Klientengruppen und Angebotspalette Abbildung 4: Steuerungskreislauf BIAS Tabelle 1: Zehn Perimeter mit Partnern im Bereich Beschäftigungs- und Integrationsangebote, BIAS Tabelle 2: Neun Partner für die Integration vorläufig Aufgenommener und Flüchtlinge Tabelle 3: Zuweisende Stellen Flüchtlingssozialhilfe im Kanton Bern Seite 3 von 31

4 1. Vorbemerkungen Die Strategie berufliche und soziale Integration 2013 bis 2020 des kantonalen Sozialamtes (SOA) entstand im zweiten Halbjahr Die Strategie wurde in mehreren intensiven Diskussionsrunden von einigen Mitarbeiterinnen der Abteilung Integration (I) unter der Leitung von Manuel Haas und Christa Roth und mit externer Unterstützung (Peter Beck von Business Culture) entwickelt. Die Strategie umfasst den Einflussbereich der Abteilung Integration des Kantonalen Sozialamtes und bezieht sich auf den Zeithorizont bis Das erlaubt neben mittelfristigen Massnahmen auch längerfristige, deren Umsetzung einige Jahre und mehrere Zwischenschritte bedingt. Eine gute Strategie zeigt die grobe Richtung auf und skizziert ein paar wenige, aber zentrale Projekte und Meilensteine auf dem Weg in die Zukunft. Das gibt im Tagesgeschäft Sicherheit beim Setzen und Koordinieren von Prioritäten. Mit der vorliegenden Strategie wird nicht alles neu erfunden, sondern das, was sich in der Vergangenheit bewährt hat, fortgeschrieben, präzisiert und mit neuen Ideen, Projekten und Massnahmen angereichert. Die vier strategischen Stossrichtungen setzen klare Schwerpunkte, die dem Sozialamt helfen, das Richtige noch besser zu tun und die knappen Ressourcen des Kantons wirksamer und effektiver einzusetzen. Umgesetzt werden die Stossrichtungen mittels konkreter Massnahmen, die im jährlichen Planungsprozess adaptiert werden können. Um die Strategie erfolgreich umzusetzen, wird also einige Überzeugungsarbeit und Hartnäckigkeit notwendig sein. Das Projektteam dankt allen, die zum Gelingen der Strategie beigetragen haben. Eine Reihe inspirierender Inputs stammen von den Interviewpartnerinnen und Interviewpartnern. Ihnen vielen Dank für die offenen Gespräche. Im November 2012 Das Strategieteam der Abteilung Integration des kantonalen Sozialamtes: Manuel Haas, Christa Roth, Anne Burian, Beatrix Hediger, Astrid Heiniger und Tatjana Lang. Seite 4 von 31

5 2. Einleitung 2011 haben im Kanton Bern über 41'000 Menschen oder 4.2% der Gesamtbevölkerung Sozialhilfe bezogen. 28.4% der Sozialhilfebeziehenden sind erwerbstätig, 33.8% auf Stellensuche und 37.8% sind nicht erwerbstätig. Im Kanton leben heute zudem circa 130'000 Ausländerinnen und Ausländer (Anteil an der Gesamtbevölkerung des Kantons: 13%) und es ist damit zu rechnen, dass die Zuwanderung anhält. Aufgrund der wirtschaftlichen Unsicherheit und der angespannten finanziellen Situation von Bund und Kanton nimmt auch bei den Integrationsangeboten der Kostendruck zu. Wegen der knapper werdenden Mittel muss davon ausgegangen werden, dass künftig auch die verschiedenen Integrationsangebote untereinander vermehrt im Wettbewerb stehen werden. Auch in dieser schwierigen Situation ist es dem Sozialamt ein Anliegen, die Rahmenbedingungen so zu gestalten, dass möglichst viele Menschen im Kanton arbeiten und an der Gesellschaft teilhaben können. Zudem ist sie in innovativen Pilotprojekten (z.b. Sozialfirma) engagiert und bestrebt, die institutionellen Angebote der Sozialhilfe weiterzuentwickeln. Politisch ist das Thema Integration seit je her wichtig und brisant. Je nach Standpunkt gibt es divergierende Meinungen über die richtige Integration. Verschärft wird die Diskussion durch die methodische Herausforderung, dass die Kausalität zwischen Angebot und Wirkung naturgemäss nicht immer offensichtlich und die Faktenlage teilweise unvollständig ist. Vor diesem komplexen wirtschaftlichen, politischen und methodischen Hintergrund ist es zentral, eine klare Vorstellung, wie die Integration der Zukunft aussehen könnte, heraus zu schälen. Die Integrationsarbeit des Kantons bezieht sich sowohl auf Migrantinnen und Migranten, inkl. anerkannte Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene, als auch auf Schweizerinnen und Schweizer, die aus verschiedenen Gründen gesellschaftlich eher am Rande stehen. Integration beruht dabei immer auf mehreren Dimensionen. So tragen Sprache, Bildung und Beruf sowie soziale Beziehungen dazu bei, Teil eines Ganzen, Teil der Gesellschaft zu sein. Dabei beeinflussen sich die einzelnen Aspekte gegenseitig. Sprache ist meist eine Voraussetzung für Arbeit; und während der Arbeit lernt man die Sprache und andere Menschen kennen. Integration ist zudem kein klar definierter Endzustand, sondern ein sich gegenseitig bedingender Interaktionsprozess zwischen verschiedenen Akteuren. Alle Beteiligten müssen bei den einzelnen Schritten jeweils je auf ihre Art einen Beitrag leisten. So ist bei der Integration von Flüchtlingen oder Ausgesteuerten auch die aufnehmende Gesellschaft gefordert. Die stärkere gesellschaftliche Integration der Klientinnen und Klienten ist eine ausgesprochen interdisziplinäre Aufgabe. Sie ist umso erfolgreicher, je enger die verschiedenen Verwaltungseinheiten auf kommunaler, kantonaler und Bundesebene miteinander sowie mit den verschiedenen Partnerorganisationen zusammen arbeiten. Nur eine abgestimmte Palette von Unterstützungsmassnahmen ist effizient und wirksam. Der Vernetzung kommt deshalb im Integrationsbereich ein hoher Stellenwert zu. Auftrag des Sozialamtes ist es, Rahmenbedingungen zu schaffen, welche die gesellschaftliche, das heisst die berufliche, sprachliche und soziale Integration fördern. Seite 5 von 31

6 Direkt betroffene Klientinnen und Klienten sind einige zehntausend im Kanton Bern lebende Menschen Menschen, die keine Arbeit mehr haben, ausgesteuert sind und nun Sozialhilfe beziehen sowie Ausländerinnen und Ausländer mit dem rechtlichen Status anerkannte Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene. Diesen Personen ermöglicht das Sozialamt die Teilnahme an spezifischen Integrationsangeboten. Die Klientinnen und Klienten werden in der Regel von den zuständigen Sozialdiensten betreut und in die einzelnen Programme und Angebote vermittelt. Das Sozialamt stellt diese Angebote nicht selber, sondern mit Hilfe ausgewählter Vertragspartner zur Verfügung, deren Leistungen sie ganz oder teilweise finanziert. Eine zentrale Herausforderung des Sozialamtes ist die gezielte und vorausschauende Weiterentwicklung der Angebotspalette. Hier stellen sich grundsätzlich zwei Fragen. 1. Welche bestehenden und noch zu entwickelnden Angebotskategorien sind am wirksamsten und tragen am meisten zur nachhaltigen Integration der verschiedenen Gruppen von Klientinnen und Klienten bei? Wo hat der Steuerfranken am meisten Wirkung? 2. Wie können die leistungserbringenden Partner effektiv und effizient gesteuert werden? Welche Kriterien, Mittel, Voraussetzungen und Strukturen sind nötig, um bei den Klientinnen und Klienten eine hohe Wirkung sicherstellen zu können? In den folgenden Kapiteln werden Grundlagen für weitere Schritte gelegt und Schwerpunkte gesetzt, die helfen, diese Fragen ansatzweise zu beantworten. Seite 6 von 31

7 3. Umfeldanalyse Das Umfeld ist durch normative, organisationale und finanzielle Aspekte geprägt. Nachfolgend zusammengefasst das Wichtigste zur gesetzlichen Grundlage, zur Organisation und Vernetzung, Finanzierung sowie zu den zentralen Vorgaben von Bund, Kanton und Sozialamt Rechtliche Grundlagen Die rechtlichen Grundlagen für die Angebote des Sozialamtes sind im kantonalen Sozialhilfegesetz (SHG) und auf Bundesebene im Ausländergesetz (AuG) beschrieben. Die Gemeinden sind über ihre Sozialdienste sowie der Kanton über die Flüchtlingsdienste für die Zuweisung der Klientinnen und Klienten verantwortlich. Die Integrationsangebote werden gemäss Artikel 72 des Sozialhilfegesetzes (siehe Anhang) primär durch regionale Partner erbracht, mit denen das Sozialamt Leistungsverträge abschliesst. Grundsätzlich kommen die Integrationsangebote dann zum Zuge, wenn die vorgelagerten Regelstrukturen nicht mehr ausreichen. Das trifft beispielsweise auf Menschen zu, die von der Arbeitslosenversicherung ausgesteuert wurden. Der Umgang mit vorläufig Aufgenommenen (VA) und Flüchtlingen (FL) ist im Ausländergesetz (AuG) geregelt, welches das Primat der Integration vorschreibt. Konkret sind die sprachliche, berufliche und soziale Integration zu fördern, die Angebote zu koordinieren und günstige Rahmenbedingungen zu schaffen (Art. 53 AuG). Die Angebote für die VA/FL werden durch Bundesbeiträge, die sogenannte Integrationspauschale, finanziert (Art. 87 AuG, Art. 88 und 91 Abs. 4 AsylG sowie Art 18 VIntA), wobei die Dauer der Kostenerstattungspflicht in Art. 20 und 24 AsylV 2 geregelt ist. Fazit: Damit die Integrationsangebote der gesellschaftlichen Entwicklung flexibel angepasst werden können, hat der Gesetzgeber dem Kanton und damit dem Sozialamt einen ziemlich grossen Handlungsspielraum gewährt. Dies ist Chance und Verantwortung zugleich. Seite 7 von 31

8 3.2. Organisation und Vernetzung Die Abteilung Integration gehört zum Sozialamt des Kantons Bern, welches Teil der der Gesundheits- und Fürsorgedirektion (GEF) ist. Das kantonale Sozialamt setzt die Vorgaben des Regierungsrates und der Direktion um und umfasst neben der Abteilung Integration drei weitere Fachabteilungen (GSF: Gesundheitsförderung und Sucht / Fachstelle Familie; ES: Existenzsicherung; OH: Opferhilfe) sowie die Abteilung Finanzen und Rechnungswesen und den Stab. Die Abteilung Integration entstand 2011 aus der Fachstelle Integration und der Abteilung Berufliche und Soziale Integration (BSI). Nebst der seit März 2012 neuen Leitung sind 13 Mitarbeitende in drei Fachbereichen tätig, wobei der Stellenplan total 1000 Stellenprozent umfasst (80 % Leitung, 390% Bereich Beschäftigung, 240% Bereich VA/FL, 290% Bereich Migration). Die Zahl und Komplexität der Geschäfte hat in den letzten Jahren stark zugenommen, was sich tendenziell beengend auf die personellen Ressourcen auswirkt. Die vom Sozialamt finanzierten Leistungen werden durch die Gemeinden, Partner und andere kantonale Direktionen (z.b. Erziehungsdirektion) erbracht. Abbildung 1: Landkarte der Stakeholder Abkürzungen: SOA, Sozialamt; GSF, Gesundheitsförderung und Sucht / Fachstelle Familie; ES, Existenzsicherung; OH, Opferhilfe; FR, Finanzen und Revision. Kanton: GEF: Gesundheits- und Fürsorgedirektion; VOL/beco/RAV: Volkswirtschaftsdirektion, Berner Wirtschaft, Arbeitsvermittlung; ERZ: Erziehungsdirektion; POM: Polizei- und Militärdirektion; KIP: Projektgruppe Kantonales Integrationsprogramm; KIA: Kommunale Integrationsangebote der Gemeinden. Bund: BFM: Bundesamt für Migration; IV: Invalidenversicherung, IV-Werkstätten; ALV: Arbeitslosenversicherung. Weitere: BKSE, Berner Konferenz für Sozialhilfe, Kindes- und Erwachsenenschutz; VBG, Verband Bernischer Gemeinden; SVOAM: Schweizerischer Verband der Anbieter von Arbeitsmarktmassnahmen. Seite 8 von 31

9 Heute (2012) arbeitet die Abteilung Integration im Bereich Vorläufig Aufgenommene und Flüchtlinge mit neun Programmanbietern zusammen. Im Bereich BIAS sind zehn strategische Partner tätig (siehe Zusammenstellungen im Anhang 8.5.). Die Partner sind für die Bereitstellung der Angebote verantwortlich und können mit weiteren Anbietern Unterverträge abschliessen. Die strategischen Partner werden von der GEF auf der Basis von festen Standards (Angebot, Qualität, Strukturen, Kooperationsfähigkeit, Entwicklungsfähigkeit und Ressourcen) bestimmt. Eine wichtige Rolle spielen die Gemeinden mit ihren kommunalen und regionalen Sozialdiensten, welche vor Ort die Angebote vermitteln. Diese zuweisenden Stellen sind zentral bei der Auswahl der und Zulassung zu den Angeboten. Im Flüchtlingsbereich übernehmen die Flüchtlingssozialdienste (für anerkannte Flüchtlinge) sowie die Partnerorganisationen im Asylbereich (für vorläufig Aufgenommene) diese Rolle. Ansprechpartner auf Stufe des Bundes sind vor allem das Bundesamt für Migration (BFM), daneben punktuell auch die Invalidenversicherung (IV) und die Arbeitslosenversicherung (ALV). Zudem pflegt die Abteilung Integration Beziehungen mit einer Reihe weiterer Stakeholder (u.a. BKSE, SVOAM, VBG; s.a. Landkarte). Eine besondere Herausforderung ist die Koordination der vielfältigen Angebote, welche in den letzten Jahren organisch gewachsen sind. Um die Bestrebungen diverser Verwaltungseinheiten der Integration zu koordinieren, arbeiten die Fachspezialisten im Rahmen der Interinstitutionellen Zusammenarbeit (IIZ) auf Bundes- und auf kantonaler Ebene eng zusammen. An der IIZ sind hauptsächlich Arbeitslosenversicherung, Invalidenversicherung, Sozialhilfe sowie Bildungsinstitutionen beteiligt. Ziel ist es, die Integrationssysteme optimal aufeinander abzustimmen, damit die bestehenden Angebote im Interesse der Betroffenen wirksamer und effizienter genutzt werden können. Das Sozialamt ist involviert in den Projekten Koordination der Brückenangebote (KoBrA) und Betreuungskette (BK). Detailliertere Überlegungen dazu finden sich im Kapitel Angebotspalette weiter hinten. Fazit: Das Sozialamt operiert in einem mehrstufigen Gefüge gut vernetzt. Es erbringt die Angebote über Partner, welche mittels Leistungsvereinbarungen gesteuert werden. Auffallend ist, dass die Wirtschaft kein expliziter Partner ist. Seite 9 von 31

10 3.3. Finanzierung und Geldflüsse Die Kosten der Integrationsangebote werden über den Lastenausgleich Sozialhilfe je hälftig vom Kanton und von den Gemeinden getragen. So kanalisierten die Mitarbeitenden der Abteilung Integration 2012 rund CHF 41.1 Mio. 1 in die verschiedenen Integrationsangebote. Der Bund steuert circa 6 Mio. zu den Angeboten für vorläufig Aufgenommene und Flüchtlinge bei. Die nebenstehende Grafik zeigt die prozentuale Verteilung der Mittel auf die Angebote. Die Kriterien für die Verteilung der Mittel sind im Gesetz nur grob definiert. Abbildung 2: Mittelverteilung Es ist Aufgabe des Sozialamtes, die abstrakten Vorgaben zu konkretisieren und mit den Bedürfnissen der betroffenen Menschen und den Zielen der Zuweisenden sowie der leistungserbringenden Partner abzustimmen. Das Sozialamt bricht das Budget pro Angebot auf ausgewählte Partner herunter und regelt deren Leistungen mittels Vereinbarungen. Im Bereich BIAS können die Partner ihrerseits die Leistungserbringung an nachgelagerte Partner delegieren. Gesteuert werden die Angebote der Partner mittels detaillierten Leistungsverträgen, regelmässigen Austauschsitzungen oder Dialogveranstaltungen und einem jährlichen Steuerungskreislauf (siehe Grafik im Kapitel BIAS). Aufgrund der angespannten finanziellen Situation des Kantons Bern wird sich die Finanzierung der Angebote in den nächsten Jahren schwieriger gestalten. Fazit: Die Anforderungen an Effizienz und Effektivität in der Bereitstellung der Angebote werden weiter steigen. 1 Alle in der Folge aufgeführten Gesamtbeträge sind jeweils brutto, also inklusive des Anteils der Gemeinden. Seite 10 von 31

11 3.4. Richtungsweisende Vorgaben Die Integrationsstrategie ist eingebettet in strategische Vorgaben des Kantons und in übergeordnete Strategien des Sozialamtes. Ausrichtung des Kantons Bern Die Sozialhilfe ist kantonal geregelt. Der Kanton Bern hat in seinen Regierungsrichtlinien den Schwerpunkt Gesundheit und soziale Sicherheit fördern gesetzt: Der Kanton Bern [ ] reduziert die Armut und stärkt die Familien. Mit der Armutsprävention soll erreicht werden, dass jede Person die Möglichkeit hat, eigenverantwortlich für die Existenzsicherung zu sorgen. Die Rahmenbedingungen für Familien sollen verbessert werden. Armut kann nur über koordinierte Massnahmen in den Politikfeldern soziale Sicherheit, Bildung, Migration, Arbeitsmarkt und Gesundheit bekämpft werden. Armutsbekämpfung ist eine gemeinsame Aufgabe von Bund, Kantonen und Gemeinden sowie von Nichtregierungsorganisationen und der Sozialpartner. Die Bekämpfung von Armut und die Erhaltung von Wohlstand involvieren verschiedene Direktionen und sind damit eine Gesamtaufgabe der Regierung. Daraus abgeleitete Massnahmen sind: Die berufliche Integration wird gefördert, da sie für die Existenzsicherung von zentraler Bedeutung ist. Ausrichtung des Sozialamtes Das kantonale Sozialamt schafft die Voraussetzungen zur Förderung, Erhaltung und Wiederherstellung von sozialem Wohlbefinden im Kanton Bern und stellt die Rechtsgleichheit sicher. Das Leitbild umschreibt die Arbeit des Sozialamtes: Professionell, vorbildlich und fortschrittlich, aktiv, effizient, effektiv, nachhaltig und kundenorientiert. Die Mitarbeitenden stellen sicher, dass sie informiert sind und beziehen die Partner mit ein. Wichtige Werte sind Teamorientierung, Respekt, Transparenz und Ehrlichkeit. Mission 2018 Das Ausmass der Armut im Kanton Bern ist - gemessen an der Armutsquote - im Jahr 2018 geringer als heute im Jahr Strategische Stossrichtung Insbesondere Kinder und Jugendliche haben im Kanton Bern ein geringeres Risiko als heute, langfristig in Armut zu leben. Die Armutsquote für Personen mit Migrationshintergrund sinkt. Stossrichtung für den Bereich Integration Möglichst viele Personen sind gemäss ihren Ressourcen zielgruppenspezifisch beruflich und sozial integriert. Der Fokus liegt auf den Jugendlichen, jungen Erwachsenen und Personen mit Migrationshintergrund. Quelle: Ausrichtung des Kantonalen Sozialamtes (August 2012): Auszug aus der Amtsstrategie. Das Sozialamt steuert die Abteilung Integration über jährlich vereinbarte Ziele. Die vorliegende Integrationsstrategie wird im Rahmen dieses Zielvereinbarungsprozesses jährlich überprüft und bei Bedarf ergänzt. Fazit: Die richtungsweisenden Vorgaben von Kanton und Sozialamt stecken den Rahmen ab. Die Integrationsstrategie muss insbesondere die Zielgruppen Kinder und Jugendliche sowie Personen mit Migrationshintergrund berücksichtigen. Bezüglich der operativen Ausgestaltung der Integrationsmassnahmen lassen die Rahmenbedingungen der zuständigen Abteilung aber einen recht grossen strategischen Spielraum. 2 Regierungsrat/de/richtlinien_regierungspolitik_ _de.pdf Seite 11 von 31

12 AVNE: Abklärung, Vermittlung, Nachbetreuung, Einzelmodule Sozialamt - Strategie berufliche und soziale Integration Heutige Angebotspalette und Zielgruppen Die Angebotspalette umfasst heute folgende Programme und Projekte: Kategorien Sozialhilfebeziehende Alter / Geschlecht Einschätzung Arbeitsmarktfähigkeit Berufliche und soziale Integration ca. 41'000 (Schweizer und Ausländer) älter als 64f / 65m pensioniert nicht (mehr) arbeitsfähig BIAS: Angebote zur sozialen Stabilisierung / sozialen Integration SI BIAS: Angebote zur Stabilisierung mit Perspektive auf berufliche Integration BIP beschränkt arbeitsfähig BIAS: Taglohnangebot i.d.r. ab 25 bis 64f / 65m Kommunale Angebote KIA Abhängig vom Arbeitswillen Testarbeitsplätze TAP arbeitsfähig BIAS: Arbeits- und Qualifizierungsangebote zur beruflichen Integration BI Vorlehre für Erwachsene (ERZ) 16 bis 64f / 65m (v.a. junge Erwachsene jährig) beschränkt arbeitsfähig BIAS: Angebote zur Stabilisierung mit Perspektive auf berufliche Integration BIP Jugendliche / junge Erwachsene jährig arbeitsfähig Motivationssemester SEMO (VOL) Kinder Schule Flüchtlinge FL (ca. 2'000) Vorläufig Aufgenommene VA (ca. 2'600) Grad der Integration (in den Bereichen Sprache, Vorwissen und Ausbildung gemäss dem Entwicklungslogischen Werdegang) Beschäftigung und Fachkurse Sprachkurse Kurse zur sozialen Integration Abbildung 3: Schematische Darstellung Klientengruppen und Angebotspalette Seite 12 von 31

13 Zielgruppen der Integrationsförderung Im Kanton Bern lag die Sozialhilfequote 2011 bei 4.2% (Schweiz: 3%), wobei der Anteil der sozialhilfebeziehenden Ausländerinnen und Ausländer knapp 38% (Schweiz: 46%) betrug (BFS, Sozialhilfestatistik Kanton Bern 2011). Der Ausländeranteil ist im Kanton Bern mit 13% unter dem Schweizer Mittel von 22%. Anerkannte Flüchtlinge stellen unter den Ausländerinnen und Ausländern nur eine kleine Gruppe von etwa 1.6% (ca. 2'000 Personen) dar (Stand August 2012). Jedoch beträgt die Sozialhilfequote circa 96% (Flüchtlingsstatistik des BFM 2010). Diese Personen werden von den Flüchtlingsdiensten betreut, welche sie auch den Integrationsprogrammen zuweisen. Zudem leben im Kanton circa 2'600 vorläufig aufgenommene Personen (VA). Für die Ausrichtung der Sozialhilfe sind während den ersten sieben Jahren die regionalen PA-Stellen 3 im Auftrag der Polizei- und Militärdirektionen zuständig (ca. 1'300 VA). Sieben Jahren nach Einreise geht die Zuständigkeit an die Sozialdienste über (ca. 1'300 VA). Bei den vorläufig Aufgenommenen beträgt die Sozialhilfequote im Kanton circa 78% und die Erwerbsquote circa 32% Integrationsangebote für anerkannte Flüchtlinge (FL) und vorläufig Aufgenommene (VA) Die GEF ist für die Bereitstellung der Integrationsangebote für VA und FL zuständig. Sie erhält vom Bund pro anerkannte Person eine einmalige Integrationspauschale von rund CHF Die Integrationsangebote werden seit 2008 direkt via Leistungsvertrag mit Programmanbietern vom Fachbereich Vorläufig Aufgenommene/Flüchtlinge (VA/FL) gesteuert. Diese Angebote sind den Regelstrukturen Sozialhilfe und Arbeitsvermittlung vorgelagert. Richtschnur ist der entwicklungslogische Werdegang (EloWe), der den schrittweisen Integrationsprozess festlegt. Er umfasst zielgruppenspezifische Angebote zur Sprachförderung, der sozialen Integration (u.a. Leben in der Schweiz) sowie Qualifikations- und Beschäftigungsangebote. Die Angebote für VA und FL sind ausgelastet. Bei einigen Angeboten gibt es Wartelisten wurden gut 250'000 Teilnehmerstunden zu Kosten von durchschnittlich knapp CHF 30.- je Teilnehmendenstunde registriert. Hinzu kommen noch Integrationsmassnahmen über den Pool zur Finanzierung individueller Massnahmen (Finanzvolumen von ca. CHF ). Diese Mittel werden im Auftrag der GEF von der Kirchlichen Kontaktstelle für Flüchtlingsfragen verwaltet. Diese Stelle prüft auch die einzelnen Gesuche. Da viele Flüchtlinge junge Männer mit geringem Bildungsstand sind, ist der Integrationsprozess insgesamt aufwändig. Zudem führen die Familiennachzüge und die schnelleren Asylverfahren, zu einem zunehmenden Integrationsbedarf der Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommenen im Kanton Bern. Zudem werden die Rahmenbedingungen angepasst: Der Bund revidiert das Ausländergesetz (AuG), welches 2014 in Kraft treten soll. Im Kanton Bern steht derzeit das Integrationsgesetz vor der Beratung im Grossen Rat. Auch dieses Gesetz soll 2014 in Kraft treten. Parallel dazu wird im Auftrag des Bundesamtes für Migration gegenwärtig das Kantonale Integrationsprogramm (KIP) konzipiert. Es beinhaltet verschiedene Teilprojekte rund um die Integration von Migrantinnen und Migranten und soll ebenfalls per 2014 umgesetzt werden. Fazit: Herausforderungen für die Integration von Flüchtlingen und vorläufig Aufgenommenen sind die steigende Anzahl Personen und die stetige Änderung der Personengruppe, die Finanzierung von Strukturen und Angeboten und die laufenden Anpassungen des rechtlichen Rahmens. 3 Professionelle Asylkoordinationsstellen Seite 13 von 31

14 4.2. Beschäftigungs- und Integrationsangebote in der Sozialhilfe, BIAS Auf der Basis des Sozialhilfegesetzes (SHG) bieten die Beschäftigungs- und Integrationsangebote in der Sozialhilfe (BIAS) Menschen, die Sozialhilfe beziehen, den Zugang zu bedürfnisgerechten Angeboten, die der sozialen Stabilisierung und der schrittweisen beruflichen Integration dienen. Als Anbieter von BIAS treten strategische Partner (Gemeinden oder Private) auf. Das Sozialamt schliesst mit ihnen Leistungsverträge ab, wobei diese Art der Finanzierung erst seit 2012 besteht. 4 Die strategischen Partner sind in elf, ab 2013 in zehn regionalen Perimetern aktiv und arbeiten vielerorts mit Untervertragspartnern zusammen. Die individuelle Fallführung liegt bei den Sozialdiensten, welche die Teilnehmenden den regionalen Abklärungsstellen zuweisen. Für BIAS wendet das Sozialamt heute rund CHF 27 Mio. auf, wobei Kanton und Gemeinden je die Hälfte finanzieren. Diese Mittel werden auf der Basis der ALV- und Sozialhilfezahlen auf die zehn Perimeter verteilt. Es gilt die Regel, dass mindestens 24% des Geldes für Massnahmen zur beruflichen Integration eingesetzt werden müssen, während maximal 20% für Abklärungen, Vermittlungen, Nachbetreuungen sowie Einzelmodule verwendet werden dürfen. Dieses Vorgehen ist flexibel, ermöglicht unterjährige Anpassungen und belohnt unternehmerisches Handeln, ist jedoch in der Handhabung kompliziert und aufwändig. Mit dem Ziel, die knappen Mittel wirksam und wirtschaftlich einzusetzen, werden Leistungen und Qualität im Steuerungskreislauf überprüft. Der Einbezug der Partner geschieht mittels regelmässiger Dialogsitzungen. Abbildung 4: Steuerungskreislauf BIAS 4 Zuvor wurden BIAS via Ermächtigung des Kantons von Gemeinden bereit gestellt (sogenannte indirekte Finanzierung). Seite 14 von 31

15 Insgesamt stehen im Kanton Bern im Rahmen der BIAS etwas mehr als Jahresplätze zur Verfügung, die von circa 3'500 Menschen in Anspruch genommen werden. Je nach Einschätzung, wie gross die Chancen eines Sozialhilfebeziehenden auf dem Arbeitsmarkt sind, werden drei Angebotskategorien unterschieden (BIAS-Programme): 1. Sozialhilfebeziehende, die als noch nahe am Arbeitsmarkt eingeschätzt werden, stehen für sechs bis zwölf Monate entlohnte Plätze zur beruflichen Integration (BI) zur Verfügung, welche Arbeit und Qualifizierung ermöglichen. Durch BIAS werden circa 150 Jahresplätze zur beruflichen Integration finanziert. 2. Für Menschen, die auf dem Arbeitsmarkt eine geringe Chance haben, gibt es sechs- bis zwölfmonatige Angebote mit dem Ziel, eine Perspektive auf berufliche Integration (BIP) zu schaffen. Ein besonderer Schwerpunkt wird dabei auf Jugendliche und jungen Erwachsene (bis 25 Jahre) gelegt. Für die Schaffung beruflicher Integrationsperspektiven gibt es im Kanton zwischen 300 und 350 Jahresplätze. Die Angebote BI und BIP weisen eine Vermittlungsquote von circa 28% (2009) aus. 3. Zudem werden (teilweise unbefristete) Angebote zur Verfügung gestellt, die der Stabilisierung und der sozialen Integration (SI) dienen. Für die soziale Integration stehen circa 500 bis 550 Jahresplätze zur Verfügung. Seit längerem steigt die Nachfrage nach diesen Angeboten am stärksten. Die von den strategischen Partnern entlang des Betreuungsprozesses erbrachten Leistungen von Abklärung (Triage) über Vermittlung von Stellen bis Nachbetreuung (z.b. Unterstützung der Arbeitgeber) werden ebenfalls durch BIAS abgegolten und machen circa 11% der BIAS-Kosten aus. Für Nicht-Programmteilnehmende werden ausserdem gezielt Einzelmodule im Bereich Qualifizierung und Bildung angeboten. Zudem wird im ganzen Kanton das Taglohn-Angebot des Schweizerischen Arbeiterhilfswerks (SAH) für stundenweise Lohnarbeit finanziert (circa 22 Jahresplätze). Fazit: Strategische Herausforderungen der BIAS sind die vorausschauende Steuerung, die Weiterentwicklung der Angebotspalette und die Abwicklung: 1. Die Steuerung der Mittel und das Controlling der dezentral, von unterschiedlichen strategischen Partnern erbrachten Leistungen sind aufwändig, noch allzu oft reaktiv und basieren auf Kriterien, die teilweise veraltet sind. Sind Leistungsvertragspartner Gemeinden, müssen deren politische Vorgaben und Abläufe beachtet werden. Und da ein Teil der Leistungen von Unterakkordanten erbracht werden, stellen sich hier auch Qualitäts- und Haftungsfragen. 2. Die komplexe Angebotspalette muss schrittweise den veränderten Bedürfnissen angepasst und weiter entwickelt werden. 3. Die heutige Situation mit Abklärungs- und Triagestellen, die zugleich auch Anbieter sind, hat den Nachteil, dass es für neue Anbieter kaum möglich ist, in den Markt einzutreten. Wettbewerb ist demnach nur beschränkt möglich. Die Reduktion der Zahl der regionalen Perimeter würde vermutlich Vorteile bei der Abwicklung bringen (Skaleneffekte). Offen ist die Frage, wie für die Teilnehmenden die Durchlässigkeit zwischen den einzelnen Regionen und Programmen erhöht werden kann. Seite 15 von 31

16 4.3. Kommunale Integrationsangebote (KIA) Um niederschwellige Integrationsangebote in den Gemeinden zu fördern, gewährt das Sozialamt einen Beitrag an die Kosten. Diese Angebote sind subsidiär zu BIAS und lehnen sich an deren Vorgaben an. Insgesamt steht dafür ein Budget von CHF 1 Mio. zur Verfügung. Damit werden einzelne Nischenarbeitsplätze (Werkhof, Verwaltung) und Gruppenprogramme (Recycling, Bauteilbörse, Velostationen) bereitgestellt. Das Sozialamt gewährt einen jährlichen Betrag an die Betreuung von maximal CHF 6'000.- pro Platz. Die kommunalen Integrationsangebote stellen damit für den Kanton relativ kostengünstige Plätze dar haben 10 Gemeinden für 15 verschiedene Angebote KIA-Gelder in Anspruch genommen und dadurch circa 160 Jahresarbeitsplätze für rund 350 Personen geschaffen. Davon haben 41 Personen (12%) eine Anstellung im ersten Arbeitsmarkt gefunden. 5 Die Umstellung aller KIA auf Direktfinanzierung (gemäss Revision des Sozialhilfegesetzes) ist per 2014 geplant Testarbeitsplätze (TAP) Testarbeitsplätze (TAP) für ein oder zwei Monate mit existenzsicherndem Lohn werden arbeitsfähigen Personen angeboten, die Sozialhilfe beziehen (wollen) und bei denen der Verdacht auf mangelnden Arbeits-/Kooperationswillen und/oder Unsicherheit bezüglich Arbeitsfähigkeit besteht. Auch Personen, welche im Verdacht stehen, Sozialhilfe missbräuchlich zu beziehen, können durch die TAP abgeklärt werden. Die TAP ermöglichen eine schnelle, multifunktionale Abklärung und tragen zu einer Optimierung der weiteren Massnahmenplanung bei. Tritt eine Person ihren TAP nicht an oder bricht den Arbeitseinsatz ab, kann die Auszahlung der Sozialhilfe eingestellt werden. Die Wirkung bezüglich beruflicher Integration in den ersten Arbeitsmarkt ist erfahrungsgemäss bescheiden. Die Testarbeitsplätze entstanden aufgrund eines parlamentarischen Vorstosses wurde die optimale Ausgestaltung der TAP in zwei Pilotprojekten in Bern (Fokus Missbrauchsbekämpfung: mangelnde Kooperation und/oder Unsicherheit bezüglich Arbeitsfähigkeit) und Biel (Fokus Arbeitsintegration, vor allem junge Erwachsene) getestet. Nach der Evaluation wurde entschieden, die TAP auf der Basis des Berner Modells für alle Gemeinden des Kantons anzubieten. Bis Anfang 2013 werden TAP im ganzen Kanton eingeführt; die rund 40 Jahresarbeitsplätze werden etwa CHF 2.5 Mio. kosten. In den Pilotprojekten traten 50% der zugewiesenen Personen ihren Testarbeitsplatz nicht an oder brachen die Arbeit wieder ab. Gegenwärtig wird in einer Evaluation untersucht, was mit den betroffenen Personen geschieht. Aktuelle Herausforderungen für die TAP sind die vor Ort aufwändige und komplexe Umsetzung, die relativ hohen Kosten, rechtliche Fragen und die zukünftige Einbettung in BIAS (integrieren oder eigene Struktur). 5 Reporting KIA 2011 Seite 16 von 31

17 4.5. Interinstitutionelle Zusammenarbeit (IIZ) Die verschiedenen Direktionen des Kantons arbeiten in der beruflichen Integration interdisziplinär zusammen. Die Volkswirtschaftsdirektion (VOL), insbesondere das beco, und die Erziehungsdirektion (ERZ) sowie die Gesundheits- und Fürsorgedirektion (GEF) stimmen sich regelmässig ab und verfolgen gemeinsame Projekte. Die interinstitutionelle Zusammenarbeit ist im SHG Art. 19b geregelt: Sozialdienste arbeiten mit IV, ALV und Berufsberatung zusammen, die Angebote werden aufeinander abgestimmt. Das Sozialamt verfolgt im Rahmen der IIZ aktuell folgende zwei Projekte: Das Projekt Niederschwellige Brückenangebote (NieBra) als Teilprojekt des Projektes Koordination Brückenangebote (KoBra) und das Projekt Betreuungskette. In beiden Projekten werden für mehrfachbelastete Jugendliche und junge Erwachsene geeignete institutionelle Integrationsangebote sowie niederschwellige Beratungsleistungen geschaffen. Zudem finanziert die GEF nebst den BIAS auch Angebote anderer Direktionen, damit die sozialhilfebeziehenden Jugendlichen und jungen Erwachsenen Zugang haben: Die Motivationssemester (SEMO, 102 Jahresplätze und 303 Teilnehmende, Vermittlungsquote 44% 6 ) und die Vorlehre für Erwachsene (24 Teilnehmende, Vermittlungsquote 42% 7 ) fördern die berufliche Integration. Die Herausforderungen der IIZ sind die Bereitstellung einer ausreichenden Zahl von genügend niederschwelligen Angeboten für Jugendliche und junge Erwachsene und die Verhinderung von Doppelspurigkeiten. Die GEF sieht sich auch mit einer finanziellen Zusatzbelastung konfrontiert, da sich das Staatsekretariat für Wirtschaft (SECO) nach und nach aus der Finanzierung der SEMO-Plätze für Sozialhilfebeziehende zurückzieht Pilotprojekt Sozialfirma (SF) Gegenwärtig wird von der pro Dock AG (St. Gallen) ein Businessplan für Sozialfirmen im Kanton Bern erarbeitet. Um Synergien zu nutzen, wird der Businessplan so entworfen, dass eine Zusammenarbeit mit dem beco und der IV möglich sein soll. Ziel ist es, in einer Sozialfirma mindestens 100 unbefristete Arbeitsplätze zu schaffen, wobei eine Betreuung im engeren Sinne nicht vorgesehen ist und der erste Arbeitsmarkt nicht konkurriert werden darf. Organisatorisch soll die Sozialfirma als steuerbefreite Aktiengesellschaft aufgestellt und durch einen aus Fachleuten bestehenden Verwaltungsrat geführt werden. Gleichzeitig ist die Stiftung gad daran, einen Teil des Betriebs mit Unterstützung von pro Dock AG auf eine Sozialfirma umzustellen (Sozialfirma gadplus). Im 1. Quartal 2013 startet das Sozialamt davon ausgehend ein Pilotprojekt mit der Stiftung gad. Nebst einer Anstossfinanzierung entstehen geringe laufende Kosten. Für die 100 unbefristeten Arbeitsplätze wird im ersten Jahr insgesamt mit CHF gerechnet. Dieser Betrag entsteht durch Sozialversicherungsbeiträge des Arbeitnehmers und Arbeitgebers sowie für den Auf- und Umbau, das Betriebsdefizit und die externe Beratung. Die Arbeitsplätze in einer Sozialfirma sind damit relativ kostengünstig für die öffentliche Hand. Der Verlauf des Pilotprojektes wird zeigen, ob sich auf dem Markt genügend Arbeit für die Sozialfirma findet und ob die Sozialfirma genügend geeignete Personen findet, die mit wenig Betreuung arbeiten können. 6 SEMO-Statistik Reporting Vorlehre für Erwachsene 2011 Seite 17 von 31

18 5. Herausforderungen Als Grundlage für die Strategiearbeit wurde versucht, die Zukunft systematisch in die Gegenwart zu holen. Dazu wurden zwei Methoden angewandt: Einerseits wurden Interviews mit Experten geführt, andererseits arbeitete das Strategieteam aufgrund verschiedener Quellen fünf zentrale Trends für die Integration heraus. Obwohl die Zukunft grundsätzlich offen ist, öffnete dieses Vorgehen den Horizont und reduziert das Risiko, sich von Scheuklappen und blinden Flecken einschränken zu lassen Expertinnen- und Experteninterviews Das Strategieteam führte im August und September 2012 mit 18 Fachexpertinnen und -experten aus Forschung, Politik und Praxis Gespräche. Die strukturierten Interviews wurden grossmehrheitlich per Telefon und mittels eines Interviewleitfadens geführt. Sie gliederten sich in vier Blöcke zu den Themen Definition von Integration, Entwicklungen und Trends, Klientinnen und Klienten und Stakeholder sowie Wirkung und messen. Der Interviewleitfaden und die Liste der Interviewpartnerinnen und -partner finden sich im Anhang. Die Antworten wurden während des Gesprächs notiert und anschliessend systematisch zusammengestellt. Die wichtigsten Resultate: Thema: Definitionen Die Definition von Integration hängt stark vom Hintergrund des befragten Experten ab, wobei diese bei Forschern deutlich grundsätzlicher ist als bei Praktikern. Auch setzen Fachleute aus dem Migrationsbereich oft andere Schwerpunkte als Experten aus der Arbeitsintegration. Wichtige Themen in den Interviews waren: Integration wird als gegenseitiger Prozess verstanden und ist kein klar definierter Endzustand. Beide Seiten müssen in diesem Entwicklungsprozess einen Beitrag leisten. Das heisst, auch die aufnehmende Gesellschaft ist gefordert. Integriert sein heisst, an der Gesellschaft teilzuhaben und sich auch als Teil der Gesellschaft zu sehen. Berufliche und soziale Integration kann nicht getrennt werden. Arbeit ist wichtig, sollte aber nicht als einziges Integrationskriterium angesehen werden. Integration heisst, dass die Migrationsbevölkerung gleiche Chancen und Partizipationsmöglichkeiten hat. Thema: Entwicklungen Die Expertinnen und Experten nannten in den Interviews eine Reihe politischer und gesellschaftlicher Trends. Betrachtet man im Rückblick längere Zeitspannen, zeigen sich deutliche Veränderungen. Grundsätzlich besteht ein hoher Konsens, dass berufliche und soziale Integration eine wichtige gesellschaftliche Aufgabe ist. Dabei haben sich in den letzten Jahren die Zuständigkeiten verschoben: Die internationale Migrationsthematik liegt eher beim Bund, die Thematik der Arbeitsintegration eher bei den Kantonen. Die wirtschaftliche und konjunkturelle Entwicklung ist wesentlich: Der Bedarf an gut qualifizierten Personen nimmt zu, hingegen verschwinden immer mehr Arbeitsstellen für Personen mit geringen beruflichen Qualifikationen. Dies führt zu einem Anstieg der Sockelarbeitslosigkeit. Der Kostendruck nimmt nicht nur in der Wirtschaft zu, sondern verlangt auch von den Verwaltungen kontinuierliche Anstrengungen bei Effizienz und Effektivität. Die Wirkungs- und Zielorientierung steigt. Zugleich nehmen die Professionalisierung, der Spielraum und die Flexibilität der Partner zu, die ebenfalls vermehrt im Wettbewerb miteinander stehen. Seite 18 von 31

19 Die Vielzahl und Individualisierung der Angebote steigt, wobei die Individualisierung bereits auf Ebene der Sozialdienste wahrgenommen werden sollte. Die Grenze zwischen sozialer und beruflicher Integration wird zunehmend vermischt. Die Herausforderung besteht darin, aus der Fülle der innovativen Angebote die Wirksamsten heraus zu filtern. Die Zahl der Schnittstellen zwischen den involvierten Systemen hat stark zugenommen. Dadurch steigen die Anforderungen an die Koordination, die Zusammenarbeit und die Fähigkeit, Synergien zu erkennen und zu nutzen. Es zeigt sich ein Trend, bei der Eigenverantwortung der Klientinnen und Klienten anzusetzen. Es wird vermehrt auf aktivierende Massnahmen gesetzt. Die Bedeutung der formellen Anerkennung von Bildung und Weiterbildung wird zunehmend wichtiger. Thema: Klientinnen und Klienten Im Themenblock Klientinnen und Klienten wurde der Frage nachgegangen, nach welchen Kriterien Klientinnen und Klienten sinnvoll in Gruppen kategorisiert werden können und wie sich diese Gruppen vor dem Hintergrund der Trends entwickeln. Die Kategorisierungen der Klientinnen und Klienten durch die Experten basiert vorwiegend auf Problemlagen und Zielen (Migrationshintergrund, Jugendliche und junge Erwachsene, physische und psychische Gesundheit, geringe Bildung). Daraus ergeben sich kaum mehr homogene Klientinnen- und Klientengruppen, sondern Klientinnen und Klienten mit individuell geprägten Problemstellungen. Eine wichtige Herausforderung ist der Umgang mit Mehrfachproblematiken. Die Expertinnen und Experten erwarten in der Sozialhilfe eine Zunahme der Migrantinnen und Migranten, der Jugendlichen und jungen Erwachsenen, der Niedrigqualifizierten (respektive Personen ohne anerkannte Ausbildung) sowie der Klientinnen und Klienten mit Mehrfachproblematiken. Bei Jugendlichen und jungen Erwachsenen mit ihren spezifischen Bedürfnissen lohnen sich Integrationsanstrengungen aufgrund der hohen Opportunitätskosten besonders. Bei Klientinnen und Klienten mit Migrationshintergrund sollte der Fokus auf eine frühzeitige und ganzheitliche Integration (Sprache, Bildung, Integration) liegen. Bei Klientinnen und Klienten mit psychischen gesundheitlichen Problemen liegt der Fokus auf der Stabilisierung. Thema: Wirkung messen Das Thema Wirkung und messen wird von den Experten als wichtig aber schwierig beurteilt. Das Konzept, das komplexe Phänomen Integration zu messen, ist noch nicht ausgereift. Voraussetzungen für den Erfolg sind hier professionell geführte Angebote. Das setzt seitens des Sozialamtes einen klaren Auftrag und Effizienz voraus. Da die grösste Wirkung mit gezielten Fördermassnahmen zustande kommt, ist eine optimale Abklärung durch die zuweisende Stelle zentral. Die Wirkung soll über die Zeit und auf der Basis klarer Ziele gemessen werden. Dabei sollen die Klientinnen und Klienten (Partizipation, Zufriedenheit, Wohlbefinden, Gesundheit) und die verschiedenen Stellen mit einbezogen werden. Seite 19 von 31

20 5.2. Trends Aufgrund der Analyse der Studie Wertewandel in der Schweiz 2030 der Schweizerischen Vereinigung für Zukunftsforschung, SwissFuture ( und der Daten des Bundesamtes für Statistik ist von einigen Trends für die kommenden Jahre auszugehen, die sich teilweise bereits heute abzeichnen. Kostendruck Mit einem eher niedrigen Wachstum des Bruttoinlandproduktes, höherer Inflation, einem sinkenden Medianlohn und einer tendenziell steigenden Sockelarbeitslosigkeit gehen die Kaufkraft und damit der Wohlstand für den durchschnittlichen Schweizer zurück. Die Schere zwischen Ärmeren und Reichen nimmt tendenziell zu. Da der Kostendruck in Wirtschaft und Verwaltung weiter zunimmt, können weniger wirksame Massnahmen zur Integration nicht mehr finanziert werden. Es wird deshalb immer wichtiger, den Nachweis zu erbringen, dass bestimmte Massnahmen auch wirklich wirksam sind. Polarisierung Die Polarisierung in der Politik führt zur Erstarrung, Angst und Verunsicherung (sinkende Arbeitsplatzsicherheit). Die Integration des Kantons Bern muss sich deshalb auf vermehrt ideologisch geführte, politische Diskussionen einstellen. Die Anforderungen an eine sachliche, faktenbasierte und zahlenorientierte Diskussion steigen. Zuwanderung Die Schweiz bleibt als Zuwanderungsland attraktiv, der Wanderungssaldo dürfte in den kommenden Jahren positiv bleiben. Neben den gut bis sehr gut ausgebildeten Einwanderern, die die Wirtschaft benötigt, wird - je nach geopolitischen Entwicklungen - auch die Zahl der schlecht qualifizierten, bildungsfernen und dementsprechend schwerer integrierbaren Migranten zunehmen. Um die ausländischen Arbeitskräfte erfolgreich in der Berufswelt integrieren zu können, gilt es, das Bewusstsein für die potenziellen kulturellen Konflikte weiter zu fördern und die Diversität gezielt als Stärke zu managen. Alterspyramide Die Verschiebung der Altersstruktur führt dazu, dass die Gruppe der unter 20-Jährigen und die Gruppe der 20 bis 64-Jährigen ab- und die Gruppe der über 65-Jährigen zunimmt. Die Alterung der Erwerbsbevölkerung und der finanzielle Druck auf die Sozialwerke führen dazu, dass die Menschen länger arbeiten müssen und die Gesellschaft insgesamt stärker zu konservativen Werten wie Sicherheit neigen wird. Wegen der relativen Abnahme der Jungen und der Tertialisierung der Bildung wird es für die Unternehmen schwieriger, gut qualifizierte Lernende zu finden. Dadurch steigen die Anforderungen an Bildungs-, Alters- und Generationenmanagement. Für Jugendliche und junge Erwachsene mit geringen Qualifikationen wird es schwieriger, den Einstieg ins Arbeitsleben zu finden: Einerseits arbeiten viele Menschen länger, so dass weniger Stellen frei werden, andererseits steigen die Anforderungen in der Arbeitswelt. Doch auch für ältere Menschen ab 50 Jahren, die Sozialhilfe beziehen und denen man auf dem Arbeitsmarkt oft keine echten Chancen mehr einräumt, braucht es sinnvolle Massnahmen, um sie zu integrieren. Seite 20 von 31

21 Flexibilisierung Es kann davon ausgegangen werden, dass die zeitliche und örtliche Flexibilisierung der Arbeitswelt weiter zunehmen wird. So werden wahrscheinlich mehr Frauen arbeiten, sowohl Voll- als auch Teilzeit. Mehr Menschen werden Beruf und Familie miteinander vereinen müssen. Die zunehmende Individualisierung der Gesellschaft verlangt auch von der Integration zunehmend auf den einzelnen Klientinnen und Klienten zugeschnittene Angebote. Für die Integration bedeutet das beispielsweise, vermehrt Frauen in den Erwerbsprozess zu bringen, dort zu halten und stärker auf die Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu achten. Fazit: Künftig müssen Personen mit sehr individuellen Problemlagen integriert werden. Die Angebote müssen somit dem individuellen Bedarf angepasst sein und nach wie vor sowohl die berufliche wie auch die soziale Integration ermöglichen. Dabei wird es auch wichtig sein, frühzeitig zu erkennen, wenn sich Wechsel in der Zusammensetzung der Kundschaft abzeichnen. Jugendliche und junge Erwachsene sowie Personen mit Migrationshintergrund werden in der Integrationsarbeit grosse Beachtung finden müssen. Die Integrationsangebote sollen sich zudem auf Bildungs- und Integrationsangebote der ERZ und VOL abstimmen, wenn möglich auf eine anerkannte Qualifizierung hinarbeiten und die Wirtschaft stärker mit einbeziehen. Die künftige politische Lage und der Kostendruck zwingen die Verwaltung, die Angebote wirksam, kostengünstig und effizient zu gestalten. Die Wirksamkeit der Angebote muss künftig besser nachgewiesen werden können. Dabei muss natürlich der Bedarf generell politisch legitimiert und finanzierbar sein. Seite 21 von 31

22 6. Leitsatz und Stossrichtungen Die strategische Ausrichtung des Sozialamtes basiert auf der Analyse der anstehenden Herausforderungen und Entwicklungen. Im Folgenden wird diese strategische Ausrichtung mit einem zentralen Leitsatz, vier Stossrichtungen und konkreten Massnahmen beschrieben. Als Leitstern dient folgender Leitsatz Leitsatz Das Sozialamt schafft gezielt Rahmenbedingungen, damit möglichst viele Menschen, vor allem Jugendliche und junge Erwachsene sowie Personen mit Migrationshintergrund, arbeiten und an der Gesellschaft teilhaben können. Die folgenden, auf Grund der Umfeldanalyse, Interviews und Trends abgeleiteten Stossrichtungen umschreiben generelle Bestrebungen zur Umsetzung des Leitsatzes. Sie stellen einen Kanal in die Zukunft dar. Jede Stossrichtung ist mit spezifischen Massnahmen unterlegt Stossrichtung 1: Bedarfsgerechte Angebotspalette Das Sozialamt analysiert mit den Partnern den Bedarf an Angeboten zur beruflichen und sozialen Integration. Sie finanziert im Rahmen des gesetzlichen Auftrages Massnahmen, die den verschiedenen Klientinnen- und Klientengruppen entsprechen und die deren gesellschaftliche Integration fördern. Allen Sozialhilfebeziehenden, ungeachtet ihrer Herkunft, wird eine Palette von Angeboten zur Verfügung gestellt, die es ihnen ermöglicht, sich insbesondere sprachlich, sozial und im Arbeitsmarkt zu integrieren. Die Angebote sind mit den Integrationsangeboten anderer Direktionen und von Sozialversicherungen koordiniert und abgestimmt. Wegen der potenziell hohen Folgekosten wird der beruflichen Integration von Jugendlichen und jungen Erwachsenen sowie der Integration von Personen mit Migrationshintergrund besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Bei den unterstützten Angeboten steht die Nachhaltigkeit im Vordergrund, denn nur ganzheitliches, längerfristiges und auf Eigenverantwortung basierendes Denken und Handeln führen zu einer erfolgreichen Integration. Bedarfsgerechte Angebotspalette: Massnahmen Massnahme 1.1. Evaluation der Angebote VA/FL Im Rahmen des 2010 durchgeführten Projekts Weiterentwicklung Integrationsangebote VA/FL wurde die Angebotspalette für diese Zielgruppe überarbeitet und angepasst. Eine Evaluation dieser Angebote soll allfällige Lücken aufzeigen. Daraus abgeleitet, erfolgt dann eine allfällige Anpassung der Integrationsprogramme. Massnahme 1.2. BIAS - Modulare Weiterentwicklung BIAS wird modularer ausgestaltet, sodass die Abklärungsstellen der Klientin / dem Klienten massgeschneiderte Angebotspakete zur Verfügung stellen können. Das Angebot wird weiter diversifiziert, die Abgeltung und Mittelverteilung neu festgelegt. Massnahme 1.3. Niederschwellige BIAS Angebote Jugendliche + junge Erwachsene Jugendlichen und jungen Erwachsenen stehen in BIAS spezifischere, auf IIZ abgestimmte Angebote bereit. Massnahme 1.4. VA/FL / KIP / BIAS Abstimmung + Öffnung der Angebote Im Rahmen des Kantonalen Integrationsprogrammes wird die Öffnung und Ausrichtung der vorgelagerten Programme inklusive Finanzierung und Mittelerhöhung geprüft. So könnten beispielsweise Angebote für VA/FL für Sozialhilfebeziehende geöffnet werden und den Bedarf nach Sprach- und Integrationsförderung für Migrantinnen und Migranten abdecken. Massnahme 1.5. BIAS - Bildungsanerkennung zwischen ERZ und GEF abstimmen Allfällige Bildungs- und Qualifizierungsmodule werden auf die Anerkennungsvorgaben der ERZ abgestimmt, ebenso die praktischen Arbeiten (Validierung) Seite 22 von 31

23 6.2. Stossrichtung 2: Mit präzisen Wirkungszielen steuern Das Sozialamt steuert die Angebotspalette mit präzisen Wirkungszielen. Mit den Partnern, welche die Leistung operativ erbringen und dabei vermehrt unternehmerische Freiheiten haben, werden klare Ziele abgemacht. Grundlage dazu ist ein Steuerungsmodell mit einfachen, nachvollziehbaren Kriterien und ein schlanker Steuerungsprozess, in welchem die Ergebnisse vereinbart, belegt und/oder gemessen, rapportiert sowie periodisch evaluiert werden. Mit Wirkungszielen steuern: Massnahmen Massnahme 2.1. Evaluation und Definition von Wirkungszielen Erheben und Aufarbeiten der notwendigen Daten, sodass die Wirkung aller Angebote der Palette pro Klientinnen- und Klientengruppe objektiv beurteilt werden kann. Die transparentere Datengrundlage zu Aufwand und Erfolgsquoten ist Voraussetzung für die Definition von Wirkungszielen und die effizientere Allokation der Mittel: Künftig werden die wirksameren und kostengünstigeren Angebote besonders gefördert. Mittelfristig wird die Finanzierung der aufwändigeren, weniger wirksamen Angebote reduziert. Massnahme 2.2. Wirkungszielorientierte Steuerung Für einen Grossteil des Budgets werden einfach messbare Wirkungsziele definiert und mit den Partnern neu vereinbart. Damit erhalten diese vor Ort - wo das spezifische Wissen vorliegt - mehr operativen Spielraum sowie Freiheiten bei der Umsetzung. Sie werden zudem stärker in die unternehmerische Verantwortung mit eingebunden und ermuntert, ihre Ressourcen noch gezielter einzusetzen. Das Sozialamt wird dadurch bei der operativen Steuerung entlastet und kann sich vermehrt auf strategische Aufgaben konzentrieren Stossrichtung 3: Engagement der Wirtschaft Das Sozialamt setzt die Anreize so, dass die Partner bei Projekten und Massnahmen vermehrt die Zusammenarbeit mit der Wirtschaft suchen. Integrationsarbeit verspricht subsidiär vor Ort, am Arbeitsplatz und nahe beim Menschen am ehesten Erfolg. Das Sozialamt unterstützt deshalb Projekte und Massnahmen, welche konkrete Integrationsanstrengungen vom im Kanton Bern ansässigen Unternehmen und Organisationen fördern. Engagement der Wirtschaft: Massnahmen Massnahme 3.1. Konzept für Anreizsystem Wir schaffen ein Anreizsystem, das es für unsere Partner lohnend macht, mit der Wirtschaft zusammen Modelle zu entwickeln, die das Budget der Sozialhilfe entlasten. Massnahme 3.2. Beziehungspflege ausbauen Die Beziehungspflege mit den Wirtschaftsverbänden und ausgewählten Unternehmen wird ausgebaut. Dies mit dem Ziel, die Integrationsangebote bekannter zu machen, innovative Projekte zu entwickeln und ihre Finanzierung breiter abzustützen Stossrichtung 4: Effiziente interne Prozesse Das Sozialamt ist bestrebt, die verwaltungsinternen Prozesse effizient, transparent und nachvollziehbar zu gestalten. Die Abläufe werden kontinuierlich verbessert. Bei Entscheiden sind die Kriterien klar. Bei vor- und nachgelagerten Schritten in anderen Einheiten werden die Verbindungsstellen gepflegt. Insbesondere die Ausgestaltung der finanzierten Massnahmenpalette wird innerhalb der Kantonsverwaltung und mit den Partnern koordiniert und regelmässig abgestimmt. Doppelspurige Angebote werden vermieden. Seite 23 von 31

24 Effiziente Prozesse: Massnahmen Massnahme 4.1. Steuerungskreisläufe überarbeiten Die Steuerungskreisläufe (inkl. Abrechnungssystem) der BIAS, KIA, TAP, VA/FL und IIZ-Angebote werden überarbeitet, vereinheitlicht und verschlankt. Ziel ist es mit den knapper werdenden Ressourcen effizienter und effektiver steuern und möglichst amtsintern vereinheitlicht abrechnen zu können. Massnahme 4.2. BIAS Perimeter anpassen Die heutige 8 Zahl von zehn Perimetern mit zehn Partnern wird auf einige wenige Perimeter mit professionellen und unabhängigen (Abklärung und Triage) Partnern reduziert (z.b.: 5 Regionen). Steuerung und Transparenz werden dadurch verbessert. Aufgrund der Synergien steigen Angebotsvielfalt und Durchlässigkeit für die Klientinnen und Klienten. Das umfangreiche Projekt wird sinnvollerweise mittels Teilprojekten und in mehreren Phasen umgesetzt. 8 Bis sind es noch 11 Perimeter, ab 2013 werden es 10 Perimeter und 10 strategische Partner sein. Seite 24 von 31

25 7. Fazit Das Sozialamt will günstige Rahmenbedingungen schaffen, damit möglichst viele Menschen arbeiten und an der Gesellschaft teilhaben können. Das gilt besonders für Jugendliche und junge Erwachsene sowie für Personen mit Migrationshintergrund. Heute stützt sich das Sozialamt bei dieser Aufgabe auf eine Reihe von Angeboten und Partnern, welche die Integration der verschiedenen Zielgruppen fördern. Da der Kostendruck steigt, die Organisation der zuständigen Abteilung angepasst wurde und sich das Umfeld laufend verändert, wurde im zweiten Halbjahr 2012 die strategische Ausrichtung überprüft, präzisiert und punktuell angepasst. Ausgangspunkt war die Analyse, in welcher fünf zentrale Trends identifiziert wurden: (1.) Ein weiter steigender Kostendruck, (2.) eine zunehmende politische Polarisierung, (3.) eine anhaltend hohe Zuwanderung aus dem Ausland, (4.) die bekannte Verschiebung der Alterspyramide und (5.) eine weitere Flexibilisierung in der Arbeitswelt. Strategisch will das Sozialamt die Zukunft mit vier Stossrichtungen prägen, die je mit konkreten Massnahmen und Projekten unterlegt sind: Die (1.) Stossrichtung zielt auf die bedarfsgerechtere Ausgestaltung der Angebotspalette. Damit die Palette finanziell unterstützter Angebote insgesamt wirksamer wird, werden die einzelnen Angebote diversifiziert, modularer und durchlässiger gestaltet und dadurch noch besser auf die sehr unterschiedlichen Problemlagen der Klientinnen und Klienten zugeschnitten. Mit den Massnahmen der (2.) Stossrichtung wird beabsichtigt, die Leistungserbringung der Partner mit Wirkungszielen präziser zu steuern. Es werden Ziele definiert, die den Partnern mehr unternehmerische Gestaltungsfreiheit gewähren und ihnen damit den Spielraum für die noch gezieltere Nutzung der Ressourcen zu geben. Mittels der (3.) Stossrichtung wird die Wirtschaft des Kantons stärker in die Integrationsarbeit mit einbezogen. Das Engagement von Unternehmen und Wirtschaftsverbänden wird durch Information und gemeinsame Innovationen gefördert. Zudem werden in der (4.) Stossrichtung die Prozesse kontinuierlich verbessert. Die Zusammenarbeit intern und mit den Partnern wird schlanker, einfacher und effizienter gestaltet. Das Sozialamt agiert in einem Spannungsfeld: Auf der einen Seite steht der Wunsch nach Integrationsangeboten, die dem spezifischen Einzelfall gerecht werden. Auf der anderen Seite besteht ein Bedürfnis nach schlanken, standardisierten, effizienten Prozessen, die auf einfachen Vorgaben beruhen. Daraus ergibt sich die Herausforderung, der sich das Sozialamt bei der weiterführenden Massnahmenplanung stellen muss. Ziel ist es, mit den vorhandenen Ressourcen Integrationsangebote bereitzustellen, um vor allem sozialhilfebeziehende Personen wieder ins gesellschaftliche Leben zu integrieren. Die Strategie bildet hierfür die Basis. Sie gibt die vier wesentlichen Stossrichtungen vor, über die das Sozialamt seine Angebotspalette zukünftig ausgestalten und die Programme steuern wird, damit die vorhandenen Mittel zielgerichtet und effizient eingesetzt werden. Seite 25 von 31

26 8. Anhang 8.1. Übersicht Massnahmenplanung Vor der Umsetzung ist zunächst eine Ressourcenplanung notwendig, damit klar ist, in welchem Zeitraum die Abteilung Integration die geplanten Massnahmen anpacken kann. Hinter der Darstellung der Massnahmen auf der Zeitachse stehen die folgenden Überlegungen: Die Evaluation der heute bestehenden Angebote für vorläufig Aufgenommene und Flüchtlinge (1.1.) ist bereits in der Jahresplanung für 2013 vorgesehen. Zur Ressourcenplanung gehört insbesondere die Verschlankung der Steuerungskreisläufe, die deshalb vor den anderen Massnahmen steht (4.1.). Nach der Überarbeitung der Angebote sind auch die Steuerungskreisläufe nochmals zu überprüfen. Die Evaluation und Definition von Wirkungszielen ist ebenfalls eine Vorbereitungsmassnahme (2.1.), insbesondere im Hinblick auf die Umsetzung der Massnahme 2.2. (Wirkungsorientierte Steuerung). Die modulare Weiterentwicklung der BIAS (1.2.) ist eine Hauptmassnahme, die als grösseres Projekt nach den ersten Vorbereitungen beginnen kann. Andere Massnahmen werden eventuell teilweise ins gleiche Projekt einbezogen (1.3. und 4.2.) Die Massnahme 1.4. (Abstimmung und Öffnung der Angebote VA/FL BIAS) wird erst dann in Angriff genommen, wenn die Arbeiten für das kantonale Integrationsprogramm KIP weitgehend abgeschlossen sind. Seite 26 von 31

27 Sozialamt - Abteilung Integration - Integrationsstrategie Massnahmenplanung Sozialamt Abbildung 5: Übersicht der strategischen Massnahmen Seite 27 von 31