Dr. Hans-Dieter Krupinski Ratingen-Ost, den 10. Februar 2014

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1 1 Dr. Hans-Dieter Krupinski Ratingen-Ost, den 10. Februar 2014 Ministerialdirigent a.d. Noldenkothen Stellungnahme zur Anhörung des Ausschusses für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landtages Nordrhein-Westfalen am zur Wohnungsbauförderung STELLUNGNAHME 16/1423 A02 Die Anhörung zur Wirksamkeit der gegenwärtigen Wohnungsbauförderung bietet aus meiner Sicht einen wertvollen Ansatzpunkt für einen offenen Diskussionsprozess um die Neuorientierung einer zielgruppenorientierten Wohnungspolitik in Nordrhein- Westfalen. In meinem Beitrag zu dem umfangreichen Fragenkatalog setzte ich mich mit folgenden Themenkomplexen auseinander: - Wohnungsmärkte und Mietenstufen/Mietenniveaus als Förderkulisse für den öffentlich geförderten Wohnungsbau - Förderangebot zur Wohnraumversorgung von einkommensschwachen Haushalten auf den Wohnungsmärkten der Mietenstufen 4 und 3 - Förderung des selbstgenutzten Wohneigentums als Instrument für eine integrierte Stadtentwicklungs-, Stadterneuerungs- und Wohnungspolitik in den Städten und Gemeinden (1) Die in dem Fragenkatalog von angesprochenen Problemstellungen, die sich aus der sehr unterschiedlichen wirtschaftlichen und demographischen Entwicklung in den Wachstums-, Stagnations- und Schrumpfungsregionen des Landes ergeben, erfordern eine Neuorientierung der Wohnungspolitik und der Wohnungsbauförderung des Landes, die wesentlich stärker auf zusammenhängende und großflächig abgegrenzte Wohnungsmärkte ausgerichtet werden muss und die sich von der sehr kleinteiligen Ausdifferenzierung nach Mietenniveaus (Mietenstufen) und Kostenkategorien löst. Diese vermittelt zwar den Eindruck einer Verteilungsgerechtigkeit, führt

2 2 jedoch mit einem hohen bürokratischen Aufwand zu stark differenzierten Bewilligungsmieten, Förderpauschalen und Tilgungsnachlässe der Zuschussförderung sowie erheblichen Wettbewerbsverzerrungen und städtebaulichen, wohnungswirtschaftlichen und sozialen Fehlentwicklungen innerhalb und zwischen den unterschiedlichen Wohnungsmärkten. Aus diesem Grunde sollte die Wohnungsbauförderung des Landes stärker mit einheitlichen Förderkonditionen auf die vorhandenen Wohnungsmärkte ausgerichtet werden. Das Ausmaß der Wettbewerbsverzerrungen und Fehlentwicklungen, die sich aus den stark ausdifferenzierten Förderkonditionen für die Städte und Gemeinden bei der gegenwärtigen Förderpolitik ergeben, verdeutlicht die Entwicklung im Ruhrgebiet und auf den Wachstumsmärkten der Rheinschiene: Nach den Wohnraumförderbestimmungen sind die Städte und Gemeinden des Ruhrgebietes unterschiedlichen Mietenstufen zugordnet, obwohl diese über eine zusammenhängende Siedlungsstruktur und ein gleichartiges Mieten-, Baukosten- und Grundstückspreisniveaus verfügen. Während die Städte Gelsenkirchen, Herten und Hagen fördertechnisch dem Mietenniveau 2 zugeordnet wurden, sind die unmittelbar angrenzenden Nachbarstädte Gladbeck, Castrop-Rauxel, Bochum, Essen und Dortmund im Mietenniveau 3 angesiedelt. Diese Einordnung gleichartig strukturierter Städte und Gemeinden eines großflächigen Wohnungsmarktes führt zu einer fragwürdigen Verlagerung der notwendigen Investitionen im Mietwohnungsbau der Städte des Mietenniveaus 2 in die angrenzenden Städte des Mietenniveaus 3, weil die Wohnraumförderbestimmungen für diese höhere Bewilligungsmieten und Förderpauschalen vorsehen. Diese wirken sich mit 0,60 /qm Wohnfläche bei den Bewilligungsmieten der Einkommensgruppe A rund um 200,00 /qm Wohnfläche bei der Grundpauschale der Förderdarlehen aus. Dies hat z.b. zur Verlagerung der dringend in Gelsenkirchen benötigten Wohnungsbauprojekte mit barrierefreiem Wohnraum für den demographischen Wandel nach Gladbeck und dem Essener Norden

3 3 geführt, weil bei einem Objekt von 32 WE mit qm Wohnfläche bei der Mietdifferenz für den Investor ein Verlust von /Jahr anfällt. Da die Wirtschaftlichkeitsberechnungen der Wohnungswirtschaft für Wohnungsneubauprojekte auf einen Zeitraum von 10 Jahren ausgerichtet sind, ergibt dies für den Bauherrn einen Gesamtverlust von Außerdem muss dieser einen weiteren Verlust von bei den Förderdarlehen akzeptieren, wenn er dieses Projekt in Gelsenkirchen verwirklichen würde. Für den konkreten Einzelfall bedeutet dies, dass in Gelsenkirchen nur dann ein Projekt der sozialen Wohnraumförderung verwirklicht werden kann, wenn die Gesamtkosten des Objektes gegenüber einem Vergleichsobjekt der Nachbarstädte des Mietenniveaus 3 um etwa 20 % reduziert werden können. Da dies jedoch bei den gleichen Bauund Grundstückspreisen von Gelsenkirchen und Gladbeck sowie dem Essener Norden nicht möglich ist, ergibt sich eine gravierende Benachteiligung für die Investitionen in der Stadt Gelsenkirchen durch die Förderpolitik des Landes. Erheblicher Handlungsbedarf besteht auch bei den Bewilligungsmieten der wirtschaftlichen Wachstumsregionen des Mietenniveaus 4. Die bereits mit dem Wohnraumförderbestimmungen 2013 vorgenommene Differenzierung der Bewilligungsmieten innerhalb dieses Mietenniveaus hat zu beachtlichen Wettbewerbsverzerrungen für viele Investitionsentscheidungen auf den Wohnungsmärkten von Düsseldorf, Bonn, Köln und Münster geführt, weil in diesen für die Umlandgemeinden der Oberzentren eine um 0,50 /qm Wohnfläche geringere Miete für die Einkommensgruppen A und B festgelegt wurde. Während die Bewilligungsmiete innerhalb der engen Verwaltungsgrenzen der Landeshauptstadt Düsseldorf bei 6,25 /qm Wohnfläche für die Einkommensgruppe A beträgt, liegt diese in den siedlungsstrukturell stark verzahnten und unmittelbar angrenzenden Nachbarstädten Meerbusch, Neuss, Ratingen, Erkrath, Monheim bei nur 5,75 /qm Wohnfläche.

4 4 Konkret wirkt sich diese Wettbewerbsverzerrung bei einem mit öffentlichen Mitteln geförderten Neubauprojekt von 32 WE mit qm Wohnfläche mit einem Verlust von /Jahr aus. Bei der 10- jährigen Wirtschaftlichkeitsberechnung der Wohnungswirtschaft ergibt sich ein Gesamtverlust von an Mieteinnahmen gegenüber einem Vergleichsobjekt innerhalb der Verwaltungsgrenzen der Stadt Düsseldorf und bildet bereits seit 2013 ein ernstzunehmendes Investitionshemmnis. Da die Neubauprojekte in den angrenzenden Umlandgemeinden der Landeshauptstadt Düsseldorf, die ebenfalls zum Düsseldorfer Wohnungsmarkt gehören, sich mit gleichen Baukosten auseinandersetzen müssen und deren Grundstückspreise sich teilweise auf einem höheren Niveau (z.b. Meerbusch) als bei den Düsseldorfer Standorten befinden, ist die Kritik der organisierten Wohnungswirtschaft an den zu ausdifferenzierten Bewilligungsmieten in der Mietenstufe 4 nachvollziehbar und berechtigt. Aus diesen exemplarischen Beispielen wird deutlich, dass es aufgrund der stark ausdifferenzierten Förderkulissen und Förderkonditionen einen beachtlichen wohnungspolitischen Handlungsbedarf gibt. Dieser wurde mit den Wohnraumförderbestimmungen 2014 noch weiter verschärft, weil ein Tilgungsnachlass in Höhe von 10 % auf die Grundpauschale der Förderdarlehen nur bei der Förderung von Mietwohnungen innerhalb des Mietenniveaus zur Mietenstufe 4 gewährt wird und die notwendigen Investitionen im öffentlich geförderten Mietwohnungsbau auf den Wohnungsmärkten der anderen Mietniveaus (Ruhrgebiet, westliches Münsterland etc.) hiervon ausgeschlossen sind und in ihrer Entwicklung benachteiligt werden. Bei der notwendigen Überprüfung und Neuausrichtung der Förderkulissen des öffentlich geförderten Wohnungsbaus sollten außerdem auch die Mietenniveaus 1 und 2 zusammengefasst werden, um die fachlich nicht nachvollziehbare Abgrenzungsproblematik mit unterschiedlichen Bewilligungsmieten und Förderdarlehn zu beenden. Auf den entspannten Wohnungsmärkten der beiden Mietenstufen kann man ohnehin barrierefreie

5 5 Ersatzneubauten bei den heutigen Kosten nur mit einer Bewilligungsmiete um 4,50 /qm Wohnfläche und deutlich höheren Förderpauschalen finanzieren. (2) Das von der Aktion Impulse für den Wohnungsbau angeregte und in der Frage 13 aufgegriffene zusätzliche Förderangebot für Mietwohnungen für einkommensschwache Haushalte mit einer Bewilligungsmiete von 4,50 /qm Wohnfläche stellt einen überzeugenden Beitrag zur Legitimation einer Wohnungsbauförderung dar, die sich in den letzten Jahren mit ihren beachtlich gestiegenen Mieten von der Einkommenssituation und Mietzahlungsfähigkeit von Geringverdienern und einkommensschwachen Bevölkerungsgruppen entfernt hat. Diese sind gegenwärtig vom Bezug einer öffentlich geförderten Mietwohnung weitestgehend ausgeschlossen, weil sie die höhere Wohnkostenbelastung, die sich aufgrund der geltenden Bewilligungsmieten ergibt, auch mit der staatlichen Zusatzleistung des Wohngeldes nicht finanzieren können. Diese Ausgrenzungsproblematik der traditionellen Zielgruppe der sozialen Wohnraumversorgung durch die staatliche Subventionspolitik im öffentlich geförderten Mietwohnungsbau von dem Bezug einer nach den Wohnungsbauförderungsbestimmungen einer in 2013 oder 2014 geförderten Neubauwohnung wird besonders auf den Wohnungsmärkten des Mietenniveaus (Mietenstufe) 4 deutlich. Dort liegt die Bewilligungsmiete bei 5,75 /qm Wohnfläche in den Umlandgemeinden von Düsseldorf, Bonn, Köln und Münster und steigt in den engen Verwaltungsgrenzen der Oberzentren auf 6,25 /qm Wohnfläche bei den für die Einkommensgruppe A geförderten Mietwohnungen an. Dieses Niveau der Bewilligungsmieten für die einkommensschwachen Bevölkerungsgruppen der Wohnraumförderbestimmungen führt bei den üblichen Mietnebenkosten und Heizkosten des barrierefreien Geschosswohnungsbaus der Innenentwicklung zu Bruttowarmmieten von 9,25 /qm 9,75 /qm Wohnfläche bei einer in 2013 oder 2014 geförderten Wohnung zum Zeitpunkt der Bezugsfertigkeit.

6 6 Die erweiterte Zielgruppe der Einkommensgruppe B der Wohnraumförderung in Nordrhein-Westfalen startet mit einer Einstiegsmiete von 6,65 /qm 7,15 /qm in den öffentlich geförderten Wohnungsbau, die sich auf 10,15 /qm 10,65 /qm mit den Mietnebenkosten und Heizkosten erhöht. Die hohen Einstiegsmieten des öffentlich geförderten Wohnungsbaus in Nordrhein-Westfalen sehen für den 15-jährigen Bindungszeitraum außerdem jährliche Mietsteigerungen von 1,5 % vor, der nach den Wohnraumförderbestimmungen von 2014 sich auf 3 % für das Bindungsjahr erhöht. Diese Mietenpolitik steht in keiner angemessenen Relation zu den verfügbaren Einkommen und der Mietzahlungsfähigkeit von unteren Einkommensgruppen, die in der Regel bereits jetzt % ihrer geringen Einkünfte für die Wohnkostenbelastung aufbringen müssen. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass zur Zeit etwa 25 % der Erwerbstätigen auch in Nordrhein-Westfalen dem Niedriglohnsektor zuzuordnen sind, in dem überwiegend nur Bruttostundenlöhne zwischen 6,00 8,50 erwirtschaftet werden können. Mit den im Niedriglohnsektor erzielbaren Einkommen sind die Mieten im öffentlich geförderten Wohnungsbau von Nordrhein-Westfalen nicht mehr finanzierbar. Sie kommen lediglich für mittlere und gutverdienende Einkommensgruppen als Wohnraum in Betracht. Mit seinem hohen Mietniveau hat sich der öffentlich geförderte Mietwohnungsbau an vielen Standorten der ortsüblichen Vergleichsmiete stark angenähert. Dies führt vielfach zu der berechtigten Frage, warum der Staat sich an der Förderung von Mietwohnungen mit beachtlichen Fördermitteln beteiligt, die mit einem Mietniveau ähnlicher Größenordnung auch auf dem freifinanzierten Wohnungsmarkt zur Verfügung stehen. Mit dieser Art der Wohnungsbauförderung lässt sich zwar eine relativ gute Förderstatistik und beachtliche Akzeptanz bei den wohnungswirtschaftlichen Investoren erzielen, die nach dem Auslaufen der relativ kurzen Bindungen einen möglichst passgenauen Umstieg auf die ortsübliche Vergleichsmiete anstreben, der soziale Versorgungsauftrag für die einkommensschwächeren Bevölkerungsgruppen wird jedoch nicht erreicht.

7 7 Vor dem Hintergrund dieser Entwicklung würde das von der Aktion Impulse vorgeschlagene zusätzliche Förderangebot zu einer deutlichen Verbesserung der sozialen Wohnraumversorgung in den Städten und Gemeinden der angespannten Wohnungsmärkte führen. Diesen würde damit die Möglichkeit eröffnet, dass sie im Rahmen der kommunalen Wohnraumvermittlung und Sozialarbeit einkommensschwachen Haushalten eine angemessene Wohnraumversorgung im sozialen Wohnungsbau zur Verfügung stellen könnten und nicht auf die preisgünstigen Wohnungen im Bestand verweisen müssen, die ohnehin nicht verfügbar sind. Das sozialverträgliche Förderangebot für Mietwohnungen der einkommensschwachen Haushalte, das mit deutlich höheren Förderpauschalen und einer geringeren Eigenkapitalquote ausgestattet werden müsste, um eine Bewilligungsmiete von 4,50 /qm Wohnfläche mit oder ohne geringen Tilgungsnachlässen zu erreichen, bietet außerdem erhebliche Vorteile für das Ausfallrisiko der NRW.Bank. Diese wäre bei der Höhe der Förderdarlehen, die keine zusätzliche Bankenfinanzierung erfordern, nicht mehr der letztrangige, sondern der alleinige Darlehensgeber. Außerdem würde ein solides Förderangebot für die einkommensschwachen Bevölkerungsgruppen zu einer erheblichen Entlastung der kommunalen Haushalte führen, die die Hauptlast der Kosten der Unterkunft (etwa 70 %) tragen müssen. Aus wohnungspolitischer Sicht wäre es wünschenswert, wenn ein derartiges Förderangebot auch für die einkommensschwachen Bevölkerungsgruppen der großflächig abzugrenzenden Wohnungsmärkte des Mietenniveaus (Mietenstufe) 3 zur Verfügung gestellt würde. Der Vorschlag der Aktion Impulse für ein zusätzliches und sozialverträgliches Förderangebot für die einkommensschwachen Haushalte und Bevölkerungsgruppen bildet aus meiner Sicht einen wesentlichen Baustein für die notwendige Neuorientierung der Mieten- und Wohnungspolitik in Nordrhein-Westfalen. Dieses sollte um landeseinheitlich und klarstellende Regelungen der Landesregierung zu den Kosten der Unterkunft und Heizung (KdU) für die Transferleistungsempfänger (Arbeitslosengeld II und

8 8 Grundsicherung) ergänzt werden. Mit diesen würde sichergestellt, dass die Wohnungsgrößen und die von den Bewilligungsbehörden für die soziale Wohnraumförderung für das jeweilige Objekt aktuell oder künftig festgelegten Miethöhen bei der Berechnung der Kosten der Unterkunft in vollem Umfang zu berücksichtigen sind. Damit würde ein wesentlicher Konfliktpunkt im kommunalen Raum beseitigt und die bisher mit einem hohen Mietniveau geförderten Wohnungen, deren Fördermieten vielfach oberhalb der von den Jobcentern festgelegten Mietobergrenzen liegen, können künftig wieder für die soziale Wohnraumversorgung einkommensschwacher Haushalte/Bevölkerungsgruppen genutzt werden. Ich weise ausdrücklich darauf hin, dass es in Nordrhein-Westfalen bereits Wohnungsbauprogramme für Minderverdiende gab, mit denen einkommensschwachen Haushalten der Zugang zum öffentlich geförderten Wohnungsbau ermöglicht wurde. (3) Bei den in den Fragen angesprochenen Eigentumsförderung des Landes ist zu berücksichtigen, dass diese nicht nur ein Instrument für die Eigentumsbildung und Alterssicherung unter und mittlerer Einkommensgruppen darstellt, sondern auch ein wesentliches stadtentwicklungspolitisches Gestaltungselement für die Städte und Gemeinden bildet. Diese müssen sich in vielen überalterten Stadtquartieren und vernachlässigten Wohnsiedlungen der Nachkriegszeit mit einseitigen Miet- und Belegungsstrukturen und überforderten Nachbarschaften auseinandersetzen. Für eine mittel- und langfristige Problemlösung in diesen Gebietskulissen ist die staatliche Eigentumsförderung von herausragender Bedeutung für die kommunalen Akteure. Diese können damit die Haushalte und Bevölkerungsgruppen, die aufgrund ihrer positiven Einkommensentwicklung in das Wohnungseigentum drängen, vielfach an die stigmatisierten Stadtquartiere und Wohnsiedlung binden und auf diese Weise den Segregationsprozess in der Sozialstruktur abmildern. In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass für den ganz überwiegenden Teil dieser stigmatisierten Gebietskulissen in der Regel keine

9 9 Erwerber für Maßnahmen des Wohnungseigentums aus anderen Stadtteilen gewonnen werden können. Auch für die Klein- und Mittelstädte des ländlichen Raumes und die Stadtlandschaften der alten Industrieregionen ist die Förderung des selbstgenutzten Eigentums in Zeiten des demographischen Wandels von besonderem Interesse, die sich mit einem beachtlichen Schrumpfungsprozess und einer stark überalterten Wohnbevölkerung auseinandersetzen müssen. In den Zentren vieler Klein- und Mittelstädte (Höxter, Warburg etc.), der eingemeindeten Stadtteile von Großstädten (Remscheid-Lennep) sind ebenso wie in den alten Industrieregionen wertvolle Gebäudesubstanzen der Industriekultur und des Werkswohnungsbaus vom Verfall und Leerstand bedroht. Deren Erhaltung und Erneuerung ist für die Sicherung des städtebaulichen und kulturellen Erbes unverzichtbar, die überwiegend nur mit der Eigentumsförderung des Landes möglich ist. Dabei geht es primär um eine Förderung des selbstgenutzten Wohnungseigentums im Bestand, die sich an junge Familien aus dem unteren und mittleren Einkommenssegment richtet. Diese kann dort wesentlich zur Funktionsstärkung der Zentren und den Erhalt wertvoller Gebäudesubstanzen beitragen. Auf diese Weise würde auch mit Mitteln der Wohnungsbauförderung ein angemessener Beitrag zur erhaltenden Stadterneuerung geleistet und auch eine bessere Verzahnung von Stadtentwicklungs-, Stadterneuerungs- und Wohnungspolitik erreicht. Gleichzeitig würde mit diesem neuen Handlungsschwerpunkt der Eigentumsförderung der Denkmalschutz wirkungsvoll unterstützt, der nur über geringe Handlungsmöglichkeiten verfügt. Vor dem Hintergrund eines verstärkten Engagements der Eigentumsförderung in den dargestellten Aufgabenfeldern muss auch deren finanzielle Ausstattung in überdacht und verändert werden. Aus meiner Sicht bildet hierfür die Mittelverteilung des Wohnungsbauprogramms 2011 einen geeigneten Ansatz. Danach wurden 25 % des verfügbaren Mittelrahmens für die Förderung des selbstgenutzten Wohnungseigentums in Ansatz gebracht und 75 % der Mittel für den sehr ausdifferenzierten Förderkatalog des Mietwohnungsbaus im Neubau und Bestand ausgewiesen. Mit einer derartigen Mittelverteilung zwischen der Förderung des selbstgenutzten

10 10 Wohneigentums und dem Mietwohnungsbau könnte die Landesregierung der Städtelandschaft des ländlichen Raumes und der alten Industrieregionen ein ausgewogeneres Politik- und Förderangebot für die neuen Herausforderungen einer integrierten Stadtentwicklungs-, Stadterneuerungs- und Wohnungspolitik unterbreiten.