Ermessen und Spielräume in der Sozialhilfe

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1 Luzerner Tagung zum Sozialhilferecht Ermessen und Spielräume in der Sozialhilfe 24. Oktober 2012 Powerpoint Präsentation Ermessen in der Sozialhilfe Dr. iur. Felix Wolffers Leiter Sozialamt der Stadt Bern Die Unterlagen finden Sie auch unter:

2 Ermessen in der Sozialhilfe Dr. iur. Felix Wolffers Leiter Sozialamt der Stadt Bern Luzerner Tagung zum Sozialhilferecht, 24. Oktober 2012 Inhaltsübersicht 1. Was ist Ermessen? Warum Ermessen? 2. Ermessen in der Sozialhilfe: Besonders wichtig 3. Arten von Ermessen 4. Richtige Ermessensausübung: Worauf kommt es an? 5. Ermessensfehler 6. Eingrenzung des Ermessens durch Richtlinien und Weisungen 7. Je mehr Ermessen, desto wichtiger die Begründung 8. Verfahrensfragen 9. Schlussbemerkungen 2 1

3 Warum Ermessen? Die Rechtswissenschaft tut sich schwer mit dem Ermessen. Es gibt hierzu keine allgemein anerkannte Theorie, jedoch eine Vielzahl von unterschiedlich verwendeten Begriffen. Grundsätzlich wird das Handeln der Verwaltung über Gesetze und Verordnungen gesteuert. Aber: Der Gesetzgeber kann nicht alles und nicht alles im Detail regeln (veränderte Verhältnisse, technischer Fortschritt usw.) Im Einzelfall müssen sachgerechte Lösungen gefunden werden. Es braucht somit flexible Normen, welche der Verwaltung einen eigenen Entscheidungsspielraum eröffnen. 3 Was ist Ermessen? Zwei Definitionen aus der Rechtslehre: «Ermessen ist die Entscheidungsbefugnis der Verwaltung, die ihr der Gesetzgeber durch offene Normen überträgt.» «Unter Ermessen versteht man einen Handlungsspielraum, den der Gesetzgeber den Verwaltungsbehörden bei der Anordnung von Rechtsfolgen einräumt.» Ermessen eröffnet der Verwaltung somit Handlungsspielräume für sachgerechte Lösungen im Einzelfall. 4 2

4 Beispiele für «Ermessens-Nomen» «Der Führerausweis kann entzogen werden, wenn der Fahrer oder die Fahrerin Verkehrsregeln verletzt und dadurch den Verkehr gefährdet.» «Wer jemandem eine fremde bewegliche Sache wegnimmt, um sich oder einen andern damit unrechtmässig zu bereichern, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe bestraft.» «Die wirtschaftliche Hilfe erfolgt in der Regel periodisch und in Geldform. In begründeten Ausnahmefällen können Gutscheine ausgestellt oder Sachleistungen erbracht werden.» 5 Ermessen in der Sozialhilfe: Besonders wichtig Die Normendichte in der Sozialhilfe ist gering. Die möglichen Leistungen sind nicht zum Vornherein gesetzlich festgelegt: «Wer bedürftig ist, hat Anspruch auf unentgeltliche Beratung sowie auf wirtschaftliche Hilfe.» Entsprechend gross ist in der Regel der Ermessensspielraum der Sozialhilfebehörden und der Sozialarbeitenden. Die Sozialarbeitenden verfügen über ein breites Spektrum an Hilfsangeboten. Sie müssen im Einzelfall die geeigneten Massnahmen wählen (Individualisierungsgrundsatz). 6 3

5 Wie entsteht Ermessen? Variante 1: Die Norm selbst weist der Verwaltung einen Ermessensspielraum zu. Die Verwaltung wird verpflichtet, zu entscheiden, ob sie eine Massnahme ergreifen soll und, wenn ja, welche. > Ermessen Variante 2: Die Norm weist der Verwaltung nicht direkt einen Ermessenspielraum zu. Die Norm ist aber inhaltlich so unbestimmt, dass die Verwaltung sie konkretisieren muss. > Unbestimmter Rechtsbegriff 7 Arten von Ermessen Entschliessungsermessen Auswahl- Ermessen Die Behörde kann entscheiden, ob sie eine Massnahme anordnen will. Die Behörde kann entscheiden, welche der zur Wahl stehenden Massnahmen sie ergreifen und wie sie die Massnahmen ausgestalten will. 8 4

6 Entschliessungsermessen Die Norm legt nicht zum Vornherein fest, ob die Verwaltung eine Massnahme ergreifen soll. Oft weisen «Kann-Formulierungen» auf Entschliessungsermessen hin. Beispiel: «Gegen Mitarbeitende der Verwaltung, welche ihre Dienstpflichten verletzen, können Disziplinarmassnahmen ergriffen werden.» 9 Zwei Erscheinungsformen: Auswahlermessen 1. Die Norm legt nicht fest, welche von verschiedenen vorgesehenen Massnahmen die Verwaltung ergreifen soll. Beispiel: «Massnahmen bei Verletzung von Dienstpflichten sind die Verwarnung, der Verweis oder die Versetzung an eine andere Stelle.» 2. Die Norm gibt einen Rahmen für mögliche Massnahmen (z.b. einen Minimal- und Maximalansatz) vor. Beispiel: «Der Ausweisentzug dauert minimal einen Monat und maximal 24 Monate.» 10 5

7 Unbestimmte Rechtsbegriffe Ermessen wird der Verwaltung auch durch «Unbestimmte Rechtsbegriffe» eingeräumt. Rechtsnormen sind oft offen formuliert und verlangen von der Verwaltung eine wertende Konkretisierung. Beispiele: «Nachtarbeit wird bewilligt, sofern ein dringendes Bedürfnis nachgewiesen wird.» Typische Wendungen, welche auf Unbestimmte Rechtsbegriffe hinweisen, sind auch: «wichtige Gründe», «in der Regel», «soweit zumutbar», «zur Vermeidung von Härtefällen», «in leichten Fällen» usw. 11 Beispiele für Ermessen in der Sozialhilfe Ermessen in der Frage, ob ein Anspruch besteht Ermessen bezüglich Höhe der Leistung Grundbedarf Nein Nein Ja Wohnkosten Nein Ja Ja Ermessen bez. Art und Weise der Leistung Medizinische Versorgung Situationsbedingte Leistungen Integrations- Zulagen Nein Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja 12 6

8 Richtige Ermessensausübung: Worauf kommt es an? Kein Entscheid nach «Belieben». Die Verwaltung ist bei der Ausübung von Ermessen an Verfassung, rechtsstaatliche Grundsätze und Gesetze gebunden. Wichtig sind vor allem: der Gleichbehandlungsgrundsatz das Verhältnismässigkeitsprinzip die Menschenwürde der Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung das Gebot der wirtschaftlichen Verwaltungsführung das Willkürverbot Die verschiedenen Prinzipien können miteinander in Konflikt treten. Dies gilt insbesondere für den Individualisierungsgrundsatz und das Gebot der Gleichbehandlung. 13 Richtige Ermessensausübung: Beispiel Zu teure Wohnung Die 61 jährige, gehbehinderte Frau Weber wohnt in einer 2-Zimmer- Wohnung. Sie wird im Haus von den Mitbewohnern gut unterstützt. Die Richtlinien der Gemeinde sehen für Einzelpersonen eine maximale Miete von Fr vor, die Wohnung von Frau Weber kostet aber Fr Das kantonale Recht schreibt vor, dass die Sozialhilfe eine «angemessene Wohnsituation sicherstellt». Darf der Sozialdienst die zu hohe Miete übernehmen? Besteht ein Ermessen? Welche Gründe sprechen für die Übernahme der Miete, welche dagegen? Wie entscheiden Sie? Müsste bei einer Miete von Fr anders entschieden werden? Müsste anders entschieden werden, wenn Frau Weber 42jährig wäre und ein schulpflichtiges Kind hätte? 14 7

9 Ermessensfehler (1) Die Rechtslehre unterscheidet vier Arten von Ermessensfehlern. 1. Unangemessenheit Die angeordnete Massnahme liegt zwar innerhalb des Ermessensspielraums. Der Entscheid wird aber dem Einzelfall nicht gerecht und ist deshalb unzweckmässig. Beispiel: Das Sozialamt verpflichtet Herrn Meier vier Monate vor dem Erreichen des AHV-Alters zu einer längeren beruflichen Weiterbildung. 2. Ermessensmissbrauch Die Verwaltung beachtet zwar formell ihren Ermessenspielraum, entscheidet aber nach sachwidrigen Gesichtspunkten. Beispiel: Der zuständige Sozialarbeiter lehnt den Kauf eines neuen Möbels ab, weil der Klient verspätet zum Gespräch erschienen ist. 15 Ermessensfehler (2) 3. Ermessensüberschreitung Die Verwaltung beansprucht einen Ermessenspielraum, obschon das Recht gar keinen solchen vorsieht. Beispiel: Eine Ausnahmebewilligung wird gewährt, obschon das Gesetz keine Ausnahmen vorsieht. 4. Ermessensunterschreitung Die Behörde schöpft den ihr zustehenden Spielraum nicht aus und verzichtet im Einzelfall auf eine Ermessensausübung. Beispiel: Der Sozialdienst verfügt als Sanktion in jedem Fall eine Kürzung des Grundbedarfs um 10% für eine Dauer von 12 Monaten. 16 8

10 Eingrenzung des Ermessens durch Richtlinien und Weisungen Richtlinien, Handbücher und Weisungen der Sozialdienste (Verwaltungsverordnungen) sind in der Sozialhilfe wichtig. Verwaltungsverordnungen tragen wesentlich zur richtigen und rechtsgleichen Verwaltungspraxis bei. Wie weit schränken sie den Ermessenspielraum ein? Richtlinien und Weisungen sind in der Regel verbindlich. Wenn besondere Gründe vorliegen, darf und muss aber davon abgewichen werden. Der Rahmen für die Sozialhilfe wird nur durch Gesetz und Verordnung verbindlich festgelegt. Der gesetzlich verankerte Individualisierungsgrundsatz z.b. geht den Richtlinien vor. Die SKOS-Richtlinien haben nur dann gesetzesgleiche Wirkung, wenn die kantonale Gesetzgebung dies vorsieht. 17 Je mehr Ermessen, desto wichtiger die Begründung Ein grosser Ermessensspielraum beinhaltet auch Risiken. Es muss deshalb besonders gut begründet werden, wie die Verwaltung den Spielraum ausgeschöpft hat. Je grösser der Ermessensspielraum ist, desto besser muss im Einzelfall die gewählte Massnahme begründet werden. Wenn von einer Richtlinie abgewichen wird, muss dies sachlich gut begründet werden. Die Begründung ist intern hilfreich, weil sie z.b. die methodischen Überlegungen transparent macht. Sie ist aber auch in einem Beschwerdeverfahren wichtig, weil die Justizbehörden das Verwaltungshandeln nur verstehen können, wenn die Gründe dafür in den Akten zu finden sind. 18 9

11 Verfahrensfragen Die Verwaltungsjustiz korrigiert einen Entscheid normalerweise nur dann, wenn eine Rechtsverletzung vorliegt. Unbestimmte Rechtsbegriffe werden von der Justiz immer überprüft. Art des Ermessensfehlers Unangemessenheit Ermessensmissbrauch Ermessensüberschreitung Ermessensunterschreitung Rechtsverletzung Nein > Verwaltungsgerichte überprüfen Angemessenheit nicht Ja Ja Ja 19 Schlussbemerkungen Die grossen Ermessensspielräume sind eine Stärke der Sozialhilfe und Voraussetzung für «soziale Massarbeit». Nutzen Sie die Ermessensspielräume. Sie erlauben individuelle, gute und kreative Lösungen. In der Praxis ist eine zunehmende Normierung der Sozialhilfe (vor allem durch Richtlinien) festzustellen. Überlegen Sie, ob von solchen Vorgaben im Einzelfall abzuweichen ist. Sie verwalten nicht einfach ein vorgegebenes starres System. Dank den Ermessensspielräumen ist die Sozialhilfe flexibel. Nicht rechtlich, aber wichtig: Handlungsspielräume sind ein wichtiger Motivationsfaktor bei der Arbeit

12 Besten Dank für Ihre Aufmerksamkeit