Direkte Demokratie auf Bundesebene? Chancen und Risiken der Einführung in Deutschland am Beispiel der Schweiz.

Transkript

1 Chancen und Risiken der Einführung in Deutschland am Beispiel der Schweiz. Abgabedatum: Universität: FernUniversität in Hagen Fachbereich: Kultur- und Sozialwissenschaften Studiengang: MA Governance Exposé: Hausarbeit Modul 1.4 Betreuer: Prof. Dr. Michael Stoiber von Tom Eich

2 Inhalt Direkte Demokratie auf Bundesebene? Einleitung Direkte Demokratie auf Bundesebene? Fallauswahl, methodisches Vorgehen und Aufbau Definition: Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene 3 2 Theoretische Ansätze Rousseaus Theorie der Volkssouveränität, Tyrannei der Mehrheit und Prinzipal-Agenten-Theorie Partizipatorische Demokratietheorien Vetospieler-Theorie und Robin-Hood-Tendenz von Demokratien Analysekriterien für die Wirkung von direkter Demokratie 9 3 Die Wirkung von direkter Demokratie auf Bundesebene in der Schweiz Direktdemokratische Elemente in Deutschland und der Schweiz Tyrannei der Mehrheit durch Elemente direkter Demokratie? Minderung des Agency-Loss und Erhöhung der Responsivität repräsentativer Mechanismen? Bessere Informiertheit der Bürger, hohe Beteiligungsraten und Zufriedenheit mit dem politischen System? Welche Wirkung hat die direkte Demokratie auf die Staatstätigkeit? Ökonomische Wirkungen der direkten Demokratie 21 4 Übertragbarkeit der Ergebnisse auf Deutschland 23 5 Fazit und Ausblick 26 Literatur 29

3 - 1-1 Einleitung 1.1 Direkte Demokratie auf Bundesebene? Union und SPD wollen bundesweite Volksabstimmungen (Süddeutsche Zeitung 2013). Die Meldung aus der Koalitionsarbeitsgruppe Innen und Recht am 11. November 2013 schien der Durchbruch für die Einführung von direkter Demokratie auf Bundesebene zu sein. Die beiden Vorsitzenden der Koalitionsarbeitsgruppe Hans-Peter Friedrich (CSU) und Thomas Oppermann (SPD) hatten sich zuvor im Rahmen der Koalitionsverhandlungen 2013 auf einen gemeinsamen Formulierungsvorschlag zur direkten Demokratie geeinigt. Dieser sah sowohl Volksentscheide zu wichtigen europapolitischen Entscheidungen wie auch deren generelle Einführung auf Bundesebene vor. Die Freude der Befürworter währte jedoch nur kurz: Wenig später wurde deutlich, dass der Formulierungsvorschlag der Vertreter von SPD und CSU beide Parteien hatten Elemente direkter Demokratie bereits in ihren jeweiligen Wahlprogrammen propagiert nicht mit den Vertretern der CDU abgestimmt war und so auch nicht deren Zustimmung finden würde. (vgl. FAZ.NET 2013) Die Ablehnung der CDU führte somit dazu, dass der Koalitionsvertrag für die 18. Legislaturperiode des Deutschen Bundestags, der am 16. Dezember 2013 von den Parteivorsitzenden von CDU, CSU und SPD final unterzeichnet wurde, keine Formulierungen für die Einführung von direktdemokratischen Elementen auf Bundesebene enthält. (vgl. CDU / CSU / SPD 2013) Auch in Zukunft scheint daher zu gelten: So lange 34 Prozent der Deutschen bei einer Bundestagswahl der CDU ihre Stimme geben, wird es keine Volksentscheide auf Bundesebene geben (Kelber 2013). Obwohl seit Jahren eine stabile Mehrheit der deutschen Bevölkerung die Einführung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene befürwortet (vgl. FAZ 2010, S. 5), ist deren Einführung zum wiederholten Mal gescheitert. Bereits am 7. Juni 2002 verfehlte der Gesetztentwurf der rot-grünen Koalition zur Einführung von Volksinitiativen und Volksentscheiden auf Bundesebene im Bundestag die notwendige Mehrheit. Obwohl der Entwurf damals eine breite Zustimmung der Abgeordneten erhielt 348 Abgeordnete stimmten bei 199 Gegenstimmen für das Volksentscheidsgesetz scheiterte die Vorlage an der notwendigen Zweidrittelmehrheit durch die Gegenstimmen von Union und Teilen der FDP. Während die Befürworter von direkter Demokratie auf Bundesebene auf ein gestiegenes Beteiligungs- und Entscheidungsbedürfnis der Bevölkerung verweisen und die erwarteten positiven Effekte von Volksentscheiden auf Bundesebene hervorheben (vgl. Roth 2002, S. 515), sehen Gegner hierin eine Entwertung des Parlaments und die Gefahr eines Systemwechsels von der repräsentativen Demokratie und dem parlamentarischen Regierungssystem hin zu einer plebiszitären Demokratie (Bosbach

4 , S. 518), der mit einer Vielzahl von Nachteilen verbunden sei und so zu einer massiven Verschlechterung des Status quo führe. (vgl. Bosbach 2002, S. 518 ff.; Die Zeit 2014, S. 55 f.) Doch welche Chancen und Risiken birgt die Einführung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene in Deutschland tatsächlich? Ziel der Arbeit ist es, Antworten auf diese Fragestellung zu finden, indem zunächst die Wirkungen von direktdemokratischen Elementen auf Bundesebene am Beispiel der Schweiz analysiert werden und im Anschluss die Übertragbarkeit der Ergebnisse auf Deutschland diskutiert wird. Im Vergleich zum bundesstaatlich organisierten parlamentarischen Regierungssystem Deutschlands mit wettbewerbsorientierter Regierungsbildung unterscheidet sich das politische System der Schweiz erheblich. Dabei weist die ebenfalls bundesstaatliche organisierte Schweiz ein Regierungssystem eigener Prägung aus, das häufig als Direktorialsystem oder halbdirekte Demokratie bezeichnet wird. Im Vergleich zu Deutschland zeichnet sich das politische System der Schweiz dabei durch eine weitreichende Autonomie der Kantone, stark ausgebaute direktdemokratische Elemente auf allen Ebenen und ein ausgeprägtes Konkordanzsystem aus. (vgl. Linder 1999, S. 235 ff.) 1.2 Fallauswahl, methodisches Vorgehen und Aufbau Bei der Fallauswahl wurde die Schweiz als Vergleichsfall gewählt, da diese als Musterbeispiel und Quasi-Experiment für die Beurteilung der Wirkung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene im Kontext eines wohlhabenden Landes gilt. Im Vergleich zu weiteren Staaten in Europa wie Dänemark, Italien und Irland, bei denen direktdemokratische Elemente auf Bundesebene eine beträchtliche Rolle spielen, zeichnet sich die Schweiz zudem durch die mit Abstand höchste Anzahl von nationalen Referenden, die längste direktdemokratische Tradition und - mit vier verschiedenen Instrumenten - durch die konsequenteste Umsetzung von direkter Demokratie auf Bundesebene aus (vgl. Schmidt 2010, S. 339 ff.). Die Arbeit stützt sich dabei auf Ergebnisse empirischer Untersuchungen aus der Vergangenheit, da im Rahmen der Hausarbeit und wegen der zeitlichen Begrenzung eigene empirische Erhebungen nicht möglich sind. Auf Grund der bereits existierenden, ausführlichen Forschungsliteratur zum Beispiel Schweiz sind hierdurch jedoch keine wesentlichen Qualitätseinbußen in Hinblick auf die Aussagekraft der Ergebnisse der vorliegenden Arbeit zu erwarten. In Bezug auf den Aufbau der Arbeit wird zum Abschluss von Kapitel eins definiert, was im Rahmen der Arbeit unter dem Begriff direktdemokratische Elemente auf

5 - 3 - Bundesebene zu verstehen ist. In Kapitel zwei werden die demokratietheoretischen Zugänge aufgezeigt, die für die Beantwortung der Fragestellung von zentraler Bedeutung sind. Hierzu werden zu Beginn des Kapitels Rousseaus Theorie zur Volkssouveränität, Überlegungen zur Tyrannei der Mehrheit sowie die Prinzipal-Agenten-Theorie, die der Beleuchtung des Verhältnisses von Wählern (Prinzipal) und Abgeordneten (Agent) dient, erläutert. Nachdem im Anschluss die zentralen Thesen der partizipatorischen Demokratietheorien aufgezeigt werden, werden nachfolgend Tsebelis Vetospieler- Theorie und Downs Aussagen zur Robin-Hood-Tendenz von Demokratien dargestellt, um Thesen für die Wirkung von direkter Demokratie in der Output-Dimension eines politischen Systems zu entwickeln. Aufbauend auf diesen Ausführungen werden abschließend für Kapitel zwei sowohl für die Input- als auch die Output-Dimension des politischen Systems, die Analysekriterien für die Wirkung von direkter Demokratie festgelegt. In Kapitel drei werden zunächst die direktdemokratischen Elemente in Deutschland und der Schweiz, mit Fokus auf die Bundesebene, zusammenfassend vorgestellt. Anhand der existierenden Forschungsliteratur werden anschließend die einzelnen Analysekriterien für die Schweiz geprüft und die Wirkungen von direkter Demokratie auf Bundesebene ausführlich dargestellt. Dabei wird der Fokus auf Forschungsergebnisse zur Wirkung von direkter Demokratie auf Bundesebene in der Schweiz gelegt. Wo diese nicht vorhanden sind, werden alternativ Forschungsergebnisse zu den Schweizer Kantone zur Beantwortung der einzelnen Fragestellungen herangezogen. Auf Grund der unterschiedlichen Rahmenbedingungen der politischen Systeme wird nachfolgend in Kapitel vier diskutiert, inwiefern die Ergebnisse der Schweiz auf Deutschland übertragbar sind. Den Schluss bildet Kapitel fünf, in dem die Ergebnisse der Arbeit zusammengefasst und mögliche Entwicklungen in Hinblick auf die ursprüngliche Fragestellung der Arbeit aufgezeigt werden. 1.3 Definition: Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene Als direktdemokratische Elemente auf Bundesebene werden im Rahmen dieser Arbeit folgende Verfahren verstanden, die auf Bundesebene stattfinden, gesamtstaatliche Wirkung entfalten, verbindlich sind und sich auf politische Sachfragen beziehen. 1. Volksinitiative: Verfahren, die durch Personen oder Gruppen von Wahlberechtigten ausgelöst werden (Volksbegehren) und in einen Volksentscheid münden können. 2. Referenden: Verfahren, bei denen Parlamentsbeschlüsse einer Volksabstimmung unterworfen werden entweder nach festgelegten Normen wie einer Verfassungsvorschrift (obligatorisches Referendum) oder nach Sammlung einer bestimmten Zahl von Unterschriften von Wahlberechtigten (fakultatives Referendum).

6 - 4 - Plebiszite, die durch Staatsorgane (Regierung, Parlamentsmehrheit etc.) ausgelöst werden und wegen ihrer strategischen Manipulierbarkeit häufig in der Kritik stehen, werden im Rahmen dieser Arbeit ebenso wenig als direktdemokratische Elemente betrachtet wie die Direktwahl von Repräsentanten beispielsweise der (Ober-) Bürgermeister in deutschen Kommunen. (vgl. Schiller 2002, S. 13 ff.) 2 Theoretische Ansätze 2.1 Rousseaus Theorie der Volkssouveränität, Tyrannei der Mehrheit und Prinzipal-Agenten-Theorie Der Begriff direkte Demokratie ist auch wenn er ihn selbst nicht verwendet hat theoriegeschichtlich eng verbunden mit Rousseau und seinem Werk Vom Gesellschaftsvertrag oder Grundzüge des Staatsrechts, in dem er seine radikale Theorie der Volkssouveränität entwickelt (vgl. Schiller 2002, S. 27 f.). Rousseau argumentiert darin, dass politische Herrschaft mit den Grundprinzipien von Freiheit und Gleichheit nur dann vereinbar ist, wenn sie in Theorie und Praxis der Freiheit und Gleichheit aller entspringt. Souveränität dürfe daher nicht an Repräsentanten delegiert werden, sondern müsse zwingend beim Volk selbst verbleiben sie sei unteilbar und unveräußerlich. Jedes Gesetz, das das Volk nicht selbst beschlossen hat, ist nichtig; es ist überhaupt kein Gesetz. Das englische Volk glaubt frei zu sein es täuscht sich gewaltig, es ist nur frei während der Wahl der Parlamentsmitglieder; sobald diese gewählt sind, ist es Sklave, ist es nichts. (Rousseau 1977, S. 211) Rousseau beschreibt dabei die Republik als Gemeinwesen, das aus der Volkssouveränität hervorgeht und nur auf der Basis von Einstimmigkeit legitim errichtet werden kann. In dieser müssten die Gesetzgeber als republikanische Gemeinschaft mit sich als Adressaten der Gesetzgebung identisch sein. Direkte Demokratie, die in der Volkssouveränität verankert ist, wäre daher mit Bezug zur Gegenwart nicht nur auf die Verfassungsgebung und die Errichtung von Institutionen beschränkt, sondern beträfe ebenso die grundlegende Gesetzgebung und wiederkehrende Gesetzesmaterien. (vgl. Schiller 2002, S. 27 f.) Im Kern stellen Rousseaus Ausführungen jedoch einen theoretischen Idealtyp von Demokratie dar. In der Praxis sah Rousseau seine ideale Demokratie maximal für kleine Gemeinwesen geeignet, obwohl für ihn auch hier wichtige Rahmenbedingungen wie eine weitgehende Gleichheit der gesellschaftlichen Stellung und der Vermögen (Rousseau 1977, S. 149) in der Regel nicht gewährleistet waren. Für Rousseau kam eine Direktdemokratie somit aus Praktikabilitätsgründen in der Realität kaum in Frage. Dennoch berufen sich auch heute viele Fürsprecher der direkten Demokratie auf Rousseau und obwohl seine Lehre der Volkssouveränität sowie seine

7 - 5 - Fundamentalopposition zum Repräsentationsprinzip überwiegend normativ geprägt und kaum empirisch belegt sind, bleiben diese trotz aller Kontroversen bis heute höchst einflussreich (vgl. Schmidt 2010, S. 90 f.). Im Gegensatz zu Rousseau argumentieren Theoretiker wie John Stuart Mill oder die Autoren der Federalist Papers für eine Delegierbarkeit der Volkssouveränität. Nicht nur aus Praktikabilitätsgründen, sondern auch aus normativen Aspekten plädieren diese für die Repräsentative Demokratie als beste Regierungsform (vgl. Schmidt 2010, S. 133 f.; Steinberg 2013, S. 156 f.). Für die Autoren der Federalist Papers ist eine Direktdemokratie keinesfalls anzustreben, da diese keine Mechanismen gegen die Durchsetzung leidenschaftsgetriebener Partikularinteressen besitze und in ihr die Tyrannei der Mehrheit drohe. Volksabstimmungen würden ferner die deliberativen und kompromissfördernden Mechanismen parlamentarischer Entscheidungsprozesse fehlen, welche sich tendenziell positiv auf die Anliegen von Minderheiten auswirken. Um das öffentliche Wohl und die privaten Rechte gegen eine Mehrheit von Sonderinteressen zu verteidigen, sei daher eine Regierungsform mit Repräsentativsystem, in der die Wahl gemeinwohlorientierter Repräsentanten erfolgt und die Freiheitssicherung durch eine mehrfach gesicherte Gewaltenteilung und -Verschränkung gewährleistet wird, von zentraler Bedeutung (vgl. Hamilton / Jay / Madison 1982, S. 50 ff.). Nimmt man ein repräsentativ-demokratisches Regierungssystem hingegen als gegeben an und richtet den Fokus auf das Verhältnis von Repräsentanten und Repräsentierten, bietet sich hierfür die Prinzipal-Agenten-Theorie als Analyserahmen an (vgl. Henke 2011, S. 25 ff.). Bereits Rousseau hatte dieses Verhältnis im Blick, lehnte das Repräsentationsprinzip jedoch noch grundlegend ab. Die Prinzipal-Agenten-Theorie ist ein ursprünglich aus der Wirtschaftswissenschaft kommendes Modell der Neuen Institutionenökonomik, das sich auf das Verhältnis zwischen Wählern und Parlamentariern beziehungsweise zwischen Wählern und Regierung in einer repräsentativen Demokratie übertragen lässt (vgl. Eder 2009, S. 45 ff.). Aus dieser theoretischen Perspektive betrachtet, nehmen die Wähler in einer repräsentativen Demokratie die Rolle des Prinzipals ein, der die Abgeordneten dazu beauftragt, als Agenten im Sinne der Wähler zu handeln. Die Prinzipal-Agenten-Theorie konstatiert dabei grundsätzlich ein Prinzipal-Agenten-Problem, da davon auszugehen ist, dass der Agent nicht ausschließlich im Sinne des Prinzipals handelt, sondern gleichzeitig eigene Interessen verfolgt. Da der Agent in der Regel über einen Informationsvorsprung verfügt, kann dieser zudem nicht vollständig vom Prinzipal kontrolliert werden. In diesem Zusammenhang argumentieren Gerken und Schick, dass das Prinzipal-Agenten-

8 - 6 - Problem in der Beziehung zwischen Wählern und Abgeordneten im Vergleich zu anderen Lebensbereichen sogar besonders ausgeprägt sei: Das tatsächliche Handeln eines Abgeordneten sei für den Wähler schwer nachzuvollziehen, eine Sanktionierung sei ausschließlich an den Wahlterminen möglich und Parlamentarier seien häufig vorrangig an der eigenen Wiederwahl interessiert und weniger daran, die optimalen Ergebnisse für ihre Wählerschaft zu erreichen (vgl. Gerken / Schick 2002, S. 525 f.). Die Differenz zwischen den Interessen des Prinzipals und den tatsächlich gelieferten Ergebnissen wird als Agency-Loss (Bergmann / Müller / Strøm 2003, S. 23 ff.) bezeichnet. In diesem Zusammenhang lässt sich aus theoretischer Perspektive argumentieren, dass die Existenz von direktdemokratischen Verfahren den Prinzipalen ein zusätzliches Instrument an die Hand gibt, um die Agenten an ihre Interessen zu binden, wodurch der Agency-Loss verringert werden kann (vgl. Eder 2000, S. 45 ff.). 2.2 Partizipatorische Demokratietheorien Vertreter der Partizipatorischen Demokratietheorien wie Pateman, Bachrach und Barber kritisieren den gegenwärtigen Zustand liberaler Demokratien sowohl in Hinblick auf ihre theoretische Begründung als auch im Sinne deren tatsächlichen Realisierung. Der demokratische Prozess erschöpfe sich dabei in aller Regel in der Aggregation von individuellen Präferenzen, die unabhängig von ihrer ethischen Qualität gleichgewichtet werden, wobei der Sinn für das Gemeinwohl der Gesellschaft verloren ginge. Zudem seien die existierenden liberalen Demokratien faktisch nur am Output interessiert. (vgl. Heidenreich / Schaal 2006, S. 195 f.) Im Vergleich zu anderen Theorierichtungen liegt der Fokus der partizipatorischen Demokratietheorie auf dem Input des politischen Systems. Ihre Vertreter befürworten dabei die politische Beteiligung möglichst vieler Bürger an möglichst vielen Themenkomplexen. Politische Partizipation bedeutet für sie zunächst einen Wert an sich, der eine erzieherische Funktion habe, die Integrationskraft der Demokratie stärke und zu autonomieschonenderen Problemlösungen führe (vgl. Schmidt 2010, S. 236 ff.). Ihr Vertrauen in die Funktionsfähigkeit der Demokratie basiert in erster Linie auf einer Ausweitung und Vertiefung des demokratischen Prozesses (Bachrach 1970, S. 118.), wobei mehr Demokratie die Regierbarkeit eines Gemeinwesens erleichtere und eine zunehmende Beteiligung die Chancen für eine verständigungsorientierte Konfliktbewältigung erhöhe. (vgl. Bertelsmann Stiftung 2004, S. 21.) Ihr optimistisches Staatsbürgerbild unterstellt dabei, dass der durchschnittliche Staatsbürger grundsätzlich zu mehr und besserer Beteiligung in der Lage sei oder hierzu durch eine entsprechende Institutionalisierung der Willensbildungsprozesse und damit verbundener Lern- und Aufklärungsprozesse zumindest befähigt werden könne. Dabei gehen die Vertreter partizipatorischer Theorien davon aus, dass der Prozess einer

9 - 7 - verstärkten Beteiligung zu einer Transformation hin zu einem verantwortungsbewussten Staatsbürger ähnlich der Terminologie Rousseaus vom Bourgeois zum Citoyen führe. Zu den Funktionsvoraussetzungen der partizipatorischen Theorien gehöre dabei vor allem eine hohe und stetig wachsende Anzahl von Teilnehmern an Beteiligungsprozessen (vgl. Schmidt 2010, S. 240 f.). Befürworter verweisen darauf, dass ein großer Anteil der Anliegen der Partizipatorischen Demokratietheorien in der Direktdemokratie nach Schweizer Art verwirklicht werden könnte (vgl. Schmidt 2010, S. 241). In diesem Zusammenhang sind auch für Barber nationale Volksbegehren und Volksabstimmungsverfahren über die Gesetzgebung elementare Bestandteile seines Modells einer starken Demokratie. Barber argumentiert dabei ebenfalls, dass Volksbegehren und Volksabstimmungen durch nationale Diskussionsprozesse zu einem permanenten Erziehungsprozess möglichst vieler tugendhafter Bürger beitragen (vgl. Barber 1984, S. 281 ff.). Da die Qualität des Outputs des politischen Prozesses vor allem von den Tugenden und Einstellungen der Bürger abhänge, führe die Umsetzung des Modells einer starken Demokratie letztendlich auch hier zu einer deutlichen Verbesserung (vgl. Heidenreich / Schaal 2006, S. 198). Kritiker der Partizipatorischen Demokratietheorien kritisieren in erster Linie das zu optimistische Menschenbild. In der Realität seien die Bürger nur selten willens und fähig, gemeinwohlorientiert zu agieren; stattdessen würden sie vor allem nach ihrem Eigennutz streben. Zudem sei die Informiertheit über politische Sachverhalte und das Interesse an politischen Fragestellungen bei der großen Masse der Wähler sehr niedrig, was bei einem begrenzten Zeitbudget zu geringen Beteiligungsquoten führe. In diesem Zusammenhang wird auch das Argument der Transformation der Menschen zu tugendhaften Staatsbürgern als theoretisch nicht fundiert kritisiert. Es handele sich hierbei um normativ sympathische Mutmaßungen, die jedoch weder theoretisch untermauert noch empirisch gedeckt seien. Weitere Kritik entfacht die Eindimensionalität der Partizipatorischen Demokratietheorien: Der Fokus auf Partizipation vernachlässige andere wichtige Ziele der Demokratie wie Effektivität und Effizienz, wodurch das Zielmodell der Partizipatorischen Theorien durch die mangelnde Berücksichtigung anderer Zielgrößen von geringer Komplexität sei. Trotz vielfältiger Kritik liegt die Stärke Partizipatorischer Demokratietheorien vor allem darin, die Lücke zwischen Ist- und Idealzustand der politischen Beteiligung in einem politischen System zu beleuchten und nach Mitteln jenseits des Marktplatzes zu suchen, um diese Lücke beispielsweise durch direktdemokratische Beteiligungsformen zu schließen (vgl. Schmidt 2010, S. 246 ff.; Heidenreich / Schaal 2006, S. 204 f.).

10 Vetospieler-Theorie und Robin-Hood-Tendenz von Demokratien Mit Blick auf den Output eines politischen Systems hat Georg Tsebelis mit der Vetospieler-Theorie einen theoretischen Ansatz entwickelt, mit dessen Hilfe er die Stabilität oder Veränderbarkeit politischer Entscheidungen aufzeigen will. Dabei versucht er, die Bedingungen politischer Dynamik und politischer Blockade an Hand der Anzahl und Arten an Vetospielern zu erklären. Die Vetospieler-Theorie beruht wesentlich auf Annahmen der Rational-Choice-Theorie, wodurch vorausgesetzt wird, dass sich politische Akteure rational verhalten und zielgerichtet agieren. Vetospieler beschreibt Tsebelis dabei als Akteure, deren Zustimmung notwendig ist, um einen politischen Status Quo zu ändern. In diesem Zusammenhang unterscheidet er institutionelle Vetospieler, deren Vetomacht verfassungsrechtlich festgeschrieben ist und parteipolitische Vetospieler. Die Wahrscheinlichkeit einer Veränderung des Status quo hängt dabei zentral von der Anzahl der Vetospieler ab (vgl. Haas / Obrecht / Riescher 2011, S. 97 ff.). Auf die Entwicklung der Staatstätigkeit angewandt, besagt die Vetospieler-Theorie, dass das staatsinterventionistische Engagement einer Regierung umso geringer ist und Politikwandel umso eher blockiert wird, desto mehr institutionelle Vetospieler dieser entgegenstehen. Tsebelis zählt dabei direktdemokratische Elemente explizit zu den institutionell verankerten Vetospielern, die innerhalb eines politischen Systems eine Bremswirkung in Bezug auf die Staatstätigkeit einer Regierung entfalten (vgl. Tsebelis 2002, S. 116 ff.). Im Gegensatz zu Tsebelis argumentiert Downs im Rahmen seiner Ökonomischen Theorie der Demokratie, dass demokratische Regierungen und die Stimmbürgerschaft innerhalb einer Demokratie grundsätzlich zu redistributiven Maßnahmen im Sinne der Umverteilung von Einkommen von Reichen zu Armen neigen. Dieser sogenannten Robin-Hood-Tendenz folgend, führe eine zunehmende direktdemokratische Bürgerbeteiligung zu steigenden Steuersätzen und -Einnahmen sowie einer wachsenden Staatstätigkeit (vgl. Downs 1968, S. 291; Wagschal 1997, S.224). Die Robin-Hood- Tendenz wird zudem mit einer in der Praxis häufig linksschiefen Einkommensverteilung begründet: Wenn das Medianwählereinkommen unter dem Durchschnittseinkommen liege, begünstige dies bei Volksabstimmungen mit Mehrheitsregel eine Umverteilung der Einkommen (vgl. Obinger / Wagschal 2000, S. 468). Der expansive Effekt der direkten Demokratie wird in diesem Zusammenhang vor allem dem Instrument der Volksinitiative zugeschrieben, da diese im Gegensatz zu obligatorischen oder fakultativen Referenden eine Veränderung des Status quo anstrebe. Aus theoretischer Perspektive kann die Volksinitiative dabei sowohl direkt als auch indirekt wirken. Direkt wirkt sie dann, wenn durch sie eine bisher unberücksichtigte Forderung erfolgreich in das politische System

11 - 9 - eingebracht wird. Indirekt wirkt die Volksinitiative, wenn der Druck eines Volksbegehrens die Regierung dazu veranlasst, zumindest Teile der gewünschten Veränderung in die Tat umzusetzen. Insbesondere das Instrument der Volksinitiative führe damit zu einem höheren Grad an Staatsintervention und höheren Steuereinnahmen zur Finanzierung der ausgebauten Staatstätigkeit (vgl. Vatter 2007, S. 89). 2.4 Analysekriterien für die Wirkung von direkter Demokratie Welche Wirkung hat die direkte Demokratie auf Bundesebene in der Schweiz? Um diese Frage beantworten zu können, werden nachfolgend, aufbauend auf den vorangegangenen Ausführungen, Analysekriterien definiert, die in Kapitel drei für die Schweiz untersucht werden. Dabei erfolgt eine Differenzierung der Kriterien nach Inputsowie Output-Dimension des politischen Systems (vgl. Hartmann / Offe 2011, S. 77 f.). Bei der der Fokussierung auf die Input-Dimension des politischen Systems werden die Wirkungen direktdemokratischer Elemente auf die Einbeziehung der Präferenzen der Bürger sowie deren Akzeptanz für das Zustandekommen von Entscheidungen analysiert. Um die Wirkung in der Input-Dimension im Detail zu beurteilen, sollen nachfolgend folgende Kriterien untersucht werden: A. Tyrannei der Mehrheit durch Elemente direkter Demokratie? Bereits die Federalists waren misstrauisch gegenüber Volksentscheiden, und in der Literatur wird die Gefährdung von Minderheiten- und Grundrechten immer wieder als potenzielle Schwäche direkter Demokratie genannt (vgl. Christmann 2012, S. 62 ff.). Nachfolgend wird daher untersucht, ob - beziehungsweise in welcher Form - Minderheiten in der Schweiz durch direktdemokratische Verfahren benachteiligt werden. B. Minderung des Agency-Loss und Erhöhung der Responsivität repräsentativer Mechanismen? Mit Bezug auf die Prinzipal-Agenten-Theorie wird für die Schweiz untersucht, inwiefern direktdemokratische Verfahren für eine erhöhte Responsivität des repräsentativen Systems für die Präferenzen der Bürger sorgen. Zudem wird untersucht, ob die Prinzipal-Agenten-Beziehung zwischen Wählern und Abgeordneten durch die direkte Demokratie in der Schweiz beeinflusst und der Agency-Loss reduziert wird.

12 C. Bessere Informiertheit der Bürger, hohe Beteiligungsraten und Zufriedenheit mit dem politischen System? Mit diesen Kriterien wird untersucht, ob die von Vertretern der Partizipatorischen Demokratietheorien postulierten Wirkungen für die Schweiz in der Praxis nachweisbar sind. Da eine Messung von Tugendhaftigkeit in der Praxis kaum möglich ist, wird stattdessen untersucht, ob direktdemokratische Verfahren Lernprozesse in Gang setzten und so zu einer besseren Informiertheit der Bürger über politische Sachverhalte führen. Zudem wird untersucht, ob die vorhandenen Beteiligungsrechte in der Praxis auch zu hohen und steigenden Beteiligungsraten führen. Abschließend für die Input-Dimension wird der Frage nachgegangen, ob die existierenden direktdemokratischen Elemente in der Schweiz auch von den Bürgern als Wert an sich wahrgenommen werden und diese so zu einer höheren Zufriedenheit mit dem politischen System führen. Mit Fokus auf die Output-Dimension des politischen Systems wird nachfolgend analysiert, inwiefern direktdemokratische Elemente dazu führen, dass die Qualität von politischen Entscheidungen gesteigert und der Outcome des Systems verbessert wird. Um die Wirkung von direkter Demokratie in der Output-Dimension im Detail zu beurteilen, werden nachfolgend folgende Kriterien untersucht: D. Welche Wirkung hat die direkte Demokratie auf die Staatstätigkeit? Hierzu wird beurteilt, ob die direktdemokratischen Verfahren in der Schweiz die staatlichen Interventionen bremsen oder zu einer Expansion von Besteuerung und Staatstätigkeit führen. Zudem wird untersucht, ob für die direkte Demokratie in der Schweiz eine innovationshemmende Wirkung im Sinne eines Status-quo-Bias nachweisbar ist. E. Ökonomische Wirkungen der direkten Demokratie Abschließend für die Output-Dimension wird untersucht, inwiefern positive oder negative Effekte von direkter Demokratie in Bezug auf den ökonomischen Outcome im Sinne der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Schweiz nachweisbar sind. 3 Die Wirkung von direkter Demokratie auf Bundesebene in der Schweiz 3.1 Direktdemokratische Elemente in Deutschland und der Schweiz Die Bundesrepublik Deutschland ist in erster Linie eine repräsentative Demokratie. In aller Regel liegt die Entscheidungskompetenz für Sachentscheidungen und die Besetzung von Ämtern auf den einzelnen Ebenen bei gewählten Repräsentanten. In

13 diesem Zusammenhang werden dem Volk im Grundgesetz auch kaum direktdemokratische Rechte eingeräumt (vgl. Kost 2008, S. 66). Außer zu Länderneugliederungen (Art. 29 GG) existieren keine bundesrechtlichen Regelungen, und auch hier finden Volksentscheide nur in den betroffenen Regionen statt. Im Vergleich zur Bundesebene erfahren Elemente direkter Demokratie in Deutschland jedoch sowohl auf Landes- als auch auf kommunaler Ebene seit den 1990er Jahren einen deutlichen Bedeutungszuwachs. Obwohl sich die Verfahren innerhalb der einzelnen Länder in Bezug auf Themen und Quoren unterscheiden, können dem deutschen Verfahrenstypus gemeinsame zentrale Merkmale zugeschrieben werden. Dabei kennzeichnen direktdemokratischen Verfahren in Deutschland in erster Linie eine starke Themenrestriktion, die insbesondere haushaltsrelevante Themen weitgehend ausschließt. Zudem müssen Volks- (Länderebene) bzw. Bürgerbegehren (kommunale Ebene) ein vergleichsweise hohes Stimmenquorum von ca. 10 Prozent erreichen, um die Durchführung eines Volks- oder Bürgerentscheides zu erreichen. Für den Erfolg der Entscheide ist wiederum ein relativ restriktives Zustimmungsquorum von ca. 25 Prozent aller Stimmberechtigten erforderlich, das sich ebenso wie das Quorum zu Volks- und Bürgerbegehren je nach Bundesland unterscheidet. Mit der Ausnahme von Bayern und Hessen, wo Änderungen der Landesverfassung durch ein Referendum bestätigt werden müssen, sowie Sonderregelungen in Berlin und Bremen, spielen obligatorische Referenden in Deutschland ebenso wenig eine Rolle wie fakultative Referenden. In der Praxis wurden die direktdemokratischen Elemente auf Landesebene bisher nur mäßig genutzt und so kam es von 1946 bis 2005 in Deutschland insgesamt lediglich zu 13 Volksentscheiden auf Landesebene, denen 52 Volksbegehren vorausgingen. Auf kommunaler Ebene kam es hingegen bis 2005 zu 2993 Bürgerbegehren und 1225 Bürgerentscheiden, wobei knapp die Hälfte davon allein in Bayern stattfanden. Dabei ist die hohe Zahl an Bürgerentscheiden in Bayern sowohl auf die geringsten Themenrestriktionen insbesondere Themen der Bauleitplanung sind erlaubt als auch auf günstige Quorumsregelungen zurückzuführen (vgl. Schiller 2007, S. 115 ff.). Im Vergleich zu Deutschland kann das Volk in der Schweiz sowohl auf kommunaler, Landes- als auch auf Bundesebene umfassend direkt mitwirken. Obwohl die Volksvertretungen weiter existieren, haben die Bürger der Schweiz vielfältige Möglichkeiten politische Sachentscheidungen zu korrigieren. Die Schweiz wird daher häufig als das funktionierende Beispiel einer halbdirekten Demokratie (Heussner / Jung 2001, S. 115) bezeichnet. In dieser haben Kantone und Gemeinden bedeutende Kompetenzen und politische Gestaltungsspielräume. Eine Vielzahl von Gesetztgebungskompetenzen, insbesondere im Steuerrecht, verbleibt dabei auf Ebene

14 der 26 Kantone beziehungsweise Halbkantone. Direktdemokratischen Elemente haben daher in den Kommunen und Kantonen große Bedeutungen. In allen Kantonen der Schweiz existiert das obligatorische Verfassungsreferendum, die Initiative auf Total- oder Teilrevision der Verfassung sowie die Gesetzesinitiative. Zudem sind fakultative und obligatorische Gesetzes- und Finanzreferenden auf kantonaler Ebene fest verankert, wodurch die direktdemokratischen Elemente auf kantonaler Ebene noch stärker ausgebaut sind als im Bund (vgl. Heussner / Jung 2001, S. 115 ff.). Zwischen 1970 und 2003 wurden so in der Schweiz insgesamt 3709 Initiativ- und Referendungsabstimmungen auf kantonaler Ebene durchgeführt (vgl. Braun / Büchi / Kaufmann 2008, S. 131.). Aber auch auf Bundesebene der Schweiz existieren weitreichende Mitwirkungsrechte, die sich auf verschiedene Verfahren aufteilen. Neben dem obligatorischen Verfassungsreferendum existiert auf Bundesebene ebenfalls ein fakultatives Gesetzesreferendum, das durch Stimmberechtigte (ca. 1 Prozent der Stimmberechtigten) oder acht Kantone ausgelöst wird. Dieses bewirkt, dass ein vom Parlament beschlossenes Gesetz dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden muss und in Kraft tritt, wenn die einfache Mehrheit der Abstimmenden der Vorlage zustimmt (einfaches Volksmehr). Zudem können auf dem Wege der Volksinitiative Stimmberechtigte (ca. 2 Prozent der Stimmberechtigten) einen Entwurf für eine Verfassungsänderung vorlegen. Dieser darf nur eine Materie behandeln, kann jedoch alle, insbesondere haushaltsrelevante Themen, umfassen. Zur Abstimmung einer erfolgreich eingereichten Volksinitiative hat das Parlament die Möglichkeit, zusätzlich einen Alternativvorschlag zur Abstimmung zu bringen und eine Abstimmungsempfehlung auszusprechen. Da eine erfolgreich eingereichte Volksinitiative spätestens nach ca. 4 Jahren zur Abstimmung gestellt werden muss, hat das Parlament zudem ausreichend Zeit, sich mit einer Volksinitiative zu befassen. Im Vergleich zum fakultativen Referendum sind für eine erfolgreiche Volksinitiative, ebenso wie bei einem obligatorischen Referendum, sowohl die Mehrheit der Abstimmenden als auch die Mehrheit der Kantone notwendig (Volks- und Ständemehr). Abstimmungsquoren wie sie in Deutschland festgeschrieben sind, sind den Schweizer Verfahren durchweg fremd. Die Abstimmungen zu den jeweiligen Initiativen finden in der Schweiz jährlich an jeweils zwei bis vier vorab festgelegten Abstimmungsterminen statt, an denen in der Regel ein bis vier Vorlagen zur Abstimmung stehen. Von 1848 bis 2008 kamen dabei 222 Verfassungsreferenden, 162 fakultative Referenden und 165 Volksinitiativen zur Abstimmung (vgl. Heussner / Jung 2001, S. 117 ff.; Linder 1999, S. 242 ff.; Neidhart 2002, S. 352 ff.).

15 Tyrannei der Mehrheit durch Elemente direkter Demokratie? Werden Minderheiten in der Schweiz durch direktdemokratische Verfahren benachteiligt? Kommt es in der Praxis zu einer Schwächung von Minderheitenrechten durch direktdemokratische Elemente? Nach einer ersten Studie zu diesem Themenkomplex aus dem Jahr 1998 (Frey / Goette 1998), die jedoch diverse methodische Schwächen aufweist, führten Danaci und Vatter im Jahr 2010 (Danaci / Vatter 2010) eine empirische Analyse der Wirkungen direkter Demokratie auf den Schutz von Minderheiten durch. Als Minderheiten im Rahmen dieser Untersuchung wurden Menschen [ ] betrachtet, welche aufgrund eines unveräußerlichen oder schwer zu verändernden Merkmals Gefahr laufen, diskriminiert zu werden (Danaci / Vatter 2010, S. 207). Die direkten Effekte von direkter Demokratie auf den Minderheitenschutz wurden dabei unter Berücksichtigung aller Ergebnisse minderheitenrelevanter Volksentscheide in der Schweiz zwischen 1960 und 2007 analysiert. Im Detail wurde dabei untersucht, ob die insgesamt 193 minderheitenrelevanten Volksentscheide in der Schweiz davon 46 auf Bundesebene und 47 auf kantonaler Ebene - den parlamentarischen Status quo verändert haben. Während über alle politischen Ebenen ca. 80% der Resultate den parlamentarischen Status quo nicht veränderten, waren die Ergebnisse von ca. 20% der untersuchten Abstimmungen nachteilhaft für die jeweiligen Minderheiten. Dabei war die Zahl der Volksabstimmungen mit einer schützenden Wirkung mit einem Anteil von 1,6% vernachlässigbar. Ferner zeigen die Ergebnisse, dass sich die Abstimmungen mit negativen Ergebnissen für die jeweiligen Minderheiten fast ausnahmslos auf den Ausbau von Minderheitenrechten bezogen. Der Abbau von Minderheitenrechten war hingegen kaum von den Effekten direkter Demokratie betroffen. Die Ergebnisse der Untersuchung weisen daher darauf hin, dass negative direkte Effekte von Elementen direkter Demokratie nur in Bezug auf den Ausbau von Minderheitenrechten zu erwarten sind nicht aber in Bezug auf deren Abbau. Bei einer detaillierten Untersuchung der negativen Effekte auf die einzelnen Gruppen von Minderheiten liefert die Studie weiter interessante Ergebnisse: Während beispielsweise Behinderte und Homosexuelle keine Schlechterstellung erfuhren, war der Anteil an diskriminierenden Effekten von Volksabstimmungen bei der Gruppe der Ausländer mit 42% im Vergleich zu den anderen Untersuchungseinheiten am höchsten, gefolgt von religiösen Minderheiten mit einem Anteil von 25%. Die Ergebnisse verdeutlichen, dass die Abstimmenden vor allem dann zum Nachteil einer Minderheit entscheiden, wenn diese in der öffentlichen Wahrnehmung als schlecht integriert gilt und fremde Wertvorstellungen vertritt (Danaci / Vatter 2010, S. 211) wobei Muslime als Ausländer und religiöse Minderheit von diesem Effekt gleich doppelt betroffen sind. Bei Minderheiten, mit denen sich die Mehrheit der Bevölkerung auf Basis gemeinsamer

16 Werte oder Sozialisation besser identifizieren kann, sind hingegen negative Effekte von direkter Demokratie kaum nachzuweisen (vgl. Danaci / Vatter 2010, S. 206 ff.). Um die Wirkung von Elementen direkter Demokratie auf den Schutz von Minderheiten zu beurteilen, müssen neben den direkten Effekten von direkter Demokratie auch deren indirekte Wirkungen untersucht werden. In diesem Zusammenhang weist Christmann die indirekten Wirkungen von direkter Demokratie für die Schweiz in einer Untersuchung zu den Wirkungen auf die Rechte religiöser Minderheiten auf kantonaler Ebene nach (vgl. Christmann 2010). Im Rahmen einer detaillierten empirischen, qualitativ vergleichenden Analyse der legislativen Prozesse zu den Anerkennungsregeln für Religionsgemeinschaften kommt Christmann dabei zu folgenden Ergebnissen: Da die Gefahr der anschließenden Ablehnung zu groß schien, wurden im Wege des klassischen parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren kaum liberale Anerkennungsregeln verabschiedet. Stattdessen wurden diese im Sinne einer Ausweichstrategie der Parlamentarier häufig erfolgreich im Rahmen von Totalrevisionen der einzelnen Verfassungen umgesetzt. Ziel dieser Vorgehensweise war es, durch die Einbettung der Anerkennungsregeln neben einer Vielzahl weiterer Themen die Gefahr der Ablehnung durch das Volk deutlich zu reduzieren. Die Analyse der parlamentarischen Debattenbeiträge zeigte in Bezug auf Muslime zudem, dass nicht der Islam an sich die Parlamentarier zu restriktiveren Anerkennungsregeln bewegte, sondern die Angst davor, dass das Volk eine Liberalisierung der Anerkennung in einem nachfolgenden Volksentscheid ablehnen würde. Wie Danaci und Vatter argumentiert auch Christmann auf Basis der Untersuchungsergebnisse abschließend, dass es bei der Beurteilung der Wirkung von direkter Demokratie auf den Minderheitenschutz entscheidend ist, um welche Minderheit es sich handelt und allgemeine Aussagen zu Fehlschlüssen verleiten (vgl. Christmann 2010, S. 17 ff.). Zusammenfassend zeigen die Ergebnisse, dass Minderheiten, die gut in die Gesellschaft integriert sind, auch im Rahmen von direktdemokratischen Verfahren nicht schlechter gestellt werden als im parlamentarischen Prozess. Bei Minderheiten, die dagegen weniger Rückhalt in der Gesellschaft haben - wie beispielsweise Ausländer oder Muslime - ergeben sich jedoch, insbesondere bei dem Versuch ihre Minderheitenrechte auszubauen, im Rahmen direktdemokratischer Verfahren diskriminierende Effekte. Die Frage nach einer potenziellen Tyrannei der Mehrheit durch Elemente direkter Demokratie muss somit differenziert beantwortet werden, wobei jedoch gerade in Hinblick auf den Abbau von Minderheitenrechten in der Schweiz von einer ausgeprägten Tyrannei der Mehrheit kaum die Rede sein kann.

17 Minderung des Agency-Loss und Erhöhung der Responsivität repräsentativer Mechanismen? Wird die Prinzipal-Agenten-Beziehung zwischen Wählern und Abgeordneten durch die direkte Demokratie in der Schweiz beeinflusst und der Agency-Loss reduziert? Im Zusammenhang mit dieser Fragestellung wurden zuvor bereits die Ergebnisse von Christmann, die die indirekte Wirkung von fakultativen Referenden auf den legislativen Prozess als Damoklesschwert nachgewiesen haben, ausführlich dargestellt (vgl. Christmann 2010). Das Instrument des fakultativen Referendums bewirkt in der Schweiz zudem, dass referendumsfähige Gruppen und oppositionelle Kräfte frühzeitig in den Gesetzgebungsprozess eingebunden werden, um so bereits auf der parlamentarischen Ebene referendungsfeste Gesetze erarbeiten und verabschieden zu können (vgl. Schiller, S. 107.). Im Rahmen der Vernehmlassungen sichert Artikel 127 der Schweizer Bundesverfassung interessierten Kreisen (Schweizerische Eidgenossenschaft 1999, Art. 127) sogar ein Anhörungsrecht vor Verabschiedung eines Gesetzes zu. So entfaltet das fakultative Referendum im politischen System der Schweiz vor allem eine starke indirekte Wirkung, da es selbst wenn es selten zur Anwendung gelangt organisierten Interessengruppen einen starken Einfluss auf den politischen Prozess sichert (vgl. Feld / Kirchgässner / Savioz 1999, S.26 ff.). Auf Grund einer mit acht Referenden sehr geringen Anzahl fakultativer Referenden zwischen 1961 und 1971 konstatiert Neidhart 1970 sogar den direkten Funktionsverlust des fakultativen Referendums (Neidhart 1970, S. 266) und eine neue Form der Verhandlungsdemokratie (Neidhart 1970, S. 286). Mittlerweile wird das fakultative Referendum jedoch auch wieder häufiger direkt eingesetzt (vgl. Feld / Kirchgässner / Savioz 1999, S.26). Im Vergleich zu fakultativen Referenden nutzen kleinere Außenseitergruppen und soziale Bewegungen das Instrument der Volksinitiative stärker als Parteien und Verbände. Obwohl von den bundesweit 165 Volksinitiativen zwischen 1848 und 2008 nur 9% an der Urne erfolgreich waren, bleibt das Instrument dennoch attraktiv, was sich auch an einer stark angestiegenen Nutzung seit den 1970er Jahren zeigt (vgl. Heussner / Jung 2001, S. 122 ff.). Dabei kommt der Volksinitiative eine Ventilfunktion zu, die es ermöglicht, für das Volk wichtige Themen, die nicht vom Parlament aufgegriffen werden, auf die politische Agenda zu bringen und zur Abstimmung zu stellen. Der direkte Erfolg ist dabei in der Schweiz zwar die Ausnahme, aber durchaus möglich, wie am Beispiel der Abstimmung zum Moratorium für den Bau neuer Atomkraftwerke im Jahr 1990 deutlich wird. Eine weitere Funktion der Volksinitiative ist deren Wirkung als Verhandlungspfand. Mit einem Anteil von ca. einem Drittel ziehen eine Vielzahl von Initianten, die ihre Vorlage bereits qualifizieren konnten, diese vor der Abstimmung

18 wieder zurück. In den meisten dieser Fälle konnte durch die drohende Abstimmung von den Initianten zuvor erreicht werden, dass zumindest Teile ihres Anliegens durch das Parlament berücksichtigt wurden. Eine dritte Funktion der Volksinitiative ist die Möglichkeit, neue Themen und Tendenzen auf die politische Tagesordnung zu setzen, die nicht beziehungsweise noch nicht mehrheitsfähig sind und daher von den etablierten politischen Kräften bisher ignoriert wurden. Beispiele hierfür sind Initiativen zur Straffreiheit des Schwangerschaftsabbruchs aus dem Jahr 1976 oder für eine Schweiz ohne Armee im Jahr 1989 (vgl. Linder 1999, S. 260 f.). In Bezug auf die Referendumsfähigkeit einzelner Gruppen ist es ferner von Bedeutung, den Aufwand und die Kosten für die einzelnen Verfahrensetappen in den Blick zu nehmen. Die Kosten der Unterschriftensammlung lagen dabei bei Volksinitiativen in der Vergangenheit zwischen ca und Franken (ca bis Euro) und bei fakultativen Referenden bei ungefähr der Hälfte. Trotz der Kosten waren bisher jedoch auch kleinere Bewegungen in der Lage, Initiativen erfolgreich zu lancieren, indem diese den Geldmangel durch zusätzliches Engagement ausglichen. Auch in der Abstimmungsphase zeigte sich in der Schweiz, dass eine unparteiische Informationsbroschüre des Bundesrates sowie Zeitungs-, Fernseh- und Radioberichte für die Orientierung der Bürger im Vordergrund standen und so eine deutliche Diskriminierung finanzschwacher Gruppen durch die Geldüberlegenheit konkurrierender Akteure im Abstimmungskampf weitgehend ausgeschlossen werden kann (vgl. Heussner / Jung 2001, S. 122 ff.). Diese Ausführungen zeigen, dass Politiker in der Schweiz durch die direkten sowie indirekten Wirkungen des fakultativen Referendums unter einem hohen Begründungsund Rechtfertigungsdruck stehen und einer großen Kontrolle unterliegen (vgl. Schiller 2002, S. 109). Zudem führen das Damoklesschwert des Referendums und der damit verbundene Zwang, referendumsfeste Gesetze vorzulegen, dazu, dass die erwartete Mehrheitsmeinung des Stimmvolks bereits im Gesetzgebungsprozess adaptiert wird. Damit bestätigt sich die These, dass die Existenz von direktdemokratischen Verfahren in der Praxis zu einer Verringerung des Agency-Loss führt. Zudem zeigt das Instrument der Volksinitiative, dass neue Themen erfolgreich auf die politische Tagesordnung gesetzt werden können. Insbesondere die Wirkung der Volksinitiative als Verhandlungspfand bewirkt, dass die Responsivität repräsentativer Mechanismen in der Schweiz deutlich erhöht werden kann. Abschließend muss jedoch darauf hingewiesen werden, dass sich die Ergebnisse ausschließlich auf den Einfluss referendumsfähiger Interessen und Gruppen beziehen, wobei für die Schweiz nachgewiesen werden konnte,

19 dass hierzu auch kleinere soziale Bewegungen zählen und diskriminierende Effekte auf Grund fehlender finanzieller Mittel weitestgehend ausgeschlossen werden können. Kritiker betonen in diesem Zusammenhang dennoch, dass die direkte Demokratie in der Schweiz nicht die einzelnen Bürger, sondern Interessengruppen begünstige, da einzelne Personen auf Grund der hohen Transaktionskosten nicht in der Lage seien, ein Referendum zu lancieren (vgl. Kleinewefers 1997, S. 66). 3.4 Bessere Informiertheit der Bürger, hohe Beteiligungsraten und Zufriedenheit mit dem politischen System? Lassen sich die Thesen der Vertreter der partizipatorischen Demokratietheorien in der Praxis bestätigen? Führen die direktdemokratischen Verfahren in der Schweiz zu einer besseren Informiertheit der Bürger über politische Sachverhalte, zu einer höheren Zufriedenheit mit dem politischen System und zu steigenden Beteiligungsraten? In Bezug auf die Beteiligungsquoten auf Bundesebene hat Linder die Zeiträume zwischen 1980 und 1996 sowie zwischen 1970 und 1996 untersucht. Im Zeitraum 1980 bis 1996 beteiligten sich demnach im Schnitt ca. 40% an den einzelnen Volksentscheiden, wobei die Beteiligung zwischen den einzelnen Urnengängen stark schwankte und kein Trend im Sinne einer wachsenden Beteiligung erkennbar war. Vielmehr zeigte sich, dass die Beteiligungsraten stark themenabhängig waren und im Zeitraum von 1970 bis 1996 zwischen einem Minimum von 27% (Abstimmung über die Stabilisierung des Baumarktes) und einem Maximum von 79% (Abstimmung über den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum) schwankten (vgl. Linder S. 278 ff.). Über einen längeren Zeitraum betrachtet, ist die Abstimmungsbeteiligung in der Schweiz sogar gesunken: Während in den fünfziger Jahren noch durchschnittlich 51% der Stimmberechtigten an den Abstimmungen teilnahmen, waren es in den sechziger Jahren noch 45%. Seit den siebziger Jahren pendelte sich die Beteiligung dann bei durchschnittlich ca. 40% ein (vgl. Feld / Kirchgässner / Savioz 1999, S.60). In Bezug auf die zweite Fragestellung kommen Benz und Stutzer zu dem Ergebnis, dass ausgebaute direktdemokratische Verfahren tatsächlich zu einem höheren Informationsniveau der Bürger über politische Sachverhalte führen. Basis der Untersuchung war hierbei eine Befragung von insgesamt ca Personen im Rahmen der Schweizer Nationalwahlen im Jahr 1995, die in allen 26 Kantonen der Schweiz durchgeführt wurde. Dabei unterscheiden sich die direktdemokratischen Beteiligungsmöglichkeiten im Vergleich der Kantone untereinander teilweise erheblich. Unter Berücksichtigung diverser Kontrollvariablen konnte im Rahmen der Untersuchung

20 nachgewiesen werden, dass die politische Informiertheit der Befragten mit dem Ausmaß der direktdemokratischen Beteiligungsrechte in ihrem Heimatkanton positiv korreliert ist. Zudem konnte nachgewiesen werden, dass ausgebaute direktdemokratische Beteiligungsrechte intensivere Diskussionen über politische Sachverhalte bewirken, die letztendlich ebenfalls in einem höheren Grad an Informiertheit münden (vgl. Benz / Stutzer 2004, S. 37 ff.). Auch die Beantwortung der dritten Fragestellung fällt eindeutig aus: Heussner und Jung weisen in diesem Zusammenhang auf die hohe Zufriedenheit der Schweizer mit ihrem politischen System hin. Mit einem Anteil von 88% der Bevölkerung sind die Schweizer dabei deutlich zufriedener mit ihrem System als die Deutschen, die im Vergleich nur eine Quote von 66% erzielen. Im Vergleich zur Bundesrepublik Deutschland, in der nur 29% der Bevölkerung glauben, dass sie Einfluss auf das Regierungshandeln haben, bejahen diese Frage in der Schweiz immerhin 41%. Direkt befragt nach den Elementen direkter Demokratie in der Schweiz, bestätigen 85% der Schweizer, dass sie sehr beziehungsweise ziemlich stolz auf die Möglichkeit von Volksinitiativen und Referenden sind (vgl. Heussner / Jung 2001, S. 128). Die Ergebnisse zeigen damit, dass die existierenden demokratischen Elemente in der Schweiz von den Bürgern als Wert an sich wahrgenommen werden. Bestätigt werden diese Ergebnisse durch eine Untersuchung von Bernauer und Vatter, die in einem Vergleich von 24 Ländern nachweisen, dass die Zufriedenheit der Bevölkerung mit dem politischen System positiv mit den direktdemokratischer Partizipationsmöglichkeiten der Bürger korreliert ist (vgl. Bernauer / Vatter 2012, S. 456). Eine weitere komparative Studie zu den 26 Kantonen der Schweiz zeigt in diesem Zusammenhang, dass die positive Korrelation von Zufriedenheit mit dem politischen System und direktdemokratischen Verfahren besonders hoch ist, wenn der Fokus nicht auf die Existenz der Verfahren, sondern auf die Intensität deren Nutzung gelegt wird (vgl. Stadelmann-Steffen / Vatter 2011, S. 551). Zusammenfassend können somit die von den Vertretern der Partizipatorischen Demokratietheorien postulierten Wirkungen von direkter Demokratie durch die empirischen Ergebnisse aus der Schweiz weitgehend bestätigt werden. Dabei konnte sowohl eine bessere Informiertheit der Bürger über politische Sachverhalte als auch eine höhere Zufriedenheit der Bürger mit dem politischen System nachgewiesen werden. Einzig in Bezug auf die Beteiligungsraten konnte keine steigende Tendenz nachgewiesen werden, wobei geringe Beteiligungsraten vor allem auf weniger bedeutende Themen zurückzuführen sind. Bei wichtigen Themen wie dem Referendum zum EWR-Vertrag lag die Beteiligung dagegen bei knapp 80% lag.