Korruptionsprävention bei der Vergabe öffentlicher Aufträge - Ein interdisziplinärer Ländervergleich -, Von der Fakultät 10 (Wirtschafts- und Sozialwissenschaften) beim Institut für Volkswirtschaftslehre und Recht der Universität Stuttgart { zur Erlangung der Würde eines Doktors der Wirtschafts- und I! Sozialwissenschaften (Dr. rer. pol.) genehmigte Abhandlung Vorgelegt von Andrea Monika Schneider aus Würzburg Hauptberichter: Prof. Dr. habil. Siegfried F. Franke
I Inhaltsverzeichnis A. Einleitung: Problemstellung und Aufbau der Arbeit 1 I. Gegenstand und Ziel der Untersuchung 1 II. Auswahl des Vergleichs und Begründung 2 III. Definitionen und Arten der Korruption 5 1. Strukturelle Korruption 6 2. Submissionsbetrug und Scheinausschreibung" 6 IV.Die Interessenkonflikte 7 V. Aufbau und Methode der Arbeit in Abgrenzung zum Forschungsstand 8 B. Die Korruptionsbereitschaft im öffentlichen Auftragswesen 11 I. Indikatoren für die Beurteilung der Korruptionsbereitschaft 11 1. Die Bedeutung und Methode des Corrupt Perception Index 2007 (CPI) 11 2. Der Bribe Payers Index (BPI) und andere Messgrößen 14 II. Kulturelle und gesellschaftliche Faktoren für die Korruptionsbereitschaft bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen 16 III. Die deutsche Unternehmensethik 19 1. Empirische Untersuchungen 19 2. Der Deutsche Corporate Governance Kodex (DCGK) 24 3. Corporate Social Responsibility (CSR) Systeme 28 4. Compliance-Ansätze in der deutschen Unternehmenskultur 34 5. Fazit und Ausblick 48 IV. Die Britische Unternehmensethik 60 1. Britische CSR Systeme 60 2. Der Britische Combined Code 65 3. Britische Compliance-Programme 66 V. Die Unternehmensethik in den USA und ihre Bedeutung im internationalen öffentlichen Auftragswesen 69
II VI. Rumänische und bulgarische Unternehmensethik, Korruptionsursachen und deren Prävention 78 VII. Fazit zur Korruptionsbereitschaft und zu den unternehmensinternen Antikorruptionsmaßnahmen im Ländervergleich 87 C. Ansätze zur Korruptionsproblematik in der ökonomischen Fachliteratur 92 I. Überblick über die Ansätze in der ökonomischen Fachliteratur zur Korruptions- und Schadensproblematik 92 1. Der Korruptionsschaden nach der Institutionenökonomik und Prinzipal-Agent- Theorie :-. 92 2. Wohlfahrtsökonomik und andere Ansätze versus Institutionenökonomik hinsichtlich des Schadensbegriffs 96 3. Ökonomische Analyse des Rechts zur Korruptionsprävention 99 II. Die Prinzipal-Agent-Theorie am Beispiel der Korruptionsprävention in der EU 110 III. Stellungnahme und Fazit zu den ökonomischen Ansätzen 111 D. Präventionsmechanismen gegen Korruption 113 I. Grundsätze der Europäischen Kommission zur Korruptionsprävention und Corporate Governance 113 II. Die Bedeutung von OLAF (Office europeen de Lutte Anti-Fraude) 116 III. Der internationale Einfluss von Transparency International 119 IV. Die Weltbank-Richtlinien 122 V. Die Korruptionsbekämpfung durch weitere Organisationen und Maßnahmen 125 1. Die Verhaltensregeln der International Chamber of Commerce (ICC) 125 2. Die Global Compact-Prinzipien 128 3. Der IWF und sein Mandat 129 VI. Korruptionsprävention in deutschen Behörden 130 1. Korruptionsverdacht und Korruptionsrisiken 131 2. Präventivmaßnahmen 132 3. Verwaltungspraxis unter dem Einfluss der Politik und Medien 136
ni VII. Reformvorschläge für Deutschland und Europa 140 VIII. Fazit zu den Präventionsmechanismen gegen Korruption 145 E. Relevante Rechtsvorschriften für die Korruptionsprävention im öffentlichen Auftragswesen im Ländervergleich 146 I. Rechtslage in Deutschland 146 1. Das Korruptionsbekämpfungsgesetz 146 2. Die Strafbarkeit der Korruptions- und Begleithandlungen im öffentlichen Auftragswesen 147 a) Täterkategorien und Statistiken...7. 147 b) 298 StGB (Wettbewerbsbeschränkende Absprachen bei Ausschreibungen) 150 c) Abgrenzung zu den Begleitdelikten 158 d) Rechtsvorschriften zur Korruption im öffentlichen Dienst 160 aa) Strafbarkeit des Auftraggebers (Amtsträger) gem. 331, 332 StGB 161 bb) Strafbarkeit des Auftragnehmers gem. 333, 334 StGB 163 e) Reformbemühungen und Abgrenzungsschwierigkeiten 165 aa) Reformbemühungen 165 bb) Abgrenzungsschwierigkeiten bei 299 StGB (Siemens-Fall) 166 f) Motive für die Schaffung einer Korruptionsbeziehung - sog. Anfuttern 170 3. Überblick über das deutsche Vergaberecht 171 a) Rechtsnatur der staatlichen Vergabe 173 b) Kaskadenprinzip des Vergaberechts 173 c) Korruptionsanfälligkeit" der einzelnen Vergabeverfahren 174 aa) Das offene Verfahren 174 bb) Die Formen der beschränkten Ausschreibung 174 cc) Die freihändige Vergabe 177 dd) Das Verhandlungsverfahren 183 ee) Der wettbewerbliche Dialog 184 d) Vergaberechtsprinzipien..' 184 e) Eignungskriterien und Auftragssperre 185 aa) Zuverlässigkeit und Auftragssperre 185 bb) Fachkunde 187 cc) Leistungsfähigkeit 187
rv f) Problematik der vergabefremden Kriterien 188 g) Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes 195 h) Schwellenwerte 196 i) Grenzen des Vergaberechts: Problematik der Inhouse-Vergabe 197 j) Problematik der De-facto-Vergabe 201 4. Richtlinien zur Korruptionsprävention und die Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung im öffentlichen Dienst 204 5. Stellung der Whistleblower in Deutschland 209 II. Europäisches Vergaberecht 220 1. Vergaberichtlinien 220 2. Einfluss des Wettbewerbs- und Beihilfenrechts 221 3. Problematik der vergabefremden Kriterien im EU-Vergaberecht 222 4. Korruptionsprävention im europäischen Vergaberecht 228 III. Rechtslage in Großbritannien 229 1. BriberyBill 229 2. Stellung der Whistleblower in Großbritannien im Rechtsvergleich 234 3. Ergebnisse der UK Anti-Corruption Conference 2007 238 IV. Rechtslage in den USA 239 1. Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) 240 2. Sarbanes-Oxley Act (SOA) 243 3. Federal Acquisition Regulation (FAR) 248 4. Die Bedeutung der Buy American-Vorschriften" für das Vergabewesen 250 5. Stellung der Whistleblower in den USA im Rechtsvergleich 254 V. Fazit: Rechtsvorschriften zur Korruptionsbekämpfung im Vergabewesen im Ländervergleich unter dem Blickwinkel der ökonomischen Analyse des Rechts 260 VI. Globale Abkommen und Konventionen 269 1. Government Procurement Agreement 269 2. VN-Konvention gegen Korruption 270
V 3. Grundsätze und Konvention der OECD 273 VII. Reformvorschläge und -bemühungen für eine optimierte Gesetzgebung zur Korruptionsbekämpfung in Deutschland 277 1. Reformvorschläge aus der Literatur 277 2. Reformbemühungen für ein bundesweites Korruptionsregister 278 VIII. Fazit und Ausblick für Deutschland 281 F. Empfehlungen für Deutschland 284