VERWALTUNGSCONTROLLING ALS BESTANDTEIL DER REFORM ÖFFENTLICHER VERWALTUNGEN. Toni Schulz Fachhochschule Kiel/University of Applied Sciences

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1 VERWALTUNGSCONTROLLING ALS BESTANDTEIL DER REFORM ÖFFENTLICHER VERWALTUNGEN Toni Schulz Fachhochschule Kiel/University of Applied Sciences 1. Stand der Verwaltungsreform in Estland aus Sicht der EU Im letzten Bericht der EU-Kommission zur Entwicklung und zu den Perspektiven Estlands hinsichtlich des beantragten Beitritts zur Europäischen Union 1 wird unter anderem hervorgehoben, daß aus Sicht der EU neben der formalen Übernahme des Gemeinschaftsrechts insbesondere von Bedeutung ist, inwieweit dieses Recht auf der Grundlage entsprechender Verwaltungsstrukturen in die Praxis umgesetzt wird. 2. Nach Aussage der Kommission ist die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung "zu einem zentralen Punkt in den Beitrittsverhandlungen geworden." 3 In dem Bericht wird auch eine vorläufige Beurteilung der Maßnahmen zur Reform der öffentlichen Verwaltung in Estland vorgenommen. 4 Positiv wird unter anderem gewürdigt: - die 1999 erfolgte Einrichtung des "Amtes für die Reform der öffentlichen Verwaltung"; - die Einführung neuer Verfahren zur Personalbeurteilung; - die Aktualisierung der Fortbildungsmaßnahmen für die Schulung der öffentlichen Bediensteten in EU-Fragen; - ein gut eingespielter institutioneller Ablauf bei der Ausarbeitung, Beratung und Einbringung von Gesetzesvorlagen. Andererseits wird auf folgende Mängel und Schwachpunkte hingewiesen: - das Fehlen einer Gesamtstrategie für die Verwaltungsreform; - eine mangelhafte Koordinierung der öffentlichen Verwaltung; - damit verbunden: das Fehlen einheitlicher Handlungsrichtlinien bei den verschiedenen Arten der öffentlichen Verwaltung; - unzureichende Koordinierungs- und Aufsichtsmechanismen für das Personalmanagement; - eine relativ begrenzte konzeptionelle und analytische Basis der Gesetzesvorlagen, insbesondere mit Blick auf die haushaltsmäßigen, sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen. Die Kritik beinhaltet zusammengefaßt Aspekte der strategischen Ausrichtung, der Konzeption, der Analyse, der Koordination und der Kontrolle der öffentlichen Verwaltung. Sicherlich sind dies Anforderungen, denen auch andere Länder (einschließlich EU-Länder) nicht immer in ausreichendem Maße genügen. Insbesondere in den letzten 5 Jahren sind eine Vielzahl von Analysen, Untersuchungen und Projekten zur Thematik der Verwaltungsreform durchgeführt worden. Der vorliegende Beitrag soll - ohne Anspruch auf Vollständigkeit - einige wichtige Gesichtspunkte dieser Diskussion aufnehmen. Schwerpunktmäßig soll es dabei um die Frage gehen, inwieweit der - ursprünglich betriebswirtschaftliche - "Controlling"-Ansatz zur Lösung des Problems beitragen kann. 2. Der Controlling-Ansatz 1 Regelmäßiger Bericht der Kommission über die Fortschritte Estlands auf dem Weg zum Beitritt, Amt für Veröffentlichungen der EG (EUR-OP), Luxemburg vgl. ebenda, S. 57 f. 3 ebenda, S vgl. ebenda, S. 59 ff. 350

2 Die Vielzahl der Controlling-Definitionen und -konzeptionen erschwert zunächst den Zugang zu dem Begriff selbst. Das Wort "Controlling" entstammt dem englischen "to control", was mit "Steuern" oder "Regeln" zu übersetzen ist 5 und über das reine "Kontrollieren" hinausgeht. Trotz der vielfältigen Abgrenzungsvarianten mag die Vorstellung eines Regelkreises das Grundverständnis für den Controlling-Begriff ein wenig verbessern (vgl. Abbildung 1). Abbildung 1: Steuerung im Rahmen eines einfachen Regelkreises Kontrolle Maßnahmen Planung IST-Wert SOLL-Wert Eingang des Systems Realisation Ausgang Störgrößen = Betriebsprozeß IST-Wert des Systems Um ein System, sei es ein technisches, ein wirtschaftliches oder ein Verwaltungs-System, steuern zu können, bedarf es bestimmter Mindestbedingungen. Zunächst muß eine aus Zielen abgeleitete Sollvorstellung bestehen. Diese wird mit den Ist-Werten verglichen (= Kontrollaufgabe). Soll-Ist-Abweichungen sind an eine Instanz weiterzuleiten, welche Maßnahmen plant und in die Wege leitet (= Planungsaufgabe), die zu einer Angleichung zwischen Soll- und Istwerten führen sollen. Falsche Prognosen der Maßnahmewirkungen wie auch nicht beeinflußbare (endogene/exogene) "Störgrößen" können wiederum zu Soll-Ist- Abweichungen führen, denen gegebenenfalls mit erneuten Maßnahmeplanungen zu begegnen ist. Somit besteht ein fortlaufender Regelkreisprozeß. In der folgenden Abb. 2 soll dieser zunächst recht abstrakte Regelkreiszusammenhang anhand einiger Beispiele veranschaulicht werden. Abbildung 2: Regelkreis-Beispiele Unternehmen Volkswirtschaft Verwaltung Zielgröße Marktanteil Preisstabilität Bürgernähe Soll-Wert Umsatz 2,5 Mio. 2,5 % Inflation 5 Beschwerden Ist-Wert Umsatz 1,8 Mio. 4,0 % Inflation 100 Beschwerden Maßnahme(n) Werbestrategie Diskontsatzerhöhung Personalbeurteilung Störgrößen Konjunkturentwicklung Ölpreisentwicklung Verringerte Personalstärke Die Aufgabenbereiche "Planung" und "Kontrolle" gehören zu den klassischen Führungsfunktionen der Betriebswirtschaftslehre. Werden sie im Sinne einer zielorientierten Steuerung 5 vgl. Peemöller, V.: Controlling - Grundlagen und Einsatzgebiete, Herne/Berlin 1990, S. 44 f. 351

3 aufeinander abgestimmt, kann von einem Planungs- und Kontrollsystem gesprochen werden. In Erweiterung des in Abbildung 1 dargestellten Modells ist dabei die nachträgliche Feedback-Kontrolle um eine vorausblickende Feedforward-Kontrolle zu ergänzen, mit deren Hilfe die Maßnahmewirkungen einschließlich potentieller "Störfaktoren" ständig überwacht werden und somit eine Frühwarnung ermöglicht wird. 6 Dieses Steuerungssystem ist allerdings nur dann funktionsfähig, wenn sichergestellt wird, daß es rechtzeitig mit den notwendigen internen und externen Informationen gespeist wird. Dies bedingt die Implementierung eines entsprechenden Informationsversorgungssystems sowie die Koordination der beiden Teilsysteme. Abbildung 3 verdeutlicht den Zusammenhang. Abbildung 3: Controllingsystem (in Anlehnung an Horvath, a.a.o., S. 121) Umwelt Informationen Unternehmensführung Koordination Planungs- Informationsund versorgungs- Kontroll- system system Informationen Betriebsprozeß Informationen Die wesentliche Aufgaben des Controlling können damit folgendermaßen beschrieben werden: Implementierung eines Planungs- und Kontrollsystems, welches Feedback- und Feedforward -Kontrollen einschließt; Implementierung eines Informationsversorgungssystems; Koordination im Sinne einer laufenden Abstimmung zwischen den beiden Teilsystemen. 3. Voraussetzungen eines Verwaltungscontrolling Die Anwendbarkeit des Controlling-Ansatzes auf den Verwaltungsbereich 7 setzt zunächst voraus, daß sich Ziele ermitteln lassen, auf die die Steuerung dann ausgerichtet werden kann. Je klarer und eindeutiger diese Ziele formuliert werden, um so eher können daraus operatio- 6 vgl. Schreyögg, G./Steinmann,H.: Strategische Kontrolle, in: Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung (ZfBF), 37.Jahrgang, Heft.5 (1985), S. 397; Ziegenbein, K.: Controlling, Kompendium der praktischen Betriebswirtschaft, 2. Aufl., Ludwigshafen 1986, S zum folgenden siehe auch Brüggemeier, M.: Controlling in der Öffentlichen Verwaltung, München und Mering 1998, S. 52 ff. 352

4 nale und nachprüfbare Sollvorgaben entwickelt werden. Grundsätzlich läßt sich hierbei in eine interne und externe Orientierung unterscheiden (siehe nächsten Punkt). Eine wichtige Informationsbasis für das Controlling ist ein aussagefähiges und für Steuerungszwecke geeignetes Rechnungswesen. Die traditionelle, auf der "Kameralistik" beruhende Haushalts- und Vermögensrechnung genügt diesen Anforderungen kaum: Rechengrößen (Ein- und Auszahlungen), Abrechnungsperiode (Jahr) und interne Aufgliederung (Ressorts, Haushaltsposten) erschweren eine zielorientierte Steuerung. Deshalb ist die Kameralistik durch eine betriebswirtschaftlich ausgerichtete interne und externe Rechnungslegung zu ersetzen oder zumindest zu ergänzen (vgl. Abbildung 4). 8 Abbildung 4: Traditionelle Einteilung der Rechnungslegungssysteme Externes Rechnungswesen Internes Rechnungswesen Öffentlicher Bereich Kaufmännischer (gewerblicher) Bereich Rechnungssystem Rechenwerke Kameralistik Finanzbuchhaltung Kosten- und Leistungsrechnung Vermögensrechnung, Haushaltsrechnung Bilanz, Gewinn- und Verlustrechnung, Kapitalflußrechnung, Segmentrechnung Kostenartenrechnung, Kostenstellenrechnung, Kalkulation, Kurzfr. Erfolgsrechnung Prinzipien Haushaltsdeckung, Wirtschaftlichkeit Kapitalerhaltung (nominell), true and fair view Kapitalerhaltung (substanziell) Kostenverursachung Der Erfolg des Konzepts hängt weiterhin von einer dem Controlling-Ansatz angepaßten Verhaltensorientierung der Führungskräfte und Mitarbeiter ab. 9 Abgesehen von Fragen der Qualifikation und Ausbildung geht es auch um eine geänderte "Einstellung" und Motivation des Verwaltungspersonals. Stichwortartig sei auf einige diesbezügliche Probleme hingewiesen: "Behördenmentalität", fehlende Innovationsbereitschaft, Sicherheitsstreben, Etat-bezogenes Denken, fehlendes Kostenbewußtsein. 8 s.a. Punkt 5 diese Beitrags. 9 vgl. Brüggemeier, M., a.a.o., S. 68 ff; Weber, J.: Controlling - Möglichkeiten und Grenzen der Übertragbarkeit eines erwerbswirtschaftlichen Führungsinstruments auf öffentliche Institutionen, in: Die Betriebswirtschaft, 48. Jahrgang, Heft 2 (1988), S. 171 ff; Morath, F.A./Altehage, M.O.: New Public Management: Ein neues Paradigma?, in: Die neue Verwaltung, 5/1997, S. 31 ff. 353

5 Ein Teil der zuletzt aufgeführten Probleme ist auch auf die einem Steuerungssystem entgegenstehenden organisatorischen Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung zurückzuführen. Festgefügte Hierarchien, geringe Eigenverantwortung im Rahmen durchorganisierter Regelmechanismen, starre Budgets und fehlende Anreizsysteme bieten eine ungünstige Basis für ein controllingorientiertes Verhalten. 10 In der Diskussion sind deshalb Organisationsmodelle, die zusammengefaßt mit dem Begriff "Dezentralisierung" umschrieben werden können. Eine dezentralisierte Verwaltungsorganisation bietet über die verhaltensbezogenen Aspekte hinaus weitere Vorteile: 11 Auf der Basis von Zielvereinbarungen lassen sich Entscheidungskompetenzen einerseits sowie Personal- und Ressourcenverantwortung andererseits aufgabenorientiert bündeln. Somit wird eine für Steuerungszwecke optimale Ergebnisverantwortung auf den Fachebenen etabliert. Zugleich schafft ein derartiges Organisationskonzept die besten Voraussetzungen für eine verursachungsgerechte Zurechnung von Leistungen und Kosten. 4. Interne und externe Orientierung des Verwaltungscontrolling Während die "klassischen" Ansätze zum Verwaltungscontrolling vornehmlich auf eine Optimierung und Effizienzsteigerung der internen Verwaltungsabläufe ausgerichtet waren, wird in neueren Beiträgen zu dem Thema zunehmend die externe Ausrichtung hervorgehoben. Der in diesem Zusammenhang bisweilen postulierte "Abschied vom bürokratischen Steuerungsmodell" geht einher mit der Vorstellung, daß einer modernen Verwaltung eher der Charakter eines Dienstleistungsunternehmens denn der einer rein vollziehenden Behörde innewohnt. 12 In den neueren Diskussionen zum Thema Verwaltungscontrolling wird damit auch ein größeres Augenmerk auf die angebotenen "Produkte" (= Verwaltungsleistungen) und die "Kunden" (= Bürger, Öffentlichkeit) als Abnehmer bzw. Nachfrager dieser Produkte gelegt. Eng verbunden mit der Differenzierung in eine interne und eine externe Ausrichtung ist die Unterscheidung eines operativen und eines strategischen Verwaltungscontrolling. Pointiert läßt sich formulieren: geht es beim operativen Controlling darum, daß die Verwaltung "die Dinge richtig tut", soll das strategische Controlling dazu beitragen, daß die Verwaltung "die richtigen Dinge tut". 13 Hiermit begibt man sich allerdings in einen Bereich, der sich mit rein betriebswirtschaftlichen Kategorien nicht mehr ausreichend erfassen läßt. Notwendig sind vielmehr interdisziplinäre Studien und Vorschläge, bei denen die betriebswirtschaftlichen Überlegungen durch beispielsweise politologische, juristische und volkswirtschaftliche Erkenntnisse ergänzt und modifiziert werden. Trotz dieser Schwierigkeiten sollte der Aspekt der externen Ausrichtung weiterverfolgt werden. Andernfalls bestünde die Gefahr, daß die Verwaltung zwar im Innenverhältnis effizient arbeitet, dabei aber den Blick für die Bedürfnisse der Allgemeinheit und die einzelnen Bürger verliert. Die in der Verwaltung 10 vgl. Morath/Altehage, a.a.o., S. 32; in diesem Zusammenhang wird auch von einer "konditionalen Steuerung" gesprochen, vgl. Budäus, D.: Konzeptionelle Grundlagen und strukturelle Bedingungen für die organisatorische Institutionalisierung des Controlling im öffentlichen Bereich, in: Weber,J./Tylkowski,O. (Hrsg.): Controlling. Eine Chance für öffentliche Unternehmen und Verwaltungen, Stuttgart 1988, S vgl. Brüggemeier, M., a.a.o., S vgl. Budäus, D.: Public Management: Konzepte und Verfahren zur Modernisierung öffentlicher Verwaltungen, Berlin 1994; Morath/Althage, a.a.o., S. 29; Brüggemeier, M., a.a.o. S vgl. Brüggemeier, M., a.a.o., S. 82 f. 354

6 eingesetzten Instrumente sollten deshalb laufend einer Wirkungsanalyse unterzogen und für notwendige Änderungen offen gehalten werden Instrumente des operativen Verwaltungscontrolling Auch wenn die externe Orientierung und die strategischen Überlegungen nicht vernachlässigt werden dürfen, so erscheint eine Übertragbarkeit von Konzepten und Instrumenten des ursprünglich betriebswirtschaftlichen Controlling-Ansatzes auf den Verwaltungsbereich am weitestgehenden auf dem Gebiet des operativen Controlling möglich. Als wichtigste Aufgabe des Verwaltungscontrolling wird nahezu einhellig die Einrichtung eines effizienten Informationsversorgungssystems angesehen. 15 Hier sei auch noch einmal auf die generelle Darstellung im Zusammenhang mit Abb. 3 verwiesen. "Effizienz" beinhaltet aus Sicht des Controlling die Eignung dieses Informationssystems zur Vorbereitung von Entscheidungen, zur Überwachung und zur ergebnisorientierten Steuerung des Prozesses der Aufgabenerfüllung. Grundlage hierfür ist wiederum die Implementierung eines aussagefähiges internen Rechnungswesens (s. Abb. 4). 16 Im Rahmen einer Verwaltungsleistungsrechung sind Qualitäten und Mengeneinheiten der in einer Periode von einer (dezentralen) Verwaltungseinheit erbrachten bzw. zu erbringenden Leistungen zu ermitteln. Die Verwaltungskostenrechnung hat den mengen- und wertmäßigen Ressourcenverbrauch zunächst periodisch zu erfassen und im weiteren auf Kostenstellen (Leistungsbereiche) und Kostenträger (Einzelleistungen) zu verrechnen. Mit Blick auf den im Verwaltungsbereich hohen Anteil an Gemeinkosten ließe sich auf moderne Verfahren der Gemeinkostenbehandlung wie die Prozeßkostenrechnung zurückgreifen. Um den Mindestanforderungen einer zielorientierten Steuerung gerecht zu werden, sollten die genannten Instrumente um eine Verwaltungswirkungsrechnung ergänzt werden, durch die mittels Leistungsindikatoren der Erreichungsgrad der angestrebten Ziele abzuschätzen ist. Die im Verwaltungsbereich insbesondere der politischen Sphäre zuzuordnenden strategischen Planungen sind Basis der kürzerfristig orientierten operativen Planungen. Soweit die in den Monaten bzw. Quartalen eines Planjahres (Budgetjahres) durchzuführenden operativen Maßnahmen zahlenmäßig vorgegeben werden können (nach Maßnahmearten und -mengen, Leistungsmengen, Finanzmitteln, Kosten), spricht man von Budgetierung. 17 Da durch die Vorgabe von Budgets bei dezentralisierter Organisation zugleich Verantwortlichkeiten determiniert werden, ist die Budgetierung ein geeignetes Instrument zur Steuerung, Kontrolle, und Koordination der Verantwortungsträger. Als weitere Vorteile dieses Konzepts sind anzuführen: der Zwang, Ziele - auch hinsichtlich des Finanzbedarfs und der Kosten - zu konkretisieren und einen "Fahrplan" zu erstellen; die Ermöglichung einer Koordination von Teilplänen und Teilaufgaben; das Ersichtlichwerden von Inderdependenzen der Einflußgrößen sowie die bessere Vorhersehbarkeit von Potentialen und Schwachstellen vgl. Brüggemeier, M., a.a.o., S vgl. Budäus, D. (1994), a.a.o., S. 67 f; Lüder, K., a.a.o., S zum folgenden vgl. Lüder, K.: Verwaltungscontrolling, in: Die Öffentliche Verwaltung, 46. Jahrgang, Heft 7 (1993), S. 270; Budäus, D. (1994), a.a.o. S. 62; Brüggemeier, M., a.a.o., S. 61 ff. 17 siehe z.b. Horvath, P., a.a.o., S. 559 ff; Peemöller, V., a.a.o., S. 146 ff; Ziegenbein K., a.a.o., S.256 ff. 18 vgl. Peemöller, V., a.a.o., S. 147 f. 355

7 Die für das Controllingsystem zu präferierende Dezentralisation von Entscheidungsbefugnissen und Ressourcenverantwortung 19 erhöht die Anforderungen an die Transparenz der getroffenen Entscheidungen, der eingeleiteten Maßnahmen und der eingetretenen Maßnahmewirkungen. Aus Sicht der Verantwortungsträger dient die Transparenz der Legitimation ihres Verwaltungshandelns, der Aufklärung vor- und nachgeordneter Stellen sowie gegebenenfalls auch der notwendigen Überzeugungsarbeit. 20 Schon aufgrund dieser Transparenzerfordernisse ist ein aussagefähiges und detailliertes Berichtswesen (Controller's Report bzw. Internal Managerial Report) unumgänglich. Zugleich ist das Berichtswesen aber auch Bestandteil des Steuerungssystems selbst. Die wesentlichen Berichtszwecke sind Dokumentation, Kontrolle und die Vorbereitung von Entscheidungen. Ein controllinggerechtes Berichtswesen ist möglichst präzise auf Berichtsinhalt (einschließlich Genauigkeits- und Verdichtungsgrad, z.b. in Form von Kennziffern), Berichtsempfänger und Berichtstermine auszurichten. 21 Es leuchtet ein, daß entsprechende Datenverarbeitungssysteme hierbei wesentliche Hilfestellung leisten. Sie können andererseits die eigentliche Controlling-Aufgabe, nämlich die Nutzung der Berichte und Informationen zum Zwecke einer rationalen Verwaltungssteuerung nicht ersetzen. 6. Zusammenfassung Nach Aussagen der Europäischen Kommission wird die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung ein entscheidendes Kriterium der Beitrittsverhandlungen sein. Mit Blick auf die bisherigen Resultate der in Estland eingeleiteten Reform der öffentlichen Verwaltung zeigen sich Schwachstellen insbesondere hinsichtlich der strategischen Ausrichtung, der internen Koordination, der Kontrolle und der Wirkungsanalyse. Der vorliegende Beitrag geht der Frage nach, inwieweit der ursprünglich aus der Betriebswirtschaft stammende Controlling- Ansatz im Sinne eines "Verwaltungscontrolling" zur Problemlösung beitragen kann. Controlling beinhaltet einen zielorientierten Steuerungsprozeß, bestehend aus einem - Feedback- und Feedforwardkontrollen einschließenden - Planungs- und Kontrollsystem, einem Informationsversorgungssystem und der Koordination dieser beiden Teilsysteme. Die Anwendbarkeit des Controllingkonzepts auf den Verwaltungsbereich setzt zunächst voraus, daß eindeutige Ziele und daraus ableitbare Sollvorgaben formuliert werden. Des weiteren ist ein auf das Controlling abgestimmtes internes Rechnungswesen einzurichten, in dem die Verwaltungsleistungen und Verwaltungskosten perioden- kostenstellen- und kostenträgerbezogen zu erfassen sind. Schließlich sind auch die Verhaltensorientierung der Mitarbeiter sowie die organisatorischen Rahmenbedingungen controllinggerecht auszugestalten. Vorteilhaft sind dezentralisierte Verwaltungseinheiten, in denen sich Entscheidungskompetenz sowie Ressourcen- und Personalverantwortung bündeln lassen. Zwar sollten wegen des zunehmenden Dienstleistungscharakters öffentlicher Verwaltungen die eher extern orientierten strategischen Überlegungen nicht vernachlässigt werden (Wirkungsanalyse), gleichwohl erscheint die Übertragbarkeit betriebswirtschaftlicher Instrumentarien am ehesten auf dem Gebiet des operativen Controlling möglich. Die wichtigsten Instrumente des Verwaltungscontrolling sind in dieser Hinsicht: ein für Steuerungs- und Entscheidungszwecke geeignetes Informationsversorgungssystem; eine aussagefähige 19 siehe unter Punkt 3. die Ausführungen zu den organisatorischen Rahmenbedingungen. 20 vgl. Brüggemeier, M., a.a.o., S. 289 f. 21 vgl. Horvath, P., a.a.o., S

8 Verwaltungskostenrechnung; die durch Umsetzung der Jahresplanung in Einzelvorgaben zu erreichende Budgetierung; schließlich ein zielgenaues und detailliertes Berichtswesen, welches einerseits der Legitimation der Entscheidungsträger dient, zugleich aber auch als integraler Bestandteil des Controllingsystems selbst zu gestalten ist. Literatur Brüggemeier, M.: Controlling in der Öffentlichen Verwaltung, München und Mering Budäus, D.: Konzeptionelle Grundlagen und strukturelle Bedingungen für die organisatorische Institutionalisierung des Controlling im öffentlichen Bereich, in: Weber,J./Tylkowski,O. (Hrsg.): Controlling. Eine Chance für öffentliche Unternehmen und Verwaltungen, Stuttgart 1988, S Budäus, D.: Public Management: Konzepte und Verfahren zur Modernisierung öffentlicher Verwaltungen, Berlin Horvath, P.: Controlling, 2. Aufl., München Lüder, K.: Verwaltungscontrolling, in: Die Öffentliche Verwaltung, 46. Jahrgang, Heft 7 (1993), S Morath, F.A./Altehage, M.O.: New Public Management: Ein neues Paradigma?, in: Die neue Verwaltung, 5/1997, S Peemöller, V.: Controlling - Grundlagen und Einsatzgebiete, Herne/Berlin Regelmäßiger Bericht der Kommission über die Fortschritte Estlands auf dem Weg zum Beitritt, Amt für Veröffentlichungen der EG (EUR-OP), Luxemburg Schreyögg, G./Steinmann,H.: Strategische Kontrolle, in: Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung (ZfBF), 37.Jahrgang, Heft.5 (1985), S Weber, J.: Controlling - Möglichkeiten und Grenzen der Übertragbarkeit eines erwerbswirtschaftlichen Führungsinstruments auf öffentliche Institutionen, in: Die Betriebswirtschaft, 48. Jahrgang, Heft 2 (1988), S Ziegenbein, K.: Controlling, Kompendium der praktischen Betriebswirtschaft, 2. Aufl., Ludwigshafen Kokkuvõte HALDUSCONTROLLING HALDUSREFORMI OSANA Toni Schulz Kieli Rakenduskõrgkool Euroopa Liidu Komisjoni arvates on avaliku halduse tõhusus otsustava tähtsusega kriteerium Liitu liikmeksastumise kõnelustel. Vaadeldes neid tulemusi, mida on praeguseks Eestis saavutatud avaliku halduse reformi käigus, tulevad ilmsiks mõned nõrga kohad, näiteks strateegilises juhtimises, sisemises koordinatsioonis, kontrollis ja toimeanalüüsis. Käesolev artikkel tegeleb küsimusega, millisel määral võib algselt ettevõttemajandusest pärit oleva controllingu kontseptsiooni abil, mida siinkohal võiks tähistada mõistega "haldusconrtolling", kaasa aidata probleemide lahendamisele. Controlling on eesmärgile orienteeritud juhtimisprotsess, mis hõlmab planeerimis- ja kontrollsüsteemi (sisaldab endas ka feedback- ja feedforwardkontrolli), informatsiooni hankimise süsteemi ja nende kahe alasüsteemi koordineerimist. Controlligu kontseptsiooni rakendatavus haldusalal eeldab kõigepealt seda, et formuleeritakse selged eesmärgid ja nendest tuletatavad plaanilised ülesanded. Lisaks sellele tuleb sisse viia controllinguga kooskõlas olev sisemine arvepidamine, mis hõlmab haldusaparaadi poolt saavutatu ja halduskulud, ja seda kindla ajaperioodi, üksikute haldusüksuste ja väljundite kaupa. Lõpuks tuleb ka haldustöötajate hoiak ja organisatoorsed raamtingimused kujundada controllingu sisseviimist soosivateks. Eelistatada tuleks siin detsentraliseeritud haldusüksusi, kus saaks ühendada nii otsuste tegemise kompetentsi kui ka vastutuse ressursside ja personali kasutamise üle. 357

9 Avaliku halduse aparaat hakkab üha enam sarnanema teenusettevõtetega ja seepärast ei tohiks laiale avalikkusele mõeldud strateegiliste kaalutluste selgitamist unarusse jätta (toimeanalüüs). Ettevõttemajanduse instrumentaariumi rakendatavus tundub olevat võimalik pigem operatiivse controllingu valdkonnas. Sellest vaatepunktist lähtudes on halduscontrollignu tähtsamad instrumendid järgmised: juhtimisele ja otsuste tegemisele sobiv informatsiooni hankimise süsteem; informatiivne halduskulude arvestus; eelarve planeerimine, mis saab võimalikuks etteantud näitude arvestamisega aastaplaani koostamisel, lõpuks täpselt suunatud ning detailne aruandlus, mis ühest küljest teenib otsuste tegija legitimatsiooni, aga mida teisest küljest saab ise kujundada kui controlling-süsteemi integraalset koostisosa. 358