Vorlesung Schulrecht. Vorlesungsbegleiter Nr. 2 ( )

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1 Prof. Dr. Wolfgang Mitsch Universität Potsdam Vorlesung Schulrecht Vorlesungsbegleiter Nr. 2 ( ) Im Kapitel 1 der Vorlesung (letzte Woche und teilweise heute) wurden grundlegende Begriffe des Rechtswesens erörtert. Es wurde dargestellt, dass Recht und Gesetz zwei sich überschneidende, aber nicht vollkommen kongruente Begriffe sind. Für die Praxis der Rechtsanwendung ist der Begriff des Gesetzes vorrangig und zentral. Bei der rechtlichen Überprüfung von Vorgängen fragt man nicht, ob etwas rechtens, rechtmäßig oder gar gerecht ist, sondern ob es gesetzmäßig, gesetzeskonform ist. Auf gültige Gesetze muss sich insbesondere die hoheitliche Tätigkeit des Staates zurückführen lassen. Dem einzelnen Bürger begegnet das Gesetz mit Verhaltensbefehlen (Verboten, Geboten), deren Missachtung (verbotswidriges Handeln, gebotswidriges Unterlassen) teilweise mit repressiven Ahndungsfolgen (Sanktionen) bewehrt ist. Man unterscheidet Gesetze im formellen Sinn und Gesetze im materiellen Sinn. Der materielle Charakter des Gesetzes zeichnet sich durch Allgemeinheit und Abstraktheit der Gesetzessprache aus. Dadurch wird der Anwendungsbereich des Gesetzestextes festgelegt. Je allgemeiner und abstrakter der Gesetzestext ist, desto größer ist der Anwendungsbereich, desto größer ist die Zahl der Fälle, auf die das Gesetz anwendbar ist. Gesetze sind nicht auf die Regelung und Entscheidung nur eines einzelnen konkreten Falles, sondern auf die generelle Regelung einer Vielzahl verschiedener, aber merkmalsgleicher Fälle ausgelegt. Für die Anwendung des Gesetzes auf den konkreten Einzelfall ist nicht der Gesetzgeber, sondern sind Gesetzesanwender (z. B. Behörden, Gerichte) zuständig. Daher ist die sprachliche Fassung der Gesetze durch die Nennung bestimmter Merkmale geprägt, die ein Fall aufweisen muss, damit er von dem Gesetz erfasst wird. Während die Beschreibung des konkreten Falles Namen und weitere einzelfallbezogene Daten (Zeit, Ort) nennt (z. B. Handlung des Friedrich Müller aus Königs Wusterhausen am 23. April 2017), begnügt sich der Gesetzestext mit Gattungsbegriffen (z. B. Bürger mit Wohnsitz im Land Brandenburg). Der formelle Charakter des Gesetzes basiert auf dem Zustandekommen im verfassungsrechtlich reglementierten Gesetzgebungsverfahren (näheres dazu in Kapitel 2). Es gibt gültige Normen, die den materiellen Charakter eines Gesetzes haben, nicht aber seinen formellen. Sie sind also allgemein und abstrakt, aber nicht von der gesetzgebenden Körperschaft (Legislative) im Gesetzgebungsverfahren geschaffen worden. Sie heißen Rechtsverordnungen und sie werden nicht vom Parlament (Bundestag, Landtag [in Berlin: Abgeordnetenhaus]) verabschiedet, sondern von einem Organ der Exekutive (Regierung, Ministerium) erlassen. Ähnliches gilt für Satzungen, die ebenfalls Gesetze im materiellen Sinn, nicht aber im formellen Sinn sind. Wegen seiner Abstraktheit erreicht der gesetzliche Normbefehl den Normadressaten, also den Bürger, oft nicht unmittelbar. Um das Gesetz auf einen konkreten Einzelfall anzuwenden, bedarf es gegebenenfalls einer Konkretisierung, die durch einzelfallbezogene Maßnahme der das Gesetz vollziehenden Behörde (Verwaltungsakt) bewirkt wird. Die Behörde (Prüfung des Falles durch die Behörde am Maßstab des Gesetzes, gesetzesanwenden Maßnahme der

2 Behörde, z. B. Erlass einer Untersagungsverfügung) ist also der Gesetz-Bürger-Beziehung zwischengeschaltet. Ein weiteres zwischengeschaltetes Element, das der Konkretisierung, also der Verbindung von abstraktem Gesetz und konkretem Einzelfall dient, ist die Rechtsverordnung. Das Brandenburgische Schulgesetz ist ein Gesetz sowohl im materiellen als auch im formellen Sinn. Dem Schüler gegenüber wird dieses Gesetz durch viele Einzelmaßnahmen der Schule (Schulleitung, Lehrkräfte) umgesetzt. Rechtsverordnungen des zuständigen Ministeriums auf der Grundlage des Schulgesetzes sorgen für eine weitere Ausdifferenzierung und Konkretisierung der gesetzlichen Grundlagen des Schulwesens. Im Gesamtsystem der Gesetze unterscheidet man nationales und supranationales Recht, Verfassungsrecht und einfache Gesetze, Öffentliches Recht und Privatrecht. Schulrecht hat seine Quellen im Verfassungsrecht, im Öffentlichen Recht und im Privatrecht. In der schulischen Wirklichkeit gibt es Rechtsfälle, für deren Beurteilung und Behandlung das Grundgesetz Maßstab sein kann oder das Beamtenstatusgesetz des Bundes oder das brandenburgische Beamtengesetz oder das Arbeitsrecht oder das Strafgesetzbuch oder das Bürgerliche Gesetzbuch usw. Die Unterschiede dieser Teilrechtsgebiete sollten daher in groben Zügen bekannt sein. In der heutigen Vorlesung ( ) wurde auf der Grundlage des Grundgesetzes und der Landesverfassung des Bundeslandes Brandenburg über die tragenden Strukturelemente der Staatsorganisation in Deutschland gesprochen. Insgesamt besteht das Grundgesetz aus zwei großen Regelungsbereichen: den fundamentalen Staatsprinzipien sowie staatlichen Einrichtungen und Organen, auf denen die reale physische Existenz des normativen Konstrukts Staat beruht, einerseits und dem Verhältnis des Staates zu seinen Bürgern andererseits. Letzteres ist Gegenstand der Regelungen über Grundrechte (dazu nächste Woche, ). Das Grundgesetz charakterisiert den Staat Bundesrepublik Deutschland durch die Prädikate demokratisch, rechtsstaatlich und sozialstaatlich. In den Verfassungen der Bundesländer findet sich diese Trias in ähnlicher Ausdrucksform wie in Art. 20 GG, z. B. in Art. 2 der Verfassung des Landes Brandenburg. Demokratie wird verstanden als Selbstbestimmung des Volkes, das sich die Maßstäbe des gesellschaftlichen Miteinanders autonom setzt und seine Lebensbedingungen soweit sie durch menschliches Handeln beeinflussbar sind auf der Grundlage einstimmiger oder mehrheitlicher Beschlussfassung selbst gestaltet. Das Modell einer unmittelbaren plebiszitären Demokratie ist in der modernen Welt nicht realisierbar. Volksversammlungen sind in einem Land mit über 80 Millionen Einwohnern schon auf Grund dieser Dimension nicht möglich. Demokratie ist daher auf der Grundlage des Grundgesetzes nicht direkte Selbstbestimmung, sondern Mitbestimmung des Volkes an der politischen Willensbildung in den verfassungsrechtlichen Institutionen und Verfahren der Gesetzgebung. Ausgeübt wird das demokratische Recht auf Mitbestimmung durch Teilnahme an Wahlen zu den gesetzgebenden Körperschaften, also den Bundestagswahlen auf Bundesebene und den Landtagswahlen auf Bundesländerebene. Das Grundgesetz formuliert Richtlinien zur Organisation der Bundestagswahl in Art. 38 GG. Ähnlich lautende Vorschriften finden sich in den Länderverfassungen, z. B. Art. 22 BbgVerf. Einzelheiten des Wahlgeschehens um die Bundestagswahl sind im Bundeswahlgesetz (Art. 38 Abs. 3 GG) geregelt. Vergegenwärtigen Sie sich noch einmal, was mit den Wahlgrundsätzen allgemein, unmittelbar, gleich, frei und geheim gemeint ist und wie sich jeweilige konträre

3 Attribut (z. B. offen, statt geheim) konkret in der Wirklichkeit des Wahlvorgangs darstellen würde. Das Rechtsstaatsprinzip beinhaltet in erster Linie die Bindung der Staatsgewalt an das Recht und die Kontrolle staatlicher Tätigkeit am Maßstab des Rechts. Gesetzmäßigkeit von Verwaltung und Rechtsprechung sowie die Justiziabilität legislativer, exekutiver und judikativer Akte auf dem Forum einer unabhängigen Justiz sind rechtsstaatliche Grundbedingungen. Diese sind im Grundgesetz gewährleistet, Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 3, Art. 92, 97 GG. Neben diesen institutionellen staatsorganisatorischen Voraussetzungen gehört zur Rechtsstaatlichkeit auch die rechtliche Garantie eines Lebens in Würde, Freiheit und sozialer Sicherheit für alle Bürger. Dies zu gewährleisten ist die bedeutende Funktion der Grundrechte (Art. 1 ff GG). Ein Staat, in dem es Gesetzgebung, Verwaltung und Gerichtsbarkeit gibt, aber keine garantierten Grundrechte für die der staatlichen Hoheitsgewalt unterworfenen Bürger, ist nur formal ein Rechtsstaat, dem aber die materiale rechtsstaatliche Substanz fehlt. Die Idee des Sozialstaats ist der Versuch, individuelle Freiheit und staatliche Lenkung in Konkordanz zu bringen. In einem Staat, in dem jeder Bürger allein für sein Wohlergehen verantwortlich ist ( Jeder ist seines Glückes Schmied ) und in dem keinerlei staatliche Unterstützung selbst in Situationen wirtschaftlicher Not gewährt wird, herrscht zwar ein Maximum an Freiheit. Es ist aber kein Sozialstaat. Ein Staat, der seine Bürgern von allen Beschwernissen der Lebensbewältigung befreit, indem er ihnen eine öffentliche Rundumversorgung zukommen lässt, ist ein Wohlfahrtsstaat, der seine Bürger als unmündige zu Eigenverantwortung unfähige Wesen behandelt und ihnen damit auch die Würde als selbstbewußte und selbstverantwortliche Personen abspricht (Beispiel : Obligatorische Verordnung eines Veggie-Days ). In einem solchen Staat herrscht zwar ein Maximum an sozialer Absicherung, aber wenig Freiheit. Der demokratische und rechtsstaatliche Sozialstaat des Grundgesetzes ist also der Mittelweg, der den Bürgern so viel Freiheit wie möglich lässt und ihnen so viel paternalistische Versorgung zukommen lässt, wie es nötig ist. Zugute kommt diese Unterstützung in erster Linie den in der Gesellschaft gehandicapten, benachteiligten Bürgern, die im staatsfreien Wettbewerb um Lebenschancen ( Vom Tellerwäscher zum Millionär ) mit den Stärkeren nicht mithalten können. Insbesondere in Lagen, die der Betroffene nicht selbst verschuldet hat, ist diese Hilfe gerechtfertigt und geboten. Beispielsweise soll es jedem begabten Schüler möglich sein, eine akademische Ausbildung zu absolvieren, unabhängig von der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Eltern. Für die erforderliche Herstellung von Chancengleichheit sorgt das BaFöG, das zum Bereich des Sozialrechts gehört und die verfassungsrechtliche Idee des Sozialstaats auf einfachgesetzlicher Ebene konkretisiert. Die Staatstätigkeit, in der das Demokratieprinzip die deutlichste Ausprägung erfährt, ist die Gesetzgebung. In dem föderalen System der Bundesrepublik Deutschland ist die Gesetzgebungszuständigkeit zwischen dem Bund und den Ländern verteilt. Verfassungsrechtliche Grundlage sind Art. 70 ff GG. Das Grundgesetz geht davon aus, dass die Gesetzgebungszuständigkeit ausschließlich bei den Ländern liegt, sofern sich aus dem Grundgesetz nicht ausdrücklich die Zuständigkeit des Bundes ergibt. In Art. 73 GG sind die Regelungsgegenstände aufgelistet, für die die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit beim Bund liegt, z. B. auswärtige Angelegenheiten, Verteidigung, Aufenthalts- und Ausländerrecht, Urheberrecht. Art. 74 GG führt die Gegenstände der sogenannten konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit auf. Hier konkurrieren Bund und Länder

4 miteinander. Wie diese Konkurrenz im konkreten Fall aufgelöst wird, richtet sich nach Art. 72 GG. Grundsätzlich gebührt dem Bund der Vorrang, Art. 72 Abs. 1 GG. In Bezug auf die in Art. 72 Abs. 2 GG aufgeführten Regelungsmaterien ist die Vorrangzuständigkeit des Bundes von den dort genannten zusätzlichen Bedingungen abhängig. Für alle Regelungsgegenstände, die weder zur ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes (Art. 73 GG) noch zur konkurrierenden Zuständigkeit (Art. 74 GG) gehören, haben die Länder die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit (Art. 70 GG). Das sind z. B. Schulrecht, Hochschulrecht, Rundfunkrecht, Presserecht, Jugendmedienschutzrecht. Rechtsvereinheitlichung im Bundesgebiet kann auf diesen Gebieten durch Staatsverträge der Länder hergestellt werden (Rundfunkstaatsvertrag, Jugendmedienschutzstaatsvertrag). Das Gesetzgebungsverfahren auf Bundesebene ist in Art. 76 ff GG geregelt. Initiativrecht haben gem. Art. 76 Abs. 1 GG die Bundesregierung, Gruppierungen des Bundestages (Fraktionen, mind. 5 % der Mitglieder, vgl. 76 Abs. 1 GeschOBT) und der Bundesrat. Über den Bundesrat können die Bundesländer Einfluss auf die Bundesgesetzgebung nehmen. Ein eigenes Initiativrecht haben die Bundesländer nicht. Nur wenn sich im Bundesrat für einen von einem Bundesland eingebrachten Gesetzentwurf eine Mehrheit findet (Art. 52 Abs. 3 S. 2 GG), kommt es zu einer Gesetzesvorlage zum Bundestag (vgl. dazu Mitsch Editorial in ZRP 2017 Heft 3, Seite 65). Zum weiteren Gang des Gesetzgebungsverfahrens nächste Woche und im Vorlesungsbegleiter Nr. 3

5 Termin für die Vorlesungsabschlussklausur: Donnerstag, 8. Februar 2018 Der Modus der Abschlussklausur am Ende des Vorlesungszeitraums wird möglicherweise das Herausfinden von richtigen Aussagen sein aus einem Ensemble, das zu 75 % aus falschen und zu 25 % aus richtigen Aussagen besteht (konkret: drei falsche und eine richtige Aussage - finden Sie die richtige Aussage!). So wurde es im Sommersemester gehandhabt und so wird es auch zumindest zu einem Teil im Wintersemester 2017 / 2018 sein. Damit Sie schon einmal ausprobieren können, was von Ihnen verlangt werden wird, hier zwei Beispiele: 1. Verfassungsrecht a) Das Brandenburgische Schulgesetz ist Verfassungsrecht. b) Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland ist Verfassungsrecht. c) Verfassungsrecht regelt den Umgang des Bürgers mit seinen Mitbürgern. d) Verfassungsrecht steht auf der gleichen normhierarchischen Ebene wie das Bürgerliche Gesetzbuch. 2. Demokratie a) In einer Demokratie gibt es keine Gesetze, weil die Bürger ihre Angelegenheiten selbst im Wege von Volksabstimmungen und vertraglichen Vereinbarungen regeln. b) Die demokratische Verfassung eines Gemeinwesens äußert sich in erster Linie in der unmittelbaren Teilhabe der Bürger an der Rechtsprechung. c) In der parlamentarischen Demokratie wirkt das Volk an der Gesetzgebung durch Wahlen zu den gesetzgeben Körperschaften (z. B. Bundestag) mit. d) In einer Demokratie müssen Beschlüsse einstimmig gefaßt werden. Die Aufgabe lautet jeweils : Welcher der vier Sätze ist richtig? Vorlesungsbegleiter) (Lösung im nächsten