Niedriglohnbeschäftigung in Privathaushalten zwischen Schattenwirtschaft und Sozialversicherungspflicht: Aktuelle Situation und Nachfragepotential

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1 Dr. Claudia Weinkopf Niedriglohnbeschäftigung in Privathaushalten zwischen Schattenwirtschaft und Sozialversicherungspflicht: Aktuelle Situation und Nachfragepotential Veröffentlicht in: Baethge, Martin / Wilkens, Ingrid (Hrsg.) (2001): Die große Hoffnung für das 21. Jahrhundert? Perspektiven und Strategien für die Entwicklung der Dienstleistungsbeschäftigung. Opladen: Leske & Budrich: Einleitung Der Bereich haushaltsbezogener Dienstleistungen wird seit einigen Jahren und verstärkt in jüngster Zeit sowohl auf der europäischen als auch auf der nationalen Ebene als ein Feld zur Erschließung zusätzlicher Beschäftigungsmöglichkeiten - auch und vor allem für Geringqualifizierte - diskutiert (Europäische Union 1994). Dies wird vor allem nachfrageseitig begründet: In allen Ländern feststellbare Entwicklungstendenzen wie etwa die steigende Erwerbsbeteiligung von Frauen, eine zunehmende Zahl Alleinerziehender und der wachsende Anteil älterer Personen verwiesen auf einen steigender Bedarf an Unterstützung bei haushaltsbezogenen Dienstleistungen. Gleichzeitig gibt es in diesem Bereich meist jedoch bislang nur eine geringe Zahl von offiziell und regulär Beschäftigten. Ein erheblicher Teil der Nachfrage wird offenbar nicht über den offiziellen Markt realisiert, sondern im Rahmen der Schattenwirtschaft gedeckt. Die Ursachen scheinen sowohl auf seiten der Nachfragenden als auch auf seiten des Arbeitsangebotes zu liegen. Hausarbeit weist gegenüber anderen Dienstleistungen offensichtlich Besonderheiten auf, die eine marktmäßige Nachfrage beeinträchtigen. Während z.b. handwerkliche Dienstleistungen oft in Anspruch genommen werden müssen, weil die zur Erledigung der Arbeiten notwendigen Kenntnisse und/oder Geräte fehlen, spielen solche Faktoren bei Hausarbeit eine eher geringe Rolle. Die Entscheidung zwischen Eigenarbeit und der Inanspruchnahme externer Hilfe im Haushalt wird eher durch den Wunsch nach Entlastung, den Wert der eigenen Zeit und den Preis bestimmt, weniger durch Qualitätsvorteile und höhere Professionalität. Von Bedeutung ist weiterhin, daß die Notwendigkeit bzw. Dringlichkeit der Erledigung von Hausarbeit von der eigenen Schmerzgrenze abhängt. Die Inanspruchnahme von professioneller Hilfe im Haushalt konkurriert insofern sowohl mit Eigenarbeit als auch mit einer zumindest zeitweiligen Nichterledigung der Hausarbeit. Dies unterscheidet sie z.b. von der Reparatur eines defekten Autos oder einer Waschmaschine, die ohne Inanspruchnahme der entsprechenden Dienstleistung nicht mehr benutzbar sind. Auf der Arbeitsangebotsseite ist festzustellen, daß Tätigkeiten im Bereich haushaltsbezogener Dienstleistungen bislang oft als "Nebenjob" angesehen werden, der teilweise nur für einige Stunden in der Woche ausgeübt wird. Neben verheirateten Frauen arbeiten in diesem Bereich auch viele AusländerInnen mit und ohne Arbeitserlaubnis.

2 Im Mittelpunkt des Beitrags steht die Frage, welche Voraussetzungen und Rahmenbedingungen geschaffen werden müßten, damit im Bereich haushaltsbezogener Dienstleistungen zusätzliche reguläre Beschäftigung entstehen kann - und zwar sowohl durch die Zurückdrängung der Schwarzarbeit als auch durch die Erschließung zusätzlicher Nachfrage. Zunächst wird in Teil 1 die aktuelle Situation auf dem Markt für haushaltsbezogene Dienstleistungen in Deutschland analysiert. In Teil 2 wird die Frage diskutiert, ob es sich um einen Niedriglohnbereich handelt. Anschließend stehen in Teil 3 Fragen des Nachfrage- und Angebotspotentials im Mittelpunkt. In Teil 4 werden Ansätze zur Förderung der Beschäftigung im Bereich haushaltsbezogener Dienstleistungen, wie sie im In- und Ausland erprobt werden, beschrieben und erste Erfahrungen sowie Probleme dargestellt. Zum Abschluß wird in Teil 5 diskutiert, welche Schlußfolgerungen aus den bisherigen Erfahrungen zu ziehen sind und welche weitergehenden Perspektiven sich aus der hier vorgenommenen Analyse ergeben. 5 1 Aktuelle Marktsituation Aktuelle und verläßliche Angaben zur Inanspruchnahme haushaltsbezogener Dienstleistungen in Deutschland liegen nicht vor. Für 1994 wurde die Zahl der westdeutschen Haushalte, die eine Haushaltshilfe in Anspruch nahmen, auf der Basis des sozio-ökonomischen Panels auf 4,234 Millionen beziffert, davon 2,756 Millionen mit einer regelmäßigen Hilfe (Schupp/Schwarze/Wagner 1997). Gleichzeitig weist die amtliche Statistik für 1997 jedoch nur knapp sozialversicherungspflichtig Beschäftigte in Privathaushalten aus. Diese große Lücke zwischen tatsächlicher Inanspruchnahme und sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung läßt sich teilweise durch die hohe Bedeutung geringfügiger Beschäftigung - d.h. Arbeitsverhältnissen mit einer wöchentlichen Arbeitszeit unterhalb von 15 Stunden und einem Monatsverdienst von bis zu 630 DM (in Ostdeutschland: 530 DM; Stand 1999) 1 - in Privathaushalten erklären. Die neueste Untersuchung zur geringfügigen Beschäftigung, die das Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik (ISG) im Auftrag des Bundesarbeitsministeriums im Jahre 1997 durchgeführt hat, kommt zum Ergebnis, daß von insgesamt 5,4 Millionen geringfügig Beschäftigten 1,3 Millionen in Privathaushalten tätig waren (Friedrich 1997). Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) geht für den gleichen Zeitpunkt sogar von 2,8 Millionen in Privathaushalten geringfügig Beschäftigten aus (Schupp/Schwarze/Wagner 1997). 1 Ab April 1999 tritt eine Reform der geringfügigen Beschäftigung in Kraft. Künftig sollen Arbeitgeber ab der ersten Arbeitsstunde Sozialversicherungsbeiträge abführen - unterhalb der dann für Ost- und Westdeutschland einheitlichen Geringfügigkeitsgrenze von 630 DM Monatslohn als Pauschalbeiträge zur Rentenversicherung in Höhe von 12 % des Lohnes und - falls die Beschäftigten bereits zuvor in der gesetzlichen Krankenversicherung waren - weiteren 10 % zur Krankenversicherung. Beschäftigte werden erst oberhalb eines Monatsverdienstes von 630 DM sozialversicherungspflichtig, erwerben aber auch bei geringeren Einkommen zumindest Rentenansprüche. Die Möglichkeit der Pauschalversteuerung durch die Arbeitgeber wird abgeschafft. Erzielen die Beschäftigten über das Einkommen aus dem geringfügigen Arbeitsverhältnis hinaus keine weiteren eigenen Einkünfte, bleibt es steuerfrei. Einkünfte von Ehepartnern bleiben dabei außer acht.

3 Die erheblichen Unterschiede zwischen beiden Angaben lassen sich dadurch erklären, daß die Grenzen zwischen offiziell geleisteter geringfügiger Beschäftigung und Schwarzarbeit bei Tätigkeiten in Privathaushalten besonders unscharf sind. Geringfügige Beschäftigung ist bislang zwar von der Abführung von Sozialversicherungsbeiträgen befreit und unterliegt bei privaten Haushalten auch nicht der ansonsten bestehenden Meldepflicht; gleichwohl sind grundsätzlich auch private Haushalte dazu verpflichtet, geringfügig beschäftigte Haushaltshilfen bei der gesetzlichen Unfallversicherung anzumelden und - sofern keine individuelle Besteuerung des Verdienstes erfolgt - eine Pauschalsteuer in Höhe von 20 % zuzüglich Kirchensteuer und Solidaritätszuschlag an das Finanzamt abzuführen. Es liegen keine Angaben dazu vor, inwieweit Privathaushalte diesen Verpflichtungen nachkommen. 2 Vieles spricht jedoch dafür, daß dies häufig unterlassen wird und es sich demnach in vielen Fällen nicht um in diesem Sinne offiziell begründete Arbeitsverhältnisse handelt. Offensichtlich wird also ein erheblicher Teil der haushaltsbezogenen Dienstleistungen auf dem Schwarzmarkt erbracht. Diese statistisch geprägte Betrachtung deckt sich mit Beobachtungen der "Marktverhältnisse": Der Arbeitsmarkt in Privathaushalten ist kaum reguliert. Arbeitsvertragliche Bindungen, Kündigungsschutz, sozialversicherungsrechtliche Absicherung, tarifliche Regulierung, Arbeitsschutz und Arbeitssicherheit haben faktisch kaum Bedeutung. Die in der Regel frei ausgehandelten Löhne liegen je nach Marktsituation, Anforderungen und Region meist zwischen 10 und 20 DM; bei illegal beschäftigten AusländerInnen oft auch noch deutlich niedriger. Sowohl die staatlichen Kontrollmöglichkeiten als auch das Unrechtsbewußtsein der Betroffenen - Haushalte und Beschäftigte - sind gering: Schwarzarbeit scheint unter den gegebenen Bedingungen in vielen Fällen den Interessen beider Seiten zu entsprechen. Die Haushalte sparen Aufwand und Kosten, wenn sie ihre Haushaltshilfen weder offiziell anmelden noch für sie Unfall- oder Sozialversicherungsabgaben abführen; die Beschäftigten erhalten ihren Lohn "bar auf die Hand", ohne davon Sozialabgaben und Steuern abzuführen. Besonders wichtig dürfte dies für Arbeitskräfte sein, die keine offizielle Arbeitserlaubnis haben. Allerdings bestehen darüber hinaus auch starke Anreize insbesondere für verheiratete Frauen, geringfügig oder sogar "schwarz" tätig zu werden. In diesem Kontext spielen Regelungen im deutschen Steuer- und Sozialversicherungsrecht, die die sogenannte "Hausfrauenehe" mit nur einem erwerbstätigen Partner begünstigen, eine Rolle. Es handelt sich dabei zum einen um die Möglichkeit der beitragsfreien Mitversicherung nicht erwerbstätiger in der gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung des erwerbstätigen Ehegatten und zum anderen um das sogenannte "Ehegattensplitting" bei der Einkommensversteuerung. Ehegatten werden in Deutschland i.d.r. gemeinsam zur Einkommensteuer veranlagt, was in Kombination mit dem 6 2 Völlig offen sind auch die Auswirkungen der Reform der geringfügigen Beschäftigung im Bereich der privaten Haushalte. Sonderregelungen sind bislang nicht vorgesehen. Da die Abführung der Pauschalbeiträge zur Rentenund Krankenversicherung tendenziell aufwendiger sein werden als die bisherige Pauschalversteuerung, steht zu befürchten, daß der Anteil legaler geringfügiger Beschäftigung in Privathaushalten noch weiter zurückgehen wird.

4 progressiven Steuertarif bei unterschiedlichen Einkommen dazu führt, daß die Steuerschuld insgesamt geringer ist als bei individueller Veranlagung. Am relativ größten ist dieser Splittingvorteil, wenn nur einer der Ehegatten Einkommen erzielt. Gleichzeitig steigt die absolute Steuerersparnis mit steigendem Einkommen auf maximal knapp DM pro Jahr. Im hier interessierenden Kontext sind jedoch weniger die verteilungspolitischen Aspekte des Ehegattensplitting von Bedeutung, die bereits seit Jahren Anlaß für Forderungen nach Abschaffung oder zumindest Kappung des Splittingvorteils geboten haben, sondern der bereits bei niedrigeren Einkommen von und DM durchaus nennenswerte Steuervorteil von monatlich 278 bis 350 DM. Während die Aufnahme einer sozialversicherungs- und steuerpflichtigen Tätigkeit den Splittingvorteil reduziert, ist dies bei Aufnahme einer geringfügigen Beschäftigung nicht der Fall (sofern der Arbeitgeber die Pauschalversteuerung übernimmt). Dies bietet offensichtlich starke Anreize für verheiratete Frauen, eine geringfügige Beschäftigung einer sozialversicherungspflichtigen Teilzeitbeschäftigung vorzuziehen. Dies gilt insbesondere bei Tätigkeiten mit einer eher niedrigen Entlohnung und einer relativ geringen Zahl von Arbeitsstunden. Die Geringfügigkeitsgrenze wirkt in diesem Bereich wie eine künstliche Grenze, deren Überschreiten sich erst ab einem deutlich höheren Bruttomonatsverdienst "lohnt". Ein Blick in die Verdienst-Statistik bestätigt diese These: In Deutschland gibt es aktuell nur sozialversicherungspflichtige Arbeitsverhältnisse mit einem monatlichen Bruttoeinkommen zwischen 631 und DM. 7 Tabelle 1: Beispielrechnungen zur Höhe des Splittingvorteils bei unterschiedlichen Einkommen (Stand 1998) - alle Angaben in DM zu versteuerndes Einkommen Steuerschuld Splittingvorteil nach Grundtabelle nach Splittingtabelle Quelle: Eigene Berechnungen nach der Steuer- und Splittingtabelle 1998

5 2 Niedriglöhne? In der Diskussion über Möglichkeiten zur Ausweitung der Beschäftigungsmöglichkeiten für Geringqualifizierte wird häufig der Frage der Lohnhöhe eine große Bedeutung beigemessen. Argumentiert wird, daß die Nachfrage nach einfachen Dienstleistungen besonders preiselastisch ist und daher bei niedrigeren Löhnen der Beschäftigten eine höhere Nachfrage von seiten der Haushalte realisiert werden könnte. Im Unterschied zu anderen Beschäftigungsbereichen ist zu beachten, daß es zwar einen Tarifvertrag für Tätigkeiten in Privathaushalten gibt, der zwischen der Gewerkschaft Nahrung, Genuß, Gaststätten und dem Deutschen Hausfrauenbund abgeschlossen worden ist, dieser aber in der Praxis eine eher geringe Bedeutung für die Lohnfindung in diesem Bereich hat. In den meisten Fällen wird der Lohn für Haushaltshilfen zwischen Haushalt und Arbeitskraft frei vereinbart. Das in der politischen und wissenschaftlichen Diskussion häufig vorgebrachte Argument beschäftigungshemmender tariflicher "Mindestlöhne" zieht also bei haushaltsbezogenen Dienstleistungen nicht. Gleichwohl stellt sich die Frage, ob es sich bei Tätigkeiten in Privathaushalten bereits heute um einen Niedriglohnbereich handelt. Aufgrund der vergleichsweise geringen Transparenz über die Lohnstrukturen in diesem Bereich und die oben bereits skizzierten Besonderheiten des Marktes gibt es hierauf keine einfache Antwort: Wie oben bereits kurz erwähnt, gibt es je nach beschäftigter Personengruppe, den erbrachten Dienstleistungen und der regionalen Situation erhebliche Unterschiede zwischen den auf diesem Markt gezahlten Stundenlöhnen. Stundenlöhne von 10 DM oder noch weniger, die vor allem illegal beschäftigten AusländerInnen gezahlt werden, sind zweifelsfrei als Niedriglöhne anzusehen. In anderen Regionen werden qualifizierten Haushaltshilfen jedoch teilweise auch 20 DM oder mehr pro Arbeitsstunde gezahlt. Im Vergleich zu den oft niedrigeren Tariflöhnen in anderen typischen "Frauenbranchen" handelt es sich hierbei schon eher um eine durchschnittliche oder sogar überdurchschnittliche Bezahlung. Überdies ist zu differenzieren zwischen einer Brutto- und einer Nettobetrachtung: Legt die Betrachtung der Löhne, die für Haushaltshilfen gezahlt werden, als Bruttolohn die Klassifizierung dieses Beschäftigungsfeldes als "Niedriglohnbereich" ggfs. noch nahe, so gilt dies nicht mehr, wenn berücksichtigt wird, daß in Privathaushalten bislang i.d.r. "brutto für netto" gezahlt wird. Als Nettolöhne liegen die Stundenverdienste in Privathaushalten im Vergleich zu Arbeitsverhältnissen in anderen Branchen, für die Sozialversicherungsbeiträge und Steuern abzuführen sind, vergleichsweise hoch. Betrachtet man allerdings die realisierten Monatsverdienste der als Haushaltshilfen in Privathaushalten Tätigen, dann liegen diese trotz der teilweise recht hohen Stundenverdienste wiederum eher niedrig. Neben der i.d.r. geringen Arbeitsstundenzahl der Beschäftigten in Privathaushalten spielt hierbei eine Rolle, daß auf dem Schwarzmarkt (und oft sogar auch bei geringfügiger Beschäftigung, wenngleich dies 8

6 nicht der geltenden Gesetzeslage entspricht) meist nur die Stunden bezahlt werden, die auch tatsächlich geleistet wurden. Lohnfortzahlung im Krankheitsfall sowie bezahlter Urlaub und erst recht Sonderzahlungen wie Weihnachts- oder Urlaubsgeld dürften eher die Ausnahme sein. Als Quintessenz dieser Betrachtungen ist festzuhalten: Die Tätigkeit in Privathaushalten ist nicht grundsätzlich als ein Niedriglohnbereich anzusehen. Die gleichwohl meist geringen Arbeitskosten werden eher durch Vermeidung von Lohnnebenkosten im Rahmen von Schwarzarbeit oder geringfügiger Beschäftigung als durch niedrige Stundenlöhne realisiert. 9 3 Nachfrage- und Angebotspotential Im Folgenden wird zunächst ausführlicher analysiert, mit welchen verschiedenen Ansätzen das Nachfragepotential im Bereich haushaltsbezogener Dienstleistungen zumindest näherungsweise ermittelt werden kann. Anschließend werden einige kurze Überlegungen zum Angebotspotential angestellt, die in Teil 5 nochmals aufgegriffen und vertieft werden. Wie eingangs bereits angesprochen worden ist, ist grundsätzlich von einem hohen und angesichts der steigenden Frauenerwerbstätigkeit, der zunehmenden Zahl von Alleinerziehenden und dem wachsenden Anteil älterer Menschen weiter zunehmenden Bedarf an Unterstützung im Haushalt auszugehen. Inwieweit dieser Bedarf jedoch in tatsächlicher Nachfrage mündet, hängt von zahlreichen Faktoren ab wie z.b. dem Preis der Dienstleistungen bzw. der Zahlungsbereitschaft und Zahlungsfähigkeit der Privathaushalte, dem Umfang, der Qualität und dem Bekanntheitsgrad der Angebote in diesem Bereich sowie nicht zuletzt auch von der gesellschaftlichen Einstellung gegenüber der Inanspruchnahme von Dienstleistungen. Weiterhin spielt der zeitliche Aufwand der eigenen Erwerbstätigkeit eine nicht unerhebliche Rolle für die Nachfrage nach haushaltsbezogenen Dienstleistungen. Dieser Aspekt wird bei Analysen der höheren "Dienstleistungsdichte" in den USA und den daraus gezogenen Schlußfolgerungen für die Möglichkeiten der Ausweitung von Dienstleistungen in Deutschland oft vernachlässigt. Hohe Erwerbsquoten, lange durchschnittliche Wochen- und Jahresarbeitszeiten bei einem vergleichsweise geringen Anteil von Teilzeitbeschäftigung wie in den USA erhöhen die private Nachfrage nach haushaltsbezogenen Dienstleistungen, während bei niedrigere Erwerbsquoten, vergleichsweise kurzen durchschnittlichen Arbeitszeiten und einem höheren Teilzeitanteil wie in Deutschland mehr Zeit für Eigenarbeit aufgebracht werden kann und tendenziell weniger Dienstleistungen am Markt nachgefragt werden. Vor dem Hintergrund dieser zahlreichen und teilweise gegenläufig wirkenden Einflußfaktoren läßt sich das Nachfragepotential nur schwierig bestimmen und erscheinen Schätzungen, im Bereich haushaltsbezogener Dienstleistungen könnten hunderttausende zusätzlicher Arbeitsplätze entstehen, überzogen. Dies gilt umso mehr, als die Nachfrage, wie bereits ausführlich dargestellt, bislang nur in sehr geringem Umfang zur Entstehung regulärer Arbeitsplätze beigetragen hat. Versucht man trotz aller Unsicherheiten und Unzulänglichkeiten das Nachfragepotential zumindest näherungsweise zu bestimmen, dann ist die bereits realisierte Nachfrage als

7 Untergrenze anzusehen. Wie bereits ausgeführt, wird die Zahl der Haushalte, die gelegentlich oder regelmäßig eine Haushaltshilfe in Anspruch nehmen, für 1994 auf über 4 Millionen beziffert. 8,8 % der Privathaushalte gaben im Rahmen dieser Befragung an, regelmäßig eine Haushaltshilfe in Anspruch zu nehmen, und weitere 4,6 % taten dies gelegentlich. Die stärkste Inanspruchnahme wiesen Haushalte mit einem Einkommen zwischen und 2000 DM sowie über DM auf (vgl. Tabelle 2). 10 Tabelle 2: Nutzung von Haushaltshilfen nach monatlichem Nettoeinkommen regelmäßig Monatliches Haushaltsnettoeinkommen gelegentlich nein keine Angabe insgesamt in % in Unter DM 2,8 5,1 87,8 4, bis unter DM bis unter DM bis unter DM 8,2 5,1 82,6 4, ,9 3,4 88,3 3, ,7 3,5 88,4 2, Über DM 17,4 6,7 72,4 3, Keine Angabe 17,3 6,3 69,6 6, insgesamt 8,8 4,6 83,1 3, Quelle: Munz 1996: 39 Bezogen auf die Haushaltsgröße war die Inanspruchnahme von Haushaltshilfen bei den Einund Zwei-Personen-Haushalten und bei den Haushalten mit mehr als fünf Personen überdurchschnittlich hoch (vgl. Tabelle 3).

8 11 Tabelle 3: Nutzung von Haushaltshilfen nach Haushaltsgröße Haushaltsgröße regelmäßig gelegentlich nein keine Angabe insgesamt in % in Person 11,7 6,9 77,2 4, Personen 8,3 4,1 85,2 2, Personen 4,5 3,1 88,1 4, Personen 7,7 0,9 88,5 2, und mehr Personen 7,8 4,3 83,8 4, insgesamt 8,8 4,6 83,1 3, Quelle: Munz 1996: 40 Diese Daten deuten darauf hin, daß es eine überdurchschnittliche Inanspruchnahme von haushaltsbezogenen Dienstleistungen vermutlich in drei Gruppen gibt: Bei den gutverdienenden Singles sowie Familien mit mehreren Kindern sowie bei Ein-Personen-Haushalten mit eher geringem Einkommen. Bei letzteren dürfte es sich vorrangig um Haushalte von Rentnerinnen und Rentnern handeln, die aufgrund des Alters oder gesundheitlicher Einschränkungen selbst bei einem geringen Einkommen nicht die Alternative haben, sich selbst zu helfen. Leider sagen die vorliegenden Daten nichts über den tatsächlichen Umfang der Inanspruchnahme von haushaltsbezogenen Dienstleistungen z.b. in Stunden pro Monat oder Jahr aus. Weiterhin wurde im Rahmen der zugrundeliegenden Befragung auch nicht differenziert, ob es sich um bezahlte Dienstleistungen oder um unbezahlte familiäre oder nachbarschaftliche Hilfe handelte. Über diese bislang tatsächlich realisierte Nachfrage hinaus dürfte es eine mehr oder weniger große Gruppe von Privathaushalten geben, die derzeit auf Eigenleistung setzen, sich grundsätzlich aber Hilfe wünschen. Die Nicht-Inanspruchnahme externer Hilfe kann in diesem Kontext sowohl finanzielle, organisatorische als auch andere Gründe haben. Entweder man kann oder will sich bislang keine haushaltsbezogenen Dienstleistungen leisten, oder es fehlt an passenden Angeboten. Möglicherweise schrecken manche auch aus "moralischen" Gründen davor zurück, Dienstleistungen auf dem Schwarzmarkt oder im Rahmen geringfügiger Beschäftigung nachzufragen. Denn legale Möglichkeiten zur Abdeckung eines ggfs. nur wenige Wochenstunden umfassenden Bedarfes an Unterstützung im Haushalt jenseits geringfügiger Beschäftigung gibt es bislang nur vereinzelt.

9 Andere Schätzungen legen als Kriterium für die Bestimmung des Nachfragepotentials die Höhe des Einkommens von Privathaushalten zugrunde. Dies wird einerseits damit begründet, daß haushaltsbezogene Dienstleistungen vor allem von denjenigen in Anspruch genommen werden (können), die über ein höheres Einkommen verfügen, und andererseits mit der Tatsache, daß sich die steuerliche Absetzbarkeit der Kosten von Haushaltshilfen im Rahmen des Haushaltsscheck-Verfahrens nur bei höheren Einkommen lohnt. Das Institut für Arbeitsmarktund Berufsforschung kommt in entsprechenden Berechnungen zu dem Ergebnis, daß die Zahl der Haushalte mit einem zu versteuernden Jahreseinkommen von über DM bei Alleinstehenden bzw. über DM bei Ehepaaren und einem Grenzsteuersatz von über 40 %, für die die zusätzlichen Kosten durch die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung einer Haushaltshilfe durch die entsprechende Steuerersparnis kompensiert werden, bei bis liegt (vgl. Tabelle 4). 12 Tabelle 4: Steuerwirkungen des Sonderausgabenabzugs von DM nach Haushaltstypen Zu versteuerndes Jahreseinkommen Grenzsteuersatz Steuerersparnis pro Jahr (DM) Ausgaben nach Steuern (DM) Zahl der Haushalte Single / Ehepaare / DM 35 % ca Single / Ehepaare / DM und höher 40 % und höher ca bis darunter Single / Ehepaare / DM und höher 53 % ca Quelle: Emmerich 1997: 2 Unberücksichtigt bleibt hierbei jedoch, daß Nachfrage nach haushaltsbezogenen Dienstleistungen nicht nur davon abhängt, daß man sich diese finanziell leisten kann, sondern auch vom tatsächlichen Bedarf. Ausreißer gibt es in beide Richtungen: auf der einen Seite einkommensschwache Personen, die haushaltsbezogene Dienstleistungen benötigen und auch nachfragen, obwohl sie sie sich nur schwerlich leisten können (wie die oben erwähnten RentnerInnen), und auf der anderen Seite Haushalts mit hohem Einkommen, die aber mangels Bedarf oder aus Mentalitätsgründen auf solche Dienstleistungen verzichten. Jenseits dieser Schätzungen und Berechnungen des Nachfragepotentials, die vorrangig an Einkommen und Familiensituation anknüpfen, ist zu beachten, daß die Nachfrage nach haushaltsbezogenen Dienstleistungen in starkem Maße durch die Mentalität in Deutschland

10 gegenüber Dienstleistungen im allgemeinen und haushaltsbezogenen Dienstleistungen im besonderen beeinflußt. Bislang gilt etwas zugespitzt formuliert: "Solche Dienste zu leisten wird in Deutschland (...) als entwürdigend, sie zu nutzen, als anmaßend betrachtet." (Chaberny 1997: 2040). Diese Aussage wird durch die Ergebnisse einer Befragung von Privathaushalten, die im Auftrag des Ministeriums für Wirtschaft und Mittelstand, Technologie und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen Anfang im Jahre 1997 durchgeführt worden ist, tendenziell bestätigt. So stimmte die Mehrheit der Befragten den folgenden Aussagen zu: "Viele Dienstleistungen sind nicht notwendig, weil man sie selbst erledigen kann" (71 % Zustimmung, 27 % Ablehnung). "Dienstleistungen oft zu beanspruchen, ist überflüssiger Luxus" (57 % Zustimmung, 41 % Ablehnung). "Ich lasse ungern andere Arbeiten machen, die mir selbst unangenehm sind" (53 % Zustimmung, 46 % Ablehnung) (Ministerium für Wirtschaft und Mittelstand, Technologie und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen 1997: 7). Die hohen Zustimmungsraten machen eindrucksvoll deutlich, daß die Vorurteile gegenüber der Inanspruchnahme von Dienstleistungen in breiten Kreisen der deutschen Bevölkerung teilweise noch sehr ausgeprägt sind. Zwar stehen nach den Ergebnissen dieser Befragung Jüngere der Inanspruchnahme von Dienstleistungen insgesamt aufgeschlossener gegenüber als Ältere; für haushaltsbezogene Dienstleistungen im engeren Sinne (Reinigung, Wäsche etc.). ergibt sich jedoch ein anderes Bild: Auf die Frage "Welche der genannten kommerziell angebotenen Dienstleistungen würden sie nutzen?" nannten 17 % der 18- bis 39-Jährigen "Putzhilfe im Haushalt", während es bei den 40- bis 59-Jährigen 25 % und bei den über 60-Jährigen 27 % waren. Dies deutet darauf hin, daß Vorurteile teilweise überwunden werden, wenn der Bedarf unabweisbar ist. Interessant ist in diesem Zusammenhang weiterhin, daß die Frage sich jeweils explizit auf ein abgaben- und sozialversicherungspflichtiges kommerzielles Angebot bezog. Vor diesem Hintergrund erscheinen die jeweiligen Anteile der Interessierten überraschend hoch. Möglicherweise ist dies ein Hinweis darauf, daß entsprechende professionelle und qualitativ hochwertige Angebote durchaus nachgefragt würden. Daß Qualität eine hohe Bedeutung beigemessen wird, zeigen auch die Antworten auf die Fragen "Aus welchen Gründen würden Sie kommerziell angebotenen Dienstleistungen den Vorzug geben?" und "Was ist Ihnen besonders wichtig, wenn Sie Dienstleistungen in Anspruch nehmen?" Bei den Antworten auf die erste Frage rangieren Garantie (33 %), Qualität (23 %), Fachkräfte (17 %) sowie Reklamationsmöglichkeit (15 %) deutlich vor der Antwortkategorie "angemessene Kosten" (11 %). Auch bei der zweiten Frage werden Qualität (71 % "sehr wichtig" und 21 % "wichtig") sowie Vertrauen (64 % "sehr wichtig" und 21 % "wichtig") häufiger genannt als die Kategorien Preis-Leistungs-Verhältnis (60 / 23 %) und Kosten (55 / 16 %). 13

11 Insgesamt deuten die Ergebnisse dieser Befragung, wenngleich gewisse Vorbehalte gegenüber der Aussagekraft bloßer Meinungsäußerungen in diesem Bereich sicherlich berechtigt sind, darauf hin, daß die (vermeintlich oder tatsächlich) unterentwickelte Nachfrage nach Dienstleistungen in Deutschland durchaus gesteigert werden kann. Professionelle, kundenorientierte und qualitativ hochwertige Angebote scheinen hierfür von besonderer Bedeutung zu sein. Dies sollte bei der Entwicklung von Ansätzen zur Erschließung zusätzlicher Nachfrage nach haushaltsbezogenen Dienstleistungen Berücksichtigung finden. Professionalisierung ist neben der Bezahlung, den Arbeitszeiten und den Arbeitsbedingungen vermutlich auch der entscheidende Schlüssel, um ein größeres Arbeitskräftepotential für den Bereich der haushaltsbezogenen Dienstleistungen zu erschließen. Bislang scheint das Interesse von Beschäftigten, in diesem Bereich tätig zu sein, eher gering. Den weit überwiegenden Teil der Arbeitskräfte stellen Frauen, die oft kaum Alternativen zur Tätigkeit als Haushaltshilfe haben, wenn sie nur wenige Stunden arbeiten möchten und/oder nicht über andere auf dem Arbeitsmarkt verwertbare fachliche Qualifikationen verfügen. Vor diesem Hintergrund müssen sie vergleichsweise schlechte Arbeits- und Entlohnungsbedingungen in Kauf nehmen und haben wenig Chancen, nachhaltige Verbesserungen in diesen Bereichen durchzusetzen. Haushaltsbezogene Dienstleistungen bieten bislang nur in seltenen Fällen eine eigenständige Existenzsicherung, was auch mit dem im Vergleich zu anderen Tätigkeiten extrem hohen Anteil von Teilzeitarbeit und geringfügiger Beschäftigung zusammenhängt. Nicht zuletzt krankt das gesellschaftliche Ansehen haushaltsbezogener Dienstleistungen daran, daß die Notwendigkeit einer fachlichen Qualifikation häufig in Abrede gestellt wird - nach dem Motto "Putzen kann jede". Dabei wird völlig verkannt, daß die Tätigkeit in fremden Haushalten völlig andere Anforderungen stellt als die Organisation des eigenen Haushaltes und daß die Bewertung solcher Tätigkeiten durch gesellschaftliche Werturteile geprägt wird, die von der bislang oft unbezahlten Erledigung von Hausarbeit durch Frauen ausgehen. Um die Attraktivität für potentielle Beschäftigte zu steigern, dürfte eine höhere gesellschaftliche Wertschätzung von Hausarbeit ebenso wichtig sein wie die Anreicherung der Aufgaben durch weitere Dienstleistungen, die im Vergleich zu Reinigung und Putzen von den potentiellen Beschäftigten als abwechslungsreicher und weniger belastend empfunden werden (z.b. Betreuungsaufgaben, heimwerkliche Arbeiten, Botengänge) Ansätze zur Beschäftigungsförderung Wie eingangs bereits ausgeführt, spricht vieles dafür, daß die Erschließung zusätzlicher regulärer Beschäftigung im Bereich haushaltsbezogener Dienstleistungen ohne staatliche Anstöße kaum gelingen kann. Dies hat einige europäische Länder wie etwa Dänemark, Frankreich, die Niederlande und auch Deutschland dazu bewogen, Maßnahmen zu ergreifen bzw. Programme aufzulegen, um die Entstehung von Arbeitsplätzen in diesem Bereich auf unterschiedliche Weise zu fördern. Meistens werden in diesem Kontext zeitlich befristet oder auf Dauer Subventionen gewährt, die sich entweder auf die Nachfrage nach oder auf das Angebot an haushaltsbezogenen Dienstleistungen konzentrieren oder beide Varianten

12 miteinander verknüpfen. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, nur das Angebot bestimmter Dienstleistungen zu subventionieren oder andere Kriterien für die Förderung festzulegen wie etwa, daß diese nur gewährt wird, wenn die eingesetzten Arbeitskräfte sozialversicherungspflichtig beschäftigt werden. Nachfragebezogene Zuschüsse können ebenfalls an die Erfüllung bestimmter Kriterien gebunden, auf bestimmte Zielgruppen beschränkt sein oder auch grundsätzlich allen potentiellen KundInnen zugutekommen. Je nach Ausgestaltung unterscheiden sich der finanzielle Aufwand, der potentielle Beschäftigungseffekt und ggfs. die Verteilungswirkungen der Förderung. 3 In Übersicht 1 sind einige Aspekte von Förderprogrammen in den genannten Ländern aufgeführt. 15 Übersicht 1: Ansätze zur Förderung haushaltsbezogener Dienstleistungen Land Förderung Art der Förderung des Angebotes der Nachfrage Niederlande Dänemark Deutschland bei Einstellung von Langzeitarbeitslosen Zuschüsse an Unternehmen und Initiativen Dienstleistungsagenturen/-pools Frankreich - chèques emploiservice Verwaltungsvereinfachung und Steuervorteile - Lohnkostenzuschüsse für max. 2 Jahre Besonderheiten Haushaltsreinigung und Kinderbetreuung; Abzug von der Steuerschuld nur Haushaltsreinigung - Haushaltsreinigung, Einkaufen, Gartenarbeiten etc. Haushaltsschecks Verwaltungsvereinfachung und Steuervorteile Öffentliche Anschubfinanzierung von Fall zu Fall unterschiedlich Arbeitsverhältnisse in Privathaushalten; Absetzbarkeit vom zu versteuernden Einkommen teils feste Anstellung der Arbeitskräfte - teils nur Vermittlung Quelle: Weinkopf 1998a 3 Zur Ausgestaltung von Förderprogrammen in anderen europäischen Ländern und ersten Erfahrungen vgl. ausführlicher Weinkopf 1997 und 1998.

13 Während die Niederlande und Dänemark auf Maßnahmen setzen, um das Angebot haushaltsbezogener Dienstleistungen durch professionelle Unternehmen zu fördern, konzentrieren sich die Maßnahmen in Frankreich auf eine Unterstützung der Nachfrage - einerseits durch eine Reduzierung des Verwaltungsaufwandes und andererseits durch eine steuerliche Förderung. Während zunächst allein Arbeitsverhältnisse in Privathaushalten gefördert wurden, können Dienstleistungsschecks und Steuervorteile in Frankreich inzwischen auch für Dienstleistungen, die von Unternehmen erbracht werden, in Anspruch genommen werden. In der Bundesrepublik werden sowohl nachfrage- als auch angebotsbezogene Instrumente zur Förderung regulärer Beschäftigung im Bereich haushaltsbezogener Dienstleistungen erprobt. Es handelt sich dabei einerseits um Haushaltsschecks sowie steuerliche Regelungen und andererseits um die Förderung von Dienstleistungsagenturen. Haushaltsschecks sind Anfang 1997 in Anlehnung an die französischen "chèques emploiservice" eingeführt worden. Sie sollen die Schaffung sozialversicherungspflichtiger Arbeitsverhältnisse in Privathaushalten durch eine Verringerung des Verwaltungsaufwandes (die Krankenkassen übernehmen den Einzug und die Verteilung der Sozialversicherungsbeiträge) und eine steuerliche Entlastung fördern. Statt zuvor bis zu DM pro Jahr können die Kosten einer Haushaltshilfe nunmehr in Höhe von bis zu DM jährlich vom zu versteuernden Einkommen abgesetzt werden. Darüber hinaus wurden zuvor einschränkende Kriterien wie das Vorhandensein von Kindern aufgehoben. Obwohl das zuständige Bundesarbeitsministerium (BMA) eine große Werbekampagne für den Haushaltsscheck gestartet hat, ist die bisherige Resonanz eher gering: Zwischen Anfang 1997 und Ende 1998 wurden nach Angaben des BMA gut Haushaltsschecks in Anspruch genommen. Dies dürfte im Wesentlichen auf drei Probleme zurückzuführen sein: Struktur der Nachfrage: Nur wenige Haushalte können sich eine Haushaltshilfe mit einem Monatsverdienst von mehr als 630/530 DM leisten; die überwiegende Mehrheit benötigt Hilfe für wenige Wochenstunden oder kann jedenfalls nicht mehr finanzieren. Zwar besteht grundsätzlich die Möglichkeit, daß mehrere Haushalte eine Hilfe gemeinsam beschäftigen und damit insgesamt die Sozialversicherungsfreigrenze überschritten wird; diese Variante ist aber sowohl schwierig zu organisieren als auch riskant: Springt ein Haushalt ab, kann es passieren, daß die Haushaltshilfe ihren Sozialversicherungsschutz und die Haushalte ihren Steuervorteil verlieren. Kosten: Bei Nutzung des Haushaltsschecks müssen Haushalte die gesamten Sozialversicherungsbeiträge in Höhe von etwa 42 % übernehmen. Diese Mehrkosten werden - wie bereits erwähnt - durch die Steuervorteile nur kompensiert, wenn der Grenzsteuersatz deutlich über 40 % liegt. Vor diesem Hintegrund profitieren in erster Linie Gutverdienende. Für Haushalte mit kleineren oder mittleren Einkommen ist die Regelung nicht attraktiv. 16

14 Arbeitsangebot: Angesichts der eher niedrigen Löhne und der vergleichsweise kurzen Arbeitszeit haben Beschäftigte in diesem Bereich oft kein Interesse an einer sozialversicherungs- und steuerpflichtigen Beschäftigung. Der Einfluß steuer- und sozialversicherungsrechtlicher Regelungen für Verheiratete ist in Teil 2 bereits ausführlich beschrieben worden. Hinzu kommt, daß offizieller Verdienst z.b. zur Reduzierung von Wohngeldansprüchen oder zu höheren Kindergartenbeiträgen führen könnte. Der Ansatz von Dienstleistungsagenturen bzw. -pools berücksichtigt demgegenüber die aufgezeigten Probleme der Nachfragestruktur und des Arbeitsangebotes: Die Agenturen fungieren selbst als Arbeitgeber und bündeln stundenweise Einsätze in Privathaushalten zu regulären Teilzeit- bzw. Vollzeitarbeitsverhältnissen. Den Beschäftigten bieten sie somit einen regulären Arbeitsplatz mit Sozialversicherung, Urlaubsanspruch und Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, die Möglichkeit des Austausches mit KollegInnen und Qualifizierungsmöglichkeiten. Den Haushalten ersparen sie Auswahl- und Verwaltungsaufwand und stellen personellen Ersatz, wenn die angestammte Hilfe krank oder im Urlaub ist (Weinkopf 1996 und 1997). Außerdem bürgen sie für Qualität und Zuverlässigkeit. Aktuell existieren nach unserer Kenntnis etwa 80 bis 100 Dienstleistungspools und -agenturen im gesamten Bundesgebiet. Es handelt sich dabei in etwa drei Viertel aller Fälle um Modellprojekte mit einer öffentlichen Anschubfinanzierung von Seiten des Bundes, der Bundesländer oder einer Kommune, die bei verschiedenen Trägern angesiedelt sind, teilweise aber auch um private Existenzgründungen. Zielgruppen unter den Beschäftigten sind in erster Linie zuvor Arbeitslose, WiedereinsteigerInnen und zuvor Sozialhilfebeziehende. Wie eine Ende 1998 vom Institut Arbeit und Technik durchgeführte bundesweite schriftliche Befragung von Dienstleistungszentren ergeben hat, stellen Frauen die große Mehrheit unter den Beschäftigten. 4 Der überwiegende Teil der befragten Dienstleistungspools (72 %) beschäftigt ausschließlich sozialversicherungspflichtige MitarbeiterInnen (zu 69 % in Teilzeit); bei den übrigen (28 %) sind auch geringfügig Beschäftigte tätig. In 86 % der Fälle erhalten die MitarbeiterInnen eine tarifliche Entlohnung bzw. orientiert sich die Entlohnung an einen Tarifvertrag. Der Stundenlohn liegt dabei zwischen 8 DM und 26 DM (durchschnittlich 15,29 DM brutto). Die Dienstleistungspools/-zentren hatten zum Zeitpunkt der Befragung KundInnen, davon 78 % Privathaushalte. Die meisten Zentren bieten ein breites Spektrum an Dienstleistungen an. Die Nachfrage konzentriert sich bislang jedoch im wesentlichen auf die Bereiche hauswirtschaftliche Dienstleistungen (bei 98 % der Dienstleistungspools) und Kinderbetreuung (bei 41 % der Dienstleistungspools) Pro Dienstleistungspool waren zum Befragungsstichtag durchschnittlich knapp 14 Servicekräfte beschäftigt (zu 69 % als Teilzeitbeschäftigte). Dies entspricht 867 Servicekräften insgesamt. Hinzu kommen 200 Beschäftigte im Overhead.

15 In 85 % der Projekte und Unternehmen ist eine Qualifizierung der Beschäftigten vorgesehen. Sie wird dabei überwiegend (47 %) sowohl vor der Arbeitsaufnahme der Beschäftigten als auch beschäftigungsbegleitend durchgeführt. 12 % der Projekte/Unternehmen qualifizieren ihre MitarbeiterInnen ausschließlich vor der Arbeitsaufnahme, 41 % nur beschäftigungsbegleitend. Der durchschnittliche Preis für die Dienstleistungen beträgt 23,26 DM pro Stunde (ohne MwSt.). 77 % der Projekte/Unternehmen rechnen ihre Dienstleistungen stundenweise ab (26 mit einem einheitlichen Preis von durchschnittlich 21,86 DM zuzüglich Mehrwertsteuer; 31 mit gestaffelten Preisen zwischen 12 DM und 56,90 DM netto) Dienstleistungspools bieten auch sogenannte "Dienstleistungspakete" an. Dabei wird ein Pauschalpreis für eine genau festgelegte Dienstleistung vereinbart (wöchentliche Reinigung einer leicht zu reinigenden 100 qm-wohnung mit den Sonderleistungen x, y, z). Der hierfür erforderliche Zeitaufwand ist nicht Gegenstand des Vertrages. Dies entspricht eher der Arbeitsweise von Handwerkern und beugt Versuchen der Haushalte vor, die Kosten der Dienstleistung dadurch zu drücken, daß eine geringere Stundenzahl als zuvor auf dem Schwarzmarkt gebucht wird, um die Kosten niedrig zu halten. Die genannten Preise der Dienstleistungszentren und -agenturen liegen offensichtlich deutlich höher als auf dem Schwarzmarkt. Erschwerend kommt hinzu, daß (anders als inzwischen in Frankreich) die Inanspruchnahme von Agenturen aus der steuerlichen Förderung in Deutschland bislang explizit ausgeschlossen ist. Vor diesem Hintergrund sind einige Dienstleistungspools inzwischen dazu übergegangen, nur noch die Vermittlung von Haushaltshilfen zu übernehmen oder dies zumindest als weitere Dienstleistung anzubieten. Dieser Ansatz bietet aber sowohl den Beschäftigten als auch den Haushalten deutlich geringere Vorteile als Dienstleistungsagenturen, die selbst als Arbeitgeber fungieren. 6 Bislang gibt es nach unseren Recherchen nur vereinzelt Dienstleistungspools, die ohne Subventionen auskommen bzw. damit rechnen, mittelfristig kostendeckend arbeiten zu können, ohne daß die Rahmenbedingungen verändert werden. Als zentrale Probleme werden einerseits die Zahlungsbereitschaft der Haushalte (Konkurrenz zur Schwarzarbeit) und andererseits die Rekrutierung geeigneter Beschäftigter genannt. Bei hohen Preisen erwarten die KundInnen auch eine hohe Qualität der Dienstleistungen, die Geringqualifizierte nicht ohne weiteres erbringen können. Notwendig ist u.a. eine hohe soziale Kompetenz, weil flexibel und weitgehend ohne Anleitung gearbeitet werden muß. Qualifiziertere interessieren sich demgegenüber kaum für eine Tätigkeit bei Dienstleistungsagenturen, was sowohl an der körperlich relativ anstrengenden Arbeit als auch an den oft eher niedrigen Löhnen liegen 18 5 Der Preis von 56,90 DM wird für Pflegedienstleistungen erhoben. 6 So hatten z.b. die 13 Projekte/Unternehmen im Rahmen unserer Befragung, die (auch) als Vermittlungsagentur tätig waren, bis zum Stichtag insgesamt 140 Personen in Privathaushalte vermittelt - davon aber nur 78 Personen

16 dürfte. Der Qualifizierung der Beschäftigten kommt demnach eine besondere Bedeutung zu. Da noch keine umfassenden Erfahrungen mit den skizzierten Förderansätzen und -programmen im In- und Ausland vorliegen, lassen sich nur einige vorläufige Trendaussagen formulieren. Frankreich und die Bundesrepublik mit den Haushaltsschecks setzen auf eine Förderung der Nachfrage im Bereich haushaltsbezogener Dienstleistungen. Während dies in Frankreich zu einer vergleichsweise hohen Inanspruchnahme geführt hat, ist die bisherige Inanspruchnahme in der Bundesrepublik ernüchternd, was auf die deutlich restriktivere Gestaltung der Förderung (Arbeitsverhältnisse mit mehr als 630/530 DM Monatsverdienst) und die wesentlich geringeren Steuervorteile zurückzuführen sein dürfte. In Frankreich geht die vergleichsweise starke Nutzung der Dienstleistungsschecks aber mit eher geringen Verbesserungen auf Seiten der Beschäftigten einher, weil bis auf die Abführung von Sozialversicherungsbeiträgen keinerlei Anforderungen an die Standards der geförderten Arbeitsverhältnisse gestellt werden. Die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit der mit Dienstleistungsschecks geförderten Arbeitsverhältnisse lag 1996 bei nur fünf Stunden. In den Niederlanden und in Dänemark sind mit der direkten Subventionierung von Unternehmen, die haushaltsbezogene Dienstleistungen anbieten, bislang geringere Beschäftigungseffekte als in Frankreich erzielt worden; gleichzeitig handelt es sich jedoch eher um Arbeitsplätze, die den üblichen Standards entsprechen, wie dies auch bei den Dienstleistungspools in Deutschland der Fall ist. In Übersicht 2 sind einige zentrale Aspekte von Angebots- und Nachfragesubventionen, die teilweise auch in Teil 5 weiter ausgeführt werden, zusammengefaßt. 19 auf einen sozialversicherungspflichtigen Arbeitsplatz).

17 20 Übersicht 2: Zentrale Dimensionen der Förderung von haushaltsbezogenen Dienstleistungen im Vergleich Auswirkungen/ Implikationen potentiell begünstigte KundInnen Qualität der Arbeitsverhältnisse Qualität der Dienstleistungen gezielte Förderung von Zielgruppen Auswirkungen auf den Preis Mißbrauchsgefahr Angebotssubventionen (Anschubfinanzierung, Lohnkostenzuschüsse) alle NachfragerInnen durch Bündelung eher reguläre Teilzeit- bzw. Vollzeitarbeitsverhältnisse kann eher beeinflußt werden; Chance der Professionalisierung möglich, aber nicht zwingend Angebot zu subventionierten Preisen möglich eher gering; bessere Kontrollmöglichkeiten Nachfragesubventionen (Steuervorteile) je nach Ausgestaltung unterschiedlich - meist beschränkt auf SteuerzahlerInnen je nach Ausgestaltung unterschiedlich F: vorwiegend 5-Stunden-Jobs D: soz.vers.pflichtig, aber eher geringe Stundenzahl kaum Einflußmöglichkeiten i.d.r. nicht beabsichtigt Ermäßigung mit erheblicher zeitlicher Verzögerung höher; schlechtere Kontrollmöglichkeiten Quelle: Weinkopf 1998a 5 Schlußfolgerungen und Perspektiven Sowohl die deutschen als auch die bisherigen Erfahrungen mit Ansätzen zur Förderung haushaltsbezogener Dienstleistungen in anderen Ländern zeigen, daß die Schaffung zusätzlicher regulärer Beschäftigung in diesem Bereich kein einfaches Unterfangen ist und daß die erwarteten oder zumindest erhofften Beschäftigungseffekte bislang nicht erreicht werden konnten. Hierfür sind im Wesentlichen zwei Gründe maßgeblich: Die Zahlungsbereitschaft von Haushalten für haushaltsbezogene Dienstleistungen ist eher gering. Die Durchsetzung deutlich höherer Preise als auf dem Schwarzmarkt gelingt nur in Ausnahmefällen. Auf Seiten der Beschäftigten besteht wenig Interesse, in diesem Bereich zu arbeiten. Haushaltsbezogene Dienstleistungen haben ein schlechtes Image und die Entlohnung ist meist vergleichsweise niedrig. Trotz dieser Probleme sollten Initiativen zur Förderung haushaltsbezogener Dienstleistungen nach unserer Einschätzung keineswegs eingestellt werden. Das geringe Ansehen solcher Dienstleistungen sowohl auf seiten der potentiellen KundInnen als auch auf seiten der Beschäftigten kann zwar nicht von heute auf morgen verändert werden; aber es ist mittelfristig

18 durchaus zu erhöhen (Weinkopf 1998a). Es sind weitere Experimente notwendig um herauszufinden, welche Instrumente und Ansätze in diesem Feld besonders erfolgreich sind. Eine Reihe weiterer Länder wie z.b. Belgien, Finnland, Österreich und Italien haben Programme entwickelt oder stehen kurz vor deren Erprobung. Wenngleich Erfahrungen aus anderen Ländern aufgrund unterschiedlicher Rahmenbedingungen nicht unmittelbar übertragbar sind, können sie doch Anregungen bieten für eine Modifizierung und Erweiterung der eingesetzten Instrumente. Aus unserer Sicht sind aus den bisherigen Erfahrungen folgende vorläufige Schlußfolgerungen und Empfehlungen abzuleiten: Nach unserer Einschätzung sind nennenswerte Beschäftigungseffekte nur durch eine Professionalisierung haushaltsbezogener Dienstleistungen und neue Formen der Arbeitsorganisation in diesem Bereich zu erreichen. Ohne eine Professionalisierung haushaltsbezogener Dienstleistungen wird das Ansehen solcher Tätigkeiten sowohl bei Beschäftigten als auch bei den KundInnen vermutlich gering bleiben, was eine Ausweitung der Beschäftigung in diesem Bereich deutlich erschwert. Das Angebot haushaltsbezogener Dienstleistungen durch Initiativen oder Unternehmen bietet die Chance professionellerer und qualitativ höherwertiger Angebote in diesem Bereich, die zu einer Steigerung der Nachfrage führen können. Im Vergleich zur Förderung individueller Arbeitsverhältnisse in Privathaushalten können Unternehmen auch für Haushalte, die Unterstützung nur für wenige Wochenstunden nachfragen, ein Angebot bereithalten. Außerdem wird die hohe Abhängigkeit und Isolation von Haushaltshilfen in Privathaushalten aufgelöst zugunsten einer betriebsförmigen Organisation. Nicht zuletzt eröffnet eine professionelle Organisation die Chance, das bislang meist sehr enge Dienstleistungsspektrum über die Haushaltsreinigung hinaus um zusätzliche Dienstleistungen wie z.b. Gartenarbeit, heimwerkliche Dienstleistungen, Botengänge u.ä. zu erweitern. Vieles spricht auch dafür, daß die Chancen zur akzeptablen Gestaltung der Arbeitsbedingungen und zur Verhinderung von Mißbrauch höher sind, wenn die Förderung sich auf professionelle Dienstleistungsanbieter konzentriert, als wenn Arbeitsverhältnisse in Privathaushalten begünstigt werden. Während Betriebe ohnehin vielfältigen Melde- und Dokumentationspflichten unterliegen und Möglichkeiten der kollektiven Interessenvertretung bieten, verhindert u.a. der Schutz der Privatsphäre in Haushalten wirksame Kontrollen. Um die Attraktivität haushaltsbezogener Dienstleistungen für potentielle Beschäftigte zu erhöhen, kommt der Professionalisierung ebenfalls ein hoher Stellenwert zu. Ggfs. sollten zusätzlich Maßnahmen zur Erhöhung der erzielbaren Nettoeinkommen bei niedrig bezahlten Jobs erprobt werden wie etwa erhöhte Steuerfreibeträge, Einkommensbeihilfen oder die Subventionierung von Sozialversicherungsbeiträgen. Zwar gibt es zahlreiche Vorbehalte gegenüber solchen Maßnahmen (vgl. auch Weinkopf 1998b); ohne eine zumindest modellhafte Erprobung dieser Instrumente in regionalen Modellversuchen kann über die 21

19 beschäftigungspolitische Wirksamkeit sowie ggfs. unerwünschte Nebeneffekte jedoch nur spekuliert werden. 7 Wie bereits ausgeführt, können haushaltsbezogene Dienstleistungen grundsätzlich sowohl angebots- als auch nachfrageseitig unterstützt werden. Auch eine Kombination beider Ansätze ist möglich. Auf der Nachfrageseite scheinen Gutscheine oder Schecks, die die Kosten der Dienstleistungen unmittelbar reduzieren, wirksamer zu sein als eine steuerliche Förderung, die erst im Nachhinein und oft mit erheblicher Zeitverzögerung greift. Eine steuerunabhängige Förderung bietet zudem den Vorteil, daß besonders bedürftige Gruppen gezielt gefördert werden können. Dies kann möglicherweise nachfragesteigernd wirken, zumal die Förderung nicht an die Voraussetzung der Steuerpflicht der KundInnen geknüpft ist. Für die Bundesrepublik hat die SPD-Bundestagsfraktion einen solchen Vorschlag von sogenannten "Dienstleistungsgutscheinen" entwickelt, der einkommensunabhängige Nachfragesubventionen vorsieht, wenn Dienstleistungen von Pools bzw. Agenturen in Anspruch genommen werden (Deutscher Bundestag 1996). Hiervon könnten zumindest theoretisch auch RentnerInnen und Geringverdienende profitieren. Notwendig erscheinen darüber hinaus wirksamere Maßnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und eine breit angelegte Kampagne zur Verbesserung des gesellschaftlichen Ansehens von haushaltsbezogenen Dienstleistungen. Da der Bereich haushaltsbezogener Dienstleistungen vielfach als ein Feld bezeichnet wird, in dem auch oder sogar vorrangig neue Beschäftigungsmöglichkeiten für Geringqualifizierte erschlossen werden sollen, ist schließlich noch auf eine Problematik hinzuweisen, die oft übersehen wird: Zwar sind die fachlichen Qualifikationsanforderungen bei manchen Tätigkeiten im Bereich haushaltsbezogener Dienstleistungen eher niedrig. Im Unterschied zu Einfacharbeitsplätzen im gewerblichen Sektor, die i.d.r. in betrieblichen Zusammenhängen und unter ständiger Anleitung ausgeübt werden, werden haushaltsbezogene Dienste in allen vorgestellten Förderungsansätzen dezentral und "ambulant" erbracht. Die Beschäftigten müssen sehr selbständig arbeiten und flexibel auf unterschiedliche Kundenerwartungen reagieren können. Vor diesem Hintergrund haben soziale Kompetenzen, Fähigkeiten im Umgang mit Menschen, Selbständigkeit und ein adäquater sowie flexibler Umgang mit höchst unterschiedlichen Situationen eine hohe Bedeutung. Wie die ersten Erfahrungen der Dienstleistungsagenturen in Deutschland zeigen, sind Geringqualifizierte mit der Anforderung, ohne direkte Anleitung völlig selbständig zu arbeiten und das Vorgehen bei der Erledigung von bestimmten Aufgaben eigenständig zu planen, oft überfordert. Hieraus sind zwei Schlußfolgerungen zu ziehen: Zum einen leitet sich hieraus ein Bedarf an 22 7 Derzeit gibt es in einigen Bundesländern Überlegungen bzw. konkrete Planungen für derartige Modellversuche. Konkret umgesetzt wird ein entsprechendes Projekt bislang (Stand März 1999) allerdings nur in Schleswig-Holstein. Hierbei steht jedoch die Beratung von kleinen und mittleren Unternehmen in Kombination mit einer befristeten Subventionierung der Arbeitgeber-Sozialversicherungsbeiträge im Mittelpunkt und nicht die Erhöhung der aus gering bezahlten Tätigkeiten erzielbaren Nettoeinkommen der Beschäftigten durch Einkommensbeihilfen oder die Subventionierung ihrer Sozialversicherungsbeiträge. Vgl. Weinkopf 1998b.