Allgemeines Verwaltungsrecht von Dr. Arno Kahl Univ.-Prof. an der Leopold-Franzens-Universität Innsbruck und Dr. Karl Weber o. Univ.-Prof. an der Leopold-Franzens-Universität Innsbruck 3., überarbeitete Auflage Wien 2011 facultas.wuv
Vorwort zur dritten Auflage 5 Vorwort zur zweiten Auflage 7 Vorwort zur ersten Auflage 9 Abkürzungsverzeichnis 21 Literaturhinweise 27 1. Teil: Begriff, Geschichte und Rechtsquellen der Verwaltung 1. Kapitel: Begriffliches 29 I. Zum Begriff Verwaltung" 29 II. Einteilung der Verwaltungstätigkeiten 36 2. Kapitel: Entwicklungsgeschichtliche Schlaglichter 39 I. Monarchische und bundesstaatliche Wurzeln der Verwaltungsorganisation 40 II. Vom Wandel der Verwaltungsaufgaben 42 III. Neuere Tendenzen 44 3. Kapitel: Rechtsquellen der Verwaltung 47 I. Einleitende Bemerkungen 47 II. Rechtsquellen 48 A. Verfassungsrecht 48 1. Baugesetze der Bundesverfassung 48 2. Bundesverfassungsgesetze 48 3. Landesverfassungsgesetze 49 B. Gesetze 49 C. Verordnungen 50 D. Gliedstaatsverträge 51 E. Rechtsquellen des Völkerrechts 51 F. Rechtsnormen des Unionsrechts 53 G. Gewohnheitsrecht 53 III. Der Stufenbau der Rechtsordnung 54 IV. Auslegung von Rechtsquellen 56 4. Kapitel: Verwaltungswissenschaften und Verwaltungsrechtswissenschaft 58 Kahl /Weber, Allgemeines Verwaltungsrecht 3 11
2. Teil: Europarechtliche und verfassungsrechtliche Vorgaben für die Verwaltung 1. Kapitel: Europarechtliche Vorgaben für die österreichische Verwaltung 61 I. Europarechtliche Vorgaben für die österreichische Verwaltungsorganisation 61 A. Primärrecht 62 B. Sekundärrecht 64 II. Europarechtliche Vorgaben für das administrative Verwaltungshandeln österreichischer Behörden 68 A. Direkter Vollzug 69 1. Arten 69 2. Verwaltungsverfahren 69 B. Indirekter Vollzug 70 1. Arten 71 2. Verwaltungsverfahren 71 a. Grundsatz der mitgliedstaatlichen Verfahrensautonomie...71 b. Schranken für die mitgliedstaatliche Verfahrensautonomie 72 aa. Effektivitätsgebot 72 bb. Äquivalenzprinzip 73 c. Allgemeine Rechtsgrundsätze 74 3. Anwendungsvorrang des Unionsrechts 75 4. Kooperativer indirekter Vollzug 77 C. Gemischter Vollzug 78 2. Kapitel: Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Verwaltung 81 12 I. Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Verwaltungsorganisation 81 A. Gewaltenteilung 82 1. Trennung der Justiz von der Verwaltung 83 2. Trennung der Verwaltung von der Gesetzgebung 86 3. Trennung der Justiz von der Gesetzgebung 87 B. Bundesstaatliches Prinzip 88 1. Modelle der bundesstaatlichen Verwaltungsorganisation 88 2. Bundesstaatliche Eigenarten der österreichischen Verwaltungsorganisation 89 a. Organisationshoheit von Bund und Ländern 90 b. Bundesverfassungsrechtliche Festlegung der Behörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung in den Ländern 90 c. Mittelbare Bundesverwaltung 91 d. Bundesverfassungsrechtliche Festlegung der Gemeindeorganisation 92 e. Zentralisation der Gerichtsbarkeit beim Bund 92 C. Selbstverwaltung 92 D. Demokratie als Grenze für die Verwaltungsorganisation 95
E. Rechtsstaat als Grundlage und Grenze für die Verwaltungsorganisation 100 F. Grundrechte als Vorgaben für die Verwaltungsorganisation 101 1. Gleichheitsgrundsatz 101 2. Recht auf den gesetzlichen Richter 101 3. Verfahrensgarantien des Art 6 EMRK 102 4. Minderheitenrechte 104 5. Weitere Grundrechtsbindungen 105 II. Verfassungsrechtliche Vorgaben für das Verwaltungshandeln 105 A. Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Legalitätsprinzip) 105 1. Legalitätsprinzip als zentraler Baustein des demokratischen und des rechtsstaatlichen Prinzips 106 2. Doppelte Stoßrichtung des Legalitätsprinzips 107 3. Reichweite des Legalitätsprinzips 108 4. Ausreichende Bestimmtheit der Gesetze 110 5. Legalitätsprinzip im Lichte des EU-Rechts und Reformdiskussion 113 B. Gebundenheit der Verwaltung - Ermessen und unbestimmte Gesetzesbegriffe 114 1. Abschwächung des Legalitätsprinzips durch Ermessen und unbestimmte Gesetzesbegriffe 115 2. Ermessen 115 3. Unbestimmte Gesetzesbegriffe 118 4. Relativierung der theoretischen Unterscheidung 119 5. Gerichtliche Kontrolle 119 C. Amtsverschwiegenheit und Auskunftspflicht 120 1. Amtsverschwiegenheit 121 2. Auskunftspflicht 123 D. Amtshilfe 124 E. Verfassungsrechtliches Effizienzprinzip 126 F. Verantwortung für Verwaltungshandeln 127 G. Weitere verfassungsrechtliche Prinzipien als Determinanten des Verwaltungshandelns 128 3. Teil: Organisationsrecht 1. Kapitel: Aufbau der europäischen Verwaltungsorganisation 131 I. Begriff 131 II. Unionsorgane 132 A. Europäisches Parlament 132 B. Rat 133 C. Europäische Kommission 133 D. Gerichtshof der Europäischen Union 135 E. Rechnungshof 135 III. Ergänzende Einrichtungen und Neben- und Hilfsorgane 135 Kahl / Weber. Allgemeines Verwaltungsrecht' 1 3
IV. Agenturen 136 2. Kapitel: Organisationsrechtliche Grundbegriffe 138 14 I. Organisationsgewalt (Organisationshoheit) 139 II. Organisationsmodelle 141 A. Allgemeines 141 B. Monokratische Organisation 142 C. Kollegiale Organisation 143 D. Interorganverbindungen 144 1. Interorganbeziehungen in hierarchischen Systemen 145 a. Weisung 145 aa. Organisationsrechtlicher und demokratischer Gehalt des Weisungsprinzips 146 bb. Weisungsbefugte und weisungsgebundene Organe... 147 cc. Führung der Verwaltung" und Ausnahmen vom Weisungsprinzip 148 dd. Grenzen der Weisungsbindung 150 b. Aufsicht 151 2. Interorganbeziehungen in horizontalen Systemen 152 a. Amtshilfe 152 b. Einvernehmen 153 c. Bedachtnahme 153 d. Informations- und Anhörungsrechte 153 III. Organ, Behörde, Hilfsorgan 154 A. Organ 155 B. Behörde 155 C. Hilfsorgane (Exekutivorgane), Ämter ; 156 IV. Juristische Personen des öffentlichen Rechts 156 A. Allgemeines 157 B. Körperschaften des öffentlichen Rechts 158 C. Öffentliche Fonds, Anstalten und Stiftungen 159 V. Besondere Organisationsformen 160 A. Beliehene Aufsichtsorgane 161 B. Wachkörper 162 C. Bundesheer 163 D. Sicherheitsbehörden des Bundes 164 E. Schulbehörden 165 VI. Justizförmige Verwaltungseinrichtungen 166 A. Unabhängige Verwaltungssenate (UVS) 167 B. Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag und Regulierungsbehörden 167 1. Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag 167 2. Regulierungsbehörden 170 VII. Beliehene 173 Vm. Indienst- und Inpflichtnahme 174 IX. Public Private Partnership (PPP) 175
3. Kapitel: Verwaltungsaufbau in Österreich 176 I. Verwaltungsorganisation im Bundesstaat 176 II. Aufbau der Bundesverwaltung 178 A. Oberste Organe der Bundesverwaltung 178 1. Bundespräsident 179 2. Bundesregierung 180 3. Mitglieder der Bundesregierung, Staatssekretäre, Bundesministerien 181 B. Mittelbare Bundesverwaltung 185 III. Aufbau der Landesverwaltung 186 A. Oberste Organe der Landesverwaltung 187 B. Amt der Landesregierung 188 C. Bezirkshauptmannschaften 189 IV. Aufbau der Gemeindeverwaltung 190 A. Bundesverfassungsrechtliche Verankerung der Gemeindeorganisation 191 B. Ortsgemeinde als Gebietskörperschaft 191 C. Städte mit eigenem Statut 194 D. Jedenfalls einzurichtende Gemeindeorgane 194 1. Gemeinderat 195 2. Gemeindevorstand 196 3. Bürgermeister 196 E. Weitere Gemeindeorgane, Gemeindeverbände 197 F. Gemeindeaufgaben - eigener und übertragener Wirkungsbereich 198 1. Der eigene Wirkungsbereich der Gemeinde 199 2. Der übertragene Wirkungsbereich der Gemeinde 201 G. Staatliche Aufsicht über den eigenen Wirkungsbereich 203 V. Aufbau der sonstigen (nichtterritorialen) Selbstverwaltung 205 4. Kapitel: Instanzenzüge in der österreichischen Verwaltung 207 I. Bundesverwaltung 208 II. Landesverwaltung 208 III. Gemeindeverwaltung 209 IV. Verwaltungsstrafsachen 210 V. Sukzessive Gerichtszuständigkeiten ( Quasiinstanzenzüge") 210 VI. Sachlich in Betracht kommende Oberbehörde 211 5. Kapitel: Weisungszusammenhänge in der österreichischen Verwaltung 212 6. Kapitel: Delegation, Mandat, Devolution, Arrogation 213 I. Delegation und Mandat 214 II. Devolution 216 III. Arrogation 216 Kahl / Weber. Allgemeines Verwaltungsrecht' 1 5
Inhalts verzeichni s 7. Kapitel: Organisation der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzeinrichtungen im Verwaltungsrecht 216 I. Verwaltungsgerichtshof 217 II. Asylgerichtshof 218 III. Unabhängige Verwaltungssenate in den Ländern 218 IV. Oberster Agrarsenat 221 V. Unabhängiger Umweltsenat 221 4. Teil: Verwaltungshandeln 1. Kapitel: Europäisches Verwaltungshandeln 223 I. Determinanten für die Wahl der Handlungsform 223 II. Handlungsformen 224 A. Beschluss 224 B. Verordnungen 225 C. Richtlinien 226 D. Sonstige Handlungsformen 226 2. Kapitel: Nationales Verwaltungshandeln 227 16 I. Verwaltungsakt und Verwaltungsrechtsverhältnis 227 A. Verwaltungsakt 227 1. Lehre vom Verwaltungsakt 227 2. Transnationaler Verwaltungsakt 229 B. Verwaltungsrechtsverhältnis 231 II. Hoheitsverwaltung und Privatwirtschaftsverwaltung 232 A. Begrifflichkeiten 232 B. Befugnis zur nicht-hoheitlichen Betätigung und deren Abgrenzung von der Hoheitsverwaltung 233 C. Gesetzliche Bindung 234 D. Formenwahl 235 E. Fiskalgeltung der Grundrechte und Verwaltungsprivatrecht 236 F. Schlichtes Verwaltungshandeln 238 III. Hoheitsverwaltung 238 A. Verordnung 238 1. Begriff 239 a. Akt der Hoheitsverwaltung 239 b. Akt einer Verwaltungsbehörde 240 c. Genereller Akt 240 d. Außenwirksamer Akt: Rechtsund Verwaltungsverordnung 242 e. Fehlerhafte Verordnungen und absolut nichtige Akte 244 2. Arten von Verordnungen 245 a. Durchführungsverordnungen und ihre Gesetzesgebundenheit 245
b. Selbständige Verordnungen 247 3. Verfahren und Rechtsschutz 248 B. Bescheid 249 1. Begriff 249 a. Individueller Akt 250 b. Akt der Hoheitsverwaltung 250 c. Außenwirksamer Akt 250 d. Akt einer Verwaltungsbehörde 251 e. Normativer Charakter 251 2. Förmlichkeit, Bescheidbestandteile 253 3. Fehlerhafte Bescheide und absolut nichtige Akte 255 4. Arten von Bescheiden 256 5. Rechtswirkungen von Bescheiden 2 f C. Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt 259 1. Begriff 259 a. Akt eines Verwaltungsorgans 260 b. Außenwirksamer Hoheitsakt 260 c. Normativer Charakter - Anordnung (Befehl) oder unmittelbare Veranlassung (Zwang) 261 d. Individueller Akt 262 e. Relative Verfahrensfreiheit 263 f. Unmittelbarkeit 263 2. Rechtsschutz 264 D. Verwaltungsrechtlicher Vertrag 264 1. Begriff 265 2. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit 265 E. Weisung 267 F. Exkurs: Janusköpfige Verwaltungsakte 267 IV. Typische Bereiche der Privatwirtschaftsverwaltung 269 A. Wirtschaftliche Betätigung des Staate - Öffentliche Unternehmen... 269 B. Beihilfen- und Subventionsverwaltung 273 C. Beschaffungswesen 275 5. Teil: Relation zwischen Staat und Bürgern 1. Kapitel: Allgemeines 279 2. Kapitel: Zur Konzeption des Rechtsstaats 279 I. Geschichtliches 280 II. Begriff und Wesen des Rechtsstaats 282 A. Formeller und materieller Rechtsstaat 282 B. Das Konzept des Rechtestaats im B-VG 282 III. Regeln über die Rechtserzeugung, geschlossener Rechtsquellenkatalog und Publizität von Rechtsvorschriften 283 Kahl / Weber. Allgemeines Verwaltungsrecht 3 1 7
IV. Verfassungsrechtliches Legalitätsprinzip als Grund für die Gesetzesflut 284 V. Rechtsstaat als Rechtsschutzstaat 286 3. Kapitel: Subjektiv-öffentliches Recht 287 4. Kapitel: Objektives Recht und das Verhältnis zum Bürger 291 5. Kapitel: Partizipation an Verwaltungsentscheidungen 292 I. Parteistellung 293 II. Beteiligtenstellung 293 III. Mitwirkungsmöglichkeiten im Rahmen des Verordnungserlassungsverfahrens 294 IV. Informationsrechte 294 V. Mediatisierung der Partizipation durch Anwälte 295 VI. Plebiszitäre Partizipationsinstrumente 296 6. Kapitel: E-Government als Konzept 296 I. Begriff und Entstehung 296 II. Bestehende Anwendungsbereiche des E-Government 298 7. Kapitel: Recht auf eine gute Verwaltung? 299 I. Recht auf gesetzmäßige Verwaltung 300 II. Recht auf eine gute Verwaltung? 300 8. Kapitel: Funktionen der Verwaltung exemplarisch 301 I. Eingriffsverwaltung am Beispiel der Sicherheitspolizei 302 II. Leistungsverwaltung am Beispiel der Daseinsvorsorge 304 III. Exkurs: Verwaltung öffentlicher Sachen 308 6. Teil: Verwaltungskontrolle und Rechtsschutz 1. Kapitel: Die Begriffe Kontrolle und Rechtsschutz 311 2. Kapitel: Verwaltungskontrolle durch das Parlament 311 3. Kapitel: Rechtliche Kontrolle der Verwaltung 315 18 I. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle 316 A. Entwicklung und staatstheoretische Bedeutung der Verwaltungsgerichtsbarkeit 316 B. Grundsätze der österreichischen Verwaltungsgerichtsbarkeit 316 C. Zuständigkeiten und Verfahren des VwGH 317 1. Zuständigkeiten 317 a. Bescheidbeschwerde 318 aa. Parteibeschwerde 318
bb. Amtsbeschwerde 318 b. Säumnisbeschwerde 318 c. Weisungsheschwerde 320 d. Beschwerden gegen Grundsauenischeidungirn 320 2. Verfahren 320 D. Zuständigkeiten und Verfahren des Asylgerichtshofs 324 1. Zuständigkeiten 324 2. Verfahren 325 II. Zuständigkeiten des VfGH zur Verwaltungskontrolle 326 A. Sonderverwaltungsgerichtsbarkeit 326 B. Prüfung von Entscheidungen des Asylgerichtshofs 328 C. Verordnungspriifung 328 III. Unabhängige Verwaltungssenate 329 4. Kapitel: Amtshaftung, Staatshaftung, Organhaftung 330 I. Amtshaftung 331 II. Staatshaftung 333 A. Haftungsvoraussetzungen 333 B. Durchsetzung von Staatshaftungsansprüchen 334 III. Organhaftung 336 Stichwortverzeichnis 337 Kahl *ehn. MlfOnone* Verwattung «red» 19