EU-Kohäsionspolitik Verordnungsentwürfe der EU- KOM zur Förderperiode ab 2014

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1 Die Bevollmächtigte der Freien Hansestadt Bremen beim Bund und für Europa EU-Abt. Sitzung des Ausschusses für Integration, Bundes- und Europaangelegenheiten, internationale Kontakte und Entwicklungszusammenarbeit der Bremischen Bürgerschaft am 22. November 2011 TOP 6: EU-Kohäsionspolitik Verordnungsentwürfe der EU- KOM zur Förderperiode ab 2014 Bericht I. Legislativpaket zur Kohäsionspolitik Vorschlag der Europäischen Kommission In Folge des am vorgelegten Vorschlags für den mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) für den Zeitraum (siehe Vermerk für den IBE-Ausschuss vom ) hat die Europäische Kommission am einen Vorschlag für das Legislativpaket zur Kohäsionspolitik vorgelegt. Das Paket besteht aus der übergreifenden Verordnung, in der die gemeinsamen Regelungen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Europäischen Sozialfonds (ESF), den Kohäsionsfonds (KF), den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER) und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF) festgelegt sind. Dies soll ein besseres Zusammenspiel der Fonds untereinander ermöglichen und eine größere Wirksamkeit der EU-Maßnahmen erreichen; drei gesonderten Verordnungen für EFRE, ESF und den Kohäsionsfonds; zwei Verordnungen über das Ziel Europäische territoriale Zusammenarbeit und den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ); einer Verordnung über ein Programm für sozialen Wandel und soziale Innovation; einer Verordnung zum Europäischen Globalisierungsfonds (EGF); der Verordnung zum ELER (wurde am nachgereicht). Die Verordnung zum EMFF wird in Kürze erwartet. II. Im Einzelnen Allgemeine Verordnung In der allgemeinen Verordnung werden wichtige gemeinsame Rahmenbedingungen der Fonds innerhalb des Gemeinsamen Strategischen Rahmens (EFRE, ESF, KF, ELER und EMFF) beschrieben: Gemeinsamer Strategischer Rahmen (GSR); Definition der unterschiedlichen Regionen; Partnerschaftsvereinbarungen; thematische Schwerpunkte; Konditionalitäten; Vereinfachungen; Kontrollbedingungen, Evaluierung und Sanktionen; Finanzinstrumente. Gemeinsamer Strategischer Rahmen Im Dezember wird die Kommission eine Mitteilung für den Gemeinsamen Strategischen Rahmen vorlegen. Ziel des GSR ist eine Definition der Ziele im Einklang mit der Strategie EU 2020 für ein intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum, die Übertragung der Ziele in Leitaktionen für die Strukturfonds, die Erleichterung der sektoralen und territorialen Koordinierung sowie die Koordinierung mit anderen Politikbereichen der EU. Im GSR sollen die zentralen Aktionen für die jeweiligen thematischen Ziele, die wichtigsten territorialen Herausforderungen für städtische, ländliche, Küsten- und Fischwirtschaftsgebiete sowie die 1

2 prioritären Bereiche der Zusammenarbeit ggf. unter Berücksichtigung der Makroregionen und Strategien für Meeresgebiete, für Bremen also beispielsweise des Nordseeraums, festgelegt werden. Definition der Regionen Es wird zwischen drei unterschiedlichen Regionen unterschieden: Weniger entwickelte Regionen (Konvergenzregionen) mit einem BIP pro Kopf <75 % des durchschnittlichen BIP (EU 27); Übergangsregionen mit einem BIP pro Kopf zwischen 75 % und 90 % des durchschnittlichen BIP (EU 27). Hier wird zwischen Phasing-out- und Phasing-in- Regionen unterschieden. Die Phasing-out-Regionen (in D die ostdeutschen Länder und der ehemalige Regierungsbezirk Lüneburg) erhalten eine garantierte Mittelzuweisung in Höhe von 2/3 der Zuweisungen der letzten Förderperiode; Stärker entwickelte Regionen (RWB) mit einem BIP pro Kopf >90 % des durchschnittlichen BIP (EU-27). Hierunter fällt Bremen. Mittelvolumen Der Vorschlag für die Aufteilung der Mittel für die Kohäsionspolitik stellt sich folgendermaßen dar: Konvergenzgebiete 162,6 Mrd. Euro Übergangsregionen 38,9 Mrd. Euro RWB Regionen (Wettbewerbsgebiete) 53,1 Mrd. Euro Territoriale Kooperation 11,7 Mrd. Euro Kohäsionsfonds 68,7 Mrd. Euro Infrastrukturfonds (neu) 40 Mrd. Euro Gesamt 376 Mrd. Euro Zum Vergleich: In der laufenden Förderperiode standen in Preisen von 2011 für die reine Kohäsionspolitik (ohne den neuen Infrastrukturfonds) 347 Mrd. Euro zur Verfügung. Für die RWB-Regionen würde dieser Vorschlag bedeuten, dass sich das Mittelvolumen nicht dramatisch verringert. Die Mittelansätze stehen allerdings noch unter dem Vorbehalt der Einigung auf die Gesamthöhe des MFR. Hier haben D und einige weitere Nettozahler eine deutliche Absenkung gefordert. Eine präzisere Einschätzung der Bremen zukünftig zur Verfügung stehenden Mittel kann erst zu einem deutlich späteren Zeitpunkt innerhalb der Verhandlungen vorgenommen werden. Partnerschaftsverträge Vorgesehen sind Partnerschaftsverträge zwischen der Kommission und den jeweiligen Mitgliedstaaten unter Einbeziehung der regionalen und lokalen Ebene sowie von Sozialpartnern und NGOs. In welcher Weise die regionale Ebene einbezogen wird, ist noch nicht deutlich geworden. In den Partnerschaftsverträgen werden auf der Grundlage einer Analyse der Entwicklungserfordernisse die Schwerpunkte und Investitionsprioritäten für den jeweiligen MS inklusive der angestrebten qualitativen und quantitativen Ziele und ihres Beitrags zur Erreichung der Ziele der EU 2020-Strategie festgelegt. Außerdem werden Zuweisungsrichtwerte je Fonds und Jahr festgelegt. Konditionalitäten Die Strukturfondsverordnungen sehen drei Arten von Konditionalitäten vor: Ex-ante-Konditionalitäten vor Beginn des jeweiligen Programms bzw. der Maßnahme, wobei es hier für bestimmte Bereiche auch Nachlieferfristen geben soll. Sie sollen ausreichende strategische, ordnungspolitische und institutionelle Rahmenbedingungen sichern. Bei Nichterfüllung können Zahlungen ausgesetzt werden. Ex-post-Konditionalitäten über die erzielten Ergebnisse auf der Basis von vereinbarten Zielen und Indikatoren. In den Jahren 2017 und 2019 führt die Kommission in Zusammenarbeit mit den MS eine Leistungsüberprüfung durch. Es wird eine Leistungsreserve in Höhe von 5 % der Mittel auf EU-Ebene gebildet, die erst nach der Zwischenauswertung ausgezahlt wird. 2

3 Makroökonomische Konditionalitäten auf der Basis der Vereinbarungen im Stabilitätsund Wachstumspakt, der EU-Wirtschaftskoordinierung und den Vereinbarungen im Rahmen des Europäischen Semesters. Hier sind bei Nichteinhaltung sowohl die Aussetzung von Zahlungen als auch als Ultima-Ratio-Option die Streichung von Mitteln vorgesehen. Thematische Konzentration In der allgemeinen Verordnung sind insgesamt 11 mögliche Investitionsbereiche festgelegt. (1) Stärkung von Forschung, technologischer Entwicklung und Innovation; (2) Verbesserung der Zugänglichkeit sowie der Nutzung und Qualität der Informations- und Kommunikationstechnologien; (3) Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit von KMU, des Agrarsektors (beim ELER) und des Fischerei- und Aquakultursektors (beim EMFF); (4) Förderung der Bestrebungen zur Verringerung der CO2-Emissionen in allen Branchen der Wirtschaft; (5) Förderung der Anpassung an den Klimawandel sowie der Risikoprävention und des Risikomanagements; (6) Umweltschutz und Förderung der Ressourceneffizienz; (7) Förderung von Nachhaltigkeit im Verkehr und Beseitigung von Engpässen in wichtigen Netzinfrastrukturen; (8) Förderung von Beschäftigung und Unterstützung der Mobilität der Arbeitskräfte; (9) Förderung der sozialen Eingliederung und Bekämpfung der Armut; (10) Investitionen in Bildung, Kompetenzen und lebenslanges Lernen; (11) Verbesserung der institutionellen Kapazitäten und Förderung einer effizienten öffentlichen Verwaltung. Sowohl im EFRE als auch im ESF soll es innerhalb der Investitionsbereiche eine stärkere thematische Konzentration geben. Zwischen dem EFRE und dem ESF ist eine Quotierung für den ESF in Höhe von 25 % der reinen Kohäsionsmittel (84 Mrd. Euro) vorgesehen (52 % in RWB-Regionen, 40 % in Übergangsregionen und 25 % in Konvergenzregionen). EFRE Im EFRE gilt für die RWB-Regionen (also auch Bremen), dass auf nationaler Ebene mindestens 80 % der Mittel in Energieeffizienz und erneuerbare Energien, in Innovation und in die Wettbewerbsfähigkeit von KMU investiert werden müssen, davon mindestens 20 % in Energieeffizienz und erneuerbare Energien. 5 % der Mittel auf nationaler Ebene sind für integrierte Programme der nachhaltigen Stadtentwicklung vorgesehen. Daneben soll es im Bereich der Stadtentwicklung ein Stadtentwicklungsforum auf der Basis von Urbact geben, in das 300 Städte integriert sind (max. 20 pro MS) sowie eine Haushaltslinie für Innovative Maßnahmen (Pilotprojekte) im Bereich der nachhaltigen Stadtentwicklung. ESF Im ESF müssen 20 % der Mittel für Maßnahmen der Armutsbekämpfung und soziale Integration verwendet werden. Außerdem müssen in den RWB-Regionen 80 % der Mittel innerhalb der Investitionsbereiche (8) bis (11) auf 4 von 18 vorgeschlagenen Investitionsprioritäten konzentriert werden. Die Förderung der Gleichstellung von Männern und Frauen und die Förderung der Chancengleichheit und Nichtdiskriminierung werden als Querschnittsziele benannt. Neben der Konzentration auf die Investitionsprioritäten soll der ESF auch zu den anderen thematischen Zielen der Strategie Europa 2020 (Ressourceneffizienz, IKT, Wettbewerbsfähigkeit KMU etc.) beitragen. In den vorgelegten Verordnungen ist im Mittelansatz des reinen ESF von 84 Mrd. Euro ein Anteil von 2,5 Mrd. Euro für die Nahrungsmittelhilfe enthalten. ELER Die Ziele des ELER sind - Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft, - Nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und Klimaschutzpolitik, - Ausgewogene räumliche Entwicklung der ländlichen Gebiete. 3

4 Im ELER ist vorgesehen, dass mind. 25% der Mittel für Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen verwendet werden. Die übergreifende VO für die GSR-Fonds steht dem geplanten gemeinsamen operationellen ELER-Programm für Niedersachsen und Bremen nicht entgegen. Vereinfachung und Harmonisierung Es soll zu einer deutlich stärkeren Anwendung von Pauschalen kommen. Förderungen mit einer Gesamthöhe unter Euro sollen im Bereich des ESF grundsätzlich als Pauschalfinanzierung gewährt werden. Kontrollen und Überprüfungen sollen stärker risiko- und größenabhängig durchgeführt werden. E-cohesion, d. h. Antragsstellung und Verwaltung der Programme über EDV, soll deutlich ausgeweitet werden. Vorgeschlagen werden weiter gemeinsame Aktionspläne, in denen die Mittelzuweisung für Teile von Programmen über Ergebnisse definiert wird. Die Abrechnung würde über das jeweilige Erreichen von Meilensteinen erfolgen. Wie diese gemeinsamen Aktionspläne genau ausgestaltet werden könnten, ist allerdings noch nicht definiert. Die Umsetzungsregeln der Kohäsionspolitik sollen denen der Agrarpolitik angeglichen werden. Territoriale Zusammenarbeit Der Fonds der Europäischen Territorialen Zusammenarbeit (ETZ) wird in den 3 Schienen grenzübergreifende, transnationale und interregionale Zusammenarbeit um ca. 30 % auf 11,7 Mrd. Euro erhöht. Finanzinstrumente Die Finanzinstrumente sollen in der kommenden Förderperiode auf der Basis der Erfahrungen, die z. B. über das Programm JESSICA gemacht wurden, ausgeweitet und damit eine Hebelwirkung entfaltet werden. Sie sollen in allen Fonds zur Anwendung kommen können. Kappungsgrenze Für die Konvergenzregionen wird eine Absenkung der so genannten Kappungsgrenze auf 2,5 % des BIP (bisher knapp 4 %) der jeweiligen MS vorgeschlagen. III. Die wesentlichen strittigen Punkte Bund und Länder begrüßen im Grundsatz die vorgelegten Vorschläge, sehen aber in diversen Bereichen noch Verhandlungsbedarf. Zu den Verordnungsentwürfen wird von Seiten der Länder insbesondere durch die zuständigen Fachministerkonferenzen (Europaministerkonferenz, Wirtschaftsministerkonferenz, Arbeits- und Sozialministerkonferenz und Agrarministerkonferenz) Stellung genommen. Nach Beratung in den Ausschüssen des Bundesrates erfolgt ein Beschluss im Bundesratsplenum. Die Kritikpunkte umfassen im Wesentlichen die folgenden Punkte: Übergangsregionen: Wird von einigen MS, u. a. D, im Bereich der Phasing-in-Regionen abgelehnt, um keine dauerhafte neue Kategorie entstehen zu lassen. Partnerschaftsabkommen: Bund und Länder fordern die Berücksichtigung der Besonderheiten föderaler Staaten und eine möglichst weitgehende Einbeziehung der regionalen Ebene. Thematische Konzentration: Sie wird von D (Bund und Länder) zwar im Grundsatz begrüßt, aber in der Ausgestaltung als zu weitgehend kritisiert. Die operationellen Programme müssen weiterhin aus den regionalen Erfordernissen abgeleitet werden können. Die damit verbundenen umfassenden Vorgaben im Hinblick auf die Einhaltung von unterschiedlichen Quoten werden teilweise kritisch gesehen. Konditionalitäten: Konditionalitäten und eine stärkere Ergebnisorientierung werden nur mitgetragen, soweit ein direkter Zusammenhang zur Umsetzung der Programme und 4

5 damit auch eine Beeinflussbarkeit der Faktoren durch die programmverantwortlichen Stellen besteht. Weitergehende Konditionalitäten insbesondere im makroökonomischen Bereich werden hingegen äußerst kritisch betrachtet, siehe in D auch die unterschiedlichen Stellungnahmen von Bund und Ländern. Insbesondere werden die umfassenden Sanktionsmöglichkeiten der Kommission kritisch gesehen, die wesentliche Vorteile der Kohäsionspolitik (Mehrjährigkeit, Planbarkeit, dezentrale Umsetzung) konterkarieren. Leistungsreserve: Die Leistungsreserve auf europäischer Ebene wird abgelehnt. Leistungsreserven sollten nach Auffassung von Bund und Ländern stattdessen optional auf der Ebene der Operationellen Programme gebildet werden können. Quotierung des ESF: Wird von einigen Bundesländern, insbesondere den ostdeutschen Ländern und Niedersachsen, abgelehnt. Nahrungsmittelhilfe: Ob die Nahrungsmittelhilfe noch aus dem Budget des ESF herausverhandelt werden kann, ist zur Zeit noch unklar. Vereinfachung: Die vorgeschlagenen Maßnahmen zur Vereinfachung werden sowohl von Bund als auch Ländern als nicht weitgehend genug eingeschätzt. Eine Angleichung der Umsetzungsregeln an die der Agrarpolitik wird als nicht sachgerecht abgelehnt. Die von der KOM vorgeschlagenen neuen Akkreditierungsverfahren für die beteiligten Behörden werden kritisch gesehen, da ein erheblicher Zusatzaufwand verursacht würde. Auch neue verpflichtende Regelungen zum jährlichen Rechnungsabschluss oder eine Verschärfung der Berichterstattung wirken sich hier nachteilig aus. Ablehnung der weitgehenden Ermächtigungen der Kommission zum Erlass von delegierten bzw. Durchführungsrechtsakten: Die Kommission beabsichtigt, die Durchführung einer Reihe von Punkten in zusätzlichen Bestimmungen zu regeln. Dadurch wären die Einwirkungsmöglichkeiten insbesondere der regionalen Ebene sehr begrenzt mit der Folge einer großen Rechtsunsicherheit für die Aufstellung und Umsetzung der Programme. Kappungsgrenze: Die Reduzierung der Kappungsgrenze auf 2,5 % des jeweiligen BIP wird von einigen der betroffenen MS strittig gestellt. Eine Erhöhung der Kappungsgrenze hätte direkte Auswirkungen auf die Mittelverteilung zwischen den verschiedenen Regionen. IV. Weitere Schritte Die vorgelegten Vorschläge zu den Strukturfonds werden parallel zu den Vorschlägen zum Mehrjährigen Finanzrahmen und dem im Dezember 2011 erwarteten Vorschlag zum Gemeinsamen Strategischen Rahmen im Rat der EU und im Europäischen Parlament verhandelt. Es wird erwartet, dass eine Einigung erst Ende 2012 erfolgt. Damit ein rechtzeitiger Programmbeginn Anfang 2014 realisiert werden kann, müssen die Verhandlungen zu Partnerschaftsvereinbarungen und Operationellen Programmen zwischen Kommission, MS und Regionen schon vor Abschluss der Verhandlungen zum Rechtsrahmen beginnen. Link zu den Vorordnungsvorschlägen: 5