A A335 Barbara Wasner Parlamentarische Entscheidungsfindung Einblicke in das schwierige Geschäft der Mehrheitsbeschaffung Wissenschaftsverlag richard rothe Passau 1998
Inhalt Geleitwort 13 Vorwort 14 1. Einleitung 15 2. Theoretische und analytisch-konzeptionelle Grundlegung der Untersuchung 19 2.1 Kommunikation im Parlament 19 2.2 Zugewinn an Zustimmung und Mehrheitsfähigkeit 21 2.3 Abnahme an Unsicherheit (Komplexitätsreduktion) 22 2.4 Resonanz 24 2.5 Bezugspräferenzen 25 2.5.1 Strukturbezug 26 2.5.2 Außenbezug 27 2.5.3 Innenbezug 27 2.6 Institutionelle Aspekte der Willensbildung 28 2.7 Informationsbeschaffung 31 2.8 Informationsverarbeitung im Parlament 33 2.9 Experten und Nicht-Experten in der Willensbildung 34 2.10 Willensbildungseliten 36 2.11 Umweltprogression 37 2.12 Nische 37 2.13 Zusammenfassung 39 3. Datengrundlage 41 3.1 Auswertung der Abgeordnetenmemoiren 41 3.1.1 Verteilung der Texte nach Parteien 42 3.1.2 Methodische Probleme der Inhaltsanalyse 42 3.1.2.1 'Ghost-Writer'-Problematik 42 3.1.2.2 Unterschiedliche Texttypen 43 3.2 Befragung von Berichterstattern 44 3.2.1 Stichprobe für die Interviews 45 3.2.2 Auswahl der Interviewpartner 46 3.2.3 Verteilung nach Fraktionen 46 3.2.3.1 CSU 47 3.2.3.2 SPD 47 3.2.3.3 FDP 47 3.2.3.4 GRÜNE 47
3.2.4 Interviewbereitschaft 47 3.2.5 Inhaltsanalyse 48 4. Rahmenbedingungen der parlamentarischen Willensbildung 49 4.1 Spielregeln der Willensbildung 49 4.1.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 50 4.1.1.1 Allgemeine Regeln 50 4.1.1.2 Regeln für den Verhandlungsablauf 51 4.1.1.3 Regeln für parlamentarische Subsysteme 54 4.1.1.3.1 Fraktionsinterne Spielregeln 54 4.1.1.3.2 Oppositionsregeln 56 4.1.1.3.3 Regeln für die Regierung 57 4.1.1.4 Regeln für den Außenbezug 57 4.1.1.4.1 Regeln gegenüber außerparlamentarischen Gruppen 57 4.1.1.4.2 Regeln für die Medienarbeit 58 4.1.1.5 Funktionen der Spielregeln (Memoiren) 58 4.1.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 59 4.1.2.1 Struktur der Regeln 60 4.1.2.2 Spielregeln des Außenbezugs 60 4.1.2.3 Spielregeln des Innenbezugs 61 4.1.2.4 Spielregeln für den Verhandlungsablauf 62 4.1.2.5 Regeln für den Berichterstatter 65 4.1.3 Funktionen der Spielregeln (Interviews) 65 4.1.4 Zusammenfassung 66 4.1.5 Sanktionen bei Verstößen gegen parlamentarische Spielregeln 67 4.1.5.1 Befunde aus der Analyse der Memoirenliteratur 67 4.1.5.1.1 Negative Sanktionen 67 4.1.5.1.2 Positive Sanktionen 68 4.1.5.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 69 4.1.5.3 Ergebnisse 70 4.2 Willensbildung im Spannungsverhältnis zwischen Regierung und Opposition 70 4.2.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 70 4.2.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 71 4.2.3 Zusammenfassung 72 4.3 Aspekte der Dominanz der Regierung 73 4.3.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 73 4.3.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 74 4.3.2.1 'Aktionseinheit': Regierung - Mehrheitsfraktion 75 4.3.2.2 Opposition als 'Ideenlieferant' 77 4.3.2.3 Probleme der parlamentarischen Kontrolle 77 4.3.2.4 Probleme der Arbeitsteilung in Oppositionsfraktionen 78 4.3.2.5 Unterschiedliche außerparlamentarische Möglichkeiten der Regierung bzw. Opposition 79 4.4 Chancen und Möglichkeiten der Opposition im Willensbildungsprozeß 79 4.4.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 79 4.4.1.1 Informationsbeschaffung der Opposition 81 4.4.1.2 Parlamentarische Minderheitenrechte 82 4.4.1.3 Fraktionsdisziplin in den Oppositionsfraktionen 82
4.4.1.4 Möglichkeiten und Beschränkungen der Opposition 83 4.4.1.5 Kooperation zwischen Regierung und Opposition 85 4.4.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 86 5. Außenbezug 89 5.1 Außerparlamentarische Bezugsgruppen 89 5.1.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 89 5.1.1.1 Formen der Einflußnahme außerparlamentarischer Gruppen 90 5.1.1.2 Bewertung der Einflußnahme und Umgang mit der Einflußnahme außerparlamentarischer Gruppen 92 5.1.1.3 Abgeordnete als Interessenvertreter 93 5.1.1.4 Abgeordnete als Vermittler zwischen Interessen 94 5.1.1.5 Imperatives Mandat 95 5.1.1.6 Symbolisches Handeln als Referenz an außerparlamentarische Bezugsgruppen 95 5.1.1.7 Einschätzung des Einflusses außerparlamentarischer Gruppen in den Memoiren 96 5.1.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 97 5.1.2.1 Entwicklung des außerparlamentarischen Einflusses 97 5.1.2.2 Informationsbereitstellung außerparlamentarischer Gruppen 99 5.1.2.3 Petitionen als Form der Einflußnahme außerparlamentarischer Gruppen 100 5.1.2.4 Einschätzung des Einflusses auf den einzelnen Abgeordneten durch außerparlamentarische Gruppen 101 5.1.2.5 'Abschottung' gegen die Einflußnahme von außerparlamentarischen Gruppen 102 5.1.2.6 Unterschiedliche Chancen außerparlamentarischer Gruppen 103 5.1.2.7 Einschätzung des Einflusses außerparlamentarischer Gruppen und Bewertung dieses Einflusses 104 5.2 Medien im Willensbildungsprozeß 105 5.2.1 Einschätzung des Medieneinflusses in der Memoirenliteratur 105 5.2.1.1 Aktive Mediennutzung: Medien als Instrument zur Selbstdarstellung 106 5.2.1.2 Passive Mediennutzung: Medien als Informationsquellen 107 5.2.1.3 Einfluß der Medien auf die Willensbildung 108 5.2.1.4 Einschätzung und Bewertung des Medieneinflusses 112 5.2.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 113 5.2.2.1 Nutzung der Medien durch Abgeordnete 113 5.2.2.2 Beeinflussung der parlamentarischen Arbeit durch die Medien 115 5.2.2.2.1 Unzureichende Informationsleistung für die Bürger 115 5.2.2.2.2 'Konservative'Wirkung der Medien 116 5.2.2.2.3 Personalisierungstendenz der Medien 116 5.2.2.3 Beeinflussung der Willensbildung durch die Medien 116 5.2.2.4 Einschätzung und Bewertung des Medieneinflusses 117 6. Innenbezug 119 6.1 Gruppenstruktur von Gremien 119 6.1.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 120 6.1.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 123
6.1.2.1 Einfluß der Gruppenstruktur auf die Arbeitsatmosphäre 125 6.1.2.2 Einfluß der Mehrheitsverhältnisse auf die Gruppenstruktur 127 6.2 Einfluß von Vorsitzenden 128 6.2.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 128 6.2.1.1 Einfluß des FraktionsVorstandes: Allgemeine Positions- und Rollenbeschreibung 129 6.2.1.2 Einfluß des Arbeitskreisvorsitzenden: Allgemeine Positions- und Rollenbeschreibung 131 6.2.1.3 Einfluß des Ausschuß Vorsitzenden: Allgemeine Positions- und Rollenbeschreibung 131 6.2.1.4 Zusammenfassung 132 6.2.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 132 6.2.2.1 Sachliche Dimension 133 6.2.2.2 Zeitliche Dimension 136 6.2.2.3 'Demokratische'Dimension 137 6.2.3 Zusammenfassung 138 6.3 Einfluß des Berichterstatters: Allgemeine Positions- und Rollenbeschreibung 138 6.3.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 138 6.3.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 139 6.3.3 Zusammenfassung 144 6.4 Fraktionsdisziplin als Form der Gruppenkohäsion 145 6.4.1 Parlamentarische Rahmenbedingungen 145 6.4.1.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 146 6.4.1.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 146 6.4.2 Außenbezug 146 6.4.2.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 146 6.4.2.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 147 6.4.3 Arbeitsteilung 147 6.4.3.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 148 6.4.3.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 149 6.4.4 Freiwilligkeit der Disziplin 150 6.4.4.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 150 6.4.4.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 152 6.4.5 Unterschiede in der Eigen- und Fremdperzeption 153 6.4.6 Ergebnisse 153 7. Strukturbezug 155 7.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 155 7.1.1 Ministerialbürokratie 155 7.1.2 Fraktionsmitarbeiter 156 7.1.3 Persönliche Mitarbeiter 157 7.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 157 7.2.1 Ministerialbürokratie 157 7.2.2 Fraktionsmitarbeiter 159 7.2.3 Persönliche Mitarbeiter 160 7.3 Zusammenfassung: Einfluß von Mitarbeitern 161
8. Informationsbeschaffung 163 8.1 Probleme der Informationsbeschaffung 163 8.1.1 Überforderung durch Informationsfülle 164 8.1.2 Beziehungen zu parlamentarischen Einrichtungen und zur Ministerialbürokratie 8.1.3 Probleme der Informationsweitergabe bei Geheimhaltungspflicht 8.1.4 Formen der Informationsweitergabe 8.1.5 Informationsquellen für Experten 8.2 Unterscheidung zwischen technischen und politischen Informationen 8.2.1 Unterscheidung in der Memoirenliteratur 8.2.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 8.3 Quellen für politische und technische / fachliche Informationen 8.3.1 Aussagen über politische Informationen in den Interviews 8.3.1.1 Einholung politischer Informationen von außerhalb,des Parlaments (Außenbezug) 8.3.1.2 Einholung politischer Informationen vom Inneren des Parlaments (Innenbezug) 8.3.1.3 Einholung politischer Informationen aus der Parlamentsstruktur (Strukturbezug) 8.3.1.4 Zusammenfassung: Einholung politischer Informationen 8.3.2 Aussagen über technische / fachliche Informationen in den Interviews 8.3.2.1 Einholung technischer Informationen von außerhalb des Parlaments (Außenbezug) 8.3.2.2 Einholung technischer Informationen von innerhalb des Parlaments (Innenbezug) 8.3.2.3 Einholung von technischen Informationen aus der Parlamentsstruktur (Strukturbezug) 8.3.2.4 Zusammenfassung: Einholung technischer Informationen 8.4 Informationseinholung: politische und technische Informationen 8.5 Kriterien zur Überprüfung von Informationen 8.6 Unterschiede im Informationsverhalten zwischen Experten und Nicht- Experten 9. Informationsverarbeitung im Parlament 9.1 Einspeisung von Information in den Kollegenkreis 9.1.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 9.1.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 9.1.2.1 Arbeitskreise als erste "Anlaufstelle" 9.1.2.2 Einzelne Kollegen als erste "Anlaufstelle" 9.1.2.3 Initiativen im "Alleingang" 9.1.2.4 Abstimmung in der Gesamtfraktion 9.1.2.5 Informationseinspeisung in kleinen Fraktionen 9.1.2.6 Unterschiede in der Informationseinspeisung zwischen großen und kleinen Fraktionen
9.2 Mit welchen Mitteln versuchen Abgeordnete ihre Kollegen zu überzeugen? 201 9.2.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 202 9.2.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 204 9.2.3 Ergebnisse 207 9.3 Die Rolle persönlicher Gespräche in der Willensbildung 209 9.3.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 209 9.3.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 210 9.4 Verhalten in konkreten Verhandlungssituationen 212 9.4.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 212 9.4.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 213 10. Vernetzung der Entscheidungen der verschiedenen Willensbildungsgremien 215 10.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 215 10.1.1 Rolle von Ansehen bei der Informationsweitergabe 215 10.1.2 Beziehungen zwischen Experten und Nicht-Experten 216 10.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 216 10.2.1 Erstberatender Ausschuß 217 10.2.2 Nächstberatende Ausschüsse 218 10.2.3 Letztberatende Ausschüsse 220 10.3 Plenardebatten 221 10.3.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 221 10.3.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 223 11. Einbindung der Nicht-Experten in den Willensbildungsprozeß 225 11.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 225 11.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 226 11.2.1 Information im Innenbezug 226 11.2.2 Information durch andere Bezugnahmen 228 11.2.3 Ergebnisse 229 12. Willensbildungseliten 235 12.1 Wissenselite 236 12.1.1 Berichterstatter 237 12.1.2 Ministerialbürokratie 237 12.1.3 Experten kleiner Fraktionen 238 12.1.4 Außerparlamentarische Wissenseliten 239 12.1.5 Ergebnisse 239 12.2 Machtelite 239 12.2.1 Einschätzung des Einflusses in der Memoirenliteratur 240 12.2.2 Ergebnisse der Interviews 243 12.2.2.1 Außerparlamentarische Einflußnahme 244 12.2.2.2 Initiatoren 244 12.2.2.3 Mehrheitsfraktion 245 12.2.2.4 Sonstige Einflußgruppen 245 12.3 Ergebnisse 246
13. Kann der Willensbildungsprozeß durch Parlamentsreformen verbessert werden? 249 13.1 Befunde aus der Analyse der Memoiren 249 13.1.1 Gewünschte Reformen 249 13.1.2 Bezugspräferenzen der Reformen 251 13.1.3 Ziele der Parlamentsreformen 252 13.2 Befunde aus der Analyse der Interviews 253 13.2.1 Reformen im Strukturbezug " 253 13.2.1.1 Informationsbereitstellung 253 13.2.1.2 Beschleunigung der Verfahren 254 13.2.1.3 Finanzielle Ausstattung der Abgeordneten 255 13.2.1.4 Ergebnisse 255 13.2.2 Reformen im Außenbezug 256 13.2.2.1 Repräsentationsaufgaben 256 13.2.2.2 Hebung des parlamentarischen Ansehens 257 13.2.2.3 Änderung der Mehrheiten 258 13.2.2.3 Ergebnisse 258 13.2.3 Reformen im Innenbezug 259 13.2.3.1 Reduzierung der Arbeitsbelastung 259 13.2.3.2 Verbesserungen im Umgangsstil 260 13.2.3.3 Ergebnisse 260 13.2.4 Zusammenfassung 261 13.2.5 Ziele der Parlamentsreformen 261 14. Willensbildungsnischen 263 14.1 Vergleich von Spitzenpolitikern und "einfachen" Abgeordneten 263 14.2 Vergleich von Mitgliedern der Regierungs-/Oppositionsfraktion 265 14.3 Vergleich von Mitgliedern kleiner bzw. großer Fraktionen 268 14.3.1 Ergebnisse der Memoirenliteratur 268 14.3.2 Ergebnisse aus den Interviews 270 14.4 Vergleich von Fachausschuß bzw. mitberatendem Ausschuß 271 14.4.1 Ergebnisse aus der Memoirenliteratur 271 14.4.2 Ergebnisse aus den Interviews 273 14.5 Vergleich: Dauer der Parlamentszugehörigkeit 275 14.6 Spezielle Willensbildungsnischen 277 14.6.1 'Unerfahrener Spezialist' 278 14.6.2 'Mitglied der "unterdrückten Minderheit'" " 279 14.6.3 'Erfahrener Generalist' 280 14.6.4'Erfahrener Spezialist' 281 14.6.5 Ergebnisse 282 15. Zusammenfassung 285 Verzeichnis der einbezogenen Memoirenliteratur 291 Literaturverzeichnis 308