Inhalt. Vorwort... 17. Abkürzungsverzeichnis... 19

Inhalt Vorwort.................................... 17 Abkürzungsverzeichnis........................... 19 Einleitung.................................. 25 1 Hintergrund und Gegenstand der Arbeit.............. 25 A. Sanktionen als imperatives Steuerungsmittel.......... 25 B. Bedeutung von Sanktionen in der Europäischen Union.... 26 C. Untersuchungsgegenstände.................... 29 2 Rechtsvergleichendes Vorgehen................... 33 A. Bedeutung der Rechtsvergleichung im öffentlichen Recht... 33 B. Tauglichkeit der Rechtsvergleichung für die vorliegende Arbeit 35 C. Die Niederlande als Referenzrechtsordnung........... 37 3 Stand der Forschung......................... 38 4 Gang der Darstellung......................... 41 Kapitel 1: Verwaltungssanktionen im europäischen Recht: Stand der Diskussion und offene Fragen........................ 43 5 Allgemeiner Teil............................ 43 A. Begrifflichkeiten.......................... 43 I. Sanktionen»nicht strafrechtlicher Art«........... 44 II. Das Arsenal punitiver Sanktionen.............. 46 1. Geldbußen........................ 46 2. Sonstige finanzielle Sanktionen............. 48 3. Sonstige Rechtsverluste................. 48 B. Systematik............................. 49 I. Die Geldbuße in ihrem Verhältnis zum Strafrecht (i. w. S.). 49 1. Strafrechtlicher Charakter der Geldbuße........ 49 2. Die Geldbuße als strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 EMRK....................... 50

6 Inhalt a) Bedeutung der EMRK im Unionsrecht......... 50 b) Die Geldbuße als»strafrechtliche Anklage«...... 55 II. Einfluss der Charta der Grundrechte der Europäischen Union............................. 58 C. Zusammenfassung........................ 60 6 Die Geldbuße im EU-Kartellrecht.................. 61 A. Allgemeines............................ 61 I. Zentralisierung des materiellen Rechts durch die VO 1/ 2003.............................. 61 II. Vollzugsstrukturen...................... 62 1. Das Europäische Netzwerk der Wettbewerbsbehörden (ECN)........................... 63 a) Grundsatz der parallelen Zuständigkeit......... 63 b) Bestimmung der Arbeitsweise im Einzelfall...... 64 aa) Kriterien zur Fallverteilung............... 65 bb) Bindungswirkung der Bekanntmachung........ 66 cc) Verfahren der Fallverteilung und Umverteilung.... 67 c) Die Kommission im ECN................ 68 aa) Die besondere Stellung der Kommission........ 68 bb) Organisation und Entscheidungsabläufe im Überblick. 69 d) Die nationalen Wettbewerbsbehörden im ECN..... 71 e) Verbundartige Verflechtungsbeziehungen im Netzwerk......................... 71 2. Gefahr von Inkohärenzen................ 73 III. Sanktionen im EU-Eigenvollzug............... 74 1. Geldbußen........................ 74 2. Zwangsgelder....................... 75 3. Andere, insbesondere informatorische Handlungsformen.................... 75 IV. Mögliche Adressaten..................... 75 B. Verwaltungsverfahren und Ermittlungsbefugnisse....... 76 I. Phasengegliedertes Verfahren................ 77 II. Formelle Verfahrenseinleitung................ 78 1. Zeitpunkt der formellen Verfahrenseinleitung..... 78 2. Formen der Verfahrenseinleitung............ 78 a) Einleitung von Amts wegen............... 79 b) Verfahrenseinleitung aufgrund einer Beschwerde... 79 III. Ermittlungsverfahren..................... 80 1. Allgemeines........................ 81 2. Ermittlungsbefugnisse.................. 82

Inhalt 7 a) Untersuchung nach Art. 17 VO 1/2003......... 83 b) Befragungsrecht..................... 85 c) Auskunftsverlangen................... 86 aa) Einfache und qualifizierte Auskunftsbegehren..... 86 bb) Formelle Anforderungen................. 87 cc) Inhaltliche Anforderungen und Reichweite der Verpflichtung....................... 89 dd) Mögliche Adressaten eines Auskunftsbegehrens.... 89 d) Nachprüfungen...................... 90 aa) Nachprüfungen nach Art. 20 VO 1/2003........ 90 (1) Prüfungsauftrag oder formelle Entscheidung..... 90 (2) Ermittlungsmaßnahmen im Rahmen der Nachprüfung 92 (3) Mitwirkungspflicht.................... 94 bb) Nachprüfungen in anderen Räumlichkeiten...... 94 IV. Beschlussverfahren...................... 96 1. Mitteilung der Beschwerdepunkte............ 97 2. Entscheidungsentwurf und Abschlussbericht des Anhörungsbeauftragten................. 98 3. Beteiligung des Beratenden Ausschusses........ 99 4. Die Geldbuße als verfahrensabschließende Entscheidung des Kommissionskollegs......... 101 5. Verfolgungsverjährung und Verbot des undue delay.. 102 a) Verfolgungsverjährung.................. 102 b) Verbot des undue delay................. 102 V. Vollstreckung......................... 104 VI. Zusammenfassung...................... 105 C. Verfahrensgarantien........................ 105 I. Das Recht auf eine gute Verwaltung............. 106 II. Einzelne Garantien...................... 107 1. Geständnisverweigerungsrecht............. 107 2. Schutz von Betriebsräumen............... 110 3. Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen sowie anderen vertraulichen Informationen...... 111 4. Legal Professional Privilege............... 112 a) Inhaltliche Reichweite.................. 113 b) Prozedurale Geltendmachung.............. 114 5. Akteneinsichtsrecht................... 116 6. Anhörungsgrundsatz................... 118 a) Hintergrund....................... 118 b) Verfahren......................... 119

8 Inhalt 7. Begründungspflicht................... 121 III. Zusammenfassung...................... 122 D. Verschuldensmaßstab und Anforderungen an den Verschuldensnachweis...................... 123 I. Anforderungen an den Verschuldensmaßstab....... 123 II. Beweislast........................... 124 III. Haftung der Muttergesellschaft............... 125 E. Verbot der Doppelbestrafung................... 126 I. Sanktionen der Kommission................. 127 II. Sanktionen von drittstaatlichen Wettbewerbsbehörden.. 128 F. Ermessensausübung zur Bestimmung der Bußgeldhöhe.... 129 I. Ermessenslenkende Kriterien................ 130 1. Wenig bestimmte normative Ausgangslage....... 130 2. Untergesetzliche Konkretisierung durch Leitlinien der Kommission....................... 130 a) Das Verfahren im Überblick............... 131 b) Rechtsnatur und Bindungswirkung der Leitlinien... 131 c) Rechtssicherheit durch Leitlinien............ 133 II. Kronzeugenregelung..................... 134 1. Kronzeugenmitteilung 2006............... 135 2. Bußgelderlass....................... 135 3. Bußgeldermäßigung................... 136 4. Kronzeugenregelung im Netzwerk........... 137 G. Rechtsschutz............................ 138 I. Allgemeines.......................... 138 II. Gerichtlicher Rechtsschutz.................. 139 III. Prüfungsdichte........................ 140 1. Verfahrensfehlerfolgen.................. 140 2. Ermessenskontrolle................... 143 IV. Schlussfolgerungen...................... 145 H. Offene Fragen........................... 146 Kapitel 2: Verwaltungssanktionen im niederländischen Recht...... 149 7 Allgemeine Grundlagen....................... 149 A. Weiter Sanktionsbegriff...................... 150 I. Die Verwaltungssanktion................... 150 II. Zuwiderhandlung und Zuwiderhandelnder......... 151 1. Zuwiderhandlung.................... 151 2. Zuwiderhandelnder................... 152 B. Historische Entwicklung..................... 153

Inhalt 9 I. Jüngere Entwicklungen im allgemeinen Verwaltungsrecht. 153 II. Die Entwicklung der bestrafenden Verwaltungssanktionen. 156 1. Ausgangslage....................... 157 2. Entkriminalisierung................... 157 3. Vollzugsdefizit (handhavingtekort)........... 159 4. Entlastung der Strafrechtspflege............. 160 5. Rechtszersplitterung................... 161 6. Vierte Tranche des Awb................. 162 7. Ausblick.......................... 162 III. Jüngere Entwicklungen im Kartellrecht........... 165 C. Arten von Verwaltungssanktionen................ 166 I. Bestrafende Verwaltungssanktionen............. 168 1. Leidzufügung (leedtoevoeging) als objektiver Zweck punitiver Verwaltungssanktionen............ 168 2. Die Verwaltungsbuße (bestuurlijke boete) i. S. d. Awb. 169 3. Punitive Verwaltungssanktionen außerhalb des Awb. 171 II. Wiederherstellende Verwaltungssanktionen........ 171 1. Verwaltungszwang und Zwangsgeld........... 172 a) Anwendung Grundsatz der Zweiphasigkeit...... 173 aa) Erste Phase........................ 173 bb) Zweite Phase....................... 174 b) Ausnahmen vom Grundsatz der Zweiphasigkeit.... 175 2. Ermächtigungsgrundlagen................ 175 3. Verhältnis zwischen wiederherstellenden Verwaltungssanktionen................. 176 III. Offene Fragen......................... 176 1. Verpflichtung unter Androhung von Zwangsgeld... 178 2. Naming and Shaming.................. 179 a) Begriffsverständnis.................... 180 b) Formen.......................... 180 c) Öffentlichkeit als Verwaltungssanktion?........ 181 D. Verwaltungssanktionen als Mittel der Norm- und Entscheidungsdurchsetzung (handhaving) im niederländischen Verwaltungssystem.............. 182 I. Begriff und Funktion..................... 183 II. Kontrolle der Gesetzesbefolgung (toezicht op de naleving). 184 1. Begriff........................... 184 2. Zuständiges Organ.................... 185 3. Begleitende Kompetenzen................ 185 4. Anforderungen an die Ausübung............ 186

10 Inhalt 5. Mitwirkungspflichten.................. 186 III. Verwaltungssanktion als Reaktion auf Normübertretungen 186 1. Gesetzesvorbehalt für Verwaltungssanktionen..... 186 2. Behördliche Zuständigkeiten.............. 187 IV. Bewertung........................... 188 E. Abgrenzung zu anderen Sanktionen............... 189 I. Strafrechtliche Sanktionen.................. 189 II. Disziplinarrechtliche Sanktionen.............. 192 III. Privatrechtliche Sanktionen................. 193 IV. Zwischenfazit......................... 194 F. Die Verwaltungsbuße (bestuurlijke boete) und Art. 6 EMRK. 195 I. Wirkung von völkerrechtlichen Verträgen gemäßigt monistische Theorie..................... 195 II. Bestuurlijke boete als strafrechtliche Anklage....... 196 G. Zusammenfassung........................ 199 8 Die Verwaltungsbuße im niederländischen Kartellrecht...... 201 A. Allgemeines............................ 201 I. Überblick über das materielle niederländische Kartellrecht 201 II. Die NMa als zuständige Behörde............... 202 1. Der Verwaltungsrat als Leitungsorgan......... 203 2. Direktionen und Abteilungen.............. 204 3. Selbstständiges Verwaltungsorgan........... 206 4. Zwischenbilanz...................... 207 III. Sanktionen.......................... 208 1. Ermächtigungsgrundlagen................ 209 2. Verwaltungsbuße..................... 211 a) Gegen Unternehmen und Unternehmensvereinigungen.............. 211 b) Gegen natürliche Personen............... 211 3. Verpflichtung unter Androhung von Zwangsgeld... 213 4. Andere Entscheidungsformen.............. 213 IV. Zusammenfassung...................... 214 B. Verwaltungsverfahren und Ermittlungsbefugnisse....... 214 I. Phasengegliedertes Verfahren................ 214 II. Verfahrenseinleitung..................... 216 III. Ermittlungsverfahren..................... 218 1. Allgemeine Eingriffsvoraussetzungen.......... 218 2. Anwendbarkeit des besonderen Verfahrens, Art. 5:53 Awb............................ 219 3. Sonderfall: das vereinfachte Verfahren......... 219

Inhalt 11 4. Ermittlungsbefugnisse.................. 220 a) Keine spezielle Rechtsgrundlage für Sektorenuntersuchungen................ 220 b) Auskunftsverlangen................... 220 c) Betretungs- und Durchsuchungsrechte......... 222 aa) Betretungsrecht...................... 222 bb) Betretungs- und Durchsuchungsrecht in Wohnräumen 223 d) Einsichtnahmerecht in geschäftsbezogene Unterlagen und Dokumente..................... 224 5. Mitwirkungspflicht.................... 225 6. Zusammenfassung.................... 226 7. Erstellung eines Berichts (rapport)........... 226 IV. Beschlussverfahren...................... 227 1. Zustellung des Berichts................. 227 2. Verwaltungsbuße als verfahrensabschließende Entscheidung....................... 228 a) Notwendiger Inhalt.................... 228 b) Empfänger der Zahlung................. 229 c) Frist zur Bezahlung................... 230 d) Pflicht zur Veröffentlichung und Einsichtnahmerecht. 230 3. Fristen und das Verbot des undue delay........ 231 a) Verfolgungsverjährung (vervalttermijn)........ 231 b) Entscheidungsfrist (beslistermijn)........... 232 c) Verbot des undue delay................. 232 V. Vollstreckung......................... 233 C. Verfahrensgarantien........................ 233 I. Allgemeine Grundsätze einer ordentlichen Verwaltung.. 233 II. Einzelne Garantien...................... 234 1. Schweigerecht (zwijgrecht)............... 234 a) Beginn des Schweigerechts............... 234 aa) Standardregelungen des Awb.............. 234 bb) Vorschriften im Kartellrecht............... 236 b) Sachliche Reichweite des Schweigerechts........ 237 2. Schutz von Betriebsräumen............... 238 3. Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen... 239 4. Legal Professional Privilege............... 240 a) Normativer Hintergrund................. 240 b) Praktische Herstellung der Integrität.......... 242 5. Akteneinsichtsrecht................... 243 6. Anhörungsgrundsatz (hoorplicht)........... 245

12 Inhalt a) Standardregeln...................... 245 b) Sondervorschriften für Verwaltungsbußen....... 247 c) Durchführung der Anhörung.............. 247 7. Begründungsgrundsatz................. 248 8. Zusammenfassung.................... 249 D. Verschuldensmaßstab und Anforderungen an Verschuldensnachweis...................... 250 I. Beweislastverteilung und Beweisanforderungen...... 250 II. Persönliche Vorwerfbarkeit (verwijtbaarheid)....... 251 1. Grundsatz der persönlichen Vorwerfbarkeit...... 252 2. Fehlen der persönlichen Vorwerfbarkeit........ 253 3. Haftung der Muttergesellschaft............. 254 E. Verbot der Doppelbestrafung................... 254 I. Verhältnis zu anderen nationalen Verwaltungssanktionen. 254 II. Verhältnis zu nationalen Strafverfolgungsmaßnahmen... 255 F. Ermessensausübung zur Festsetzung der Verwaltungsbuße.. 256 I. Bußgeldkategorien und Kriterien zur Ausübung des Ermessens........................... 256 1. Grundsatz......................... 256 2. Ermessenslenkende Kriterien.............. 257 a) Formell gesetzliche Kriterien.............. 257 b) Untergesetzliche Richtlinien zur Festsetzung von Verwaltungsbußen.................... 258 aa) Rechtsnatur der beleid-vorschriften.......... 258 bb) Allgemeines zur Berechnungsmethode......... 260 cc) Grundbetrag bei Verwaltungsbußen gegen Unternehmen....................... 260 (1) Verstoß gegen materielles Wettbewerbsrecht...... 260 (2) Übrige Verstöße..................... 261 dd) Grundbetrag bei Verwaltungsbußen gegen natürliche Personen......................... 262 ee) Die Verwaltungsbuße erhöhende oder verringernde Umstände......................... 262 ff) Festsetzung im Einzelfall................. 263 II. Kronzeugenregelung (clementieregeling).......... 264 1. Kronzeugenkategorien.................. 264 a) Kategorie A........................ 264 b) Kategorie B........................ 265 c) Kategorie C........................ 265 2. Mitwirkungspflicht.................... 266

Inhalt 13 3. Verfahren......................... 266 a) Antragsstellung und anonyme Kontaktaufnahmen.. 266 b) Inhaltliche Voraussetzungen............... 267 c) Setzen eines Markers................... 268 G. Rechtsschutz............................ 269 I. Allgemeines.......................... 269 1. Rechtsschutz für Betroffene............... 270 2. Prüfungsgegenstand................... 270 3. Suspensiveffekt...................... 271 a) Grundsatz: keine aufschiebende Wirkung....... 271 b) Wettbewerbsrechtliche Ausnahmeregelung....... 272 II. Verwaltungsinterner Rechtsschutz.............. 272 1. Grundsatz: obligatorisches Vorverfahren........ 273 2. Ausnahmetatbestände.................. 273 a) Im allgemeinen Verwaltungsrecht............ 274 b) Im Wettbewerbsrecht.................. 274 III. Gerichtlicher Rechtsschutz.................. 274 1. Formen.......................... 275 2. Prüfungsdichte...................... 276 a) Verfahrensfehlerfolgen.................. 277 aa) Verstoß gegen das Schweigerecht............ 277 bb) Andere Verfahrensfehler................. 278 b) Ermessenskontrolle................... 281 aa) Grundsatz der»marginale toetsing«.......... 281 bb) Volle gerichtliche Überprüfung bei bestrafenden Verwaltungssanktionen................. 283 (1) Entschließungsermessen................. 285 (2) Höhe der Verwaltungsbuße............... 285 (3) Zwischenfazit....................... 288 c) Bewertung........................ 289 Kapitel 3: Verwaltungssanktionen im EU-Recht: eine Neureflexion... 293 9 Systematisierung der kartellrechtlichen Sanktionen........ 293 A. Die Geldbuße als bestrafende Verwaltungssanktion...... 294 I. Die Rechtsnatur der Geldbuße................ 294 1. Ablösung der kategorialen Abgrenzung durch eine graduelle Differenzierung................ 294 2. Differenzierungskriterien................ 296 II. Schlussfolgerungen für das Kartellverfahren........ 299 B. Das Zwangsgeld als wiederherstellende Verwaltungssanktion. 301

14 Inhalt C. Veröffentlichung der Sanktionsentscheidung.......... 302 I. Sanktionsqualität und Unschuldsvermutung........ 302 1. Veröffentlichung der Bußgeldentscheidung als Verwaltungssanktion................... 302 2. Veröffentlichungspflicht und Unschuldsvermutung.. 304 II. Nennung von Dritten in Erwägungsgründen........ 307 III. Schlussfolgerungen...................... 308 D. Zwischenfazit........................... 308 10 Prozedurale Kontrolle von Verwaltungssanktionen im EU-Kartellrecht............................ 309 A. Schutz der Unternehmensinteressen im behördlichen Verfahren............................. 309 I. Ausgewählte Verfahrensgarantien.............. 310 1. Auskunftsverweigerungsrecht.............. 310 a) Anwendbarkeit im Kartellverfahren als Verwaltungsverfahren.................. 311 b) Vorliegen eines Zwangselements............ 311 c) Bedeutung der Willensabhängigkeit.......... 312 d) Ausweitung auf juristische Personen.......... 313 e) Schlussfolgerungen und Bewertung........... 315 2. Legal Privilege...................... 316 a) Materieller Schutzbereich................ 316 b) Prozedurale Sicherstellung................ 321 c) Schlussfolgerungen.................... 323 II. Konstitutionalisierung von Verfahrensrechten....... 323 III. Schutz der Unternehmensinteressen durch den Anhörungsbeauftragten................... 324 IV. Schutz der Unternehmensinteressen durch die Trennung der internen Zuständigkeit.................. 325 V. Bewertung........................... 327 B. Prozedurale Kontrolle....................... 328 I. Fokussierung auf verfahrensmäßige Rechtmäßigkeit.... 328 II. Korrekturbedarf........................ 329 III. Zwischenfazit......................... 331 11 Sanktionen und Sanktionsverfahren im Mehrebenensystem.... 332 A. Verbot der Doppelbestrafung im Mehrebenensystem...... 332 I. Im Vertikalverhältnis..................... 332 1. Ahndungskompetenz der Mitgliedstaaten nach einem abgeschlossenen Bußgeldverfahren durch die Kommission....................... 333

Inhalt 15 a) Ahndung eines Verstoßes gegen EU-Recht....... 333 b) Ahndung eines Verstoßes gegen nationales Recht... 334 2. Ahndungskompetenz der Kommission nach einem abgeschlossenen Bußgeldverfahren durch Behörden der Mitgliedstaaten.................... 334 II. Im Horizontalverhältnis der mitgliedstaatlichen Kartellbehörden untereinander............... 337 III. Zwischenfazit......................... 339 B. Die Vorbildwirkung der VO Nr. 1/2003............. 339 I. Beobachtung: indirekte Europäisierung des niederländischen Kartellverfahrensrechts.......... 340 1. Ermittlungsbefugnisse.................. 340 2. Ausgestaltung von Verfahrensgarantien........ 341 3. Sanktionssystem..................... 342 4. Schlussfolgerungen.................... 343 II. Rechtsangleichung durch Vorbildwirkung der VO 1/ 2003. 343 1. Keine Vorgaben durch Art. 3 Abs. 2 S. 1 VO 1/2003.. 344 2. Kein Gestaltungsauftrag durch Art. 5 VO 1/ 2003... 344 3. Kein umfassender Gestaltungsauftrag im Lichte einer wirksamen Durchsetzung................ 345 4. Kein Gestaltungsauftrag durch Netzwerkbildung... 346 5. Vorbildcharakter der Kartellverfahrensverordnung.. 346 6. Zwischenfazit....................... 347 III. Ausblick: Common Frame of Reference on European Administrative Procedural Law............... 347 IV. Schlussfolgerungen...................... 348 Zusammenfassung und Ergebnisse..................... 349 A. Systematisierung der kartellrechtlichen Sanktionen........ 349 B. Prozedurale Kontrolle von Verwaltungssanktionen im EU-Kartellrecht............................ 350 C. Sanktionen und Sanktionsverfahren im Mehrebenensystem.... 352 Literaturverzeichnis............................. 353 Sachregister................................. 385