Europäisches Verwaltungsrecht I Grundlagen, Rechtsquellen, Eigenverwaltungsrecht der EU

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1 Europäisches Verwaltungsrecht I Grundlagen, Rechtsquellen, Eigenverwaltungsrecht der EU 1 Einführung: Begriff des Europäischen Verwaltungsrechts und Vollzugsformen Univ.-Prof. Dr. Ulrich Stelkens Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere deutsches und europäisches Verwaltungsrecht

2 Einführung Ziele der Veranstaltung: In sich abgeschlossener Teil keine zwingende Verknüpfung mit Europäisches Verwaltungsrecht II) Verständnis der EU als Verwaltungsraum und Einblick in ein Rechtsgebiet im Werden Kennenlernen der Grundlagen für eine juristische (und rechtspolitische?) Bewertung der Europäisierung der Verwaltung, des Verwaltungsrechts und des verwaltungsrechtlichen Denkens Kennenlernen des Beitrags des Verwaltungsrechts zur Vereinigung in Vielfalt Kein Leistungsnachweis erforderlich Folien der Vorlesung bei (bei Lehrveranstaltungen)

3 Einführung A) Formen des Vollzugs des EU-Rechts B) Gegenstand und Begriff des Europäischen Verwaltungsrechts C) Vorlesungsgliederung und Literatur

4 A) Formen des Vollzugs von EU-Recht Vollzug und Anwendung des Unionsrechts durch Unionsorgane (direkter Vollzug von Unionsrecht) Vollzug und Anwendung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten (indirekter Vollzug von Unionsrecht) - Vollzug von unmittelbar anwendbarem Unionsrecht durch mitgliedstaatliche Behörden (unmittelbarer mitgliedstaatlicher Vollzug). Bsp.: Zollverwaltung, Argrarmarktordnungen - Vollzug von nationalen Rechtsnormen, die der Umsetzung von nicht unmittelbar anwendbarem Unionsrecht (Richtlinien) dienen (mittelbarer mitgliedstaatlicher Vollzug). Bsp.: EU-Ausländerrecht - Pflicht zur Beachtung von Unionsrecht beim Vollzug nationalen Rechts durch nationale Behörden ( respektierender Vollzug ).

5 A) Formen des Vollzugs von EU-Recht Begriffspaar direkt/indirekt bezieht sich auf die Verwaltungsebene (Union/Mitgliedstaaten) Begriffspaar mittelbar/unmittelbar auf die Frage, ob die Mitgliedstaaten Richtlinienrecht oder Verordnungsrecht umsetzen.

6 A) Formen des Vollzugs von EU-Recht Formen mitgliedstaatlichen Vollzugs: Echter Vollzug EU-Recht weist nationalen Behörden konkrete Aufgaben zu, die sie auf Grundlage EU-rechtlicher Vorschriften auch im Verhältnis zum Bürger zu erfüllen haben (Agency-Situation). ( Ob und Wie der Aufgabenerfüllung durch die Mitgliedstaaten sind EU-rechtlich geregelt) Beispiel: Vollzug des EU-Zollrechts durch die die nationalen Zollbehörden nach der Verordnung (EU) Nr. 952/2013 zur Festlegung des Zollkodexes der Union Auch beim echten Vollzug : Ergänzung des Vollzugsprogramms durch nationales Recht im Hinblick Zuständigkeitsordnung und Verfahren, soweit es an EU-rechtlichen Spezialvorschriften fehlt

7 A) Formen des Vollzugs von EU-Recht Formen mitgliedstaatlichen Vollzugs: Respektierender Vollzug Nationale Behörden vollziehen nationales Recht, haben hier aber EUrechtliche Vorgaben zu beachten. EU-Recht setzt damit mitgliedstaatlichem Verwalten Grenzen, regelt aber nicht, ob bestimmte Verwaltungsaufgaben wahrgenommen werden, u. U. aber (mehr oder weniger weitgehend), wie sie zu erfüllen sind, wenn sie von den Mitgliedstaaten wahrgenommen werden. Beispiel: Vollzug der Grundfreiheiten, des UVP-Rechts, des EU- Vergaberechts, EU-Datenschutzrechts durch die Mitgliedstaaten

8 A) Formen des Vollzugs von EU-Recht Formen mitgliedstaatlichen Vollzugs: Zwischenformen EU-rechtlich determinierter Vollzug nationalen Rechts: EU-Recht regelt ausschließlich das Verhältnis zwischen EU-Organen und Mitgliedstaaten, Verhältnis zum Bürger regelt mitgliedstaatliches Recht Beispiele: EU-Agrarmarktförderung nach Maßgabe der VO (EU) Nr. 1306/2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik EU- Fondsverwaltung nach Maßgabe der VO (EU) Nr. 1303/2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds

9 A) Formen des Vollzugs von EU-Recht Formen mitgliedstaatlichen Vollzugs: Zwischenformen Erfüllung nationaler Aufgaben unter strenger EU-Aufsicht Beispiel: Vollzug des europäischen Beihilferechts (Art. 107 ff. AEUV) nach Maßgabe der VO (EU) 2015/1589 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 AEUV.

10 B) Gegenstand und Begriff des Europäischen Verwaltungsrechts I. Begriff von Jürgen Schwarze und seine Erweiterung durch Paul Craig II. III. IV. Europäisches Verwaltungsrecht als Europäisierung des nationalen Verwaltungsrechts Begriff nach Eberhard Schmidt-Aßmann, das Konzept der Europäischen Verbundverwaltung und seine Rezeption Speyerer Verständnis des Europäischen Verwaltungsrechts

11 I. Begriff nach Jürgen Schwarze und Paul Craig Jürgen Schwarze (Europäisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2005) Bindungen der Kommission bei ihrer verwaltenden Tätigkeit Abgeleitet aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen Paul Craig (EU-Administrative Law, 2. Aufl. 2012) Verwaltung durch Kommission und ihre Satelliten (Agenturen) Law in action handelnde Europäische Verwaltung Politikgestaltung der Kommission, regierende Tätigkeit der Kommission EU-eigener oder direkter Vollzug des EU-Rechts Vollzug durch EU-Organe Europäische Union als Verwaltungseinheit

12 II. Europäisches Verwaltungsrecht als Europäisierung des nationalen Verwaltungsrechts Beherrschte in Deutschland die Diskussion zwischen 1990 und 2005: Deutsches Verwaltungsrecht als Opfer der Europäisierung. Welche Auswirkungen haben einzelne Sekundärrechtsakte der Union (z. B. UVP- Richtlinie) auf die Grundstrukturen des deutschen Verwaltungsrechts? Welche Vorgaben lassen sich das deutsche Verwaltungsrecht aus dem Unionsverwaltungsrecht herleiten, z. B. in Bezug auf die Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte nach 48 VwVfG? in Bezug auf die Folgen von Verfahrensfehlern nach 45, 46 VwVfG? in Bezug auf den vorläufigen Rechtsschutz in Verwaltungssachen ( 80 VwGO)? in Bezug auf das Staatshaftungsrecht? in Bezug auf die demokratische Legitimation von Verwaltungseinheiten?

13 II. Europäisches Verwaltungsrecht als Europäisierung des nationalen Verwaltungsrechts Ausgangspunkt der Problembehandlung: Unionsrecht kann den Verwaltungen der Mitgliedstaaten neue Aufgaben zuweisen und ihnen vorschreiben, dass sie in anderer Weise zu erfüllen sind als dies der bisherigen nationalen Verwaltungstradition entsprach. Es werden damit u. U. politische Ideen umgesetzt, die die nationale Politik nicht für vordringlich erachten würde, und Modi der Aufgabenerfüllung vorgeschrieben, die zur Änderung von Verwaltungsroutinen führen. Als fremde politische Konzepte werden in Deutschland etwa oftmals noch angesehen: Informationsfreiheitsrechte, Modell des integrativen Umweltschutzes, Verbandsklagerechte, EU-Vergaberecht. Die Herausforderungen an das deutsche Verwaltungsrecht und die deutsche Verwaltungsrechtswissenschaft bestehen nicht darin, derartige Veränderungen abzuwehren, sondern der Verwaltung Hilfestellungen zu geben, wie sie diese europäischen Vorgaben verarbeiten kann.

14 II. Europäisches Verwaltungsrecht als Europäisierung des nationalen Verwaltungsrechts Zwei hausgemachte Probleme: 1. Bestehende Spielräume, die das Unionsrecht den Mitgliedstaaten bei seiner Umsetzung belässt, werden verkannt: Reichweite der unionsrechtlichen Vorgaben wird missverstanden, weil Rechtsakte der Unionsorgane und Entscheidungen des EuGH so gelesen und verstanden werden, wie deutsche Gesetze und Entscheidungen deutscher Gerichte. Europäischer Rechtsrahmen ist oft wesentlich weiter und großzügiger als dies von der deutschen Verwaltungspraxis und der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft angenommen wird. Zum Problem: U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 8. Aufl. 2014, EuR Rn. 216 ff.; R. Wahl, H.-H. Trute u. a. (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht zur Tragfähigkeit eines Konzepts, 2008, S. 869, 890 ff.; ders., JZ 2012, 861, 868 f.

15 II. Europäisches Verwaltungsrecht als Europäisierung des nationalen Verwaltungsrechts Zwei hausgemachte Probleme: 2. Unionsrechtliche Vorgaben werden vom deutschen Gesetzgeber nur unvollständig und halbherzig umgesetzt Beruht oft auf Verkennung der Reichweite EU-rechtlicher Vorgaben Erfahrung zeigt, dass immer dann, wenn der deutsche Gesetzgeber versucht, Einpassung möglichst minimalistisch durch bloß punktuelle Änderungen bestehenden Fachrechts oder der Neuschaffung von Spezialgesetzen bewältigen zu können, Vollzugsschwierigkeiten und Reibungen mit den unionsrechtlichen Vorgaben vorprogrammiert sind. Geboten ist eine nationale Umsetzungspolitik, die die unionsrechtlichen Vorgaben in das nationale Rechtssystem einpasst. Nationale Politik würde sich auch bemühen, einen nationalen Politikwechsel rechtlich so umzusetzen, dass der Wechsel im und nicht neben dem bestehenden Verwaltungsrechtssystem erfolgt (vgl. R. Wahl, H.-H. Trute u. a. (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht zur Tragfähigkeit eines Konzepts, 2008, S. 869, 884 ff.; G. Sydow, JZ 2009, 373 ff.).

16 III. Begriff des Europäischen Verwaltungsrechts nach Schmidt-Aßmann, das Konzept der Europäischen Verbundverwaltung und seine Rezeption Begriff des Europäischen Verwaltungsrechts nach Eberhard Schmidt- Aßmann (Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Aufl. 2004, Kap. 7/1) : Ein solches Recht ist mehr als die Summe der durch das EG-Recht überformten und in diesem Sinne europäisierten Verwaltungsrechtsordnungen. Es ist die Antwort des Rechts auf die Herausforderung, Europa [ ] als einheitlichen Verwaltungsraum zu verstehen. Die Kernzone des Europäischen Verwaltungsrechts bilden die Verwaltungsvorgänge unter dem Dach der Europäischen Gemeinschaft. So im Wesentlichen auch Konzept des Lehrbuchs Traité de droit administratif européen von Jean-Bernard Auby/Jacqueline Dutheil de la Rochère

17 III. Begriff des Europäischen Verwaltungsrechts nach Schmidt-Aßmann, das Konzept der Europäischen Verbundverwaltung und seine Rezeption Doppelte Trennung bei der Unterscheidung zwischen indirektem und direktem Vollzug: Trennung zwischen Verwaltungsebene der EU und der der Mitgliedstaaten Trennung zwischen den Verwaltungsbereichen der einzelnen Mitgliedstaaten, die das EU-Recht jeweils nur für ihr eigenes Hoheitsgebiet vollziehen Aber: Kooperations- und Informationspflichten zwischen EU-Eigenverwaltung und mitgliedstaatlichen Verwaltungen schon auf Grund Primärrechts (vertikale Verwaltungskooperation). Hier Abgrenzung schwierig, aber auch nicht unbedingt nötig zu Aufsichtssituationen Pflichten zur unmittelbaren Kooperation mitgliedstaatlicher Behörden untereinander beim Vollzug des EU-Rechts (horizontale Verwaltungskooperation)

18 III. Begriff des Europäischen Verwaltungsrechts nach Schmidt-Aßmann, das Konzept der Europäischen Verbundverwaltung und seine Rezeption Vertikale Verwaltungskooperation Kombination von indirektem und direktem Vollzug durch Teilung der Verantwortung für bestimmte Verwaltungsentscheidungen Einschaltung der Mitgliedstaaten typischerweise als Zuarbeiter der Kommission, die dann die Entscheidungen trifft, die von unionsweiter Bedeutung sind Beispiel: Verwaltung der Europäischen Strukturfonds nach VO (EU) Nr. 1303/2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (zur Strukturfondsverwaltung Schöndorf-Haubold in: Schmidt-Aßmann/Schöndorf-Haubold [Hrsg.], Der Europäische Verwaltungsverbund, 2005, S. 25 ff.)

19 III. Begriff des Europäischen Verwaltungsrechts nach Schmidt-Aßmann, das Konzept der Europäischen Verbundverwaltung und seine Rezeption Transnationales Verwaltungshandeln/horizontaler Verwaltungskooperation: Schaffung eines Europäischen Verwaltungsraums durch wechselseitige Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Verwaltungsmaßnahmen anderer Mitgliedstaaten wie eigene Verwaltungsmaßnahmen zu werten und als verbindlich zu betrachten Beispiel: Pflicht zur wechselseitigen Anerkennung von Fahrerlaubnissen nach Richtlinie 91/439/EWG bzw. RL 2006/126/EG (hierzu zusammenfassend Schoch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle [Hrsg.], Grundlagen des Verwaltungsrechts III, 2. Aufl. 50 Rn. 379 ff.

20 III. Begriff des Europäischen Verwaltungsrechts nach Schmidt-Aßmann, das Konzept der Europäischen Verbundverwaltung und seine Rezeption Kombination horizontaler und vertikaler Kooperation: Kombination von indirektem und direktem Vollzug durch Teilung der Verantwortung für bestimmte Verwaltungsentscheidungen Beispiel: Aufbau des Netzwerks Natura 2000 (hierzu Weiß, Die Verwaltung 38 [2005], 517, 522 ff.; Rung, Strukturen und Rechtsfragen europäischer Verbundplanungen, 2013, S. 289 ff.) Beispiel: Europäische Produktzulassung (vgl. Siegel, Europäisierung des Öffentlichen Rechts, 2012, Rn. 248 ff.) Beispiel: Europäischer Regulierungsverbund (vgl. hierzu Britz, EuR 2006, 46, 53 ff.; Hartenberger, ZSE 2008, 476 ff.; Kahl, Staat 50 [2011], 353, 377 ff.; Ladeur/Möllers, DVBl 2005, 525, 527; Röhl, DVBl 2006, 1070, 1076 f.; Schaller, in: FS Scheuing, 2011, S. 415, 417 ff.; Schramm, DÖV 2010, 387 ff.; Schröter, GewArch 2013, 432 ff.; Szydlo, I.CON 12 (2014), 930 ff.; Trute, in: FS Selmer, 2004, S. 565 ff )

21 III. Begriff des Europäischen Verwaltungsrechts nach Schmidt-Aßmann, das Konzept der Europäischen Verbundverwaltung und seine Rezeption Europäischer Verwaltungsverbund: Metapher, die auf eine Vollzugsverflechtung hinweisen soll (Britz, EuR 2006, 46, 47) Bezeichnung für das Phänomen, dass die EU einen eigenen Verwaltungsraum hat, nicht nur eine Rechtsetzungsgemeinschaft ist (Ruffert, DÖV 2007, 761, 770; hiergegen Schneider, Die Verwaltung Beiheft 8, 2009, 9, 10 f. [eher: Verwaltungsunion ]). Als neuer Begriff für Verwaltungskooperation Als gesteigerte Form der Verwaltungskooperation i. S. v. integrated administration : Enge, verstetigte, institutionalisierende sekundärrechtliche Ausgestaltung der Verwaltungskooperation (U. Stelkens, VwVfG, 8. Aufl. 2014, EuR Rn. 191).

22 III. Begriff des Europäischen Verwaltungsrechts nach Schmidt-Aßmann, das Konzept der Europäischen Verbundverwaltung und seine Rezeption Aufgaben einer Verwaltungsrechtswissenschaft des Europäischen Verwaltungverbundes: Verstärkte Analyse und Auswertung des Sekundärrechts; Verstärkte Berücksichtigung von Vollzugsmodellen, die indirekten und direkten Vollzug miteinander kombinieren (vertikaler Verwaltungsverbund); Verstärkte Berücksichtigung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit mitgliedstaatlicher Behörden (transnationales Verwaltungshandeln/Verwaltungskooperation/horizontaler Verwaltungsverbund) Probleme: Exotische Rechtsgebiete als systemprägend; (Noch) kein einheitlicher verwaltungsrechtlicher Diskurs in Europa; Kenntnisse der Verwaltungsrechtsordnungen aller 28 Mitgliedstaaten notwendig

23 IV. Speyerer Verständnis des Europäischen Verwaltungsrechts Recht der EU-Eigenverwaltung (Verwaltungstätigkeit der Kommission, der anderen EU-Organe und der Agenturen) Recht des Vollzugs des EU-Rechts durch die Mitgliedstaaten sowie Vorgaben des EU-Rechts für den Vollzug nationalen Verwaltungsrechts Recht der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten untereinander (ggf. unter Beteiligung der EU-Eigenverwaltung) sog. Europäisches Verwaltungskooperationsrecht oder Recht des Europäischen Verwaltungsverbundes Pan-Europäisches Verwaltungsrecht des Europas der 47 (Europaratsverwaltungsrecht)

24 C) Vorlesungsgliederung und Literatur 1 Einführung: Begriff des Europäischen Verwaltungsrechts und Vollzugsformen 2 Verwaltungsrecht des Europarates 3 Verwaltungsrecht der EU: Rechtsquellen 4 Verwaltungsrecht der EU: Grundfragen 5 Eigenverwaltungsrecht der EU

25 C) Vorlesungsgliederung und Literatur Literatur: Jean-Bernard Auby/Jacqueline Dutheil de la Rochère (Hrsg.), Traité de droit administratif européen, 2. Aufl Mario P. Chiti, Diritto Amministrativo Europeo, 4. Aufl Paul Craig, EU Administrative Law, 2. Aufl Thomas von Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008 Herwig Hofmann/Gerhard C. Rowe/Alexander H. Türk, Administrative Law and Policiy of the European Union, 2011 Ulrich Stelkens, Europäisches Verwaltungsrecht, Europäisierung des Verwaltungsrechts und Internationales Verwaltungsrecht, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, EuR Rn. 1 bis 256 Jörg Philipp Terhechte (Hrsg.), Verwaltungsrecht der Europäischen Union, 2011

26 C) Vorlesungsgliederung und Literatur Literatur: Rechtsvergleichende Darstellungen zum Verwaltungsrecht in Europa: Armin v. Bogdandy/Sabino Cassese/Peter M. Huber, Handbuch Ius Publicum Europeum III, IV und V, 2010/2011/2014 Jens-Peter Schneider (Hrsg.): Verwaltungsrecht in Europa Bd.1 und 2, 2007/2009 (England, Spanien, Niederlande, Frankreich, Polen, Tschechien) Michel Fromont: Droit administratif des États européens, 2006