Was ist Europäisierung?

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1 1 Freie Universität Berlin Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften Otto-Suhr-Institut Sommersemester Mai 2005 HS Europäisierung und innerstaatlicher Wandel Dozent: Prof. Dr. Tanja A. Börzel Verfasser: Elisa Jäkel (Matrikel-Nr ) Was ist Europäisierung? Europeanization like globalization can be a useful entry-point for greater understanding of important changes occuring in our politics and society. (Featherstone 2003: 3). Fast jeder Artikel, der sich der Definition des Begriffs Europäisierung annimmt, charakterisiert diesen als newly fashionable term (Featherstone 2003: 3) und attestiert ihm an academic growth industry (Olsen 2002: 921). Unabhängig von der Frage der quantitativen Häufung des Begriffs in politikwissenschaftlicher Literatur ist zu erkennen, dass sich Europäisierung als zweites zentrales Konzept in der EU-Forschung neben die Europäische Integration gesellt hat. Wie gezeigt werden wird, ist eine klare Abgrenzung aber nicht immer anzutreffen. Neben der politikwissenschaftlichen Einordnung des Konzepts der Europäisierung gibt es eine enzyklopädisch breite Verwendung in kulturellem und historischem Kontext. Dazu gehört beispielsweise die Definition von Europäisierung als langfristige und gemeinsame Entwicklungslinien in der Geschichte europäischer Staaten oder die Verbreitung von kulturellen und politischen Werten, Institutionen und Identitäten wie beispielsweise im Rahmen von Kolonialisierung und Expansionsbestrebungen. Aber auch die Diffusion kultureller Identitäten, wie das Trinkverhalten in Irland oder die Assimilation türkischer Immigranten in Deutschland, fasst Featherstone unter Europäisierung zusammen (2003: 7). Die meisten Beiträge wählen aber kürzere Zeiträume und kleinere geografische Bezüge, das heißt sie reduzieren das Konzept der Europäisierung auf die Europäische Union. In diesem Sinne hat Johan Olsen (2002) eine Systematisierung vorgenommen, die sich so oder so ähnlich in vielen anderen Beiträgen widerspiegelt: 1. Changes in external boundaries: Europäisierung wird hier als geografischer Prozess verstanden, der sich beispielsweise in der Erweiterung der EU um neue Mitgliedstaaten wieder finden lässt. 2. Developing institutions at the European level: Hier wird Europäisierung als ein Prozess auf der Ebene der Europäischen Union untersucht, bei dem die Mitgliedstaaten nationale Hoheitsrecht auf die EU-Ebene übertragen und daraus folgend EU-Institutionen entstehen bzw. ausgebaut werden. Thomas Risse, Maria Green Cowles und James Carporaso haben sich

2 2 diesem Verständnis angeschlossen und definieren Europäisierung as the emergence and the development at the European level of distinct structures of governance (2001: 3). Sie untersuchen den impact of Europeanization auf die nationalstaatlichen Strukturen und machen deshalb nicht die Europäisierung selbst, sondern deren Effekte zum Thema. Dieses Konzept als Aufbau eines Institutionengefüges unterscheidet sich nicht wesentlich von manchen Definitionen von Europäischer Integration und bietet als Synonym daher kaum zusätzlichen analytischen Nutzen. 3. Central penetration of national systems of governance: In dieser Konzeptualisierung wird hingegen die Wirkung der Europäischen Integration auf nationale und subnationale Institutionen, Prozesse und Politikinhalte untersucht. Hier ist die Europäische Integration notwendige Bedingung für Europäisierung. Der Fokus richtet sich in diesem Ansatz immer auf die Mitgliedstaaten im Mehrebenensystem und inwiefern europäische Regeln, Verfahren, Politik-Paradigmen, Stile und gemeinsame Werte und Norme in die Logik der nationalen und subnationalen Diskurse, politischen Strukturen und intermediären Systeme aufgenommen werden. Diese Rahmen-Definition umfasst auch das Verständnis des Verfassers von Europäisierung. Olsen merkt in seinem Konzept von Europäisierung als set of model building puzzels (2002: 944) aber an, dass es keinen eindimensionalen Wirkungszusammenhang zwischen europäischer und nationalstaatlicher Ebene gibt, es sich vielmehr um gegenseitige Anpassung handelt. Auch Radaelli (2003) argumentiert, dass Europäisierung ein interaktiver Prozess und weniger ein statisches und lineares top-down-modell sei. Um die Analyse aber zu vereinfachen, soll im Bewusstsein der Interaktion bzw. des uploadens neben dem downloaden, auf die Seite des uploadens verzichtet werden. In der folgenden Definition wird dieser Ansatz der Rückkopplung erweitert auf Nichtmitglieder wie assoziierte Staaten, Beitrittskandidaten oder andere Drittstaaten. 4. Exporting forms of political organization: Unter diesem Aspekt sieht der Verfasser des Papiers zwei Formen des Exports europäischer Werte, Normen und Verfahren. Einerseits kann man im Rahmen von Assoziierungsabkommen feststellen, dass europäische Nichtmitglieder wie die Schweiz oder Norwegen bereits große Teile von EU-Regelungen zur Marktintegration berücksichtigen. Gleiches gilt für Beitrittskandidaten und im Rahmen der weiteren Europäischen Nachbarschaftspolitik. Zusätzlich kann man diese Kategorie des Exports aber auch auf den bisher noch wenig untersuchten Bereich des Institutionentransfers

3 3 auf andere internationale Organisationen wie beispielsweise die Welthandelsorganisation ausdehnen. 5. a political unification project: Der Grad von Europäisierung als politische Einigung ist abhängig von den ersten vier Definitionen, die aber nicht zwangsläufig zu einem geeinteren Europa führen müssen. In der vom Verfasser favorisierten Definition ist schon angeklungen, dass Europäisierung Auswirkungen auf nationale und subnationale Institutionen, Prozesse und Politikinhalte hat. Wie genau diese Aussehen können wird im nächsten Abschnitt geklärt. Was macht Europäisierung? Wenn Europäisierung als Rückwirkung der Europäischen Integration auf die Mitgliedstaaten verstanden wird, wie unter Punkt drei vorgeschlagen, ergeben sich drei Untersuchungsbereiche. Der Einfluss der Europäischen Integration auf die Mitgliedstaaten ist im Bereich der Politikinhalte (policies) am deutlichsten und am besten untersucht. Die positive Integration beeinflusst die politischen Ziele der Akteure und die damit einhergehenden Problemlösungsansätze und Instrumente maßgeblich und vor allen Dingen konkret nachvollziehbar. Sanktionsmechanismen über den Europäischen Gerichtshof stellen einen konkreten Anpassungsdruck dar, der sich in der Europäisierung nationaler Programme widerspiegelt. Untersuchungsgegenstände können beispielsweise einzelne Programme wie der Umweltschutz sein. Dabei ist zu beachten, dass in die Untersuchung der Europäisierung von politischen Inhalten gemäß der Politikfeldanalyse immer auch die dazugehörigen Institutionen und Prozesse mit einbezogen werden. Analog dazu kann auch die Europäisierung von politischen Institutionen (polities), also Normen, Regeln und Verfahren, untersucht und beobachtet werden. Ein Beispiel dafür wäre die Auswirkung der Europäischen Integration auf die horizontale Gewaltenteilung innerhalb der Nationalstaaten. Dabei könnte man die Aufgabenverschiebungen innerhalb der Ministerien oder Verschiebungen im parlamentarischen System untersuchen. Einen Versuch, den impact of integration on democratic polity zu zeigen, hat Jeffrey J. Anderson unternommen (2002). Er konstatiert, dass die Institutionen der Mitgliedstaaten weitgehend resistent gegen europäische Einflüsse waren, da sie keinen Zuwachs an Bedeutung und Kompetenzen erfahren haben, sondern im Gegenteil verloren haben. Zieht man bei solchen

4 4 Untersuchungen die vergleichende Regierungslehre heran, so werden auch hier die Politikinhalte und politischen Prozesse in die Analyse integriert, denn politiy determines policies and politics. Nicht zuletzt hat die Europäische Integration in Form von europäischen policies, polities und politics Rückwirkungen auf die politischen Prozesse (politics) der Mitgliedstaaten. Dazu gehören Akteure, Interessen und Ressourcen. Dieser Bereich hat in der Europäisierungsforschung bislang relativ wenig Aufmerksamkeit erhalten (vgl. Anderson 2002: 796), obwohl Fragen zur Transformation der Parteiensysteme relativ prominent sind. Ein anderer und weniger besetzter Untersuchungsgegenstand wäre die Verschiebung von Machtverteilungen innerhalb bestimmter gesellschaftlicher Akteurskonstellationen, weil Interessenvertretungsstrukturen auf europäischer Ebene unterschiedlich stark ausgebaut sind. Nachdem Definition und Wirkungsbereich von Europäisierung dargestellt wurden, bleibt die Frage wie Europäisierung wirkt und wie dieses Wirken theoretische erfasst werden kann. Wie wirkt Europäisierung? Zu Beginn der Europäisierungsforschung spielten die Kategorien Homogenität, Harmonisierung und Konvergenz freiwillige und unkoordinierte oder durch europäische Gesetzgebung auferlegte - eine große Rolle. Diese Diskussion vernachlässigt aber, dass Konvergenz oder Harmonisierung zwar das Ergebnis von Europäisierung sein kann, nicht aber der Prozess selber. Außerdem kann mit diesem Ansatz nicht erklärt werden, warum es nicht immer zu Konvergenz kommt. Als neuer modifizierter Ansatz wurde das Argument des goodness of fit von Börzel und Risse (2003) eingeführt. Die Grundidee und notwendige Bedingung ist dabei, dass Europäisierung nur relevant und auch zu messen ist, wenn es Divergenz, Inkompatibilität oder misfit zwischen den Politikinhalten, politischen Institutionen und Prozessen auf europäischer und nationalstaatlicher Ebene gibt. Der Grad der Kompatibilität zwischen den beiden Ebenen wird so zum Fokus. Ist die Kompatibilität groß, also politische Inhalte bereits im Mitgliedstaat vorhanden, so ist der Anpassungsdruck klein und es findet keine wesentliche Europäisierung statt. Ist die Inkompatibilität hingegen besonders groß, werden die Mitgliedstaaten europäische Politik nur unwahrscheinlich umsetzen und ihre Institutionen werden gegen den Anpassungsdruck resistent sein. Daraus schließen Börzel und Risse, dass innerstaatlicher Wandel und damit Europäisierung immer dann auftreten wird, wenn der

5 5 Anpassungsdruck zwischen diese beiden Extreme fallen wird. Als zweite Bedingung müssen die intervenierenden Variablen auf nationalstaatlicher Ebene Akteure oder Institutionen auf diesen Anpassungsdruck reagieren, um Wandel einzuleiten. Knill und Lehmkuhl (1999) attestieren diesem Konzept des Anpassungsdrucks eine weitreichende Erklärungskompetenz für den Bereich der regulativen, vertikalen EU-Politik, also der positiven Integration, die sich insbesondere auf innerstaatliche Politikinhalte auswirkt. Börzel und Risse wenden dagegen ein, dass der misfit -Ansatz neben dem policy misfit auch die Europäisierung politischer Institutionen erklären kann. Der institutional misfit nämlich (Falkner nennt ihn politics/polity misfit vgl. 2003: 3) kann innerstaatliche Regeln und Verfahren und die damit verbundenen kollektiven Identitäten verändern. Abgesehen von dieser Differenz, ob Anpassungsdruck wirklich die notwendige Bedingung für nationalstaatlichen Wandel ist 1 bilden in den Konzepten von Börzel und Risse und von Knill und Lehmkuhl die Umverteilung von Ressourcen und Sozialisations- und Lernprozesse wichtige Faktoren, um innerstaatlichen Wandel zu erklären. Während Börzel und Risse diese als Handlungstheorien für ihre intervenierenden Variablen Akteure und Institutionen aus nationaler Ebene - anführen, bauen Knill und Lehmkuhl eigenständige Mechanismen der Europäisierung darauf auf 2 : 1. Umverteilung von Ressourcen: Aus der Sicht des rationalistischen Institutionalismus führt die Inkompatibilität zwischen europäischen und innerstaatlichen Prozessen, politischen Inhalten und Institutionen zu neuen Opportunitätsstrukturen, indem die Kosten für bestimmte Handlungsoptionen erhöht werden. Ob das dazu führt, dass Macht und Ressourcen neu verteilt werden hängt von der Fähigkeit der Akteure ab, das Handeln anderer Akteure zu antizipieren und so dem Anpassungsdruck zu widerstehen und von den eigenen Ressourcen. Wichtige Faktoren dafür sind die Zahl der Veto-Spieler (je mehr Veto-Spieler, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit dem Anpassungsdruck zu widerstehen) und formale Institutionen (je mehr zusätzliche Ressourcen den Akteuren so zur Verfügung gestellt wird, desto größer wird die Wahrscheinlichkeit für Wandel). Knill und Lehmkuhl ziehen den rationalistischen Institutionalismus heran, um Wandel in innerstaatlichen Opportunitätsstrukturen als Folge negativer Integration zu erklären. Sie betonen hierbei, dass dies ohne Anpassungsdruck vonstatten geht. Börzel und Risse würden wahrscheinlich entgegenhalten, dass die Aufhebung 1 Knill und Lehmkuhl können im Bereich der negativen Integration und bei weicheren Typen der Politikgestaltung wie minimalistischen Richtlinien, nicht-zwingende Verordnungen oder der offenen Form der Koordinierung keinen Anpassungsdruck als notwendige Variable für Wandel feststellen. 2 Ebenso Töller 2004

6 6 von Regulierung und damit die Beschränkung von Handlungsoptionen sogar einen sehr konkreten Anpassungsdruck auf nationale Akteure ausübt. 2. Sozialisations- und Lernprozesse: Aus soziologischer und konstruktivistischer Sicht hingegen haben die logic of appropriateness und Überzeugungen größeren Einfluss auf das Handeln von Akteuren. Die Präferenzen der Akteure leiten sich aus den Strukturen, also Normen, Werten und Identitäten, ab. Stimmen europäische Programme, Normen und kollektive Identitäten nicht mit innerstaatlichen überein, entsteht ein Anpassungsdruck. Ob ein solcher misfit zur Internalisierung neuer Normen und der Entstehung neuer Identitäten führt hängt einerseits davon ab, ob change agents einen Diskurs anstoßen und so dafür sorgen, dass Interessen und Identitäten neu definiert werden und ob es eine politische Kultur oder ähnlich informelle Institutionen gibt, die einer Konsensbildung und einer Verteilung der Kosten förderlich sind. Knill und Lehmkuhl sehen diesen Prozess der Internalisierung von Normen und der Herausbildung neuer Identitäten insbesondere bei minimalistischen Richtlinien und nicht-zwingenden Verordnungen gegeben, die die Überzeugungen und Erwartungen nationalstaatlicher Akteure über kognitive Prozesse verändern. Der einzige Schwachpunkt, den Börzel am misfit -Ansatz erkennen kann, ist, dass er von robusten institutionellen Strukturen auf nationaler und europäischer Ebene ausgeht. Dies gilt aber nicht in allen Fällen für die neuen Mitgliedstaaten insbesondere Osteuropas. Hier kann Europäisierung andere Wirkungen haben. Für genauere Aussagen bedarf es jedoch zuerst konkreter Untersuchungen. Kritik kommt aber auch von anderer Seite: Sowohl Knill und Lehmkuhl als auch Börzel und Risse vernachlässigen in ihren Konzeptualisierungen von Europäisierung, dass auch die kreative Nutzung europäischer Einflüsse oder antizipatorische Handlungen ohne Anpassungsdruck und ohne konkrete regulative Initiativen möglich sind. So kann europäische Politik beispielsweise dazu genutzt werden, um den Wandel innerstaatlicher Programme zu rechtfertigen und legitimieren (Radaelli 2003: 46). Das widerlegt aber nicht das Argument, dass misfit notwendige Bedingung von Europäisierung ist, sondern entspringt aus unterschiedlichen Definitionen. Der Verfasser dieses Papieres hat Börzel und Risse so verstanden, dass solche Formen der kreativen Bezugnahme auf europäische Politik nicht als Europäisierung verstanden werden. Auf diese Problematik einzugehen würde aber den Rahmen dieser Zusammenfassung sprengen und bliebe eventuell einer Hausarbeit vorbehalten.

7 7 Literatur: Anderson, Jeffrey J. 2002: Europeanization and the Transformation of the Democratic Polity, in: Journal of Common Market Studies 40 (5), S Börzel, Tanja/Risse, Thomas 2003: Conceptualizing the Domestic Impact of Europe, in: Featherstone, Kevin/Radaelli, Claudio (Hrsg.): The Politics of Europeanisation, Oxford, S Falkner, Gerda 2003: Comparing Europeanisation Effects: From Metaphor to Operationalization, in: European Integration Online Papers 7 (13); Featherstone, Kevin 2003: Introduction: In the name of Europe, in: Featherstone, Kevin/Radaelli, Claudio (Hrsg.): The Politics of Europeanisation, Oxford, S.3-36 Knill, Christoph/Lehmkuhl, Dirk 1999: How Europe Matters. Different Mechanisms of Europeanizaton, in: European Integration Online Papers 3 (7): Olsen, Johan P. 2002: The Many Faces of Europeanization, in: Journal of Common Market Studies 40 (5), S Radaelli, Claudio 2003: The Europeanization of Public Policy, in: Featherstone, Kevin/Radaelli, Claudio (Hrsg.): The Politics of Europeanisation, Oxford, S Risse, Thomas/Cowles, Maria Green/Caporaso, James A. 2001: Europeanization and Domestic Change: Introduction, in: Cowles, Maria Green/Caporaso, James A./Risse, Thomas (Hrsg.): Transforming Europe. Europeanization and Domestic Change, Ithaca, S.1-20 Töller, Annette Elisabeth 2004: The Europeanization of Public Policies. Understanding Idiosyncratic Mechanisms and Contingent Results, in: European Integration Online Papers 8 (9):