Mikko Klein. Die Privatisierung der Sparkassen und Landesbanken. Begründungen, Probleme und Möglichkeiten aus ökonomischer und rechtlicher Perspektive

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1 Mikko Klein Die Privatisierung der Sparkassen und Landesbanken Begründungen, Probleme und Möglichkeiten aus ökonomischer und rechtlicher Perspektive A PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften

2 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 11 Tabellen-und Abbildungsverzeichnis 15 Kapitel A: Problemstellung 17 A.l Vorgeschichte.". 17 A.2 Begriffsklärung: Privatisierung" / Deregulierung" 19 A.3 Gang der Untersuchung 22 Kapitel B: Sparkassen und Landesbanken als Teil des öffentlich-rechtlichen Geschäftsbankensektors 25 B.l Der inländische Geschäftsbankensektor im Überblick 25 B. 1.1 Kreditbanken (i.e.s.) 26 B.l.2 Genossenschaftsbanken 27 B.1.3 Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute 28 B.1.4Spezialbanken 29 B.1.5 Sonstige Institute des Bankbereichs 29 B.2 Entstehungsgeschichte der Sparkassen und Landesbanken 33 B.2.1 Sparkassen 33 B.2.2 Landesbanken/Girozentralen 35 B.3 Institutionelle Gegebenheiten 39 B.3.1 Sparkassen-und Landesbankenrecht 39 B.3.2 Eigentumsverhältnisse 40 B.3.3 Anstaltslast und Gewährträgerhaftung 42 B.3.4 Zielsystem 44 B Gemeinnützigkeit 44 B Öffentlicher Auftrag und Kaufmannsgrundsatz 44 B Regional- und Enumerationsprinzip 47 B.3.5 Aufsicht und Prüfung 48 B.3.6 Exkurs: Mindestanforderungen an die Eigenmittelausstattung 50 B.3.7 Innere Organisation 52 B Gewährträgerorgan 52 B Verwaltungsrat 53 B Kreditausschuß 55 B Vorstand 56 B Personalvertretungsorgane 57 B.3.8 Sonderfall freie Sparkassen" 57 B.4 Marktstellung der Sparkassen und Landesbanken 58 B.4.1 Konzentration 58 B.4.2 Wachstum und Marktanteile 59 B.4.3 Rentabilität 64 B.4.4 Zukunftsaussichten 66

3 B.5 Verbände und weitere Gemeinschaftseinrichtungen 68 B.5.1 Regionale Sparkassen- und Giroverbände 68 B.5.2 Deutscher Sparkassen- und Giroverband 70 B.5.3 Verband der Deutschen Freien Öffentlichen Sparkassen 70 B.5.4 Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands 71 B.5.5 Weitere Gemeinschaftseinrichtungen 71 B.6 Exkurs: Sparkassenentwicklungen in ausgewählten EU-Ländern 72 B.6.1 Großbritannien 72 B.6.2 Frankreich 74 B.6.3 Italien 76 B.6.4 Österreich 78 B.7 Zwischenergebnis und weitere Vorgehensweise '. 80 Kapitel C: Sparkassen und Landesbanken im Spannungsfeld zwischen Gewinnerzielung und Gemeinnützigkeit 85 C.l Der ordnungspolitische und rechtliche Rahmen 85 C. 1.1 Begriff und Voraussetzungen des Wettbewerbs 85 C.l.2 Die Soziale Marktwirtschaft als ordnungspolitisches Leitbild 86 C.l.3 Vorgaben und Grenzen für die unternehmerische Betätigung des Staates 89 C.l.3.1 Ordnungsidee des Subsidiaritätsprinzips 89 C.l.3.2 Rechtliche Zulässigkeit öffentlicher Unternehmen 91 C.l Verfassungsrecht 91 C.l Kommunalrecht 93 C.l EU-Recht 95 C.1.4 Implikationen für die Sparkasseninstitute 96 C.2 Begründung des öffentlichen Auftrags des Sparkassensektors durch Marktmängel? 98 C.2.1 Gewährleistungsfunktion 98 C.2.2 Struktursicherungsfunktion 101 C.2.3 Förderfunktion 105 C.2.4 Hausbankfunktion 107 C.2.5 Girozentralfunktion der Landesbanken 110 C.3 Die Rolle der Sparkassen und Landesbanken im Wettbewerb 111 C.3.1 Der Sparkassensektor: Eine wettbewerbspolitische Notwendigkeit? 111 C Begrenzung der Marktvermachtung? 111 C Schutz privater Banken vor Verstaatlichung? 116 C Sicherung der Vertragsfreiheit durch ein Mindestkonto"? 118 C.3.2 Der Sparkassensektor: Ein wettbewerbspolitisches Ärgernis? 119 C Isolation des Bankenmarktes gegen neue Anbieter? 119 C Anstaltslast und Gewährträgerhaftung 122 C Verstoß gegen das kommunalrechtliche Gebot der Angemessenheit 122 C Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit im Wettbewerb 124

4 C Verstoß gegen den Beurteilungsmaßstab der allokativen Effizienz 127 C Staatliche Kapitalzufuhren 130 C Verlauf und Konsequenzen der Beihilfebeschwerden bei der Europäischen Kommission 131 C.4 Zwischenergebnis und weitere Vorgehensweise 140 Kapitel D: Möglichkeiten und Grenzen der Privatisierung der Sparkassen und Landesbanken 147 D.l Privatisierungsalternativen : 147 D.2 Ökonomische Restriktionen 150 D.2.1 Technisch-organisatorische Durchführbarkeit 150 D.2.2 Schätzung der Kapitalnachfrage 152 D Das Prognoseproblem 152 D Privatisierungsunabhängige Faktoren 155 D Privatisierungsabhängige Faktoren 160 D Versuch einer Schätzung 162 D.2.3 Schätzung des Kapitalangebots 165 D.3 Interessenbegründete Restriktionen 171 D.3.1 Allgemeine Zusammenhänge 171 D.3.2 Die Interessenlagen im politischen Prozeß 174 D Politiker als Stimmenmaximierer" 174 D Sparkassen und Landesbanken als öffentliche Einnahmequellen 175 D Zur Effizienz öffentlicher Unternehmen im allgemeinen und der Sparkassen und Landesbanken im besonderen 175 D Die Teilhabe der Länder und Kommunen an den Gewinnen der Sparkassen und Landesbanken 176 D Die (überschätzte?) Haushaltswirkung der Privatisierung 183 D Informelle Instrumentalisierung 185 D Einfluß der Politiker auf die Geschäftspolitik 186 D.3.3 Interessen innerhalb der Sparkassenorganisation 188 D Vorstände 188 D Angestellte, Gewerkschaften und Personalvertretungsorgane 190 D Sparkassenverbände 191 D.3.4 Interessen außerhalb der Sparkassenorganisation 192 D Eigentümer (Wähler) 192 D Kunden 193 D Konkurrenten 195 D.4 Zwischenergebnis und weitere Vorgehensweise 196

5 Kapitel E: Ein Modell zur Teilprivatisierung der Sparkassen und Landesbanken 201 E.l Darstellung und Beurteilung 201 E.1.1 Das Modell 201 E.1.2 Vorteile des Modells 208 E.1.3 Nachteile des Modells 211 E.2 Finanz- und vermögenspolitische Gesichtspunkte der Privatisierung 212 E.2.1 Mögliche Auswirkungen der Privatisierung auf das Staatsvermögen 212 E Grundsätzliche Zusammenhänge 212 E Finanzierung von öffentlichen Investitionen durch Privatisierungserlöse 215 E Finanzierung des Eigenverbrauchs durch Privatisierungserlöse 216 E Verwendung der Privatisierungserlöse zur Schuldentilgung 217 E Bewertung der Verwendungsalternativen 219 E.2.2 Mögliche Auswirkungen der Privatisierung auf das Vermögen der privaten Haushalte 220 E Begründung, Ziele und Instrumente der staatlichen Vermögenspolitik 220 E Eine S-Aktie" als Volksaktie? 222 E.3 Rechtliche Flankierung s> 224 E.3.1 Formale Privatisierung 225 E.3.2 Materielle Privatisierung 225 E.3.3 Verwendung der Privatisierungserlöse 227 E.3.4 Kompetenzträger 230 Kapitel F: Abschließende Würdigung 231 Literaturverzeichnis 234 Rechtsquellen