C. Das Bundesstaatsprinzip

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1 C. Das Bundesstaatsprinzip I. Grundlagen des Bundesstaatsprinzips 1. Historischer und verfassungsrechtlicher Hintergrund Art. 20 I GG legt das sog. Bundesstaatsprinzip fest: Die Bundesrepublik ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. Dies bedeutet, dass dem Bund die Länder als eigene Staaten gegenüberstehen, sie üben eigene Staatsgewalt aus, sie sind Träger von Hoheitsrechten des Staates. Dies folgt auch aus der Präambel des GG: Die Deutschen in den Ländern... haben in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands vollendet. Damit gilt dieses Grundgesetz für das gesamte Deutsche Volk. Länder werden konkret als Träger von Staatsgewalt angesprochen, der Bund ist nur über den Begriff Deutsches Volk genannt. Wichtig: Für jede staatliche Aufgabe gibt es eine Zuständigkeit. Es ist dann aber zu prüfen, ob entweder der Bund oder die Länder für eine Aufgabe zuständig sind! Historischer Hintergrund Deutschland ist niemals Zentralstaat gewesen, der Deutsche König ist in der Regel Anführer eines der Volksstämme! (später eines Hauses Habsburger, Wittelsbacher, Luxemburger etc...) Dabei wurde der Deutsche König von den Großen des Reiches, nämlich den Anführern der Stämme gewählt (später: Kurfürsten). Mit der Zeit wurden aus Anführern der Stämme Landesherren, d.h. Herren über ein Territorium. Diesen Landesherren muss der zukünftige König Rechte des Reiches abtreten, damit er ihre Unterstützung bei Wahlen erhält (sog. Wahlkapitulationen ). Die Zentralgewalt verfällt, die Landesherren setzen sich durch. Diese Prägung als Zusammenschluss von Kleinstaaten wirkt sich auch auf die Verfassungen des Deutschen Reichs aus: Wesentliches Gesetzgebungsorgan des Reiches ist der Bundesrat, in den Vertreter der Länder entsandt werden, nicht der gewählte Reichstag! 1

2 Auch in der Weimarer Republik existieren weiterhin Länder, auch wenn nun der Reichstag das wesentliche Gesetzgebungsorgan ist. Diese werden erst unter den Nationalsozialisten aufgelöst, von ihnen geht aber nach 1945 der politische Wiederaufbau aus. 2. Die Allzuständigkeit der Länder Die Länder sind grundsätzlich allzuständig. Das bedeutet: Für jede staatliche Aufgabe sind die Länder zuständig, wenn nicht das Grundgesetz die Aufgabe dem Bund zuweist. Art. 30 GG Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Art. 30 GG bildet die generelle Norm für die Zuständigkeitsordnung. Die Norm greift ein, wenn nicht in spezielleren Regelunge abweichendes geregelt ist. Diese Norm ist durch viele Regelungen, die leges specialis darstellen, abbedungen. a) Art. 70 GG Die Legislative Die Länder sind stets für die Gesetzgebung zuständig, wenn das GG nicht selbst dem Bund eine Kompetenz zuweist (Art. 71 ff.). b) Art. 83 GG Die Exekutive Die Länder sind für die Ausführung der Gesetze zuständig, wenn das GG nicht dem Bund die Ausführung zuweist (Art. 84 ff.). c) Art. 92 GG Die Judikative Die Länder sind für die Rechtsprechung verantwortlich, mit Ausnahme der Bundesgerichte und des Bundesverfassungsgerichts 3. Die Länder als eigene Staaten in der BRD Wie gezeigt üben die Länder Staatsgewalt aus. Sie haben Staatsqualität. Daher haben sie auch eine eigene Verfassung. Das GG geht davon aus, dass so Art. 20 II S. 1 GG alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht ( Volkssouveränität ). Dies gibt schon eine Richtlinie für den Inhalt der Verfassung der Länder: auch sie müssen demokratisch organisiert sein. Grundnorm für die Verfassungen der Länder ist aber Art. 28 I GG: (1) 1 Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muss den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. 2 In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muss das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. 2

3 Daraus lassen sich folgende Schlüsse ziehen: (1) Die Länder haben eine verfassungsmäßige Ordnung. (2) Das Volk muss eine Vertretung haben, die aus Wahlen hervorgeht. (3) Es muss auch Volksvertretungen auf der Ebene der Gemeinden und Landkreise geben. a) Die verfassungsmäßige Ordnung Dabei kommt dem Merkmal der verfassungsmäßigen Ordnung entscheidende Bedeutung zu: Die Verfassung der Länder muss nämlich den Grundsätzen des Grundgesetzes, also Republik, Demokratie, Rechtsstaat, Sozialstaat entsprechen. Diese Beschränkung der Verfassungen der Länder bezeichnet man als Homogenitätsgebot. Das heißt, die Landesverfassungen müssen die Leitentscheidungen des GG aufnehmen und anerkennen. Folge: Eine Landesverfassung die dem GG widerspricht, ist nichtig. b) Volksvertretung in den Ländern Aus Art. 28 I S. 2 GG folgt: Das Volk muss eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Das bedeutet, dass die Volkssouveränität auch in den Ländern gilt. Es werden Parlamente gewählt, die so genannte Landtage. Die Wahlen zu den Landtagen richten sich nach Art. 28 I S. 2 GG, nicht nach Art. 38 I S. 1 GG (der nur für die Wahl des Bundestages gilt). Die Grundprinzipien der Wahl sind aber gleich. Die Länder werden durch eigene Landesregierungen regiert. Auch auf der kommunalen Ebene (Kreise) und der Ortsebene (Gemeinden) gibt es eine Volksvertretung. Die Staatsgewalt muss sich bis auf die unterste Ebene auf das Volk zurückführen lassen! 4. Der Schutz der Landesverfassungen Das Grundgesetz, also die Verfassung der Bundesrepublik, legt fest, dass das GG den Landesverfassungen vorgeht (Art. 31 GG: Bundesrecht bricht Landesrecht. ). Kann dann nicht durch Änderungen des GG die Verfassung in den Ländern ausgehebelt werden (insbesondere Art. 28 I GG geändert werden)? Daraus folgt: Art. 79 III GG legt fest: Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig. 3

4 Die Gliederung des Bundes in Länder darf nicht berührt werden, d.h. es muss in der BRD immer Länder geben. Die Länder dürfen nicht aufgelöst werden. Das betrifft zwei Aspekte: (1) Die Länder dürfen territorial nicht aufgelöst werden (2) Es dürfen auch nicht die Befugnisse der Länder so weit ausgehöhlt werden, dass diese keine Staatsqualität mehr haben. Die Länder müssen vor allem immer noch hinreichende Gesetzgebungskompetenzen haben und vor allem die Organisationshoheit über ihre Verwaltungsbehörden und Beamten bewahren! Die Länder müssen an der Gesetzgebung mitwirken. Dies bezieht sich nicht nur auf die eigenen Gesetzgebungskompetenzen der Länder (Art. 70 GG), sondern auch auf das Gesetzgebungsverfahren im Bund (Art. 50 GG) und die Mitwirkung der Länder im Bundesrat. 5. Die Gründe für einen Bundesstaat Das Bundesstaatsprinzip ist nicht nur historisch fundiert, sondern hat noch andere Vorteile. a) Stärkere Rückkopplung des Bürgers an die Politik Der Bürger wird durch die Landtagswahlen häufiger aufgerufen, seine politische Meinung zu äußern. Das Verhältnis Staat Bürger wird so gestärkt. Mit den Landtagen erhält der Bürger zudem eine Vertretung für die besonderen Probleme seines Landes. b) Stärkung der Opposition Die unterschiedlichen Wahltermine haben zur Folge, dass bei der Bundestagswahl unterlegene Parteien sich möglicherweise in den Landtagswahlen durchsetzen können. Da sie dann in den Ländern die Regierung stellen, können sie beweisen, dass sie zu besserer Arbeit fähig sind als die Bundesregierung. c) Vertikale Gewaltenteilung Dadurch, dass die Länder selbst Aufgaben der legislativen-, judikativen und exekutiven Gewalt ausüben, wird die Staatsgewalt des Bundes von vorneherein beschränkt. Dies verhindert eine Machtkonzentration beim Bund. Weder den Ländern noch dem Bund steht alle Staatsgewalt zur Verfügung. Dieses Prinzip nennt man vertikale Gewaltenteilung. Es bildet die Ergänzung zur horizontalen Gewaltenteilung (Exekutive, Legislative, Judikative). 4

5 II. Die Kompetenzordnung in der Gesetzgebung 1. Die Gesetzgebungskompetenzen des Grundgesetzes Art. 70 I GG regelt den Grundsatz für die Kompetenzverteilung bei der Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern: (1) Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. (2) Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemisst sich nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung. Es gilt also der Grundsatz, dass den Ländern die Gesetzgebung zusteht (Art. 70 I GG). Hiervon gibt es jedoch Ausnahmen. Dabei muss man zwischen zwei Formen der Gesetzgebung unterscheiden: (2) Ausschließliche Gesetzgebung, Art. 71, 73 GG Hier ist nur der Bund zuständig. Die Länder sind in diesen Bereichen nicht für die Gesetzgebung zuständig, selbst wenn der Bund gar keine Regelung auf dem betreffenden Gebiet erlassen hat. Ausnahme: Der Bundestag kann durch ein Gesetz die Gesetzgebungsbefugnis auf die Länder übertragen. (3) Konkurrierende Gesetzgebung, Art. 72, 74 GG Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung greift der Grundsatz des Art. 70 I GG ein: Grundsätzlich haben die Länder die Gesetzgebungskompetenz, allerdings nur, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat (Art. 72 I GG). Das heißt, in diesen Bereichen konkurrieren Bund und Länder um die Gesetzgebungsbefugnis: beide dürfen theoretisch tätig werden, aber der Bund hat Vorrang. solange (= zeitliche Komponente) Ist der Bundesgesetzgeber noch nicht tätig geworden, bleibt es bei der Kompetenz für die Länder. Nach Art. 72 GG ist Landesrecht auflösend bedingt und tritt außer Kraft, sobald Bundesrecht auf demselben Gebiet erlassen wird, und zwar unabhängig davon, ob die Regelungen inhaltsgleich sind oder kollidieren! Wenn das Bundesrecht aufgehoben wird, lebt Landesrecht nicht mehr auf, da es bereits aufgelöst ist (also nicht mehr besteht). soweit (= sachliche Komponente) 5

6 Bundesrecht verdrängt Landesrecht nur, soweit es eine Regelung enthält. Der Bund kann daher auch nur Teile eines Gebietes regeln und den Rest der Gesetzgebung der Länder überlassen. Bsp.: Baurecht (vgl. Fall 8) durch Gesetz Nur ein Gesetz des Bundes (also z.b. keine Rechtsverordnung) nimmt den Ländern die Gesetzgebungskompetenz. Selbst ein (nach Ansicht der Länder) verfassungswidriges Gesetz begründet die Sperrwirkung bis das Gesetz durch das BVerfG für nichtig erklärt worden ist (ansonsten entstünde eine zu große Rechtsunsicherheit). Gebrauch gemacht hat Auch Unterlassen ist ein Gebrauchmachen, wenn der Bund bewusst bestimmte Regeln weglässt (absichtsvolles Unterlassen). Dies ergibt sich meistens aus den Gesetzesbegründungen, die der Gesetzgeber veröffentlicht. hat => Das Gesetz muss fertig sein. Nach h.m. ist dies Zeitpunkt der Verkündung, da hier schon Wille des Gesetzgebers, dass die Regelung verbindlich werden soll, erkenntlich ist. 2. Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen a) Kompetenz des Bundes Kraft Natur der Sache Der Bund ist für ein Rechtsgebiet zuständig, wenn dies begriffsnotwendig nur durch Bundesgesetz geregelt werden kann (BVerfGE 11, 69 f.). Bsp.: Ein Gesetz, welches z. B. den Sitz der Bundesorgane oder nationale Symbole festlegt, kann nur vom Bund erlassen werden. b) Annexkompetenzen und Kompetenz kraft Sachzusammenhanges In manchen Situationen ist eine vernünftige und sinnvolle Regelung der in Art. 73 und 74 GG genannten Gegenstände nur möglich, wenn der Bund auch Dinge mitregelt, die ausdrücklich im Kompetenztitel nicht genannt sind. Problem: Wenn man Art. 73, 74 GG streng dem Wortlaut nach interpretiert, greift der Bund damit in die Gesetzgebungsbefugnis der Länder ein. Daher behilft man sich mit einer erweiterten Auslegung der Kompetenztitel: Annexkompetenz: Der Bund regelt neben der Sachregelung noch Dinge mit, die für eine wirksame Durchführung der Regelung unerlässlich sind. Idee: Ergänzung des Gesetzes. 6

7 Kompetenz kraft Sachzusammenhangs: Der Bund greift zur Regelung einer Rechtsmaterie in eine ganz andere Materie über, für die er eigentlich nicht zuständig ist und regelt diese mit. Idee: Regelung eines Teilbereichs einer anderen Materie. 3. Die Kompetenzausübung durch den Bund a) Ausschließliche Zuständigkeit des Bundes (Art. 71 GG) Nach Art. 71 GG darf der Bund jederzeit eine Regelung erlassen, wenn er nicht die Kompetenz durch Bundesgesetz auf die Länder übertragen hat. 2. Konkurrierende Zuständigkeit (Art. 72 GG) Im Bereich der konkurrierenden Zuständigkeit darf der Bund nur unter bestimmten Voraussetzungen tätig werden: Art. 72 II GG regelt, wann der Bund ein Gesetz erlassen darf. Auf den Gebieten des Artikels 74 Abs. 1 Nr. 4, 7, 11, 13, 15, 19a, 20, 22, 25 und 26 hat der Bund das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht. Hierbei sind zu unterscheiden: (1) Gesetze in den in Art. 72 II GG genannten Gebieten (2) Gesetze außerhalb der in Art. 72 II GG ausdrücklich benannten Gebiete (3) Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz mit Abweichungskompetenz der Länder (Art. 72 III GG) (1) Gesetze in den in Art. 72 II GG genannten Gebieten (z. B. Aufenthaltsrecht von Ausländern, Fürsorgerecht etc ) Die Regelung ist von der Literatur und der h. M. bis 2003 stets als sehr weit verstanden worden. Der Bund sollte bei der Feststellung der Voraussetzungen einen weiten Spielraum haben. Er sollte selbst einschätzen können, wann eine Regelung erforderlich wird und ob sich die Lebensverhältnisse soweit verändert haben, dass eine Regelung unerlässlich ist. Problem: Gibt man dem Bund bei der Auslegung der genannten Kriterien einen zu weiten Spielraum, droht die Gesetzgebungskompetenz der Länder ausgehöhlt zu werden. Der 7

8 Bund könnte dann regelmäßig nach Belieben Gesetze erlassen. Die konkurrierende Zuständigkeit würde der ausschließlichen gleichgestellt hat das BVerfG (NJW 2003, S. 41 ff.) daher entschieden: Ein von verfassungsgerichtlicher Kontrolle freier gesetzgeberischer Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Voraussetzungen des Art. 72 II GG besteht nicht. Die Voraussetzungen des Art. 72 II GG werden vom BVerfG heute wie folgt ausgelegt: Gleichwertige Lebensverhältnisse Das...Rechtsgut gleichwertiger Lebensverhältnisse ist...erst dann bedroht und der Bund erst dann zum Eingreifen ermächtigt, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet. Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit Eine Gesetzesvielfalt auf Länderebene erfüllt die Voraussetzungen des Art. 72 II GG erst dann, wenn sie eine Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen darstellt, die im Interesse sowohl des Bundes als auch der Länder nicht hingenommen werden kann. gesamtstaatliches Interesse Die Wahrung der Wirtschaftseinheit liegt im gesamtstaatlichen Interesse, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik durch bundeseinheitliche Rechtssetzung geht. Der Erlass von Bundesgesetzen steht dann im gesamtstaatlichen Interesse von Bund und Ländern, wenn Landesregelungen oder das Untätigbleiben der Länder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich bringen. Die Entscheidung des BVerfG, die nach 31 BVerfGG Gesetzeskraft genießt, engt den Spielraum des Bundes ein und stärkt die Länder (2) Gesetze außerhalb der in Art. 72 II GG ausdrücklich benannten Gebiete Dem Bund steht hier, also etwa auf den Gebieten des Art. 74 I Nr. 1-3 GG (Bürgerliches Recht, Personenstandswesen, Vereinsrecht) das Gesetzgebungsrecht auch ohne die in Art. 72 II GG gemachten Einschränkungen zu. 8

9 (3) Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz mit Abweichungskompetenz der Länder (Art. 72 III GG) Auf den durch Art. 74 I Nr GG bestimmten Gebieten dürfen die Länder abweichende Gesetze erlassen, selbst wenn ein Bundesgesetz besteht. Das Bundesgesetz tritt dadurch nicht außer Kraft sondern wird in dem abweichenden Land bloß nicht angewendet. Tritt das Landesgesetz außer Kraft, lebt das Bundesgesetz auch dort wieder auf. (4) Art. 84 I S. 7 Kompetenzsperre Schließlich enthält Art. 84 I S. 7 GG noch eine Kompetenzsperre für die Gesetzgebugnskompetenz des Bundes: Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden. Sinn: Verhinderung der Übertragung von Aufgaben unmittelbar vom Bund auf die Gemeinden. Grund: Ansonsten besteht für den Bund die Möglichkeit, die Gemeinden mit Aufgaben zu belasten, ohne dafür finanziell aufzukommen (etwa im Bereich der Arbeitslosenfürsorge). 4. Grenzen der Gesetzgebungskompetenzen a) Grundsatz der Bundestreue bundesfreundliches Verhalten Länder und Bund haben vertrauensvoll zusammen zu arbeiten und aufeinander Rücksicht zu nehmen. Es darf nicht sein, dass die verschiedenen Staatsorgane der BRD gegeneinander arbeiten. Der Grundsatz der Bundestreue dient auch der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung. Bund und Länder sind verpflichtet sich bezüglich der Gesetzgebung abzustimmen. Die Länder untereinander trifft eine solche Pflicht nicht, aber: b) Staatsverträge Die Länder können sich zusammentun (z. B. Rundfunk), um eine einheitliche Regelung in Deutschland zu erreichen, wenn sie alleine zur Gesetzgebung befugt sind. Dies geschieht durch den Abschluss von Verträgen zwischen den Ländern (Vertretung durch den Ministerpräsidenten). Der Staatsvertrag wird dann von den Landtagen in Landesgesetze überführt, so dass das Land daran gebunden ist. 5. Verhältnis Bundesrecht Landesrecht Das Verhältnis von Bundesrecht zu Landesrecht ist in Art. 31 GG geregelt. 9

10 Art. 31 GG: Bundesrecht bricht Landesrecht Dies bedeutet: Bundesrecht hat Vorrang vor Landesrecht. Regel: Nur wirksames Landesrecht wird gebrochen. Landesrecht ist nicht wirksam, wenn dem Landesgesetzgeber bei Erlass der Vorschrift die Kompetenz fehlte (dann nichtig), oder der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebung Gebrauch gemacht hat. In beiden Fällen ist das Landesrecht mangels Kompetenz nichtig. Art. 31 GG regelt nur die Fälle der Kollision wirksamer Normen. III. Die völkerrechtliche Vertretung der BRD 1. Wer schließt völkerrechtliche Verträge? Bund oder Länder? Art. 32 I GG: Die Pflege der auswärtigen Beziehungen ist Sache des Bundes Der Bund schließt völkerrechtliche Verträge Problem: Die Länder sind aber doch Staaten, dann müssten sie doch auch völkerrechtliche Verträge abschließen können! Antwort: Auch die Länder können nach Art. 32 III GG völkerrechtliche Verträge abschließen. Sie benötigen aber die Zustimmung der Bundesregierung dazu. Bund und Länder sollen nicht widersprüchliche Verträge abschließen! 2. Welches Staatsorgan ist für den Vertragsschluss zuständig? Gemäß Art. 59 I S. 1 GG vertritt der Bundespräsident den Bund. Er schließt im Namen des Bundes die Verträge mit ausländischen Staaten 3. Wann gilt der Vertrag für die BRD? Grundsatz: Der Vertrag bindet die BRD mit Abschluss, aber: Art. 59 II GG: Verträge, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, bedürfen der Zustimmung der für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften (Bundestag und Bundesrat) in Form des Bundesgesetzes. Ein Vertrag bezieht sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung, wenn er nur durch Gesetz in der BRD wirksam werden kann. Dazu gehören alle Verträge die Pflichten gegenüber dem Bürger begründen. Bundesgesetz meint hier ein Gesetz der BRD. D.h. ein Gesetz des Bundes oder ein Gesetz der Länder 10