Entwicklung der Staatsfinanzen: Rechnungsergebnisse 2011 und Prognosen

Eidgenössisches Finanzdepartement EFD Eidgenössische Finanzverwaltung EFV Rohstoff Datum: 29.08.2013 Entwicklung der Staatsfinanzen: Rechnungsergebnisse 2011 und Prognosen 2012-2017 Die Finanzstatistik gibt einen Gesamtüberblick über die finanzielle Lage der öffentlichen Haushalte (Bund, Kantone, Gemeinden und Sozialversicherungen). Die Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) hat soeben die neusten Ergebnisse für die Kennzahlen zu den Staatsfinanzen veröffentlicht. Die vorliegende Übersicht enthält die definitiven Rechnungsergebnisse 2011 der Finanzstatistik sowie Prognosen der Jahre 2012-2017 für alle Sektoren. Nachfolgend werden diese Daten vertieft dargestellt und ausgewertet. Umfassende Zeitreihen und detaillierte Daten zu den verschiedenen Teilsektoren der öffentlichen Haushalte sind im Internet abrufbar 1. Die Modelle der Finanzstatistik im Überblick Die Erfassung, Bearbeitung und Auswertung der Daten der Finanzstatistik entsprechen den Anforderungen des Rechnungslegungsmodells des Bundes (NRM) sowie des harmonisierten Rechnungslegungsmodells der Kantone und Gemeinden (HRM2). Diese Daten werden von der Finanzstatistik im so genannten FS-Modell ausgewiesen. Zusätzlich wird die Statistik nach dem GFS-Modell (Government Finance Statistics Modell) ausgewiesen, in welchem die internationalen finanzstatistischen Standards des Internationalen Währungsfonds (IWF) umgesetzt werden. In beiden Modellen werden für die Bestimmung der Konsolidierungskreise die gleichen Abgrenzungskriterien wie in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) verwendet. Sie unterscheiden die Wirtschaftsteilsektoren von Bund (inkl. Sonderrechnungen und dezentrale Verwaltungseinheiten), Kantonen, Gemeinden und Sozialversicherungen sowie den konsoli- 1 http://www.efv.admin.ch/d/dokumentation/finanzstatistik/berichterstattung.php 1/13

dierten Gesamtsektor der öffentlichen Haushalte. Beide Modelle dienen jedoch unterschiedlichen Verwendungszwecken (Tabelle 1). Der Einbezug der Sonderrechnungen und der dezentralen Verwaltungseinheiten 2 führt namentlich im Teilsektor Bund zu Kennzahlen, die sich nicht direkt mit denjenigen der Finanzberichterstattung des Bundes vergleichen lassen. Tabelle 1: Differenzierung der statistischen Modelle FS-Modell GFS-Modell Grundlage Nationale Rechnungslegungsmodelle des Bundes (NRM) sowie der Kantone und Internationale Finanzstatistikstandards des IWF (GFSM2001) Gemeinden (HRM2) Ziel Nationale Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte Internationale Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte Ergebnisse Erfolgs-, Investitions-, Finanzierungsrechnung Erfolgs-, Anlage- und Vermögensrechnung und Bilanz (Bruttoschulden, Schuldenquote) (Defizit-/Überschussquote, Fiskalquote, Staatsquote, Fremdkapitalquote) Abdeckung Auf Stufe Wirtschaftsteilsektor (Bund, Kantone, Gemeinden, öffentliche Sozialversicherungen) und Gesamtsektor Staat bis Nur auf Stufe Wirtschaftsteilsektor (Bund, Kantone, Gemeinden, öffentliche Sozialversicherungen) und Gesamtsektor Staat auf Stufe einzelner Haushalte (Städte, Kantone, Sozialversicherungen) 1. Konsolidierte Rechnungsabschlüsse der öffentlichen Haushalte (FS-Modell) Für die nationale Sicht der Finanzstatistik gemäss FS-Modell werden die Rechnungsabschlüsse der öffentlichen Haushalte in eine einheitliche Struktur gebracht, basierend auf dem harmonisierten Rechnungslegungsmodell für die Kantone und Gemeinden (HRM2). Diese Darstellung dient der Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte innerhalb der Schweiz. Tabelle 2 zeigt die Ergebnisse der Finanzierungsrechnung der Jahre 2010-2017 gemäss FS- Modell. Dabei entspricht das ordentliche Finanzierungsergebnis dem Saldo aus ordentlichen Einnahmen und Ausgaben; das Finanzierungsergebnis berücksichtigt zusätzlich auch ausserordentliche Transaktionen und entspricht damit dem Gesamtergebnis der Finanzierungsrechnung. Konjunkturelle Aspekte lassen sich deshalb besser anhand des ordentlichen Finanzierungsergebnisses beschreiben. Die Aufteilung in ordentliche und ausserordentliche Effekte ist dieselbe, wie sie in den Rechnungen von Bund, Kantonen und Gemeinden gemäss ihren jeweiligen rechtlichen Grundlagen verwendet wird. Das ordentliche Finanzierungsergebnis des Staates hat sich gegenüber 2010 verbessert; 2011 wurde ein Überschuss von 5,5 Milliarden erzielt. Mit 1,4 Milliarden im Jahre 2011 lag der ordentliche Saldo des Bundes um 1,5 Milliarden tiefer als im Vorjahr. Diese Abnahme ist insbesondere auf das Massnahmenpaket zur Abfederung der Frankenstärke und auf eine Zunahme der Transferzahlungen an die Sozialversicherungen zurückzuführen. Der Überschuss der Kantone sinkt 2011 um 641 Millionen auf 1,1 Milliarden. Erstmals seit 2008 erzielen die Gemeinden einen Überschuss, wenngleich dieser mit 114 Millionen relativ bescheiden ausfällt. Die Sozialversicherungen weisen 2011 einen soliden Überschuss von 2,8 Milliarden Franken aus. Die Hauptgründe dafür sind vor allem die Zusatzeinnahmen der Invalidenversicherung aus der Mehrwertsteuer und die Revision des Gesetzes über die Arbeitslosenversicherung (AVIG). 2 Zusätzlich zur Bundesrechnung werden im Teilsektor Bund für die Finanzstatistik die Sonderrechnungen (Fonds für die Eisenbahngrossprojekte, Infrastrukturfonds, ETH-Bereich, Eidgenössische Alkoholverwaltung) zugebucht sowie die vorwiegend über Steuern finanzierten dezentralen Verwaltungseinheiten (Eidg. Hochschulinstitut für Berufsbildung, Schweizerisches Nationalmuseum, Pro Helvetia, Schweizerischer Nationalfonds, Schweiz Tourismus). 2/13

Tabelle 2: Rechnungsabschlüsse 2010-2017, in Mio. CHF 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Staat Einnahmen 191'916 198'667 198'218 201'443 207'576 213'655 220'073 226'395 Ausgaben 189'561 196'889 196'433 199'747 204'736 208'575 212'011 216'577 Finanzierungsergebnis 2'354 1'778 1'785 1'696 2'840 5'080 8'061 9'817 Ordentliches Finanzierungsergebnis 2'814 5'452 2'959 1'737 3'240 4'942 7'916 9'817 Bund 1 Einnahmen 62'924 64'660 63'829 64'488 66'556 68'436 70'918 73'097 Ausgaben 60'013 64'075 62'188 64'457 65'862 67'432 68'764 70'292 Finanzierungsergebnis 2'912 585 1'642 31 693 1'004 2'154 2'805 Ordentliches Finanzierungsergebnis 2'912 1'443 904-28 693 865 2'009 2'805 Kantone Einnahmen 76'982 78'946 78'674 80'644 83'205 86'121 89'020 92'090 Ausgaben 75'657 80'604 80'971 80'572 82'924 84'767 86'786 89'029 Finanzierungsergebnis 1'325-1'658-2'297 72 281 1'354 2'234 3'061 Ordentliches Finanzierungsergebnis 1'766 1'126-385 172 681 1'354 2'234 3'061 Gemeinden Einnahmen 42'501 43'837 43'975 44'908 46'051 47'320 48'582 49'903 Ordentliches Finanzierungsergebnis -528 114-436 -222 132 583 1'040 1'527 Einnahmen 53'541 57'920 58'618 60'160 61'169 62'265 63'277 64'555 Sozialversicherungen Ausgaben 43'048 43'756 44'411 45'130 45'920 46'737 47'542 48'377 Finanzierungsergebnis -547 81-436 -222 132 583 1'040 1'527 Ausgaben 54'877 55'150 55'742 58'345 59'434 60'126 60'644 62'130 Finanzierungsergebnis -1'335 2'770 2'876 1'815 1'734 2'140 2'634 2'424 Ordentliches Finanzierungsergebnis -1'335 2'770 2'876 1'815 1'734 2'140 2'634 2'424 1 Einschliesslich Sonderrechnungen und dezentrale Verwaltungseinheiten Schattiert: Prognosen Das Expansionstempo der Schweizer Volkswirtschaft wurde 2012 durch die Verschlechterung der Weltwirtschaft gedrosselt. Die Entwicklung des realen BIP bleibt dennoch positiv (+1,0%). Der ordentliche Überschuss der öffentlichen Haushalte dürfte um 2,5 Milliarden auf 3,0 Milliarden sinken. Er wird 2013 wahrscheinlich um weitere 1,2 Milliarden abnehmen und 1,7 Milliarden betragen. Auch wenn die Konjunkturprognosen mit zunehmendem Prognosehorizont mit grösserer Unsicherheit behaftet sind, wird ab 2014 wieder robusteres Wirtschaftswachstum erwartet. Der Finanzierungssaldo verbessert sich deshalb in den Folgejahren wieder und dürfte 2017 einen Überschuss von 9,8 Milliarden erreichen. 2012 wies die Rechnung des Bunds einen Überschuss von 904 Millionen aus, womit der ordentliche Saldo des Bundes gegenüber 2011 um 539 Millionen abnahm. Dieser Rückgang ist darauf zurückzuführen, dass die Mindereinnahmen (Rückgang des Ertrags aus Verrechnungssteuer und Stempelabgabe sowie tiefere Gewinnausschüttung der SNB) ausgeprägter ausfielen als die Minderausgaben (namentlich infolge des tiefen Zinsniveaus). Der auf der Grundlage der aktuellen Hochrechnung geschätzte ordentliche Saldo des Bundes dürfte 2013 um weitere 932 Millionen abnehmen und damit ein geringes Defizit von 28 Millionen aufweisen. Ab 2014 wird der Bundeshaushalt wieder mit Überschüssen schliessen, welche sich, dank konjunktureller Aufhellung sowie Konsolidierungs- und Aufgabenüberprüfungspaket (KAP 2014), sukzessive auf 2,8 Milliarden Franken im Jahr 2017 verbessern. Auch die Kantone und die Gemeinden spüren 2012 die Folgen der konjunkturellen Abkühlung. Erstmals seit 2004 dürfte der ordentliche Saldo der Kantone defizitär ausfallen (-385 Mio.). Zum einen reduzierten sich die Kantonseinnahmen wegen geringerer Ausschüttungen durch die SNB, tieferer Anteile an Bundeserträgen sowie niedrigerer Steuererträge. 3/13

Zum andern führten der neu geregelte Finanzausgleich im Kanton Zürich sowie die Einführung der neuen Spitalfinanzierung per 1.1.2012 zu Mehrbelastungen. Nach dem Überschuss im Vorjahr schliessen die Gemeinden 2012 wiederum defizitär (-436 Mio.). Während die Kantone schon ab 2013 wieder Überschüsse erzielen dürften, werden die Gemeinden erst ab 2014 wieder schwarze Zahlen schreiben. Bis zum Ende des Prognosehorizonts dürften die Überschüsse stetig zunehmen. Die Rechnung der Sozialversicherungen schliesst 2012 mit 2,9 Milliarden im Plus, womit der ordentliche Saldo gegenüber dem Vorjahr um 107 Millionen besser ausfiel. Dieser Überschuss erklärt sich zur Hauptsache mit den positiven Rechnungsabschlüssen von AHV, ALV und IV. Steigende Arbeitslosigkeit führt 2013 zu deutlich höheren ALV-Ausgaben, was zu einem Rückgang des Saldos der Sozialversicherungen um 1,1 auf 1,8 Milliarden Franken führt. Dank der konjunkturellen Aufhellung sollten sich die Saldi in den Folgejahren wieder langsam erholen. Abbildung 1: Ordentliches Finanzierungsergebnis 1990-2017, in Mio. CHF 15'000 10'000 5'000 0-5'000-10'000-15'000-20'000 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Bund Kantone Gemeinden Sozialversicherungen Staat Das Finanzierungsergebnis des Staates 2011 liegt infolge verschiedener ausserordentlicher Aufwendungen mehr als 3,6 Milliarden unter dem ordentlichen Saldo. Beim Bund drückt der ausserordentliche Sanierungsbeitrag an die Pensionskasse der SBB (1,1 Mrd.) das Gesamtergebnis nach unten. Bei den Kantonen verringert die Ausfinanzierung der Pensionskasse im Kanton Zürich (2,6 Mrd.) das Finanzierungsergebnis, so dass die Kantone insgesamt ein Defizit von 1,7 Milliarden ausweisen. Auch 2012 liegt das Finanzierungsergebnis des Gesamtstaates (+1,8 Mrd.) deutlich unter dem ordentlichen Saldo. Während beim Bund ausserordentliche Einnahmen aus der Veräusserung von Mobilfunkfrequenzen (738 Mio.) anfielen, drückten erneut ausserordentliche Rekapitalisierungen öffentlicher Pensionskassen durch einzelne Kantone (GE 763 Mio., VD 575 Mio., VS 566 Mio., BL 111 Mio.) auf das Ergebnis. 4/13

Infolge der Revision des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG), die am 1. Januar 2012 3 in Kraft trat, wird die Rekapitalisierung der Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften inskünftig den Finanzierungssaldo der Kantone weiter belasten. Soweit bekannt, wurden solche Rekapitalisierungen in den Prognosen der EFV berücksichtigt (NE 2013, SG 2014), da aber viele Sanierungspläne erst in der Diskussionsphase sind, sind die Prognosen der Finanzierungsergebnisse der öffentlichen Haushalte mit erhöhter Unsicherheit behaftet (siehe Anhang 2). Dennoch darf über den Prognosehorizont mit einer stetigen Erholung der Finanzierungssaldi gerechnet werden. 2. Finanzstatistik gemäss GFS-Modell Die Finanzen der öffentlichen Haushalte werden von der Finanzstatistik seit dem Rechnungsjahr 2008 zusätzlich im sogenannten GFS-Modell gemäss den Standards des Internationalen Währungsfonds (IWF) veröffentlicht. Diese werden ausgehend von den Resultaten des FS-Modells berechnet. Das Government Finance Statistics Manual 2001 (GFSM2001) des IWF bietet dafür die methodische Grundlage. Das Government Finance Statistics Modell Wie auch im FS-Modell gilt im GFS-Modell das Accrual-Prinzip, welches insbesondere die korrekte Periodenabgrenzung der Geschäftsvorgänge anstrebt. Das GFS-Modell kennt die Aufteilung in ordentliche und ausserordentliche Ergebnisse nicht, unterscheidet aber zwischen Transaktionen und sonstigen wirtschaftlichen Strömen. Während der Erfolg 4 und der Finanzierungssaldo 5 von den Transaktionen abgeleitet werden und finanzpolitisch steuerbar sind, gelten unvorhersehbare Ereignisse 6 wie Wertänderungen von Bestandesgrössen als sonstige wirtschaftliche Ströme, die sich der politischen Kontrolle entziehen. Bestände werden nach dem "true and fair view"-prinzip bewertet, wobei insbesondere handelbare Aktiva und Verbindlichkeiten zum Marktwert in die Vermögensrechnung 7 einfliessen. Auch die Investitionen werden im GFS-Modell anders ausgewiesen als im FS-Modell. Zentrale Grösse der Anlagerechnung im GFS-Modell ist der so genannte Nettozugang an Vermögensgütern. Er entspricht dem Erwerb von Vermögensgütern abzüglich deren Veräusserung sowie abzüglich des Wertverzehrs von Sachvermögen. 8 Gewährte Investitionsdarlehen und Beteiligungserhöhungen hingegen werden im Gegensatz zum FS-Modell nicht als Investitionen verbucht und daher bei der Berechnung der Ausgaben nicht berücksichtigt. Investitionsbeiträge an andere Staatsebenen werden als so genannte öffentliche Transfers in der Erfolgsrechnung verbucht. Die von der Finanzstatistik ausgewiesenen Kennzahlen der öffentlichen Haushalte umfassen fünf Aggregate, welche jeweils im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandprodukt (BIP) aus- 3 SR 831.40, Änderung vom 17. Dezember 2010 4 Erfolg = Ertrag Aufwand 5 Finanzierungssaldo = Erfolg Nettozugang an Vermögensgütern = Staatseinnahmen Staatsausgaben 6 Die unvorhersehbaren Ereignisse des GFS-Modells sind nicht mit den ausserordentlichen Transaktionen des FS-Modells zu verwechseln. Beispielsweise gilt die Rekapitalisierung der Pensionskassen im GFS-Modell nicht als unvorhersehbares Ereignis. Die Folgen einer Naturkatastrophe oder Bewertungsänderungen aufgrund veränderter Marktpreise werden dagegen als unvorhersehbare Ereignisse eingestuft, die sich der finanzpolitischen Steuerung entziehen. 7 Im GFS-Modell wird anstelle des Begriffs Bilanz der Begriff Vermögensrechnung verwendet. 8 Im GFS-Modell wird anstelle des ungenauen Begriffs Abschreibungen der Begriff Wertverzehr von Sachvermögen verwendet. 5/13

gedrückt werden (siehe Tabelle 3). Basierend auf dem GFS-Modell werden die finanzstatistischen Kennzahlen nach den Standards des IWF ausgewiesen. Eine Ausnahme bildet die Schuldenquote, welche zusätzlich in Anlehnung an die Maastricht-Kriterien der EU berechnet wird. So wird sichergestellt, dass die Kennzahlen international vergleichbar sind. Analog zu den Daten des FS-Modells liegen diesen Quoten die Rechnungsergebnisse 2011 für den Bund, die Kantone, die Gemeinden und die Sozialversicherungen zugrunde. Tabelle 3: Kennzahlen 2010-2017, in % des BIP Überschuss- /Defizitquote 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Staat 0.2 0.3 0.1 0.2 0.3 0.6 1.0 1.1 Bund 1 0.3 0.1 0.1 0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 Kantone 0.3-0.2-0.4 0.0 0.0 0.1 0.2 0.3 Gemeinden -0.1 0.0-0.1-0.1 0.0 0.0 0.1 0.2 Sozialversicherungen -0.3 0.5 0.5 0.3 0.3 0.3 0.4 0.3 Fiskalquote Staat 28.1 28.6 28.4 28.5 28.6 28.6 28.7 28.8 Bund 1 10.2 10.4 10.1 10.1 10.2 10.2 10.4 10.4 Kantone 6.9 6.9 6.9 7.0 7.0 7.1 7.1 7.2 Gemeinden 4.3 4.3 4.3 4.3 4.3 4.3 4.3 4.3 Sozialversicherungen 6.7 7.0 7.1 7.1 7.1 7.0 6.9 6.8 Staatsquote Staat 32.8 33.2 32.9 33.0 33.1 32.9 32.6 32.5 Schuldenquote (in Anlehnung an die Definition von Maastricht) Bund 1 10.4 10.8 10.4 10.6 10.5 10.5 10.5 10.4 Kantone 13.1 13.6 13.6 13.4 13.6 13.6 13.6 13.6 Gemeinden 7.5 7.4 7.4 7.4 7.4 7.3 7.2 7.2 Sozialversicherungen 9.6 9.4 9.4 9.7 9.7 9.5 9.4 9.3 Staat 36.4 35.5 35.7 34.7 33.4 32.6 30.8 29.6 Bund 1 19.2 18.8 19.0 18.7 17.9 17.7 16.5 15.8 Kantone 9.2 8.8 8.6 8.3 7.9 7.4 7.1 6.7 Gemeinden 8.0 7.9 7.9 7.8 7.6 7.4 7.3 7.1 Sozialversicherungen 1.3 1.0 1.1 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 Fremdkapitalquote Staat 48.5 48.7 49.1 48.2 46.8 46.0 44.0 42.7 Bund 1 25.3 25.4 25.4 25.1 24.3 24.2 22.8 22.0 Kantone 12.1 12.3 12.3 11.9 11.4 10.9 10.5 10.2 Gemeinden 11.0 11.1 11.1 11.0 10.9 10.8 10.6 10.4 Sozialversicherungen 1.4 1.1 1.1 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 1 inkl. Sonderrechnungen und dezentrale Verwaltungseinheiten Schattiert: Prognosen Die Defizit-/Überschussquote des GFS-Modells wird nach anderen Standards ermittelt als das Finanzierungsergebnis im FS-Modell. Von 2010 bis 2011 erhöht sich die Kennzahl um 0,1 Prozentpunkte und erreicht für den Gesamtstaat 0,3% des BIP. Die Entwicklung in den Teilsektoren der öffentlichen Haushalte ist unterschiedlich. Beim Bund verschlechtert sich das Ergebnis um 0,2 Prozentpunkte, bleibt jedoch mit 0,1% im positiven Bereich. Bei den Kantonen fällt die Quote in den defizitären Bereich (-0,2%) und bei den Gemeinden resultiert ein ausgeglichener Saldo (Verbesserung um 0,1 Prozentpunkte). Bei den Sozialversicherungen dagegen verbessert sich die Quote rasch und klettert aufgrund der IV- und ALV- Reformen wieder in den positiven Bereich (+0,5%). Zentral für diese Entwicklung sind die ausserordentlichen Aufwände beim Bund (Ausfinanzierung Pensionskasse SBB) und bei den Kantonen (Ausfinanzierung Pensionskasse Kanton Zürich). Sie sind im Rahmen des GFS- Modells in der Erfolgsrechnung enthalten. Aufgrund der Rekapitalisierung kantonaler Pensionskassen reduziert sich die Saldoquote des Gesamtstaats 2012 auf 0,1% des BIP und diejenige der Kantone rutscht um 0,2 Prozentpunkte tiefer in den defizitären Bereich (-0,4%). Demgegenüber ändern sich die Saldi von Bund (0,1%), Gemeinden (-0,1%) und Sozialversicherungen (0,5%) gegenüber dem Vor- 6/13

jahr kaum. Beim Bund hielten sich die Reduktionen bei den Erträgen (rückläufige Einnahmen aus der Verrechnungssteuer und der Stempelabgabe aufgrund der schlechteren Konjunkturlage, geringere Gewinnausschüttung der SNB) und den Aufwänden (geringere ausserordentliche Ausgaben) die Waage. Während die Aufwände und Erträge der Sozialversicherungen 2012 ähnlich zulegten, führten stärker als die Einnahmen wachsende Ausgaben bei den Gemeinden zu einer leichten Verschlechterung der Saldoquote. 2013 erholt sich die Überschussquote des Staates auf 0,2% des BIP, insbesondere wegen der Verbesserung der Saldi bei den Kantonen. Gemäss der aktuellen Hochrechnung des Bundes wachsen die Ausgaben stärker als die Einnahmen, weshalb sich dessen Saldoquote 2013 verschlechtert. Wegen der steigenden Arbeitslosenquote gilt dies auch für die Entwicklung bei den Sozialversicherungen. Mit Ausnahme der Sozialversicherungen dürfte der erwartete Konjunkturaufschwung in den folgenden Jahren zu einer stetigen Zunahme der Überschüsse in allen Teilsektoren und damit zu einem Anstieg der Überschussquote auf 1,1% des BIP im Jahre 2017 führen. Demgegenüber bewegt sich die Überschussquote der Sozialversicherungen stabil um 0,3% des BIP. Die bis anhin bekannten Rekapitalisierungen öffentlich-rechtlicher Pensionskassen wurden in die Prognosen der EFV integriert. Da jedoch im Prognosezeitraum noch weitere Sanierungen, welche derzeit erst in der Diskussionsphase stecken, realisiert werden könnten, besteht bei den Prognosen der Saldoquoten eine erhöhte Unsicherheit. Abbildung 2: Defizit-/Überschussquote 1990-2017, in % des BIP 3.0 2.0 1.0 0.0-1.0-2.0-3.0-4.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Bund Kantone Gemeinden Sozialversicherungen Staat Die Fiskalquote ist die Summe der Steuereinnahmen und der Sozialversicherungsabgaben, ausgedrückt in Prozent des nominalen Bruttoinlandprodukts. Sie drückt den Anteil des BIP aus, den der Staat zur Finanzierung seiner Aufgaben beansprucht. Nach dem Anstieg der 1990er Jahre hat sich die Fiskalquote der öffentlichen Haushalte seit der Jahrtausendwende zwischen 27% und 30% des BIP stabilisiert (Abbildung 3). 7/13

2011 verursacht die Zunahme der Steuereinnahmen des Bundes und der Sozialversicherungen einen Anstieg der Fiskalquote auf 28,6% des BIP. Diese Entwicklung ist in erster Linie durch die Reformen der Sozialversicherungen bedingt, d.h. durch die Erhöhung des Beitragssatzes in der Arbeitslosenversicherung (ALV) und in der Erwerbsersatzordnung (EO). Weiter liefern auch die Erhöhung des Mehrwertsteuersatzes auf 8% per 1. Januar 2011 und die Auflösung der Rückstellungen der Verrechnungssteuer eine Erklärung für diese Entwicklung. Das Wachstum der Fiskalerträge 2012 fiel tiefer als dasjenige des BIP aus, was die Fiskalquote der öffentlichen Haushalte auf 28,4% sinken liess. In den Folgejahren dürfte sich die Quote langsam auf 28,8% im Jahr 2017 erhöhen. Abbildung 3: Fiskal- und Staatsquote der öffentlichen Haushalte 1990-2017, in % des 40 38 36 34 32 30 28 26 24 22 BIP 20 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Fiskalquote Staatsquote Die Staatsquote entspricht den Ausgaben der öffentlichen Haushalte in Prozent des nominalen BIP. Die Entwicklung dieser Quote war in den Jahren 2003 bis 2008 von der sehr guten konjunkturellen Lage sowie diversen Entlastungsmassnahmen gezeichnet und konnte von 37,2% auf 31,3% deutlich reduziert werden (siehe Abbildung 3). Der Rückgang der Staatsquote im Jahr 2008 war zusätzlich auf die revidierte Abgrenzung des Staatssektors zurückzuführen, vor allem auf Kantons- und Gemeindeebene (siehe auch Anhang 1). Demgegenüber erfolgte 2009 ein markanter Anstieg der Quote, da die schlechte Wirtschaftslage in allen Sektoren von Mehrausgaben begleitet war. 2010 sank sie infolge der konjunkturellen Erholung wiederum leicht. Als Folge der ausserordentlichen Aufwände im Rahmen der Ausfinanzierung der Pensionskassen der SBB und des Kantons Zürich erhöhte sich die Staatsquote 2011 auf 33,2% des BIP. 2012 sinkt die Staatsquote leicht auf 32,9% des BIP. Diese Abnahme ist hauptsächlich auf den Rückgang der Ausgaben des Bundes (Ende des Massnahmenpakets zur Abfederung der Frankenstärke) sowie die im Vorjahresvergleich etwas geringer ausfallenden ausserordentlichen Aufwände zur Ausfinanzierung kantonaler Pensionskassen zurückzuführen. 2013 verharrt die Staatsquote auf 33,0% des BIP. 8/13

Als Folge der erwarteten konjunkturellen Erholung dürfte die Staatsquote im Prognosezeitraum von 33,1% im Jahr 2014 auf 32,5% des BIP im Jahr 2017 sinken. Diese Abnahme der Staatsquote ist die Folge rückläufiger Ausgabenquoten bei Gemeinden und Sozialversicherungen. Demgegenüber bleiben die Ausgabenquoten der Kantone (13,6%) und des Bundes (um 10,5%) im Prognosezeitraum annähernd stabil. Die Schuldenquote der öffentlichen Haushalte wird in der Finanzstatistik in Anlehnung an die Maastricht-Kriterien der EU ermittelt. Dank teilweise hohen Überschüssen konnte seit 2003 die Bruttoschuldenquote der einzelnen Sektoren und somit auch diejenige des Gesamtstaates kontinuierlich gesenkt werden. Die Bruttoschuldenquote liegt seit 2008 unter 40% des BIP und sank bis 2011 auf 35,5% (Abbildung 4). Der rückläufige Trend wird 2012 vorübergehend gebrochen. Ein Anstieg der Schuldenquoten beim Bund (Sicherstellung der notwendigen Liquidität für die Rückzahlung einer Anfang 2013 fälligen Anleihe) und bei den Sozialversicherungen (sehr kurzfristige Repo-Geschäfte wurden per Ende Jahr nicht aufgelöst, was die kurzfristigen Verbindlichkeiten und somit die Schulden um 1,3 Mrd. erhöhte) führten zu einem leichten Anstieg der Schuldenquote des Staats auf 35,7% des BIP. Dank Budgetüberschüssen, Schuldenbremsen und konjunktureller Erholung dürften die Schuldenquoten ab 2014 wieder in allen Teilsektoren der öffentlichen Haushalte rückläufig sein. Der langfristige Schuldenabbau in den einzelnen Sektoren lässt für den Gesamtstaat im Jahr 2017 eine Bruttoschuldenquote von knapp unter 30% des BIP erwarten. Abbildung 4: Bruttoschulden 1990-2017, in Mrd. CHF für alle Teilsektoren (linke Skala) und in % des BIP für den Gesamtstaat (rechte Skala) 300 60 % 250 50 % 200 40 % 150 30 % 100 20 % 50 10 % 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 0 % Bund Kantone Gemeinden Sozialversicherungen Schuldenquote Die Fremdkapitalquote stellt die Staatsschulden gemäss der Definition des IWF in Prozent des BIP dar. Sie umfasst mehr Positionen der Vermögensrechnung 9 als die Maastricht- 9 Zusätzlich werden die sonstigen Verbindlichkeiten berücksichtigt, welche Handelskredite, transitorische Passiva sowie nicht auf dem Vorsichtsprinzip beruhende Rückstellungen enthalten. Ausserdem kommen die versicherungstechnischen Rückstellungen hinzu. 9/13

Schuld und ist daher im Prinzip immer grösser als letztere. Ein weiterer gewichtiger Unterschied besteht darin, dass der IWF die Marktbewertung des Fremdkapitals fordert. Dadurch ist die Fremdkapitalquote auch wesentlich stärkeren Schwankungen unterworfen als die Schuldenquote nach Maastricht, in welcher die Schulden zum Nennwert eingehen. Die Fremdkapitalquote weist dennoch einen ähnlichen Verlauf wie die Maastricht-Schuld auf. Dank der hohen Überschüsse der Vorjahre sinkt sie bis 2010 kontinuierlich auf 48,5% des BIP (Abbildung 5). 2011 (Pensionskassensanierung Kanton Zürich) und 2012 (u.a. Repo Geschäfte der Sozialversicherungen) steigt die Quote jeweils leicht an. In den Folgejahren dürfte die Fremdkapitalquote wiederum sinken und 2017 ca. 42,7% des BIP erreichen. Abbildung 5: Schuldenquote nach Maastricht und Fremdkapitalquote der öffentlichen 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % Haushalte nach GFSM2001; 1990-2017, in % des BIP 0 % 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Fremkapitalquote (IWF) Schuldenquote (Maastricht) Abgrenzung der Bruttoschulden und des Fremdkapitals Eine wichtige finanzpolitische Steuerungsgrösse ist die Bruttoschuldenquote der öffentlichen Haushalte. Diese wird im FS-Modell in Anlehnung an die Maastricht-Kriterien berechnet. Im GFS-Modell jedoch stellen das Fremdkapital und dessen Anteil am BIP gemäss der Definition des IWF die wichtigere Grösse dar. Abbildung 5 vergleicht die beiden Kennzahlen von 1990 bis 2017. Da die Bruttoschuld ein Bestandteil des Fremdkapitals ist, liegt die Fremdkapitalquote immer höher als die Bruttoschuldenquote. In Anlehnung an die Definition von Maastricht umfasst der Schuldenstand des Staates nur die Verbindlichkeiten von Bargeld und Einlagen, Schuldtiteln und Krediten. Nicht enthalten sind unter anderem alle Arten von Rückstellungen und transitorische Passiva. Die Bewertung erfolgt zu Nennwerten. Die internationalen Standards des IWF fokussieren dagegen auf die Fremdkapitalquote, welche zum Beispiel auch in den Statistiken der OECD eine zentrale Grösse darstellt. Bei der Berechnung der Fremdkapitalquote wird das gesamte Fremdkapital mit Ausnahme der Finanzderivate berücksichtigt. Die IWF-Standards fordern zudem die Bewertung der Verbind- 10/13

lichkeiten nach ihrem Marktwert. Insbesondere Obligationen und andere auf Märkten gehandelte Schuldpapiere erreichen dadurch in den vergangenen Jahren einen im Vergleich zum Nennwert höheren Bestand. Anhang 1: Abgrenzung Finanzstatistik Staatsrechnungen Die nachfolgenden Ausführungen legen die Unterschiede zwischen den Publikationen der Finanzstatistik und den eigenen Staatsrechnungen der öffentlichen Haushalte dar. Entsprechende Abweichungen können bei allen Teilsektoren des Sektors Staat (Bund, Kantone, Gemeinden und Sozialversicherungen) auftreten. Sie entstehen hauptsächlich aufgrund von konzeptionellen Unterschieden in Bezug auf den Konsolidierungskreis, d.h. der so genannten Sektorisierung der Finanzstatistik. In der Finanzstatistik werden die Einheiten, die in den Sektor Staat integriert werden, nach den Kriterien des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen 1995 (ESVG1995) bestimmt. So werden neben den Stammhäusern des Bundes, der Kantone, der Gemeinden und der Sozialversicherungen auch alle weiteren Einheiten erhoben, welche diese Kriterien erfüllen. In der Finanzstatistik gehören sämtliche Einheiten zum Sektor Staat, die eigenständige Institutionen unter staatlicher Kontrolle sind und entweder: Steuern erheben, Einkommen und Vermögen umverteilen oder weniger als 50% ihrer Produktionskosten über den Markt erwirtschaften. Institutionen, die diese Kriterien nicht erfüllen, werden nicht erfasst oder aus den Staatsrechnungen ausgegliedert. Öffentliche Unternehmungen wie zum Beispiel Spitäler, Elektrizitäts-, Gas- und Fernheizwerke, Verkehrsbetriebe, Wasserwerke, Kehrichtverbrennungsanlagen und Antennenanlagen, welche über 50 % ihrer Produktionskosten über den Verkauf von Gütern und Dienstleistungen oder durch Gebühren decken, zählen deshalb nicht zum Sektor Staat. Ebenfalls nicht zum Sektor Staat gehören staatliche Finanzinstitute und Finanzdienstleister wie z.b. die Nationalbank, die Kantonalbanken oder die öffentlichen Pensionskassen. Sie werden zum Sektor der finanziellen Kapitalgesellschaften gezählt. Die nachfolgenden Ausführungen zeigen am Beispiel des Bundes die unterschiedlichen Abgrenzungen zwischen Finanzstatistik und Staatsrechnung gemäss Finanzberichterstattung auf. Der Teilsektor Bund umfasst gemäss Finanzstatistik das Stammhaus Bund sowie diejenigen Sonderrechnungen, welche zwar in der Finanzberichterstattung des Bundes ausgewiesen, aber nicht mit dem Stammhaus konsolidiert werden (ETH-Bereich, Eidg. Alkoholverwaltung, Infrastrukturfonds, FinÖV-Fonds zur Finanzierung von Eisenbahngrossprojekten). Dazu kommen dezentrale Einheiten, welche gemäss den genannten Kriterien des ESVG1995 zu mehr als 50% durch den Bund finanziert sind (Schweizerischer Nationalfonds, Eidgenössisches Hochschulinstitut für Berufsbildung, Stiftung Pro Helvetia, Schweizerisches Nationalmuseum, Schweiz Tourismus). Demgegenüber finanzieren sich die FINMA und ihre Vorgängerinstitutionen hauptsächlich durch Gebühren und Aufsichtsabgaben der Beaufsichtigten und werden deshalb nicht erfasst bzw. im Jahr 2008 aus der Staatsrechnung ausgebucht. Ab 2009 ist die FINMA auch kein Bestandteil der Staatsrechnung des Bundes mehr. Ebenfalls zu berücksichtigen sind die Unterschiede zwischen dem nationalen FS-Modell und dem internationalen GFS-Modell. Sie entstehen hauptsächlich durch die im GFS-Modell gesonderte Verbuchung von sonstigen wirtschaftlichen Strömen. Dies führt im GFS-Modell zu einem enger definierten Ertrags- und Aufwandkonzept. Tabelle 4 zeigt die Schritte von den Saldi der Staatsrechnung gemäss Finanzberichterstattung zu den Saldi gemäss GFS-Modell. 11/13

Tabelle 4: Differenzen Bund: Finanzberichterstattung (FBE) FS-Modell GFS-Modell, in Mio. CHF Bund 2009 2010 2011 2012 Ordentliches Ergebnis Finanzberichterstattung Bund 2721 3568 1912 1262 + Ausserordentliches Ergebnis Finanzberichterstattung Bund 7024-427 -1708 738 Finanzierungsergebnis Finanzberichterstattung Bund 9745 3140 205 2000 + Saldo Konsolidierung der Sonderrechnungen der Bundesrechnung (1) -382-210 341-384 + Saldo Konsolidierung der vorwiegend mit Steuern finanzierten dezentralen 15-18 40 26 Verwaltungseinheiten (2) + Saldo Sonderfaktoren (3) 0 0 0 0 Finanzierungsergebnis FS 9378 2912 585 1642 + Bereinigung Saldo Bilanztransaktionen (4) -5342 795 652 1154 + Bereinigung Saldo Sonstige wirtschaftliche Ströme (4) -411-186 -454-233 + Periodengerechte und übrige Abgrenzung (5) -1134-1699 -272-2130 Finanzierungssaldo GFS 2492 1822 511 433 (1) ETH, FinÖV, IF, EAV (2) Sonderrechnungen gemäss Finanzstatistik (EHB, SNF, Pro Helvetia, Schweiz Tourismus, Schweizerisches Nationalmuseum) (3) 1991-1996: Einnahmenüberschuss PKB, 2008: Übergang NFA (4) im Saldo gemäss GFS nicht enthalten (5) nicht-finanzwirksame Buchungen (im GFS-Saldo enthalten), übrige Ertragsabgrenzung GFS Anhang 2: Datenherkunft Die Finanzstatistik basiert auf Erhebungen der Staatsrechnungen des Bundes, sämtlicher Kantone sowie der Jahresrechnungen von rund 800 Gemeinden. Dabei werden alle Städte und Kantonshauptorte sowie pro Kanton zufällig bestimmte Stichprobengemeinden einbezogen. Aufgrund der erhobenen Gemeinderechnungen werden für die fehlenden Gemeinden pro Kanton Schätzungen und Hochrechnungen gemacht. Zudem werden die öffentlichen Sozialversicherungen (AHV, IV, EO, ALV, Familienzulagen in der Landwirtschaft, Mutterschaftsversicherung Genf) einbezogen. Die zu den öffentlichen Haushalten zu zählenden Institutionen, die nicht in den Staats- und Gemeinderechnungen enthalten sind, werden der Vergleichbarkeit und Vollständigkeit halber in die Statistik integriert. Öffentliche Unternehmen, welche in den Staats- und Gemeinderechnungen konsolidiert sind, werden hingegen ausgebucht (vgl. Anhang 1). Aus diesen Gründen stimmen die Auswertungen der Finanzstatistik nicht notwendigerweise mit den publizierten Rechnungen des Bundes, der Kantone, der Gemeinden oder der öffentlichen Sozialversicherungen überein. Aufgrund des durch den föderalen Aufbau der öffentlichen Haushalte bedingten grossen Erhebungs- und Harmonisierungsaufwands liegen die definitiven Resultate eines Rechnungsjahres jeweils mit einer Verzögerung von rund eineinhalb Jahren vor. Mit Hilfe von Schätzungen sind jedoch auch aktuellere Aussagen und Prognosen für den gesamten Staatssektor (Bund, Kantone, Gemeinden und Sozialversicherungen) und die einzelnen Teilsektoren möglich (Tabelle 5). Bis zum Jahr 2011 stützt sich die Finanzstatistik auf die Rechnungen. Für den Bund (inklusive Sonderrechnungen und dezentrale Verwaltungseinheiten) beruhen die Zahlen 2012 auf den entsprechenden Rechnungen. Die Prognosen für 2013 stützen sich auf die aktuelle Hochrechnung und die Prognosen 2014-2017 basieren auf dem Budget (2014) respektive den Finanzplänen. Die Prognosen der Kantonsdaten beruhen auf einer Umfrage zu den Rechungsabschlüssen (2012), einer Umfrage zu den Kantonsbudgets (2013) sowie auf Prognosen anhand diverser Indikatoren (2014-2017). Die Prognosen für die Gemeinden 2012-2017 basieren auf mehreren Indikatoren. Die Zahlen der Sozialversicherungen für das Jahr 2012 beruhen auf deren Rechnungen. Für 2013 bis 2017 basieren die Prognosen für die Sozialversicherungen auf deren Budget- respektive Finanzplanzahlen. 12/13

Bei den Kantonen und Gemeinden gilt es zu berücksichtigen, dass nicht auf einheitliche Finanzpläne zur Erstellung der Prognosen zurückgegriffen werden kann. Diskretionäre Massnahmen (z.b. Entlastungsprogramme, Ausfinanzierungen von Pensionskassen) dieser Haushalte sind somit nicht vollumfänglich Teil der prognostizierten Daten. Deshalb sind die Zahlen mit zunehmendem Prognosehorizont mit der gebotenen Vorsicht zu interpretieren. Die aktualisierten Daten sind am 29. August 2013 in neuer Form im Internet publiziert worden. Sämtliche Datentabellen und Informationen zu den Methoden sind im Internet 10 abrufbar. Tabelle 5: Grundlagen der Daten der Finanzstatistik, August 2013 Teilsektor bis 2011 2012 2013 2014-2017 Staat Rechnung Prognosen Prognosen Prognosen Bund 1 Rechnung Rechnung Hochrechnung Budget/Finanzpläne Kantone Rechnung Umfrage Rechnung Umfrage Budget Prognosen Gemeinden Rechnung Prognosen Prognosen Prognosen Sozialversicherungen Rechnung Rechnung Budget/Finanzpläne Budget/Finanzpläne 1 Einschliesslich Sonderrechnungen und dezentrale Verwaltungseinheiten Schattiert: Prognosen 10 http://www.efv.admin.ch/d/dokumentation/finanzstatistik/berichterstattung.php 13/13