sachlich und räumlich verknüpfte Raumentwicklung und ein effizienter Mitteleinsatz gewährleistet werden.

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1 Gemeinsame Stellungnahme des Bundes und der Länder zur Mitteilung der Europäischen Kommission Grünbuch zum territorialen Zusammenhalt Territoriale Vielfalt als Stärke (die Antworten des Bundes und der Länder zum Fragenkatalog der Europäischen Kommission sind als Anlagen beigefügt) Februar 2009 Bund und Länder begrüßen die Zielsetzung des Grünbuchs, eine öffentliche Debatte über den territorialen Zusammenhalt einzuleiten, um das Verständnis für diesen Begriff und seine Auswirkungen auf Politik und Zusammenarbeit zu vertiefen. Sie teilen die Zuversicht der Europäischen Kommission, dass ein gemeinsames Verständnis dieser Thematik dazu beitragen könnte, die Durchführung der Kohäsionspolitik zu verbessern und sie flexibler zu gestalten, sie besser auf die jeweils geeignete territoriale Ebene abzustimmen und unter Wahrung des Subsidiaritätsgrundsatzes an regionale und lokale Gegebenheiten und Bedürfnisse anzupassen. Die Europäische Kommission hat mit dem Konsultationsverfahren zum Vierten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt die Diskussion über die Zukunft der europäischen Kohäsionspolitik für die Zeit nach 2013 eröffnet. Fragen der territorialen Kohäsion sind Teil dieser Gesamtdebatte und können nicht losgelöst von ihr betrachtet werden. Bund und Länder sind ebenso wie die Europäische Kommission der Überzeugung, dass diese Debatten weder das Ergebnis der laufenden Überprüfung des EU-Haushaltes noch finanzielle Aspekte der Kohäsionspolitik präjudizieren können. Daher dürfen im Rahmen dieses Konsultationsverfahrens keine Vorfestlegungen zum finanziellen Rahmen der künftigen Kohäsionspolitik getroffen werden. Die mit dem territorialen Zusammenhalt verbundenen Herausforderungen müssen nicht zwangsläufig im EU-Haushalt ausgabenwirksam werden. Bund und Länder bekräftigen die Aussagen ihrer gemeinsamen Stellungnahme zum vierten Kohäsionsbericht und insbesondere folgende Grundsatzposition: Im Hinblick auf die im künftigen EU-Vertrag enthaltenen neuen Bestimmungen zur territorialen Kohäsion ist zu erwarten, dass der räumliche Aspekt in der Kohäsionspolitik künftig an Bedeutung gewinnt. Hierzu sollten die Regionen ihre Stärken selbst definieren und auf die jeweiligen Bedürfnisse angepasste Strategien entwickeln. Raumentwicklung liegt auch zukünftig in der Zuständigkeit der EU-Mitgliedstaaten, deren innere Kompetenzverteilung zu berücksichtigen ist. Durch die Einbeziehung der regionalen Ebenen sollen eine umsetzungsorientierte, 1

2 sachlich und räumlich verknüpfte Raumentwicklung und ein effizienter Mitteleinsatz gewährleistet werden. Bund und Länder begrüßen die Klarstellung im Grünbuch, dass die nationalen und regionalen Zuständigkeiten in Fragen der Raumordnung und Entwicklungsplanung nicht zur Diskussion stehen. Der Wandel gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Rahmenbedingungen wird insbesondere auf regionaler Ebene zu spezifischen Herausforderungen bei der Gestaltung einer nachhaltigen Raumnutzung führen. Die Debatte über den territorialen Zusammenhalt steht im Kontext der informellen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in den Bereichen Stadt- und Raumentwicklungspolitik. Insbesondere das Europäische Raumentwicklungskonzept EUREK von 1999, die territoriale Agenda der EU und die Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt setzen einen europapolitischen Rahmen für mitgliedstaatliches Handeln, um den demographischen Wandel und die Auswirkungen des globalen ökonomischen Strukturwandels in den Städten und Regionen sowie den Klimawandel bewältigen zu können. Die Prinzipien von Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit sollen dabei konsequent angewandt werden. 2

3 Anlage 1: Antworten der Bundesregierung auf die im Grünbuch zum Territorialen Zusammenhalt gestellten Fragen I. Zur Begriffsbestimmung 1. Wie kann territorialer Zusammenhalt am besten definiert werden? Nach Auffassung der Bundesregierung steht der Begriff "territorialer Zusammenhalt" für eine sektorübergreifende Sichtweise von Politik der auf die Einbettung der Politik in die räumliche Dimension verweist und immer kontextbezogen mit Inhalt gefüllt werden muss. Der territoriale Zusammenhalt als Ziel der Europäischen Union lässt sich am besten als ein dreidimensionales Konzept beschreiben, das von der europäischen, nationalen, regionalen und kommunalen Ebene bei der Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten und unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips - zu berücksichtigen ist: Die erste Dimension zielt auf den Ausgleich von wirtschaftlichen und sozialen Ungleichgewichten verschiedener Regionen durch die strukturelle Förderung und Entfaltung endogener regionaler Entwicklungspotenziale (Territorialer Ausgleich). Die zweite Dimension verpflichtet die politischen Akteure in Europa auf eine horizontal wie vertikal kohärente sowie sektorübergreifende Ausübung ihrer territorial wirksamen Kompetenzen (Territoriale Integration). Dies umfasst im Rahmen der Strukturpolitik z.b. die Berücksichtigung der räumlichen Auswirkungen der wirtschaftlichen und sozialen Maßnahmen der Kohäsion und der territorialen Rahmenbedingungen bei der Programmplanung in den jeweiligen Fördergebieten. Die dritte Dimension fordert eine Vernetzung der öffentlichen, privaten und zivilgesellschaftlichen Akteure bei territorial wirksamen Maßnahmen (Territoriale Governance). Bei den Strukturfondsprogrammen, einschließlich der Territorialen Kooperation, und auch im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (2. Säule der GAP) sowie in anderen Fachpolitiken gibt es hierzu bereits entsprechende Maßnahmen bzw. Ansätze. Im Kontext der mitgliedstaatlichen Kooperation auf dem Gebiet der nationalen Stadt- und Raumentwicklungspolitik, die nicht Gegenstand des Grünbuchs ist, gilt das von den zuständigen Ministern in der Territorialen Agenda der EU niedergelegte Verständnis eines ständigen Prozess der politischen, organisatorischen und technischen Zusammenarbeit aller Akteure der Raumentwicklung, der durch die jeweilige Geschichte, Kultur und die institutionellen Rahmenbedingungen der einzelnen Staaten geprägt wird. 3

4 2. Um welche neuen Elemente könnte der territoriale Zusammenhalt das derzeitige Konzept des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Europäischen Union ergänzen? Wie bereits aus der Antwort auf Frage 1 deutlich wird, ist der territoriale Zusammenhalt nach Überzeugung der Bundesregierung keine Ergänzung, sondern integrierter Bestandteil des Konzepts der wirtschaftlichen und sozialen Kohäsion. Der Vertrag von Lissabon enthält eine Klarstellung und normative Ausdifferenzierung der Vertragsziele und begründet keine neuen Kompetenzen der Gemeinschaft. Im Interesse des territorialen Zusammenhalts müssen die raumrelevanten Politiken auf europäischer und auf nationaler Ebene bereits jetzt kohärent sein. Bei der Raumentwicklung können das Europäische Raumentwicklungskonzept (EUREK) sowie die 2007 verabschiedete Territoriale Agenda der EU und die Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt sowie die auf Ebene der Mitgliedstaaten und Regionen vorhandenen sektorübergreifenden integrierten Raumentwicklungskonzepte Orientierung geben. Eine Betrachtung der regionalpolitischen Ziele aus der Perspektive des territorialen Zusammenhalts ermöglicht es bereits heute, die spezifischen Potenziale von Regionen zu betonen. Die Umsetzung der spezifischen Potenziale von Regionen erfolgt zunehmend über integrierte regionale Entwicklungsstrategien, Regionalmanagement und Vernetzung, die im Rahmen verschiedener Programme auf europäischer und nationaler Ebene gefördert werden (z.b. Strukturfonds und 2. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik). Diese gilt es in Zukunft noch besser auszuschöpfen, indem vor Ort komparative, regionale Vorteile identifiziert und noch besser genutzt werden. Der Beitrag der Regionen zur Wettbewerbsfähigkeit ist bereits in vielen sektoralen Politiken und Initiativen der EU wie etwa in der regionalen Dimension des Europäischen Forschungsraums enthalten und sollte in diesem Rahmen berücksichtigt und ausgeschöpft werden. II. Umfang und Reichweite territorialer Maßnahmen 1. Wie kann die EU den territorialen Zusammenhalt fördern? Wie kann ihr Beitrag unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips aussehen? Die territoriale Kohäsion ist nach Überzeugung der Bundesregierung ein Querschnittsziel, das die Gemeinschaft, die Mitgliedstaaten und die Regionen im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten bei allen politischen Entscheidungen in die Abwägung einfließen lassen sollten. Die EU kann den territorialen Zusammenhalt insbesondere dadurch unterstützen, dass sie die Stärkung der regionalen Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit sowie die grenzübergreifende, transnationale und interregionale Zusammenarbeit zwischen Regionen fördert und die 4

5 Vernetzung über sektorale Grenzen hinweg unterstützt. Auch zukünftig sollte diese Zusammenarbeit unter Berücksichtigung der bisherigen Erfahrungen in der laufenden Förderperiode eine wichtige Rolle im Rahmen der territorialen Kohäsion spielen. Des Weiteren kann die EU den territorialen Zusammenhalt unter Wahrung des Subsidiaritätsgrundsatzes dadurch fördern, dass sie die Mitgliedstaaten und Regionen bei ihren Bemühungen unterstützt, territoriale Gesichtspunkte besser zu berücksichtigen. Denkbar wäre beispielsweise, dass die Union über eigene Institutionen (z.b. EUROSTAT) oder mit Hilfe des Europäischen Beobachtungsnetzwerkes zur territorialen Entwicklung und Kohäsion ESPON kleinräumigere Datensammlungen anlegt, auf welche die Mitgliedstaaten und Regionen bei Bedarf im Rahmen ihrer Programmplanung und durchführung oder bei der Raumentwicklung zurückgreifen können. Zusätzliche Kosten und Belastungen sind hierbei zu vermeiden bzw. durch Prioritätensetzung an anderer Stelle auszugleichen. Ferner könnte die Kommission etwa durch Fachveranstaltungen, die Diskussion von Politikoptionen und durch die Verbreitung von best practice -Methoden dazu beitragen, dass die jeweils zuständigen nationalen Stellen für territoriale Fragen noch stärker sensibilisiert werden. Die Stärkung der räumlichen Vernetzung auf den verschiedenen Ebenen erfordert einen Politikansatz, der den Subsidiaritätsgrundsatz achtet. Damit wäre nicht vereinbar, wenn die EU den Mitgliedstaaten und Regionen im Wege eines top down -Ansatzes spezifische territoriale Maßnahmen vorschriebe. Denn eine umfassende Abwägung aller bei politischen Entscheidungen relevanten Gesichtspunkte (z.b. territorialer Zusammenhalt, Wettbewerbsfähigkeit, soziale Gerechtigkeit, Umweltschutz, ausgeglichener Haushalt, kulturelle Identität usw.), die den unterschiedlichen Bedürfnissen und Präferenzen in der EU gerecht wird, kann sinnvoll nur vor Ort vorgenommen werden. 2. Inwieweit sollte die territoriale Ebene der politischen Intervention auf die Art der behandelten Probleme abgestimmt sein? Eine Aussage zu politischen Interventionen kann nicht losgelöst vom institutionellen und rechtlichen Rahmen getroffen werden, in dem sie sich bewegen. Für politische Interventionen der Gemeinschaft gelten das Subsidiaritätsprinzip und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. In Übereinstimmung mit diesen Prinzipien sollte die europäische Kohäsionspolitik den Mitgliedstaaten und Regionen weiterhin überlassen, unterhalb der NUTS II-Ebene zu bestimmen, welche territoriale Ebene unter den gegebenen nationalen und regionalen Umständen für die Lösung der jeweiligen Probleme angemessen ist. 5

6 3. Sind für Gebiete mit geografisch bedingten Besonderheiten spezielle Maßnahmen erforderlich. Wenn ja, welche? Die Bundesregierung macht darauf aufmerksam, dass die Mitteilung der Kommission die territoriale Vielfalt in der Union als Stärke bezeichnet. Sie weist ferner darauf hin, dass nach den Erhebungen der Kommission keine der drei in der Mitteilung aufgeführten Kategorien von Gebieten mit geografisch bedingten Besonderheiten (Bergregionen, Inselregionen, dünn besiedelte Gebiete) unter Nachteilen leidet, die Wohlstand und Wettbewerbsfähigkeit strukturell beeinträchtigen. In allen drei Kategorien finden sich rückständige ebenso wie wohlhabende Gebiete. Die Bundesregierung vermag daher keine Rechtfertigung dafür zu erkennen, Fördertatbestände an die schlichte Tatsache geografischer Eigenarten zu knüpfen. Im übrigen unterstreicht die Bundesregierung, dass eine Vielzahl unterschiedlicher Territorien, die unter keine der drei genannten Kategorien fallen, ein erhöhtes Problempotential aufweisen. Beispielhaft genannt seien hier städtische Agglomerationsräume mit ihren sozialen Brennpunkten sowie altindustriell geprägte Gebiete im Strukturwandel und ländlich strukturierte Gebiete in Grenzlagen, die jeweils vor rasant wachsenden demografischen Herausforderungen stehen. Die Lösung kann nach Überzeugung der Bundesregierung nicht darin bestehen, dass die europäische Kohäsionspolitik einzelne, willkürlich ausgewählte Charakteristika zum Anknüpfungspunkt für Fördertatbestände macht. Sie kann auch nicht darin bestehen, dass die Gemeinschaft zersplitterte Förderkataloge schafft, die für die enorme Vielfalt an europäischen Territorien jeweils unterschiedliche Lösungen vorschreiben. Vielmehr ist auf EU-Ebene im Rahmen der Kohäsionspolitik ein horizontaler Ansatz erforderlich, der an dem BIP-Kriterium als Indikator für den kohäsionspolitischen Förderbedarf auf NUTS-2- Ebene festhält, den Mitgliedstaaten und Regionen aber gleichzeitig durch einen angemessenen (nicht jedoch ausgeweiteten) Förderkatalog und weniger detaillierte Vorgaben im Programmierungsprozess mehr Flexibilität für die Entwicklung individueller Strategien zur Bewältigung der unterschiedlichen Problemlagen vor Ort einräumt. III. Zur territorialen Zusammenarbeit 1. Welche Rolle sollte die Kommission bei der Förderung und Unterstützung der territorialen Zusammenarbeit spielen? Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten und Regionen vor allem durch frühzeitige Informationen, verlässliche Auskünfte und partnerschaftliche Zusammenarbeit bei Programmplanung und durchführung unterstützen. 6

7 2. Besteht Bedarf an neuen Formen der territorialen Zusammenarbeit? Bevor über neue Formen der territorialen Zusammenarbeit nachgedacht wird, sollten Stärken/Schwächen der bestehenden Kooperationsformen und ihr jeweiliger Beitrag zum territorialen Zusammenhalt evaluiert werden. Auf europäischer und nationaler Ebene gibt es bereits vielfältige Erfahrungen mit regionalen, grenzüberschreitenden und transnationalen Kooperationen; diese ließen sich im Hinblick auf ihren Beitrag zum "territorialen Zusammenhalt" bewerten. Die Bundesregierung ist der Ansicht, dass die bestehenden Formen der territorialen Zusammenarbeit derzeit nicht ergänzt, sondern vielmehr administrativ entfrachtet werden müssten. 3. Besteht Bedarf an neuen legislativen und administrativen Instrumenten, um die Zusammenarbeit, auch entlang der Außengrenzen, zu vereinfachen? Auch für die legislativen und administrativen Instrumente zur Vereinfachung der Zusammenarbeit gilt, dass eine seriöse Bedarfsanalyse nur auf der Basis einer gründlichen Evaluierung des Bestands möglich wäre. Die Bundesregierung hält es für problematisch, dass neue Instrumente bereits zur Diskussion gestellt werden, obwohl einige der vorhandenen Instrumente etwa der Europäische Verbund der Territorialen Zusammenarbeit (EVTZ) noch so neu sind, dass es objektiv unmöglich ist, belastbare Aussagen über ihre Stärken und Schwächen zu treffen. Mit Blick auf die Kooperation an den Außengrenzen sollte bei der gebotenen Evaluierung auch geprüft werden, ob das bestehende Instrumentarium hinreichend mit den Binnenpolitiken insbesondere mit der Kohäsionspolitik abgestimmt ist. IV. Zur Koordinierung 1. Wie können territoriale und sektorale Maßnahmen besser koordiniert werden? Im Verhältnis zwischen territorialen und sektoralen Maßnahmen existiert nach Überzeugung der Bundesregierung ebenso wenig ein Über- bzw. Unterordnungsverhältnis wie im Verhältnis verschiedener Sachpolitiken. Bei politischen Entscheidungen müssen Legislative und Exekutive auf gemeinschaftlicher, nationaler und regionaler Ebene alle potenziell berührten Interessen (einschließlich, aber nicht ausschließlich territorialer und sektoraler Natur) einbeziehen, bevor sie im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten tätig werden. Um eine umfassende Abwägung und einzelfallgerechte Entscheidungen zu ermöglichen, existieren auf allen Ebenen Koordinierungsmechanismen (z.b. Interservice Consultations innerhalb der Kommission, 7

8 Ressortabstimmungen innerhalb der Bundes- und Landesregierungen) und Konsultationsverfahren (z.b. öffentliche Anhörungen). Die Bundesregierung warnt nachdrücklich davor, diese bewährten, flexiblen Mechanismen der politischen Willensbildung punktuell durch schwerfällige und aufwändige Verfahren etwa durch eine obligatorische territoriale Wirkungsanalyse bei der Programmplanung - zu ersetzen. Die CREST-Initiative zur Koordinierung der Strukturfonds mit dem Forschungsrahmenprogramm kann als Beispiel für eine flexiblere Koordinierung zwischen territorialer und sektoraler Politik dienen. 2. Bei welchen sektoralen Maßnahmen sollte bei der Ausarbeitung stärker auf die territorialen Auswirkungen geachtet werden? Welche Instrumente könnten hierfür entwickelt werden Die Bundesregierung verweist auf ihre Antwort zur vorangegangenen Frage. 3. Wie kann die Kohärenz der territorialen Maßnahmen gestärkt werden? Grundsätzlich gilt auch für die Abstimmung unterschiedlicher territorialer Maßnahmen das zur Abstimmung zwischen territorialen und sektoralen Maßnahmen Ausgeführte: Die auf allen Ebenen vorhandenen, flexiblen Abstimmungsmechanismen stellen im Allgemeinen ein kohärentes Vorgehen sicher. Im Übrigen geben das von den EU-Raumordnungsministern verabschiedete Europäische Raumentwicklungskonzept (EUREK) und die vorhandenen Raumentwicklungskonzepte der Mitgliedstaaten und Regionen Orientierungen für die Abstimmung räumlich wirksamer Maßnahmen. 4. Wie können die Maßnahmen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten besser aufeinander abgestimmt werden, damit sie zum territorialen Zusammenhalt beitragen? Die Bundesregierung ist der Auffassung, dass die Maßnahmen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten jedenfalls im Bereich der Kohäsionspolitik und der 2. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik auch auf Grundlage der strategischen Instrumente im Allgemeinen gut aufeinander abgestimmt sind und stark zum territorialen Zusammenhalt beitragen. Keinesfalls darf der Verwaltungsaufwand bei den Programmen weiter steigen, sondern er muss in einem vernünftigen Verhältnis zum Fördervolumen stehen. Notwendige Spielräume der Akteure vor Ort dürfen nicht durch zusätzliche Vorgaben der Kommission beschränkt werden. Weiterhin sollten die politischen Interventionen der Gemeinschaft im Lichte der gesamteuropäischen Herausforderungen wie etwa der Erreichung der Lissabonziele definiert werden. 8

9 V. Zu territorialen Partnerschaften 1. Müssen neue Akteure, wie Vertreter der Sozialwirtschaft, lokale Akteure, Freiwilligenorganisationen und NRO, in die politische Entscheidungsfindung einbezogen werden, um den territorialen Zusammenhalt zu verwirklichen? Das Verfahren für die politische Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene ergibt sich aus den Verträgen. Damit Entscheidungen auf einer ausreichend breiten Basis getroffen werden, sehen sie eine Beteiligung des Ausschusses der Regionen und des Wirtschafts- und Sozialausschusses bei der Rechtsetzung vor. Durch Anhörungen und Konsultationen stellen KOM und EP die Einbeziehung weiterer bzw. aller interessierten Kreise sicher. Die Bundesregierung begrüßt dies. Sie sieht allerdings weder Bedarf noch rechtlichen Raum dafür, diese flexiblen Verfahren institutionell zusätzlich zu verfestigen. Bei der Durchführung der Kohäsionspolitik sind die Mitgliedstaaten und Regionen aufgrund der Verordnungen über die europäischen Fonds in vielfältiger Weise zur Einbeziehung der repräsentativsten Partner (u.a. lokale und städtische Behörden, Wirtschafts- und Sozialpartner, Zivilgesellschaft, Umweltorganisationen, NRO usw) verpflichtet. Auch hier ist kein Bedarf für zusätzliche Vorgaben erkennbar. 2. Wie kann die gewünschte Beteiligung erreicht werden? Die Bundesregierung verweist auf ihre Antwort zur vorangegangenen Frage. Wichtig ist außerdem, etwa im Gesundheitsbereich, die Ergebnisse der grenzübergreifenden Kooperation und die entsprechenden Angebote bekannter zu machen, damit sie besser genutzt werden können. VI. Zu Indikatoren Welche quantitativen/qualitativen Indikatoren sollten auf EU-Ebene entwickelt werden, um Merkmale und Trends beim territorialen Zusammenhalt zu beobachten? Die mitgliedstaatlichen Aktivitäten hinsichtlich der Analyse raumrelevanter Strukturen und Entwicklungen gilt es in Hinblick einer zeit- und politiknahen Verwertbarkeit im Sinne des EUREK und der darauf aufbauenden Territorialen Agenda zu nutzen. Über die Messung wirtschaftlicher Stärke hinaus muss territorialen Aspekten Raum gegeben werden, um der Bedeutung der Städte und der ländlichen Räume in der wirtschaftlichen Entwicklung innerhalb des territorialen Gefüges oder in der Entwicklungsmöglichkeit des Raumes gerecht zu werden. Die Aspekte der territorialen Agenda zur harmonischen Entwicklung des europäischen 9

10 Territoriums gilt es hierbei in Form geeigneter Indikatoren umzusetzen, um die Akteure in die Lage zu versetzen, im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten wissensbasiert zu gestalten. Anforderungen an Transparenz und grundsätzliche Nachvollziehbarkeit der Indikatoren durch die Akteure raumwirksamen Handels müssen hierbei gewährleistet sein. Da der territoriale Zusammenhalt auch zur Stärkung der europäischen Wettbewerbfähigkeit beitragen soll, könnte der regionale Beitrag zur Wettbewerbsfähigkeit erfasst und berücksichtigt werden. Die Bundesregierung weist jedoch darauf hin, dass neue Indikatoren den Akteuren der Kohäsionspolitik lediglich bei der Ausgestaltung ihrer Programme und Maßnahmen helfen, nicht aber das bisherige Kriterium für die Förderfähigkeit der bedürftigsten Regionen (BIP/Kopf) ersetzen dürfen. Insbesondere können rein geografische Indikatoren ohne sozioökonomischen Bezug kein Maßstab für Art und Umfang der gemeinschaftlichen Unterstützung und deren Wirksamkeit sein. Geografische Unterschiede führen nicht ohne weiteres zu sozioökonomischen Entwicklungsunterschieden, deshalb wird begrüßt, dass das Grünbuch auch darauf hinweist, dass die Vielfalt der Regionen als Chance begriffen werden sollte. 10

11 Anlage 2: Antworten der Länder auf die im Grünbuch zum Territorialen Zusammenhalt gestellten Fragen 1. Begriffsbestimmung Der territoriale Zusammenhalt wirft neue Fragen auf und verleiht anderen Fragen ein neues Gewicht. Wie kann territorialer Zusammenhalt am besten definiert werden? Um welche neuen Elemente könnte der territoriale Zusammenhalt das derzeitige Konzept des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Europäischen Union ergänzen? 1. Die territoriale Dimension ist wie im Grünbuch zutreffend dargestellt seit jeher ein Kernstück der EU-Strukturpolitik. In der europäischen Kohäsionspolitik umfasst der Begriff des territorialen Zusammenhalts die räumlich wirksamen Aspekte des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Gemeinschaft. Bei deren Beurteilung sind die Bestimmungen und die Kompetenzverteilung des europäischen Vertragswerkes zu Grunde zu legen. Die Politik der Gemeinschaft zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts war und ist raumwirksam. Unter territorialem Zusammenhalt ist zudem ein ständiger Prozess der politischen, organisatorischen und technischen Zusammenarbeit aller relevanten Akteure zu verstehen, der geprägt ist durch historische, kulturelle und institutionelle Rahmenbedingungen. 2. Territorialer Zusammenhalt zielt auch ab auf neue Formen der Partnerschaft zwischen öffentlichen, privaten und zivilgesellschaftlichen Akteuren durch Kooperation und Vernetzung im europäischen Kontext. Hierzu gehört insbesondere auch die grenzüberschreitende, transnationale und interregionale Zusammenarbeit. Angesichts der unterschiedlichen räumlichen Auswirkungen des demographischen Wandels, des Klimawandels, des Verkehrswachstums, der Überbeanspruchung natürlicher Ressourcen etc. ist es richtig, die Raumwirksamkeit der EU-Politiken zu stärken und auf regional besser angepasste Entwicklungsstrategien hinzuwirken. 3. Ziel ist es dabei auch, das Zusammengehörigkeitsgefühl der Bürgerinnen und Bürger zu stärken, indem die EU Projekte und Maßnahmen fördert, bei denen der europäische Mehrwert in besonderer Weise erkennbar wird. Dies ist für die Akzeptanz der europäischen Einigung von großer Bedeutung. Eine besondere Rolle kommt dabei nach Einschätzung der deutschen Länder der grenzüberschreitenden, transnationalen und interregionalen Zusammenarbeit zu. Diese ist ein Motor der europäischen Integration, ein wesentlicher 11

12 Bestandteil der territorialen Kohäsion und leistet einen Beitrag zur Umsetzung der Lissabon- Strategie. 4. Der nachhaltigen Stadtentwicklung einschließlich der Zusammenarbeit in und zwischen den Metropolregionen, der Entwicklung gleichberechtigter Stadt-Umland-Beziehungen sowie der nachhaltigen Entwicklung der ländlichen Räume wie auch der urbanen Räume kommt unter territorialen Aspekten besondere Bedeutung zu. Entsprechende Modelle können nur auf regionaler Ebene entwickelt werden. Auch durch die Erarbeitung verschiedener überregionaler Strategien, so beispielsweise der EU-Strategien für die Ostsee- und Donauregionen, wird ein Beitrag zur Bürgernähe geleistet und die Kohäsionsstrategie der EU greifbarer gemacht. 5. Mit dem Vertrag von Lissabon wird der Begriff des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts durch Ergänzung des territorialen Aspekts präzisiert. Hierin ist jedoch keine Erweiterung des Kohäsionsbegriffs oder der diesbezüglichen Kompetenzen der EU zu sehen. Die Neufassung des Artikels 158 EG-Vertrag stellt vielmehr eine Klarstellung dar, indem auf die räumlich unterschiedlichen Problemstrukturen, Handlungserfordernisse und Auswirkungen der Kohäsionspolitik Bezug genommen wird. 6. Die für die territoriale Kohäsion relevanten Elemente unterscheiden sich nicht von den Elementen der Kohäsionspolitik insgesamt. Abweichende Akzentuierungen könnte der territoriale Zusammenhalt dem derzeitigen Konzept des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Europäischen Union hinzufügen, wenn damit der europäische Mehrwert erhöht wird. Dieser Mehrwert besteht vor allem darin, durch die Verbesserung der Kommunikation und durch Kooperationsprozesse grenzüberschreitende, transnationale und interregionale Strategien für die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts zu entwickeln und umzusetzen. Die territoriale Kohäsion kann darüber hinaus die wirtschaftlichen und sozialen Maßnahmen innerhalb der Regionen sinnvoll flankieren und unterstützen, indem die räumlichen Auswirkungen dieser Maßnahmen sowie die territorialen Rahmenbedingungen noch stärker bei der Programmplanung in den jeweiligen Fördergebieten berücksichtigt werden. 12

13 2. Umfang und Reichweite territorialer Maßnahmen Beim territorialen Zusammenhalt geht es darum, durch einen integrierten Ansatz Probleme auf der geeigneten geografischen Ebene anzugehen. Hierfür kann die Zusammenarbeit der lokalen, regionalen und nationalen Behörden notwendig sein. Wie kann die EU den territorialen Zusammenhalt fördern? Wie kann ihr Beitrag unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips aussehen? Inwieweit sollte die territoriale Ebene der politischen Intervention auf die Art der behandelten Probleme abgestimmt sein? Sind für Gebiete mit geografisch bedingten Besonderheiten spezielle Maßnahmen erforderlich? Wenn ja, welche? 7. Die Verbesserung der territorialen Kohäsion ist ein Querschnittsziel, das von der EU, den Mitgliedstaaten und den Regionen unter Beachtung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten politikund sektorübergreifend berücksichtigt werden sollte. 8. Die EU-Kohäsionspolitik interveniert gegenwärtig überwiegend auf NUTS II-Ebene, eröffnet den Mitgliedstaaten und Regionen aber die Möglichkeit, Probleme auf einer kleinräumigeren territorialen Ebene anzugehen, sofern dies im Interesse der territorialen Kohäsion erforderlich ist. Damit wird ein ausgewogenes Gleichgewicht zwischen Flexibilität und Kohärenz hergestellt, das integrierte und gleichzeitig fokussierte Interventionen gewährleistet. 9. Auch im Rahmen der territorialen Kohäsion ist die europaweite Gleichbehandlung der betroffenen Regionen zu gewährleisten, unabhängig von ihrer spezifischen geografischen Situation und unabhängig davon, in welchem Mitgliedstaat sie liegen. Die Anwendung rein geografischer Faktoren ohne sozioökonomischen Bezug als Maßstab für die Abgrenzung der Fördergebiete wird abgelehnt, da sie dem Anliegen der Kohäsion systemfremd wäre. 10. Für die Zukunft wird es erforderlich sein, die europäische Kohäsionspolitik stärker als bisher auf die Verbesserung von Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung der Regionen auszurichten. Bildung, Wissenschaft und Forschung, wie auch die Kultur sind dabei wesentliche Elemente. Durch den gezielten Ausbau der regionalen Kompetenzen, insbesondere im Innovationsbereich, können die Regionen die Chancen, die sich aus den räumlichen Besonderheiten ergeben, nutzen und zur Wettbewerbsfähigkeit der EU in einer globalisierten Welt beitragen, damit die Lebensbedingungen in den Regionen weiter verbessert werden können. 13

14 11. Besonderes Potenzial besitzen gerade im Hinblick auf die Lissabon-Strategie mit ihren verschiedenen Dimensionen die Städte, einschließlich des städtischen Umlandes. Die Kohäsionspolitik sollte daher ihrer wichtigen Rolle auch weiterhin Rechnung tragen und die städtische Dimension entsprechend beibehalten. Hierbei kommt auch den kleinen und mittleren Städten im ländlichen Raum als Kristallisationspunkte für Wirtschaft und Versorgung eine große Bedeutung zu. 12. Metropolregionen stellen neue territoriale Kooperationsformen dar, die in gleichberechtigter Partnerschaft zwischen Stadt und Land unterschiedlichste Politikfelder organisieren und als Motoren für Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung den Rahmen für übergreifende Wachstumseffekte und Innovationen schaffen. Die Stadt-Umland-Zusammenarbeit erschließt Synergieeffekte zwischen den städtischen Agglomerationsvorteilen, ihrer Ausstrahlung in die Fläche und den natürlichen, wirtschaftlichen und kulturellen Möglichkeiten des ländlichen Raums. 13. Die Europäische Beschäftigungsstrategie, die Teil der Lissabon-Strategie ist, leistet durch eine verstärkte Weiterbildung der Erwerbstätigen im Sinne des lebenslangen Lernens und den Erwerb neuer Kompetenzen in verschiedenen Gebieten einen wichtigen Beitrag für die Entwicklung des Humankapitals. Der territoriale Zusammenhalt ist zu Recht eines der drei übergeordneten Ziele der Beschäftigungsleitlinien. 14. Ein territorialer Maßstab für politische Interventionen auf Basis rein geografischer Gegebenheiten kann aus der territorialen Komponente der Kohäsion nicht abgeleitet werden. Bei der Frage nach der territorialen Ebene der politischen Intervention ist in jedem Fall das Subsidiaritätsprinzip zu beachten. So sollen etwa im Rahmen der Kohäsionspolitik die Verordnungen über die europäischen Fonds jedem Mitgliedstaat bzw. jeder Region weiterhin die Option überlassen, die territoriale Kohäsion im Rahmen der Auswahl konkreter Maßnahmen oder durch die Konzentration der Mittel auf bestimmte Gebiete verstärkt zu fördern. 15. Auch die in Artikel 158 EG-Vertrag vorgesehene besondere Berücksichtigung der am stärksten benachteiligen Gebiete oder Inseln, einschließlich der ländlichen Gebiete, bezieht sich auf deren Teilhabe am wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt der Gemeinschaft als Ganzes und soll daher vor dem Hintergrund konkreter sozioökonomischer Indikatoren, nicht aber rein geografischer Faktoren erfolgen. Auf dieser Grundlage sollten die betroffenen Regionen die für sie beste Strategie zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung selbst entwickeln, umsetzen und damit ihren Beitrag zur territorialen Kohäsion leisten. 14

15 16. Dem Ziel regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung kommt auch unter dem Aspekt der territorialen Kohäsion große Bedeutung zu. Bei der Ausgestaltung sollte den Mitgliedstaaten weiterhin die Wahl überlassen bleiben, ob sie die Mittel auf bestimmte Gebiete konzentrieren wollen. 17. Die Forderung der Europäischen Kommission nach intensiver Zusammenarbeit bei der Lösung von Umweltproblemen im Zusammenhang mit Klimawandel und darauf zurückzuführenden Folgen wie Überschwemmungen oder Wassermangel, drohendem Verlust an biologischer Vielfalt oder Umweltverschmutzung wird unterstützt. Maßnahmen zur Energieeffizienz und erneuerbare Energieträger fördern darüber hinaus die nachhaltige Entwicklung in der gesamten EU. 3. Bessere Zusammenarbeit Eine verstärkte Zusammenarbeit über regionale und nationale Grenzen hinweg wirft Governancefragen auf. Welche Rolle sollte die Kommission bei der Förderung und Unterstützung der territorialen Zusammenarbeit spielen? Besteht Bedarf an neuen Formen der territorialen Zusammenarbeit? Besteht Bedarf an neuen legislativen und administrativen Instrumenten, um die Zusammenarbeit, auch entlang der Außengrenzen, zu vereinfachen? 18. Territoriale Zusammenarbeit wird seitens der EU, insbesondere im Rahmen des Ziels Europäische Territoriale Zusammenarbeit, aber auch im Rahmen transnationaler und interregionaler Aktionen in den anderen beiden Zielen unterstützt. Dem Subsidiaritätsprinzip folgend gibt die Kommission dabei den Rahmen für die operationellen Programme vor, die auf Ebene der Mitgliedstaaten und Regionen erstellt und umgesetzt werden. Diese Rollenverteilung hat sich bewährt und sollte beibehalten werden. 19. Der Erfahrungsaustausch von Regionen mit vergleichbaren räumlichen und territorialen Bedingungen kann für die Verbesserung von integrierten Entwicklungsstrategien von großer Bedeutung sein. Gleiches gilt für die Entwicklung von abgestimmten Entwicklungsstrategien in den Grenzräumen, in den transnationalen Kooperationsräumen und bei der interregionalen Zusammenarbeit. Insofern hat die territoriale Zusammenarbeit künftig weiter eine große Bedeutung, bei der die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften eine wichtige Rolle spielen. 15

16 20. Die Weiterentwicklung transeuropäischer Netze durch transnationale Entwicklungskorridore (zum Beispiel in den Bereichen Verkehr, Innovation, Kultur und Infrastruktur) kann die Teilhabe der vielfältigen Regionen im polyzentrischen europäischen Raum durch Verbindung und Ausbau der Sekundär-Netze wesentlich verbessern helfen. Die EU kann raumübergreifende Kooperationen und Entwicklungskorridore als strategische Projekte stärken und unterstützen. 21. Die territoriale Zusammenarbeit stellt neben dem Europäischen Raumentwicklungskonzept EUREK, den CEMAT-Leitlinien des Europarats und der Territorialen Agenda der EU ein wichtiges Standbein der territorialen Kohäsion dar. Die Kooperationsformen und die Intensität der Kooperation wären im Rahmen der bestehenden Möglichkeiten, zum Beispiel durch die Zusammenarbeit im Europäischen Raumbeobachtungsnetzwerk ESPON, weiter zu vervollkommnen. Ferner sollte der Identifizierung und dem Transfer von bewährten Praktiken, insbesondere im Sinne eines effizienten Mitteleinsatzes in der Regionalentwicklung, bei den Metropolregionen wie auch in der ländlichen Entwicklung oder der Beschäftigungs- und Integrationspolitik besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden. Territoriale Zusammenarbeit im Sinne der territorialen Kohäsion ist dabei nach Einschätzung der deutschen Länder mehr als die Kooperation staatlicher, regionaler und lokaler Verwaltungen. Sie umfasst im Idealfall alle Lebensbereiche und bezieht dabei neben den Verwaltungen auch Verbände, Kammern, Wirtschaft, Wissenschaft, Kultur, Nichtregierungsorganisationen und Zivilgesellschaft ein. 22. Das politische Ziel des Bürokratieabbaus darf aber nicht in Frage gestellt werden. Bürokratiezuwachs muss vermieden werden, auch um die Bereitschaft zur Berücksichtigung der territorialen Kohäsion in den Mitgliedstaaten und Regionen zu erhalten und zu stärken. Es sollte den Akteuren vor Ort vorbehalten bleiben, neue Formen der territorialen Zusammenarbeit zu entwickeln und zu erproben. 23. Für die Berücksichtigung der territorialen Kohäsion stehen in der laufenden Förderperiode mit den vorhandenen Programmplanungsinstrumenten und den Möglichkeiten zur Förderung der europäischen territorialen Zusammenarbeit sowie zur Förderung transnationaler und interregionaler Aktionen ausreichend administrative Mittel zur Verfügung, die sich in der Praxis bewähren. Feinjustierungen sollten allenfalls nach der Halbzeitbilanz der laufenden Förderperiode vorgenommen werden. Dabei sind auch die Erfahrungen im Rahmen des Europäischen Verbunds für Territoriale Zusammenarbeit mit auszuwerten. Ein Bedarf an neuen legislativen und administrativen Maßnahmen der Kommission oder neuen Formen der territorialen Kooperation wird derzeit nicht gesehen. 16

17 24. Auch für die Zusammenarbeit an den Außengrenzen stehen bereits Instrumente zur Verfügung. Ein Bedarf an neuen Instrumenten besteht nicht. Jedoch sollte die Kohärenz des bestehenden Instrumentariums mit den Binnenpolitiken und insbesondere der Kohäsionspolitik überprüft werden. 4. Bessere Koordinierung Die Verbesserung des territorialen Zusammenhalts setzt eine bessere Koordinierung der sektoralen und territorialen Maßnahmen sowie eine bessere Kohärenz der territorialen Interventionen voraus. Wie können territoriale und sektorale Maßnahmen besser koordiniert werden? Bei welchen sektoralen Maßnahmen sollte bei der Ausarbeitung stärker auf die territorialen Auswirkungen geachtet werden? Welche Instrumente könnten hierfür entwickelt werden? Wie kann die Kohärenz der territorialen Maßnahmen gestärkt werden? Wie können die Maßnahmen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten besser aufeinander abgestimmt werden, damit sie zum territorialen Zusammenhalt beitragen? 25. Die Verbesserung der territorialen Kohäsion ist kein Wert an sich, sondern ein Querschnittsziel, das bei allen Politiken, die zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts beitragen, Berücksichtigung finden muss. Hierzu sind die räumlichen Auswirkungen der jeweiligen Politiken und der Entwicklungsstrategien im Rahmen der jeweiligen Zuständigkeiten insgesamt stärker zu berücksichtigen. Als Maßstab hierfür bieten sich das Europäische Raumentwicklungskonzept EUREK und die auf Ebene der Mitgliedstaaten und Regionen vorhandenen sektorübergreifenden integrierten Raumentwicklungskonzepte an. 26. Räumlich angepasste Strategien auf Basis integrierter und koordinierter regionaler Handlungskonzepte und Evaluierungen tragen dazu bei, die Effizienz der Kohäsionspolitik in Schlüsselbereichen nachhaltiges Wirtschaftswachstum, Schaffung von Arbeitsplätzen, Innovation und Bildung sowie soziale und ökologische Entwicklung in den jeweiligen Regionen zu steigern. Gesonderter Verfahren bedarf es nicht, wenn diese Aspekte in die Programmierung für den Einsatz der europäischen Fonds einbezogen werden. In diesem Rahmen könnte auch die Kohärenz der Maßnahmen, die die territoriale Entwicklung beeinflussen, verstärkt werden, ohne den Verwaltungsaufwand durch zusätzliche Instrumente unnötig zu vergrößern. Eine unzureichende Koordinierung mit den sektoralen 17

18 Maßnahmen auf EU-Ebene kann auf nationaler und regionaler Ebene nur noch schwer aufgefangen werden. 27. Zur Stärkung der Kohärenz der sektoralen EU-Politiken ist daher deren stärkere Abstimmung innerhalb der Kommission vor dem Hintergrund ihrer räumlichen Auswirkungen erforderlich. So können Synergien optimiert und mögliche Konflikte vermieden werden. Dies erfordert etwa auch die verbesserte Abstimmung zwischen den europäischen Strukturfonds und den Förderinstrumenten zur Entwicklung des ländlichen Raums auf Gemeinschaftsebene. 28. Auf keinen Fall dürfen der Kontroll- und Dokumentationsaufwand und damit der Verwaltungsaufwand bei der Abwicklung der Strukturfondsprogramme weiter steigen. Fördervolumen und Verwaltungsaufwand müssen in einem vernünftigen Verhältnis stehen. Notwendige Spielräume der Akteure vor Ort dürfen durch zusätzliche Vorgaben der Kommission nicht eingeengt werden. Das Programmierungsverfahren zum Einsatz der europäischen Fonds auf nationaler und regionaler Ebene beinhaltet bereits heute ausreichende Abstimmungsmechanismen zur Sicherung der Kohärenz zwischen den Maßnahmen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten. Eine gesonderte territoriale Wirkungsanalyse etwa vergleichbar mit einer Umweltverträglichkeitsprüfung wird daher abgelehnt. Sie würde die Programmplanung und -umsetzung weiter komplizieren. 5. Neue territoriale Partnerschaften Um den territorialen Zusammenhalt zu verbessern, können auch weitere Kreise in die Gestaltung und Umsetzung der Maßnahmen einbezogen werden. Müssen neue Akteure, wie Vertreter der Sozialwirtschaft, lokale Akteure, Freiwilligenorganisationen und NRO, in die politische Entscheidungsfindung einbezogen werden, um den territorialen Zusammenhalt zu verwirklichen? Wie kann die gewünschte Beteiligung erreicht werden? 29. Der beste Weg, die territoriale Kohäsion zu unterstützen, besteht darin, sie nicht losgelöst von bestehenden Zuständigkeiten zu sehen, da die jeweils vorherrschenden räumlichen Bezüge bei der Ausarbeitung regionaler Entwicklungsstrategien, in die alle regionalen Akteure einbezogen werden, berücksichtigt werden müssen. Daher sollte die territoriale Kohäsion in institutioneller Hinsicht vorrangig als Unterstützung der regionalen Gebietskörperschaften und grenzüberschreitenden Zusammenschlüsse bei der Ausarbeitung und Durchführung der Operationellen Programme verstanden werden. Auf dieser Ebene räumen die Verordnungen über die europäischen Fonds bereits heute den 18

19 zuständigen Behörden breiten Raum ein, alle notwendigen Akteure, insbesondere auch die gesellschaftlichen Akteure vor Ort, bei der konkreten Maßnahmenfestlegung einzubeziehen. Ergänzender Vorgaben der europäischen Ebene bedarf es hierzu nicht. Wichtig ist es, etwa im Gesundheitsbereich, die Ergebnisse der grenzübergreifenden Kooperation und die entsprechenden Angebote besser bekannt zu machen, damit sie besser genutzt und ausgeweitet werden können. 6. Besseres Verständnis des territorialen Zusammenhalts Welche quantitativen/qualitativen Indikatoren sollten auf EU-Ebene entwickelt werden, um Merkmale und Trends beim territorialen Zusammenhalt zu beobachten? 30. Aufgrund der geografischen Gegebenheiten werden die territorialen Bedingungen in der Europäischen Union immer unterschiedlich sein. Diese Unterschiedlichkeit kann zu sozioökonomischen Entwicklungsunterschieden führen, sie muss es aber nicht. Das Grünbuch belegt, dass geografische Besonderheiten vielfach eine Stärke sind. Rein geografische Indikatoren ohne sozioökonomischen Bezug können deshalb kein Maßstab für Art und Umfang der gemeinschaftlichen Unterstützung und deren Wirksamkeit sein. Die bestehenden sozioökonomischen Kriterien sind zur Erfassung der für die EU- Kohäsionspolitik maßgeblichen Auswirkungen territorialer Trends auf europäischer Ebene ausreichend. Außerdem kann der Beitrag territorialer Faktoren zur sozialen und ökonomischen Entwicklung nur durch spezifische Studien für einzelne Räume bestimmt werden. Eine vertiefte Analyse der Wirkungszusammenhänge von EU-Politiken auf den territorialen Zusammenhalt soll auch künftig durch das Europäische Raumbeobachtungsnetzwerk (ESPON) erfolgen. 19