35. Ministerkonferenz für Raumordnung am 29. April 2008 in Stuttgart Bedeutung des Einzelhandels für die Innenstädte Positionspapier der MKRO 1. Ausgangslage Die Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) hat sich in ihren Entschließungen und Beschlüssen aus den Jahren 1996, 1997, 1998 und 2001 umfassend mit dem Thema Einzelhandel befasst. Im Vordergrund stand dabei immer die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Einzelhandels- und Dienstleistungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Die MKRO hat sich in ihrer Sitzung im Jahr 2006 erneut der Thematik angenommen, da die aktuelle Entwicklung und Diskussion zeigt, dass die Steuerung des großflächigen Einzelhandels noch stärker Beachtung in der Raumordnung finden muss. Das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) wurde daher beauftragt, eine Umfrage 1 zur "Steuerung des großflächigen Einzelhandels durch die Raumordnung" in den Ländern und Regionen mit dem Ziel durchzuführen, konkrete Problemstellungen aufzuzeigen, Handlungsbedarf zu benennen und Lösungsansätze zu diskutieren. Die Umfrage hat gezeigt, dass neben gemeinsamen Problemstellungen die Länder zusätzlich mit jeweils unterschiedlichen Problemlagen befasst sind und zu deren Lösung spezifische Regelungen treffen, wie dies für einen föderalen Staat charakteristisch ist. 1 Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR): Steuerung des großflächigen Einzelhandels durch die Raumordnung. Ergebnisse einer Befragung der Träger der Landes- und Regionalplanung im Auftrag des Hauptausschusses der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO), Bonn 2007 1
Bedeutung der Stadtzentren Die Entwicklung des Einzelhandels in Deutschland ist von einem grundlegenden Strukturwandel und einer hohen Dynamik gekennzeichnet. 2 Die Bedeutung der einzelnen Vertriebsformen verschiebt sich weiterhin. Kleine familiengeführte Fachgeschäfte verschwinden mehr und mehr aus dem Bild der Städte und Gemeinden, der Einzelhandel konzentriert sich auf großflächige Betriebe in städtebaulichen Randlagen, aber aktuell auch wieder in neuen innerstädtischen Einkaufszentren. Mit ursächlich dafür, dass sich die Einkaufslandschaft erheblich verändert hat, ist das Verbraucherverhalten. Eine Vielzahl der Kunden orientiert sich an einer großen Angebotsvielfalt sowie einer guten Erreichbarkeit der Einzelhandelsbetriebe mit dem Pkw und genügend Parkraum. Der Erlebniseinkauf als Freizeitvergnügen hat für die Kunden an Attraktivität gewonnen und sich als neuer Konsumtrend ebenso wie ein erhöhtes Preisbewusstsein herausgebildet. Von letzterem Trend profitiert insbesondere die deutlich wachsende Vertriebsschiene der Discounter sowohl im Lebensmitteleinzelhandel, als auch in anderen Sortimentsbereichen. Der Rückgang der Gesamtbevölkerung, die Zunahme von Ein- und Zwei-Personenhaushalten sowie eine immer älter werdende Gesellschaft werden Konsummenge und Konsumverhalten zusätzlich weiter beeinflussen. Dabei wächst der Anteil der Konsumenten, die auf ein wohnungsnahes Versorgungsangebot, das fußläufig oder mit öffentlichen Verkehrsmitteln auf kurzen Wegen zu erreichen ist, angewiesen sind. Verbunden mit diesen Veränderungsprozessen im Einzelhandel ist ein Bedeutungsverlust der Innenstädte und der Ortszentren. Deren hohe Lebensqualität und Anziehungskraft, für die Bund und Länder in den letzten Jahrzehnten enorme Summen unter anderem im Rahmen der Städtebauförderung eingesetzt haben, sind zum Teil erheblich bedroht. In vielen Zentren finden sich Hinweise für einen zum Teil rapiden, 2 Aus diesem Grund hat sich auch die Wirtschaftsministerkonferenz zuletzt am 07./08. Juni 2006 in Erfurt unter TOP 9 mit dem Thema Einzelhandel befasst. Grundlage war ein Bericht des Bund- Länder-Ausschusses "Binnenhandel" zu den für die Entwicklung der Innenstädte relevanten Themen aus handelspolitischer Sicht. Der Bericht belegt die große Bedeutung des Handels für die wirtschaftliche und städtebauliche Entwicklung vor allem für die Innenstädte. 2
zum Teil schleichenden Niedergang. Eine abnehmende Vielfalt des Warenangebots, ein sinkendes Niveau in der Qualität der angebotenen Waren und leer stehende Ladenlokale sind deutliche Zeichen dafür, dass einzelne Zentren als Einkaufsmittelpunkt an Bedeutung verlieren. Die Attraktivität eines Stadt- oder Gemeindezentrums hängt maßgeblich von einer ausgewogenen Angebotsmischung aus Handel, Dienstleistung, Wohnen, Kultur, Verwaltung und seiner Stellung als Ort des gesellschaftlichen Lebens ab. Verliert der innerstädtische Einzelhandel an Bedeutung, so leiden in der Regel auch die übrigen Angebote unter diesem Funktionsverlust. Die Städte und Gemeinden, die vom Bevölkerungsrückgang bereits heute akut betroffen sind, müssen zusätzlich zu den teilweise hohen Einwohnerverlusten, den geschwächten Innenstadtquartieren und dem Wohnungsleerstand auch die Abwanderung des lokalen Einzelhandels auf Grund der mangelnden Nachfrage hinnehmen. Zu den allgemeinen Veränderungsprozessen im Einzelhandel kommen diese spezifischen Problemstellungen hinzu, die Entwicklungen und Problemlagen verstärken sich gegenseitig. Agglomerationen Vermehrt in den Fokus der Raumordnung rückt auch die wachsende Anzahl der Einzelhandelsagglomerationen. Diese Ansammlungen mehrerer, für sich genommen meist nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wirken in ihrer Gesamtheit auf die Kunden häufig wie Einkaufszentren oder Einzelhandelsgroßprojekte. Sie entfalten faktisch außerhalb der Stadt- und Ortszentren massive Auswirkungen auf die bestehenden Versorgungsstrukturen und die innerörtliche Einzelhandelssituation auch der Nachbarkommunen einschließlich benachbarter Zentraler Orte. Die Beurteilung der betrieblichen Zulässigkeit erfolgt in der Regel jedoch nur für jeden Betrieb im Einzelfall, da Agglomerationen nach der aktuellen Rechtsprechung nur in einigen wenigen Fällen unter die Regelungen des 11 Abs. 3 Baunutzungsverordnung (BauN- VO) fallen. Damit stellt sich für die Raumordnung im Hinblick auf Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben, die in ihrer Gesamtheit die gleichen negativen Auswir- 3
kungen wie ein Einzelhandelsgroßprojekt entfalten können, die Frage einer effektiven Steuerung neu. Einkaufszentren Auch die Entwicklung neuer Einkaufszentren bewegt sich seit geraumer Zeit in immer größer werdenden Dimensionen. Die Ansiedlung solcher Zentren, oftmals verbunden mit Erlebnis- und Freizeitangeboten, erfolgte bisher auf Grund der benötigen Flächen in der Regel an den Siedlungsrändern oder auf der "grünen Wiese". Vermehrt versuchen jedoch auch die Einkaufszentren mit entsprechenden Konzepten und Sortimenten in der Innenstadt oder in direkten Randlagen zu den Zentren Fuß zu fassen. Dies steht grundsätzlich im Einklang mit raumordnerischen Vorgaben, birgt aber auch Risiken für die innerörtlichen Zentren in sich. Sind die Einkaufszentren in den zentralen Versorgungsbereichen überdimensioniert, so können sie die vorhandenen Einzelhandelsbetriebe und damit das Gefüge des eigenen Zentrums ebenso wie benachbarter Zentren erheblich beeinträchtigen. Factory Outlet Center Nach wie vor stellt die Ansiedlung von Factory Outlet Centern (FOC) eine Herausforderung für die Raumordnung und Bauleitplanung dar. Die Entwicklung in Deutschland verlief bisher zwar weniger dramatisch als dies auf Grund der zunächst zahlreichen geplanten Vorhaben anzunehmen war. Dies ist sicher auch den raumordnerischen Vorgaben zu verdanken. Dennoch können FOC in jedem Einzelfall durch eine falsche Ansiedlung in zu kleinen oder nicht zentralen Orten sowie in städtebaulich nicht integrierten Lagen wegen ihrer Größe und der zum Teil überregionalen Anziehungskraft negative Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche der eigenen Standortgemeinde sowie benachbarter Gemeinden haben. Eine Umgehung der raumordnerischen Vorgaben ist unbedingt zu vermeiden. Mit dem Thema FOC wird sich, wenn auch nicht im befürchteten Ausmaß, aber dennoch in zahlreichen Fällen, die Raumordnung weiterhin intensiv auseinandersetzen müssen. 4
Elektronischer Handel Die Bedeutung des Versandhandels verschiebt sich zunehmend vom klassischen traditionellen Katalogversand und der Telefonbestellung zum elektronischen Handel (E-Commerce). In diesem Segment werden Milliardenumsätze getätigt, die ebenfalls dem traditionellen Fachhandel verloren gehen. Dennoch hat der Umsatzanteil des E- Commerce am gesamten Einzelhandel bislang nur einen geringen Anteil. Wie der elektronische Handel langfristig zu beurteilen ist, ob er sich als Angebotsform für den so genannten Business-to-Consumer-E-Commerce (B2C) etablieren kann, ist zurzeit nicht absehbar. Tendenziell könnte der E-Commerce einen Kaufkraftabfluss im innerstädtischen Einzelhandel der großen Städte bewirken, da die von seinen Kunden bevorzugten Produkte überwiegend in den Innenstadtlagen angeboten werden (v. a. Bücher, CDs, Bekleidung, Hard- und Software). Verkehrliche Auswirkungen Ein wichtiger Aspekt, der mit dem Strukturwandel im Einzelhandel verbunden ist, ist die nicht unerhebliche Erhöhung des Verkehrsaufkommens und der Flächenversiegelung für Parkraum, der mit der Ausrichtung der Standorte der Einzelhandelsgroßprojekte auf den motorisierten Individualverkehr einhergeht. Die Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten sowie von Einzelhandelsagglomerationen an Standorten außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche hat große Wirkung auf die Erzeugung von örtlichem und überörtlichem Verkehr und damit auf die Umweltsituation. Auch aus diesem Grund bedürfen die Entwicklungen im Bereich des Einzelhandels der Steuerung durch die Raumordnung. Grenzüberschreitende Abstimmung Die mit der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten in den Ländern und Regionen verbundenen Problemstellungen stellen auch an den Staats- und Ländergrenzen immer wieder Konfliktpunkte dar. Die an den Grenzen aufeinander treffenden unterschiedlichen rechtlichen Regelungen und die differierende Genehmigungspraxis erschweren eine materielle grenzüberschreitende Abstimmung bei Genehmigungsverfahren. Die Betriebe drohen mit der Abwanderung über die Grenze, wenn dort die 5
Weichenstellungen eher in ihrem Sinne getroffen werden. Eine Aufweichung der Festlegungen in den Grenzräumen ist oftmals die Folge. Vor allem an den Staatsgrenzen sind die Einflussmöglichkeiten auf die Entscheidungspraxis der Nachbarstaaten gering. Trotz einiger weniger guter Beispiele einer ausreichenden grenzüberschreitenden Abstimmung und Beteiligung fallen die Erfahrungen in diesem Bereich daher überwiegend negativ aus. 2. Aufgaben der Landes- und Regionalplanung Steuerung durch Ziele und Grundsätze der Raumordnung sowie deren konsequente Umsetzung Der grundlegende Strukturwandel im Einzelhandel, verbunden mit den genannten vielfältigen Problemstellungen, erfordert eine umfassende, überörtliche und koordinierende Steuerung. Es gilt, den Handel in den Zentren zu stärken und auch zukünftig eine ausgewogene Einzelhandelsstruktur und verbrauchernahe Versorgung in den Regionen sicherzustellen. Die Erhaltung und Entwicklung der Stadt- und Gemeindezentren muss im Fokus einer zukunftsfähigen Raumordnung und Bauleitplanung stehen. An der Bündelung von Versorgungseinrichtungen in einer gestuften Zentrenstruktur als Ausdruck des planerischen Leitbilds der Zentralen Orte ist auch künftig festzuhalten. Vor allem sind die Festlegungen der Landes- und Regionalplanung sowie das geltende Baurecht konsequent zu beachten und umzusetzen. Die räumliche Steuerung des großflächigen Einzelhandels ist als planungspolitische Aufgabe zu akzeptieren und auszugestalten. Der weiter bestehende Ansiedlungsdruck von Einzelhandelsgroßprojekten macht einheitliche und verlässliche überörtliche Rahmensetzungen erforderlich, um die Entwicklung funktions- und leistungsfähiger Zentren als Identifikationspunkte in den Städten und Gemeinden zu unterstützen. Die überörtliche Raumordnung hat einen Koordinationsauftrag im Sinne des Allgemeinwohls, zur Vorsorge für einzelne Raumfunktionen und Raumnutzungen und damit auch zur Steigerung der Planungssicherheit nicht zuletzt im Interesse von Kommunen und Investoren. Sie kann und muss differenzierte und ausgewogene Instrumente zur Steuerung einer geordneten räumlichen Struktur- und Standortentwicklung aufstellen und anwenden. Es sind verbindliche, räumlich und inhaltlich bestimmte 6
Ziele festzulegen, die eine nachhaltige und raumverträgliche Einzelhandelsentwicklung sichern. 3. Position der Ministerkonferenz für Raumordnung Die Ergebnisse der Umfrage in den Ländern und Regionen zeigen, dass vor allem bei der konsequenten Umsetzung der raumordnerischen Regelungen zur Steuerung von Einzelhandelsgroßprojekten, bei der Abstimmung zwischen den planerischen Ebenen und an den Grenzen Handlungsbedarf besteht. Auf Grund der dynamischen Entwicklungsprozesse im Einzelhandel, des fortschreitenden demografischen Wandels sowie der Notwendigkeit der Sicherung der Daseinsvorsorge gibt es raumordnerische Handlungserfordernisse, denen Rechnung zu tragen ist: Eine ausschließliche Steuerung von Einzelhandelsgroßprojekten auf der Ebene der Bauleitplanung ist auf Grund ihrer überörtlichen Auswirkungen nicht ausreichend. Die notwendige raumordnerische Steuerung durch Zentralitätsgebot, Kongruenzgebot, Beeinträchtigungsverbot und Integrationsgebot ist daher weitgehend unbestritten. Diese Festlegungen sind als Ziele der Raumordnung zu treffen, damit sie eine umfassende Bindungswirkung gegenüber den Trägern der Bauleitplanung erreichen und eine Anpassungspflicht der Bauleitpläne bewirken. Zur Stärkung der Festlegungen sind konkrete Formulierungen mit klaren Begriffsbestimmungen erforderlich, die Inhalte sind exakt zu definieren und sachlich begründete Ausnahmetatbestände verbindlich zu regeln. Die eindeutige Nachvollziehbarkeit für die Adressaten muss gewährleistet sein. Dann ist eine konsequente Anwendung der Regelungen möglich. Ein wichtiges Ziel der raumordnerischen Festlegungen zur Steuerung von Einzelhandelsgroßprojekten muss die Sicherung der wohnortnahen Grundversorgung der Bevölkerung mit Gütern des täglichen Bedarfs an städtebaulich integrierten Standorten sein. Die Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten mit zentrenrelevanten Sortimenten ist auf die zentralen Versorgungsbereiche in den Städten und Gemeinden zu beschränken. Die verbindliche Festlegung zentraler Versorgungsbereiche ist daher notwendig. Dies kann durch die Regionalplanung oder durch die Kommunen erfolgen. 7
Das Zusammenwirken von Raumordnung und Bauleitplanung zur Steuerung von Einzelhandelsgroßprojekten ist notwendig. Die aufeinander abgestimmten und sich ergänzenden Regelungen sind konsequent umzusetzen. Auf interkommunale Abstimmungen zur Bündelung der Potenziale sowie auf die Anpassung der Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung ist hinzuwirken. Die Anpassung an die Ziele der Raumordnung ist im äußersten Fall im Aufsichtsweg anzuordnen. Auf die Erstellung von Einzelhandelskonzepten, vorbereitend oder ergänzend zu verbindlichen Plänen und Programmen auf regionaler oder interkommunaler Ebene, sollte z.b. durch landesplanerische Vorgaben hingewirkt werden. Die Förderung dieser Konzepte, insbesondere solcher mit modellhaftem Charakter, zur regionalen Einzelhandelsentwicklung von Seiten der Länder wird empfohlen. Die ökonomische Entwertung öffentlicher Investitionen in den Städten und Gemeinden durch eine Verödung der innerörtlichen Zentren ist nicht tragbar. Eine Verknüpfung der raumordnerischen Beurteilung von Einzelhandelsvorhaben insbesondere mit den Instrumenten der Stadterneuerung ist daher notwendig. In der Ausschreibung der Städtebauförderungsprogramme sollte unter anderem verankert werden, dass die Kommunen im Antrag auf Finanzhilfen aus der Städtebauförderung nachweisen bzw. bestätigen müssen, dass aktuell und auch zukünftig keine innenstadtrelevanten Aktivitäten am Ortsrand erfolgen. Eine weiter anhaltende Verlagerung des Einzelhandels an städtebaulich nicht integrierte Standorte konterkariert den Einsatz von Fördermitteln und gefährdet die Lebendigkeit der zentralen Versorgungsbereiche. Agglomerationen nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe, die in ihrer Gesamtheit wie ein Einzelhandelsgroßprojekt wirken, sind auch wie ein solches zu bewerten und zu regeln. Die Raumordnung in den Ländern und Regionen sollte geeignete Festlegungen zur Steuerung der Agglomerationen treffen, sofern raumordnerische Belange betroffen sind und dies für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur erforderlich ist. 8
Factory Outlet Center (FOC) dürfen auch zukünftig nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten angesiedelt werden. 3 Die Funktion des ÖPNV als wichtiges Transportmittel der nicht motorisierten Bevölkerung ist auch vor dem Hintergrund des demografischen Wandels der Gesellschaft und der notwendigen stärkeren Berücksichtigung der verkehrlichen Auswirkungen bei der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten zu stärken. Insbesondere in Bezug auf die Gewährleistung der Nahversorgung sollte der Abhängigkeit der Standorte vom Individualverkehr nicht weiter Vorschub geleistet werden. An den Staats- und Landesgrenzen sind eine frühzeitige Beteiligung sowie eine intensivere Kommunikation und Abstimmung zwischen den Nachbarn bei der Ansiedlung und Erweiterung raumbedeutsamer Einzelhandelsvorhaben geboten. Eine stärkere inhaltliche Auseinandersetzung mit den Auswirkungen ist notwendig. Die Erarbeitung von Leitfäden zur grenzüberschreitenden Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung oder von bi- bzw. multilateralen Vereinbarungen durch die bestehenden Gremien der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit wird sowohl an den Landes- als auch an den Staatsgrenzen empfohlen. An den Landesgrenzen sind verbindliche gemeinsame Maßstäbe zur Beurteilung von Einzelhandelsgroßprojekten wünschenswert. 3 Protokollnotiz: Die Länder Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Sachsen sprechen sich für das Einfügen des Wortes grundsätzlich aus und somit für die folgende Formulierung: Factory Outlet Center (FOC) dürfen auch zukünftig grundsätzlich nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten angesiedelt werden. 9