Die Neuordnung des österreichischen Finanzausgleichs Ein radikal einfacher Vorschlag

Die Neuordnung des österreichischen Finanzausgleichs Ein radikal einfacher Vorschlag von Friedrich Schneider* und Elisabeth Dreer** Im Auftrag des Institutes Wirtschaftsstandort Oberösterreich 4010 Linz, Landhausplatz 2, Postfach 380 www.iwsooe.at * Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Friedrich Schneider, Institut für Wirtschaftspolitik, Johannes Kepler Universität, Altenbergerstraße 69, 4040 Linz, Austria, Telefon: +43 (0)732 2468-8210, Fax: +43 (0)732 2468-8209, E-mail: friedrich.schneider@jku.at, http://www.econ.jku.at/schneider ** Dr. Elisabeth Dreer, MSc, Forschungsinstitut für Bankwesen, Johannes Kepler Universität Linz, Altenbergerstraße 69, 4040 Linz, Austria, Telefon: +43 (0)732 2468-3296, E-mail: elisabeth.dreer@jku.at, http://www.jku.at/fbw

Inhalt 1 Einleitung... 3 2 Problemstellung... 5 2.1 Grundzüge des österreichischen Finanzausgleichs... 6 2.2 Entwicklungen im Finanzausgleich und Reformansätze... 12 3 Reform des österreichischen Finanzausgleichs in zwei Varianten... 14 3.1 Ausgaben- und Einnahmenentwicklung der direkten und indirekten Steuern 17 3.2 Finanzausgleich NEU - Variante 1... 19 3.2.1 Finanzausgleich NEU Variante 1 im Detail... 21 3.2.2 Finanzausgleich NEU - Variante 1 Zusammenfassung... 25 3.3 Finanzausgleich NEU - Variante 2... 27 3.3.1 Finanzausgleich NEU - Variante 2 im Detail... 30 3.3.2 Finanzausgleich NEU - Variante 2 Zusammenfassung... 33 4 Zusammenfassung / Schlussfolgerung... 37 2

1 Einleitung 1 Der jetzige Finanzausgleich Österreichs läuft im Jahr 2014 aus. Das ambitionierte Ziel einer grundlegenden Reform des österreichischen Finanzausgleichs wurde bereits im Pakt zum Finanzausgleichsgesetz 2008 thematisiert und durch die Bildung von Arbeitsgruppen zur grundsätzlichen Reform zu den Bereichen Gesundheit und Pflege untermauert. Eine konkrete Entscheidung der Finanzausgleichspartner für eine umfassende Neugestaltung und einen Reformprozess, losgelöst von den periodischen Verhandlungen, liegt bis dato noch nicht vor. Prioritär wäre eine umfassende modulare Reform, die die gesamte Aufgaben- und Kompetenzverteilung, die Abgabenhoheit, die vertikale und horizontale Verteilung der Abgabenerträge und den gesamten Transferkomplex zwischen allen Gebietskörperschaften (und allenfalls sonstigen öffentlichen Rechtsträgern) umfasst und klare Vorstellungen zu föderalen Strukturen, Autonomie, Verantwortlichkeit und Transparenz entwickelt. Die politische Realität ist möglicherweise eine andere gar keine Reform oder eine weitere laufende marginale Anpassung des Finanzausgleichs und punktuelle Reformen ohne ausreichendes Synchronisieren mit weiteren Reformtätigkeiten. Dies birgt die Gefahr einer unzureichenden Berücksichtigung der Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Elementen, weiterer Verkomplizierung der Regelungen zum Finanzausgleich und Zementierung problematischer Aufteilungsverfahren und - Verhältnisse mit potenziell blockierenden Rückwirkungen auf andere Reformbereiche. 1 Die vorliegende Studie basiert auf Schneider F. und Bröthaler J., Zur Reform der vertikalen Verteilung im österreichischen Finanzausgleich, Johannes Kepler Universität, Dez. 2012. Daraus wurden Textstellen tw. sinngemäß und tw. wörtlich entnommen. Das Paper von Schneider F. und Bröthaler J. ist die schriftliche Fassung eines Vortrages (F. Schneider) und eines Diskussionsbeitrages (J. Bröthaler) aus dem Seminar zum Thema Perspektiven des Finanzföderalismus in Österreich am 12.06.2012, Institut für Föderalismus Innsbruck, 2012. Die Reformansätze für den Finanzausgleich NEU - Variante 1 und Variante 2 sind inhaltlich neu (3. Kapitel). 3

In der vorliegenden Studie wird in diesem Sinne speziell auf die vertikale Verteilung der Abgabenerträge eingegangen. Das Ziel dieses Beitrages besteht darin, einen neuen vertikalen Finanzausgleich in zwei Varianten vorzustellen, der operational ist und einfach umzusetzen wäre. In Kapitel 2 wird auf die eigentliche Problemstellung genauer eingegangen. Im folgenden Kapitel 3 werden zunächst die Zielsetzung und die Funktionsweise sowie zwei mögliche Varianten des neuen vertikalen Finanzausgleichs dargestellt. Im Kapitel 4 werden einige Schlussfolgerungen gezogen. 4

2 Problemstellung Für eine Diskussion der vertikalen Verteilung ist eine genauere Abgrenzung des Finanzausgleichs im weiteren und im engeren Sinn fundamental: Der (österreichische) Finanzausgleich im weiteren Sinn regelt die normative Aufgaben- und Kompetenzverteilung sowie die Verteilung der gesamten öffentlichen Ausgaben und Einnahmen auf den staatlichen Ebenen. Der Finanzausgleich im engeren Sinn bezieht sich nur auf die im Finanzausgleichsgesetz (derzeit FAG 2008) auf der Grundlage des F-VG 1948 geregelte und zwischen den Finanzausgleichspartnern paktierte Verteilung der Abgabenerträge und Transfers auf die Gebietskörperschaften. Der bestehende Finanzausgleich im engeren Sinn weist im Prinzip eine einfache Grundstruktur mit einfachen Verfahren bei den wesentlichen Aufteilungsschritten auf: Er umfasst eine vertikale und zweistufige horizontale Verteilung der Abgabenerträge auf die Gebietskörperschaften und ergänzende vertikale Zuweisungen und Zuschüsse von Bund an Länder und Gemeinden. Die dennoch bestehende Komplexität des Finanzausgleichs kann primär auf zwei wesentliche Faktoren zurückgeführt werden: Zum einen sind die komplizierten Detailregelungen des FAG im Wesentlichen Lasten der Vergangenheit, die sich durch die über Jahrzehnte hin marginale Anpassung der Abgabenteilung ergeben haben (laufende Anpassungen an Änderungen des Steuersystems und der Abgabenhoheit, ertragsneutrale Änderungen der Mittelverteilung und zuletzt Einbeziehung von [sekundären] Transfers in die Ertragsanteile mit dauerhaften Übergangsregelungen). Zum anderen sind es die komplexen Transferverflechtungen zwischen den Gebietskörperschaften und zu weiteren öffentlichen Rechtsträgern mit unklaren (allokativen und distributiven) Wirkungen. Problematisch sind dabei vor allem 5

die stark steigenden (tertiären) Transfers, die außerhalb des FAG geregelt sind und die vertikalen und horizontalen Aufteilungsverhältnisse erheblich korrigieren (vor allem jene zwischen der Landes- und Gemeindeebene). 2.1 Grundzüge des österreichischen Finanzausgleichs Grundlage einer Diskussion und Beurteilung der vertikalen Aufteilungsverhältnisse des Finanzausgleichs ist ein Verständnis des Finanzausgleichssystems. Im sogenannten primären Finanzausgleich wird die Aufteilung der Abgabenhoheit und der Abgaben auf die einzelnen Gebietskörperschaften geregelt. 2 Diese Aufteilung erfolgt durch den vertikalen und durch den horizontalen Finanzausgleich. Dabei wird im Wesentlichen durch Prozentzahlen ein Aufteilungsschlüssel zwischen und innerhalb der einzelnen Ebenen (Bund, Länder und Gemeinden) festgelegt. Dieser primäre Finanzausgleich ist im FAG geregelt. Im sekundären Finanzausgleich sind ergänzende Mittelverteilungen in Form von Kostentragungen und Transfers zwischen Gebietskörperschaften zusammengefasst. Auch er ist im FAG geregelt. Unter tertiärem Finanzausgleich versteht man schließlich alle übrigen nicht im FAG, sondern in anderen Gesetzen geregelten Zahlungsflüsse zwischen den Gebietskörperschaften. Das Finanzausgleichssystem schließt mehrere Teilbereiche ein (die Punkte 2 5 werden derzeit im Finanzausgleichsgesetz geregelt): 1. Aufgaben- und Kompetenzverteilung, 2. Abgabenhoheit, 3. Vorwegabzüge von Abgaben, 4. Vertikale Verteilung der Abgabenerträge, 5. Vertikale Transfers des sekundären Finanzausgleichs, 2 Adensamer V., Höferl A., Der Finanzausgleich, Juni 2004; download, Sept. 2013, http://www.gemeindebund.at/rcms/upload/downloads/was_ist_der_finanzausgleich.pdf 6

6. Vertikale Transfers des tertiären Finanzausgleichs, 7. Sonstige Aufgabenfinanzierung. Ad 1: Aufgaben- und Kompetenzverteilung Ausgehend von einer grundsätzliche Entscheidung, welche Form des Föderalismus für Österreich angestrebt werden soll, steht hier vor allem die Entflechtung bei gemischter Aufgabenverantwortung und finanzierung, eine Verstärkung der Konnexität (Übereinstimmung der Aufgaben- und Ausgabenverantwortung mit der Einnahmenverantwortung), der fiskalischen Äquivalenz (Deckungsgleichheit zwischen den Nutznießern eines öffentlichen Gutes und den Finanzierungsträgern) sowie der institutionellen Kongruenz (räumliche Identität der Nutznießer öffentlicher Leistungen und der Aufgabenverantwortlichen) im Vordergrund. 3 Ad 2: Abgabenhoheit Die Vollziehung der Abgabengesetze und die Abgabeneinhebung erfolgt in Österreich zu 95% durch den Bund. Die den einzelnen gebietskörperschaftlichen Ebenen zufließenden ausschließlichen Abgabenerträge bilden eine erste zentrale Stufe der vertikalen Mittelausstattung und zugleich das Fundament der fiskalischen Autonomie. In den letzten 4 Jahrzehnten hat 3 Punktuelle Änderungen bei der Aufgabenverteilung (z.b. Verländerung der Wohnbauförderung und der Bundesstraßen) oder der Rahmengesetzgebung (z.b. Einführung der halbtägig kostenlosen, verpflichtenden frühen Förderung in Kinderbetreuungseinrichtungen) wurden im Finanzausgleich bisher primär über geänderte Vorwegabzüge, zusätzliche, meist zeitlich begrenzte Transfers (und damit kompliziertere Regelungen) ausgeglichen, oder haben im Einzelnen umstritten auch zu keinen direkten finanziellen Anpassungen im Finanzausgleich geführt. In: F. Schneider, J. Bröthaler, Zur Reform der vertikalen Verteilung im österreichischen Finanzausgleich, Dez. 2012, S. 12. 7

sich der österreichische Finanzausgleich jedoch in Richtung einer stärkeren Ausweitung des Steuerverbundes und einer Verminderung der subnationalen Abgabenautonomie entwickelt. Eine Änderung der Abgabenhoheit hat unmittelbare Auswirkungen auf das System des Steuerverbundes und die vertikale Mittelausstattung. Anpassungen an Änderungen erfolgen bisher durch (teilweise) Kompensation bei den Ertragsanteilen bei Wegfall der Abgaben (z.b. Getränkesteuer-, Werbesteuerausgleich) und ertragsneutrale Einrechnung in Ertragsanteile bei Umwandlung ausschließlicher in gemeinschaftliche Bundesabgaben (meist auf Basis eines Referenzjahres ohne Berücksichtigung der früheren Aufkommensdynamik). Ad 3: Vorwegabzüge Von den gemeinschaftlichen Bundesabgaben werden (seit dem FAG 1973) Anteile von gemeinschaftlichen Bundesabgaben vor und nach vertikaler Verteilung auf die Gebietskörperschaftsebenen zur Dotierung von Fonds und für sonstige Zwecke abgezogen. Gründe für Vorwegabzüge sind (a) geänderte Abgabenregelungen (ertragsneutrale Umstellungen oder Abschöpfung von Mehrerträgen einzelner Gebietskörperschaften) bzw. (b) gemeinschaftliche Aufgabenfinanzierung durch Zweckwidmung von Steueranteilen (für Siedlungswasserwirtschaft, Familienlastenausgleich, Katastrophenfonds, Gesundheit, Pflege). Mit den Vorwegabzügen wird ein nicht unbeträchtlicher Teil der klassischen Finanzausgleichsmasse entzogen und nicht mehr direkt an die einzelnen Gebietskörperschaften rückverteilt (2011 rund 4,5 Mrd. Euro bzw. rund 6 % der gesamten Abgabeneinnahmen, davon 2,7 Mrd. Euro vor vertikaler Verteilung). In vielen Fällen sind die (impliziten) Finanzierungsbeiträge der Gebietskörperschaftsebenen und die Mittelempfänger der Vorwegabzüge kaum mehr systematisch nachvollziehbar. Ebenso ist die Zurechenbarkeit der Mittel zu 8

Gebietskörperschaften und sonstigen öffentlichen Rechtsträgern umstritten (z.b. bei Bundesfonds mit/ohne eigene Rechtspersönlichkeit). Ad 4: Vertikale Verteilung der Abgabenerträge Die Verteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben steht im Zentrum der politischen Diskussion des Finanzausgleichs. Der vertikale Finanzausgleich (im engsten Sinne) bezeichnet hier die Verteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben auf die einzelnen staatlichen Ebenen (Bund, Länder, Gemeinden). Der horizontale Finanzausgleich umfasst die Verteilung dieser Abgabenerträge auf der Ebene der Länder auf die einzelnen Länder und auf der Ebene der Gemeinden zweistufig auf die Länder und innerhalb der Länder auf die einzelnen Gemeinden (auf die horizontale Verteilung wird hier jedoch nicht eingegangen). Die vertikale Aufteilung der (einzelnen) gemeinschaftlichen Bundesabgaben erfolgt mittlerweile nach weitgehend einheitlichen Fixschlüsseln. 4 Komplizierte Regelungen ergaben sich meist (insbesondere im FAG 2008) bei der Bestimmung dieser Fixschlüssel für ertragsneutrale Anpassungen (an Änderungen des Steueraufkommens, geänderte Vorwegabzüge bzw. Einbeziehung ausschließlicher Abgaben oder Transfers in die Ertragsanteile). Die vertikalen Aufteilungsschlüssel sind Gegenstand der periodischen Verhandlungen zum Finanzausgleich. Ad 5: Transfers des sekundären Finanzausgleichs Der sekundäre Finanzausgleich umfasst die im Finanzausgleichsgesetz geregelten Zuweisungen und Zuschüsse zwischen den Gebietskörperschaften (damit die auf den Verhandlungen und Kompromissen im Finanzausgleich basierenden Transfers). 4 Weitgehend vermieden werden damit Effekte des stillen Finanzausgleichs, d.h. geänderte vertikale Anteile einzelner Gebietskörperschaftsebenen auf Grund unterschiedlicher Aufkommensdynamik oder aufkommensrelevanter abgabenrechtlicher Änderungen (des Bundes) bei einzelnen gemeinschaftlichen Abgaben. 9

Mit dem FAG 2008 wurden die meisten Finanzzuweisungen und Zweckzuschüsse des Bundes an die Länder und Gemeinden in Ertragsanteile ohne Zweckbindung umgewandelt und bisher nominell fixierte Transfers nach der Abgabenentwicklung valorisiert (allerdings auch zum Teil horizontale Zuteilungsverfahren in die Ertragsanteilsberechnung übernommen). Bei einzelnen Zuweisungen und Zuschüssen erfolgt eine Verknüpfung mit weitergehenden aufgabenbezogenen Vereinbarungen, meist zwischen Bund und Ländern nach Art. 15a B-VG (z. B. Landeslehrer-Controlling, Organisation und Finanzierung des Gesundheitswesens, Wohnbauförderung bzw. Maßnahmen im Gebäudesektor zum Zweck der Reduktion des Ausstoßes an Treibhausgasen, Mindestsicherung, 24h-Betreuung). Dabei ergeben sich auch Verflechtungen und Wechselwirkungen mit weiteren Transfers des tertiären Finanzausgleichs. Ad 6: Transfers des tertiären Finanzausgleichs Der tertiäre Finanzausgleich bezeichnet alle weiteren außerhalb des FAG nach sonstigen bundes- und landesgesetzlichen Bestimmungen geregelten Transferbeziehungen zwischen den Gebietskörperschaften und zu sonstigen öffentlichen Rechtsträgern. Diese finanziellen Verflechtungen umfassen neben horizontalen Transfers (etwa zwischen Länder und Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbänden) vor allem auch vertikale Transfers zur Teilung von Finanzierungslasten, etwa im Fall der Ko- und Mitfinanzierung von Aufgaben der Länder durch die Gemeinden in Form von Umlagen (Krankenanstalten-, Sozialhilfeumlagen). Diese Transfers beeinflussen daher maßgeblich die vertikalen Aufteilungsverhältnisse zwischen den Gebietskörperschaften abseits der Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes, wobei ein Zusammenhang nur in eine Richtung gegeben ist: Die Dotierung der tertiären Transfers erfolgt zum Teil im primären und sekundären Finanzausgleich (z.b. Vorwegabzüge, Dotierung der Gemeinde-Bedarfszuweisungen 10

im sekundären und Zuteilung im tertiären Finanzausgleich). Zum Teil erfolgt die horizontale Aufteilung von tertiären Transfereinnahmen und -ausgaben nach der im primären und sekundären Finanzausgleich bestimmten Finanzkraft. Es bestehen jedoch keine Rückwirkungen bei Änderungen tertiärer Transfers: Eine Erhöhung der tertiären Transferlasten oder -zuteilungen hat keinerlei Effekte auf die Mittelzuteilung im primären und sekundären Finanzausgleich. Ad 7: Sonstige Aufgabenfinanzierung Das Ziel des vertikalen Finanzausgleichs im Sinne des Sachlichkeitsgebots gemäß 4 F-VG 1948 besteht (wenn auch schwer objektiv messbar) darin, die jeweiligen Ebenen im föderal aufgebauten Staat mit Finanzmitteln so auszustatten, dass der aus der Aufgabenverteilung resultierende Finanzbedarf durch angemessene Einnahmenverteilung gedeckt ist. Für eine Beurteilung der vertikalen Aufteilungsverhältnisse im Hinblick auf eine aufgabenadäquate Aufgabenfinanzierung ist demnach auch von Bedeutung, in welchem Ausmaß die einzelnen Aufgaben der Gebietskörperschaften aus sonstigen laufenden Einnahmen (Gebühren, Beiträgen, Leistungsentgelten) finanziert werden können oder auf allgemeine Einnahmen aus Abgaben und Transfers angewiesen sind. Vor allem auf Gemeindeebene stellt dies ein wesentliches Element der Finanzautonomie dar (etwa kommunale Gebührenpolitik). Im bestehenden (vertikalen) Finanzausgleich wird weder auf Ausgabenerfordernisse noch auf das Ausmaß der Nutzerfinanzierung direkt Bezug genommen (allenfalls finden diese bei Finanzausgleichsverhandlungen Berücksichtigung). 11

2.2 Entwicklungen im Finanzausgleich und Reformansätze Die längerfristige Entwicklung des österreichischen Finanzausgleichs ist hinsichtlich der Verteilung der Abgabenerträge allgemein gekennzeichnet durch: Ausweitung des Steuerverbundes und Schwächung des Aufkommensprinzips gegenüber dem (einwohnerbezogenen) Bedarfsprinzip; Vereinfachung und Vereinheitlichung im primären Finanzausgleich (ab 1997 bei vertikalen und horizontalen Aufteilungsschlüsseln); Ausweitung des Transferkomplexes (vor allem im tertiären Finanzausgleich, im sekundären Finanzausgleich Entflechtung ab 2008), Verminderte Autonomie nachgeordneter Gebietskörperschaften (durch Erosion der eigenen Abgaben, zunehmende Abhängigkeit von Transfers); Zunehmende Gleichverteilung zwischen Gemeinden (v. a. durch Abflachung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels); Grundsatz der Kontinuität bei der Verteilung der Abgabenerträge (als konsensuales Verhandlungs- oder implizites Gerechtigkeitsprinzip und auch als gebotene Leitlinie nach [verfassungs]rechtlichen Gesichtspunkten). Die historisch gewachsenen und komplexen Verfahren könnten im Rahmen einer Neuregelung des Finanzausgleichs, eliminiert warden. Der Finanzausgleich NEU soll die folgenden drei Ziele erfüllen: (1) Einfachheit und Transparenz: Es soll ein einfaches, transparentes und flexibles System der Steuermittelverteilung auf der Ebene der Oberverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden erfolgen. (2) Aufgabenadäquate Ausgabenfinanzierung: Der neue Finanzausgleich enthält eine nachhaltige Sicherstellung einer aufgabenadäquaten 12

Finanzierungsbasis der bereitzustellenden Güter und Dienstleistungen aller Gebietskörperschaften und der Fonds. (3) Offenheit gegenüber Änderungen: Der neue Finanzausgleich soll für zukünftige Änderungen in der Finanzierung der Gebietskörperschaften, z.b. einer Steuerhoheit der Länder, offen sein. Der Reformvorschlag für die vertikale Mittelaufteilung geht grundsätzlich von einer Trennung in indirekte und direkte Steuern aus, wobei die indirekten Steuern eher der zentralen Ebene und die direkten Steuern der subnationalen Ebene zuzuordnen sind. Die der subnationalen Ebene zugeordneten Steuern sind im Zusammenhang mit einer Weiterentwicklung in Richtung verstärkter Abgabenautonomie und einer engeren Abstimmung mit der horizontalen Verteilung zu sehen (darauf wird hier jedoch nicht näher eingegangen). Im Hinblick auf Kontinuität der vertikalen Anteile ist das Aufkommensverhältnis der beiden Steuerarten zu beachten und für unterschiedliche Aufkommensdynamik ein entsprechender Mechanismus vorzusehen (pauschale Umschichtung bzw. Schwankungsausgleich). 13

3 Reform des österreichischen Finanzausgleichs in zwei Varianten Zentraler Punkt beider Vorschläge für den Finanzausgleich NEU ist eine radikale Vereinfachung des Systems: Grob gesprochen fallen alle indirekten Steuern dem Bund zu, während die direkten Steuern (bereinigt um den Schwankungsausgleich) an die Länder gehen. Dazu muss jedoch sichergestellt sein, dass das Aufkommen beider Steuerarten annähernd gleich hoch ist. Das Volumen und die Entwicklung der direkten und indirekten Steuern in Österreich über letzten 8 Jahre hinweg (2005 2012) werden in Abschnitt 3.1 gezeigt. In diesem Kapitel wird die Reform des österreichischen Finanzausgleichs in zwei Varianten dargestellt (vgl. auch Tabelle 3.1). Im Finanzausgleich NEU - Variante 1 ist keine materielle Aufgabenverlagerung vom Bund an die Länder vorgesehen. Alle indirekten Steuern gehen an den Bund (Ausnahme: die Grunderwerbssteuer geht an die Gemeinden). Die direkten Steuern gehen an die Länder und werden ggf. um einen möglichen Schwankungsausgleich bereinigt. Dieser ist dann notwendig, wenn das jährliche Aufkommen an den direkten und indirekten Steuern nicht in etwa das gleiche Volumen erreicht. Ist diese Voraussetzung in Einzeljahren nicht erfüllt, dann wird das Abgabenvolumen, das das vorgegebene Schwankungsintervall von +/-2% übersteigt, der benachteiligten Gebietskörperschaft gutgeschrieben. In Variante 1 ist vorgesehen, dass eine Auswahl an den um den Schwankungsausgleich bereinigten direkten Steuern an den Bund geht das betrifft z.b. die Stempel- und Rechtsgebühren einschließlich der Gebühren aus dem Glücksspiel und die DG-Beiträge zum FLAF. Der Großteil der bereinigten direkten Steuern geht an Bundesländer, Gemeinden und die Fonds. Die Aufteilung der direkten Steuern erfolgt nach einem fixen %-Schlüssel. 14

Durch die Maßnahmen des Finanzausgleichs NEU Variante 1 können die Zahlungen im Rahmen des Finanzausgleichs vom Bund an die Länder, die nicht in der Steuermittelverteilung enthalten sind (sekundärer Finanzausgleich), vollständig entfallen. Das heißt, dass die Kostentragungen des Bundes zugunsten der Länder vollständig entfallen. Das gleiche gilt für die Finanzzuweisungen und die Zweckzuschüsse des Bundes an die Länder und Gemeinden. Der Finanzausgleich NEU Variante 2 ist in den Eckpunkten mit der Variante 1 vergleichbar (siehe Tabelle 3.1) Variante 2 sieht jedoch eine materielle Aufgabenverlagerung vom Bund an die Länder vor. Diese Aufgabenverlagerung betrifft das Unterrichtswesen, die Land- und Forstwirtschaft und die Gesundheitsausgaben. Die Trennung im Bereich Unterrichtswesen, nach der die Finanzierung beim Bund und die Administration bei den Ländern liegen, wird dann aufgehoben. Die direkten Steuern gehen zu 100% an die Bundesländer, die Gemeinden und Fonds. Die Aufteilung erfolgt nach einem fixen %-Schlüssel. Die indirekten Steuern (mit Ausnahme der Grunderwerbssteuer) werden vom Bund vereinnahmt. Durch die Aufgabenverlagerung entfallen auch in dieser Variante die bisher notwendigen Zweckzuschüsse, Finanzzuweisungen und Kostentragungen. Die beiden vorgeschlagenen Varianten für einen Finanzausgleich NEU sind (1) einfach, (2) transparent und (3) leicht änderbar. Die Umsetzung im Detail werden in den Abschnitten 3.2 (Finanzausgleich NEU Variante 1) und 3.3 (Finanzausgleich NEU Variante 2) gezeigt. 15

Tabelle 3.1: Gegenüberstellung der Varianten für den Finanzausgleich NEU Finanzausgleich NEU - Variante 1 Finanzausgleich NEU - Variante 2 1. Steuer- und Abgabenverteilung Alle indirekten Steuern werden vom Bund vereinnahmt (mit Ausnahme der Grunderwerbssteuer). Die direkten Steuern gehen an die Länder, Gemeinden und Fonds. Sie werden ggf. um einen möglichen Schwankungsausgleich bereinigt (siehe Schwankungsausgleich). Eine Auswahl an den bereinigten direkten Steuern geht zusätzlich an den Bund (Gebühren, DG Beiträge). Die direkten Steuern gehen zu 100% an die Länder, Gemeinden und Fonds. Die Aufteilung der direkten Steuern erfolgt nach einem fixen %-Schlüssel. Die Grunderwerbssteuer geht an die Gemeinden. 2. Finanzielle Entflechtung Kostentragungen des Bundes zugunsten der Länder entfallen vollständig. Finanzzuweisungen und Zweckzuschüsse des Bundes an die Länder und Gemeinden entfallen vollständig. 3. Aufgabenumverteilung Verlagerung folgender Bereiche an die Länder: KEINE Aufgabenumverteilung * Unterrichtswesen * Land- und Forstwirtschaft * Gesundheit 4. Verstetigung der finanziellen Basis (Schwankungsausgleich)* Schwankungsausgleich: Ist das Verhältnis des Aufkommens an direkten und indirekten Steuern nicht in etwa ausgeglichen, wird das Abgabenvolumen, das das Schwankungsintervall von +/-2% übersteigt, der benachteiligten Gebietskörperschaft gutgeschrieben. * Die Abgabenumverteilung führt dann zu keinen signifikanten Änderungen in der laufenden Finanzausstattung der Gebietskörperschaften, wenn das jährliche Aufkommen an direkten und indirekten Steuern in etwa das gleiche Volumen erreicht. Ist diese Voraussetzung nicht erfüllt, greift der sog. Schwankungsausgleich. Quelle: Eigene Darstellung. 16

3.1 Ausgaben- und Einnahmenentwicklung der direkten und indirekten Steuern In Abbildung 3.1 ist das Aufkommen an direkten und indirekten Steuern von 2005 bis 2012 dargestellt. Die beiden Steuerarten sind in etwa gleich groß, man erkennt jedoch, dass die Entwicklung des Aufkommens durchaus verschieden ist. In den meisten Jahren haben die direkten Steuern ein etwas höheres Aufkommen als die indirekten Steuern, sodass ein Schwankungsausgleich erforderlich ist. Auch erkennt man, dass sich das Aufkommen an direkten und indirekten Steuern zwischen 8 und 10 Mrd. Euro über die Periode 2005 2012 erhöht hat. Abbildung 3.1: Aufkommen an direkten und indirekten Steuern, 2005-2012 50,0 Aufkommen an direkten und indirekten Steuern 45,0 40,0 35,0 30,7 30,9 32,7 32,0 32,6 32,0 39,3 34,2 34,8 34,4 36,1 34,8 38,4 37,0 40,0 38,6 30,0 Mrd. EUR 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Direkte Steuern Indirekte Steuern Quelle: Eigene Darstellung 17

Die Struktur und das Aufkommen der direkten und indirekten Steuern werden in Abbildung 3.2 gezeigt. Im Jahr 2012 betrug das direkte Steueraufkommen 40,01 Mrd. Euro und das indirekte Steueraufkommen 38,59 Mrd. Euro. Die Lohn- und die Umsatzsteuer nehmen mit Abstand bei den beiden Steuerarten den größten Anteil ein, gefolgt von der Körperschaftssteuer und den Dienstgeberbeiträgen bei den direkten Steuern und von der Mineralölsteuer bei den indirekten Steuern. Wenn man die einzelnen Steuerarten prozentual aufteilt, erkennt man, dass die Lohnsteuer und die Umsatzsteuer jeweils mit Abstand der größte Posten mit über 50% des direkten und indirekten Steueraufkommens sind. Abbildung 3.2: Aufkommen an direkten und indirekten Steuern nach Steuerarten, 2012 Aufkommen an direkten Steuern 2012 Gesamtvolumen 40,01 Mrd. EUR Aufkommen an indirekten Steuern 2012 Gesamtvolumen 38,59 Mrd. EUR Lohnsteuer 23,4 Umsatzsteuer 24,6 Körperschaftsteuer 5,3 Mineralölsteuer 4,2 DG Beiträge für FBH 5,3 Motorbez. Vers.steuer 1,7 Einkommenssteuer 2,6 Tabaksteuer 1,6 Kest II 1,3 Versicherungsteuer 1,1 Kest I 1,2 Wohnbauförderungsb. 0,9 Sonstige 0,9 Sonstige 4,5 0 5 10 15 20 25 30 Aufkommen in Mrd. EUR 35 40 0 5 10 15 20 25 30 35 Aufkommen in Mrd. EUR 40 Sonstige direkte Steuern: Bodenwertabgabe, Konzessionsabgabe, Abgabe von Land- und Forstwirtschaftlichen Betrieben (L&F-Betriebe), Produktionsabgabe, Stempel- und Rechtsgebühren, Beiträge von L&F Betrieben nach FLAG, Steuerguthaben bei Nachzahlungen u.ä. Sonstige indirekte Steuern: Abgabe von Zuwendungen, Wohnbauförderungsbeitrag, Zölle, Verkehrssicherheitsabgabe, Sicherheitsabgabe, Straßenbenützungsabgabe, Außenhandelsförderungsbeitrag, Altlastenbeitrag, Nebenansprüche Justizverwaltungsgebühren, Punzierungsgebühren, Gebühren gem. Pu. M Gesetz, Biersteuer, Schaumweinsteuer, Alkoholsteuer, Weinsteuer, Werbeabgabe, KFZ-Steuer, Stiftungseingangssteuer, Grunderwerbssteuer, Normverbrauchsabgabe, Kunstförderungsbeitrag, u.ä. Quelle: Eigene Darstellung 18

3.2 Finanzausgleich NEU - Variante 1 Folgende Kernpunkte umfasst der Vorschlag für den Finanzausgleichs NEU Variante 1: Keine materielle Aufgabenverteilung; Alle indirekten Steuern (Ausnahme: die Grunderwerbssteuer geht an die Gemeinden) sowie eine Auswahl an (bereinigten) direkten Steuern (Stempelund Rechtsgebühren, DG Beiträge zum FLAF) gehen an den Bund; Der Großteil der bereinigten direkten Steuern geht an die Länder, Gemeinden und Fonds. Die Aufteilung der direkten Steuern erfolgt nach einem fixen %-Schlüssel. Diese einfachen Maßnahmen bewirken eine finanzielle Entflechtung zwischen den Gebietskörperschaften, indem die Kostentragungen des Bundes zugunsten der Länder vollständig entfallen. Ebenso entfallen die Finanzzuweisungen und die Zweckzuschüsse des Bundes an die Länder und Gemeinden vollständig. Um Schwankungen im Steueraufkommen von direkten und indirekten Steuern gegenzusteuern, ist eine Verstetigung der finanziellen Basis (Schwankungsausgleich) vorgesehen. Der Schwankungsausgleich ist wie folgt zu berücksichtigen: Ist das Verhältnis des Aufkommens an direkten und indirekten Steuern nicht in etwa ausgeglichen, wird das Abgabenvolumen, das das Schwankungsintervall von +/-2% übersteigt, der benachteiligten Gebietskörperschaft gutgeschrieben. In Abbildung 3.3 ist der alte Finanzausgleich (stark vereinfacht) und der Finanzausgleich NEU Variante 1 aufgeführt. Man erkennt die wesentlich einfachere Finanzstruktur des Finanzausgleichs NEU Variante 1 aus der Abbildung ganz eindeutig. 19

Abbildung 3.3: Finanzausgleich NEU Variante 1: Modellübersicht F Ausschließliche Bundesabgaben Gemeinschaftliche Bundesabgaben Schlüssel 8(2-5) Vorwegabzug Fondsanteile Fonds FAG lt. Rechtslage Primäre Verteilung Schlüssel 8(1) Sekundäre Verteilung Bund Länder Gemeinden FLAF KF SWW EU Schlüssel 9(2) Schlüssel 9(2) Schlüssel 9(2) etc. Vorwegabzug Fondsanteile Vorwegabzug Fondsanteile Vorwegabzug Fondsanteile Grunderwerbssteuer Fonds Finanzausgleich Neu Indirekte Steuern 100% Schw ankungsausgleich * Gebühren * DG Beiträge 63% Bereinigte direkte Steuern 24% 13% FLAF KF SWW EU Entfall Zw eckzuschüsse, BUND Länder Finanzzuweisungen, Kostentragung Gemeinden etc. 20

3.2.1 Finanzausgleich NEU Variante 1 im Detail Die Einnahmen an direkten Steuern betragen 2012 40,01 Mrd. Euro und die an indirekten Steuern 38,59 Mrd. Euro. In der Abbildung 3.4 ist nun der Schwankungsausgleich für das Jahr 2012 beispielshaft dargestellt. Da die direkten Steuern um 3,7% über den indirekten Steuern liegen, ist ein Schwankungsausgleich notwendig (Differenz > +/-2%). Das Abgabenvolumen, das das Schwankungsintervall von +/-2% übersteigt, wird der benachteiligten Gebietskörperschaft gutgeschrieben. Von den direkten Steuern müssen folglich 650 Mio. Euro zu den indirekten Steuern transferiert werden, damit beide Steuertöpfe in etwa gleich gefüllt sind. Dadurch reduziert sich das direkte Steueraufkommen auf 39,36 Mrd. Euro, das dann dem indirekten Steueraufkommen zugerechnet wird. Abbildung 3.4: Finanzausgleich NEU Variante 1 - Schwankungsausgleich 40,5 Direkte Steuern um 3,7% höher als indirekte Steuern ===> Schwankungsausgleich wird durchgeführt 40,0 Milliarden EUR 39,5 39,0 38,5 40,01 Direkte Steuern um 3,7% über den indirekten Steuern Schwankungsausgleich an den Bund Direkte Steuern um 2% über den indirekten Steuern 0,65 39,36 38,0 38,59 37,5 Direkte Steuern vor Schwankungsausgleich Indirekte Steuern Direkte Steuern nach Schwankungsausgleich Schwankungsausgleich Steueraufkommen Quelle: Eigene Darstellung 21

Abbildung 3.5 zeigt eine detaillierte Beispielsrechnung für den Finanzausgleich NEU Variante 1 für 2012. Das Finanzvolumen für den Bund errechnet sich aus den indirekten Steuern (38,59 Mrd. Euro) abzüglich der Grunderwerbssteuer (935 Mio. Euro), zuzüglich des Schwankungsausgleichs (650 Mio. Euro) und zuzüglich der Auswahl an direkten Steuern für den Bund (5,8 Mrd. Euro). In Summe stehen dem Bund dann 44,1 Mrd. Euro zu Verfügung. Die Länder erhalten grundsätzlich 40,01 Mrd. Euro an direkten Steuern. Diese reduzieren sich um den sog. Schwankungsausgleich für den Bund auf 39,4 Mrd. Euro. Abzüglich der Auswahl an direkten Steuern für den Bund ergibt sich ein Finanzvolumen von 33,5 Mrd. Euro für die Länder, die Gemeinden und die Fonds. Dieses Volumen wird nach einem fixen Prozentsatz aufgeteilt. Abbildung 3.5: Finanzausgleich NEU Variante 1 - Abgabensaldo, in 1.000 Euro Finanzausgleich NEU 2012 BUND Indirekte Steuern 38.587.926 Steuern ohne GESt., ohne S-Ausgleich 38.306.380 LÄNDER, GEMEINDEN, FONDS Grunderwerbsteuer an die Gemeinden 935.388 Direkte Steuern 40.013.526 Schwankungsausgleich an den Bund 653.842 Direkte Steuern o. Schwankungsausgleich 39.359.685 Auswahlsteuern an den Bund Stempel- und Rechtsgebühren... 607.706 DG Beiträge FLAF... 5.202.604 Summe... 5.810.310 Steuermittel BUND 44.116.690 Steuermittel LÄNDER, GEMEINDEN, FONDS 33.549.375 Saldorechnung Defizit des Bundes -7.996.647 Überschuss der Länder 7.408.393 Überschuss der Gemeinden 430.757 Saldo Fonds 157.497 GESAMTSALDO 0 LÄNDER 63,00% 21.136.106 GEMEINDEN 24,00% 8.987.238 FONDS 13,00% 4.361.419 Quelle: Eigene Darstellung 22

Durch diese Regelungen entfallen die Zweckzuschüsse und Finanzzuweisungen an die Länder, die Kostentragung des Bundes zu Gunsten der Länder und Gemeinden und die Transfers an die Gemeinden. In Summe entfallen dann Zahlungen und Kostentragungen des Bundes in Höhe von rund 7,6 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 3.2). Tabelle 3.2: Entfall von Zahlungen und Kostentragungen des Bundes zu Lasten der Länder und Gemeinden, 2012 Quelle: Eigene Darstellung 23

Die Saldorechnung in Abbildung 3.6 zeigt nun das endgültige Finanzierungsergebnis für den Bund und die Gebietskörperschaften. Zu den indirekten Steuern (exkl. Grunderwerbssteuer, inkl. Schwankungsausgleich) in Höhe von 38,03 Mrd. Euro kommt die Auswahl an direkten Steuern (5,8 Mrd. Euro) hinzu. Zudem erspart sich der Bund die Kostentragungen, Finanzzuweisungen, Zweckzuschüsse, etc., sodass sich in Summe ein Finanzierungssaldo für den Bund von 51,7 Mrd. Euro ergibt. In Relation zu der bisherigen Regelung, nach der der Bund über 52,1 Mrd. Euro verfügen kann, ergibt sich ein leichtes Minus von 407 Mio. Euro. Für die Länder errechnet sich durch den Finanzausgleich NEU Variante 1 ein Gewinn von 60 Mio. Euro und für die Gemeinden ein Gewinn von 189 Mio. Euro. Der Überschuss für die Gemeinden wäre besonders wichtig, damit die Gemeinden auch alle Aufgaben, die ihnen immer wieder sowohl von den Ländern als auch vom Bund zugewiesen werden, mit einem größeren finanziellen Polster besser erledigen könnten. Abbildung 3.6: Saldorechnung für die einzelnen Gebietskörperschaften Saldorechnung für die einzelnen Gebietskörperschaften Ausgabenentlastung des Bundes Belastung der Länder Belastung der Gemeinden Entfall Zweckzuschüsse und Finanzzuweisungen 1.116.394 Entfall Transfers des Bundes an die Gemeinden 241.322 Entfall von Kostentragungen 6.231.881 SUMME 7.348.275 SUMME 241.322 Gesamtentlastung des Bundes... 7.589.597 Saldorechnung für den Bund Saldorechnung für die Länder Saldorechnung für die Gemeinden Indirekte Steuern 38.306.380 Anteil an direkten Steuern 21.136.106 Direkten Steuern, Grunderwerbsteuer 8.987.238 Anteil an direkten Steuern 5.810.310 Anteil an indirekten Steuern 0 Anteil an indirekten Steuern 0 Entfall Zahlungen 7.589.597 Entfall Zahlungen -7.348.275 Entfall Zahlungen -241.322 Aufgabenverlagerung Summe 0 Aufgabenverlagerung Summe 0 Aufgabenverlagerung Summe 0 Saldo neue Regelung 51.706.287 Saldo neue Regelung 13.787.831 Saldo neue Regelung 8.745.916 Einnahmen FAG 2012 52.113.337 Einnahmen FAG 2012 13.727.713 Einnahmen FAG 2012 8.556.481 Saldo mit FAG 2012-407.050 Saldo mit FAG 2012 60.118 Saldo mit FAG 2012 189.435 Defizit für Bund Gewinn für Länder Gewinn für Gemeinden 1) BVA 2012 Alle monetären Werte in 1000 EUR Quelle: Eigene Darstellung 24

3.2.2 Finanzausgleich NEU - Variante 1: Zusammenfassung Die Änderungen des Finanzausgleichs NEU Variante 1 führen beim Bund zu einem Einnahmenverlust gegenüber dem derzeitig gültigen Finanzausgleichs in Höhe von 7,9 Mrd. Euro (Differenz: FAG 2012: 51,1 Mrd. Euro und FAG NEU Variante 1: 44,1 Mrd. Euro). Dieser Betrag wird kompensiert durch den Entfall der Zweckzuweisung, Finanzzuschüsse in der Höhe von 1,1 Mrd. Euro, einem Entfall der Kostentragung zu Gunsten der Länder in Höhe von 6,2 Mrd. Euro, sowie einem Entfall der Transfers an die Gemeinden in Höhe von 0,2 Mrd. Euro. Insgesamt wird der Bund durch diese Maßnahmen in einer Größenordnung von 7,5 Mrd. Euro entlastet. Saldomäßig ergibt sich für den Bund durch die Regelung des Finanzausgleichs NEU - Variante 1 im Jahr 2012 ein Defizit von 0,4 Mrd. Euro. Bei den Ländern führen die Änderungen des Finanzausgleichs NEU - Variante 1 dazu, dass ein Überschuss gegenüber dem derzeitigen Finanzausgleich in Höhe von rund 7,4 Mrd. Euro erzielt werden würde (Differenz: FAG NEU V1: 21,1 Mrd. Euro und FAG 2012: 13,7 Mrd. Euro). Durch den Entfall der Zweckzuweisungen und Finanzzuschüsse des Bundes, sowie der Kostentragung des Bundes werden die Länder mit 7,3 Mrd. Euro belastet, die jedoch durch die zusätzlichen Einnahmen des Finanzausgleichs NEU - Variante 1 voll ausgeglichen werden. Der Saldo der Länder aus dem Finanzausgleich NEU Variante 1 ist im Jahr 2012 ausgeglichen, bzw. es entsteht sogar ein geringer Überschuss von 60 Mio. Euro. Bei den Gemeinden führen die Änderungen des Finanzausgleich NEU - Variante 1 zunächst zu einem Überschuss gegenüber dem derzeit gültigen Finanzausgleichs in Höhe von 400 Mio. Euro. Wird eingerechnet, dass die Transfers des Bundes an die Gemeinden in Höhe von rund 200 Mio. Euro entfallen, bleibt trotzdem den Gemeinden durch den Finanzausgleich NEU - Variante 1 ein Überschuss in Höhe von rund 190 Mio. Euro. 25

Abschließend wird noch ein Vergleich der Finanzierungssalden unter der Regie der Finanzausgleich NEU - Variante 1 der Jahre 2009-2012 aufgeführt. Dies ist in Abbildung 3.7 der Fall. Abbildung 3.7 zeigt, dass der Finanzausgleich NEU Variante 1 durchaus für die drei Gebietskörperschaften attraktiv wäre. Nicht eingerechnet ist hier die starke Verwaltungsvereinfachung, die auch insbesondere beim Bund zu Einsparungen führen würde! Der Bund müsste ein bescheidenes Defizit von ca. 300 Mio. Euro tragen, hingegen wäre der Saldo bei den Ländern mit ca. 50 Mio. Euro leicht positiv und bei den Gemeinden mit ca. 100 Mio. Euro eindeutig positiv. Damit ist gezeigt, dass eine Reform des österreichischen Finanzausgleich NEU - Variante 1 durchaus für alle drei Gebietskörperschaften zu einer akzeptablen Lösung führen würde. Abbildung 3.7: Finanzierungssaldo der Gebietskörperschaften aus dem Finanzausgleich im Vergleich zur derzeitigen Regelung, 2009-2012 Quelle: Eigene Darstellung 26

3.3 Finanzausgleich NEU - Variante 2 Bei der Reform des österreichischen Finanzausgleichs NEU - Variante 2 werden in vielen Bereichen ähnliche Mechanismen wie bei der Variante 1 angewendet, aber es erfolgt zusätzlich noch eine Aufgabenumverteilung. Aus föderalistischen Gründen sind die Verlagerungen der Ausgabenposten Unterricht, Land- und Forstwirtschaft und Gesundheit an die Länder sinnvoll, da die Länder sich in allen drei Bereichen unterschiedlich entwickeln und dadurch wesentlich mehr Gestaltungsspielraum hätten. Folgende Kernpunkte des Finanzausgleichs NEU Variante 2 werden hier nochmals zusammengefasst: Materielle Aufgabenverteilung: o Verlagerung des Unterrichtswesens an die Länder, o Verlagerung von Land- und Forstwirtschaft an die Länder und o Verlagerung der Gesundheitsausgaben an die Länder. Alle indirekten Steuern werden vom Bund vereinnahmt (Ausnahme: die Grunderwerbssteuer geht an die Gemeinden). Die direkten Steuern gehen an die Länder, Gemeinden und Fonds. Sie werden um einen möglichen Schwankungsausgleich bereinigt. Die Aufteilung der direkten Steuern erfolgt nach einem fixen %-Schlüssel. Auch im Finanzausgleich NEU Variante 2 ergibt sich eine radikale finanzielle Entflechtung, indem die Kostentragungen des Bundes zugunsten der Länder und die Finanzzuweisungen sowie die Zweckzuschüsse des Bundes an die Länder und Gemeinden vollständig entfallen. 27

Wie in der Variante 1 ist auch im Finanzausgleich NEU Variante 2 eine Verstetigung der finanziellen Basis (Schwankungsausgleich) vorgesehen: Wenn das Verhältnis des Aufkommens an direkten und indirekten Steuern nicht in etwa ausgeglichen ist, dann wird das Abgabenvolumen, das das Schwankungsintervall von +/-2% übersteigt, der benachteiligten Gebietskörperschaft gutgeschrieben. In Abbildung 3.8 ist der Finanzausgleich ALT (laut gültiger Rechtslage) in der Abbildung oben und der Finanzausgleich NEU - Variante 2 im Bild unten schematisch dargestellt. Man erkennt die wesentlich einfachere Finanzstruktur des Finanzausgleichs NEU Variante 2 aus der Abbildung ganz eindeutig 28

Abbildung 3.8: Finanzausgleich NEU Variante 2, Modellübersicht F Ausschließliche Bundesabgaben Gemeinschaftliche Bundesabgaben Schlüssel 8(2-5) Vorwegabzug Fondsanteile Fonds FAG lt. Rechtslage Primäre Verteilung Schlüssel 8(1) Sekundäre Verteilung Bund Länder Gemeinden FLAF KF SWW EU Schlüssel 9(2) Schlüssel 9(2) Schlüssel 9(2) etc. Vorwegabzug Fondsanteile Vorwegabzug Fondsanteile Vorwegabzug Fondsanteile Grunderwerbssteuer Fonds Finanzausgleich Neu Indirekte Steuern Schw ankungsausgleich 100% 10,00% 70,00% Bereinigte direkte Steuern 20,00% Aufgabenverlagerung, BUND Entfall Zw eckzuschüsse, Finanzzuweisungen, Kostentragung Länder Gemeinden FLAF KF SWW EU etc. 29

3.3.1 Finanzausgleich NEU - Variante 2 im Detail Für den Finanzausgleich NEU Variante 2 gilt die gleiche Ausgangssituation wie bei Variante 1: Die Einnahmen an direkten Steuern betragen 2012 40,01 Mrd. Euro und die an indirekten Steuern 38,59 Mrd. Euro. In der Abbildung 3.9 ist nun der Schwankungsausgleich für das Jahr 2012 beispielshaft dargestellt. Da die direkten Steuern um 3,7% über den indirekten Steuern liegen, ist ein Schwankungsausgleich notwendig (Differenz > +/-2%). Das Abgabenvolumen, das das Schwankungsintervall von +/-2% übersteigt, wird der benachteiligten Gebietskörperschaft gutgeschrieben. Von den direkten Steuern müssen folglich 650 Mio. Euro zu den indirekten Steuern transferiert werden, damit beide Steuertöpfe in etwa gleich gefüllt sind. Dadurch reduziert sich das direkte Steueraufkommen auf 39,36 Mrd. Euro. Abbildung 3.9: Finanzausgleich NEU Variante 2 - Schwankungsausgleich Quelle: Eigene Darstellung 30

Abbildung 3.10 zeigt eine Beispielsrechnung für den Abgabensaldo, der durch den Finanzausgleich NEU Variante 2 entsteht. Beim Bund wird von den indirekten Steuern die Grunderwerbssteuer an die Gemeinden überwiesen; er erhält jedoch den sog. Schwankungsausgleich in Höhe von 650 Mio. Euro. In Summe verfügt der Bund dann über 38,3 Mrd. Euro. Die direkten Steuern in Höhe von 40,01 Mrd. Euro, die an die Länder, Gemeinden und Fonds fließen, werden um den Schwankungsausgleich reduziert. In Summe sind das 39,4 Mrd. an Steuermittel für die Länder, Gemeinden und Fonds, die mit einem fixen Prozentschlüssel aufgeteilt werden. In einem weiteren Schritt ist nun die Saldorechnung anzustellen, da ja die Finanzzuweisungen, Kostentragungen, etc. des Bundes entfallen und gleichzeitig Aufgaben an die Länder übertragen werden. Dies wird in Abbildung 3.11 gezeigt. Abbildung 3.10: Finanzausgleich NEU Variante 2 Abgabensaldo, in 1.000 Euro Finanzausgleich NEU 2012 BUND Indirekte Steuern 38.587.926 Grunderwerbsteuer an die Gemeinden 935.388 LÄNDER, GEMEINDEN, FONDS Direkte Steuern 40.013.526 Steuern ohne GESt., inkl. S-Ausgleich 38.306.380 Schwankungsausgleich an den Bund 653.842 Steuermittel BUND 38.306.380 Steuermittel LÄNDER, GEMEINDEN, FONDS 39.359.685 LÄNDER 70,00% 27.551.779 GEMEINDEN 20,00% 8.807.325 FONDS 10,00% 3.935.968 Quelle: Eigene Darstellung Saldorechnung Defizit des Bundes -13.806.957 Überschuss der Länder 13.824.066 Überschuss der Gemeinden 250.844 Saldo Fonds -267.953 GESAMTSALDO 0 31

In Abbildung 3.11 ist der Vorteil des Finanzausgleichs NEU Variante 2 dargestellt, der sich aus dem Entfall von Zweckzuschüssen und Finanzzuweisungen an die Länder, dem Entfall der Kostentragung des Bundes zu Gunsten der Länder und Gemeinden und dem Entfall der Transfers an die Gemeinden ergibt, aufgeführt. In Summe sind das 7,6 Mrd. Euro. Die Aufgabenverlagerung von Unterricht, Land- und Forstwirtschaft und Gesundheit erspart dem Bund Ausgaben in Höhe von 6,2 Mrd. Euro. Der Bund erhält also zunächst 38,3 Mrd. Euro an indirekten Steuern. Gleichzeitig erspart er sich Zahlungen in Höhe von 7,6 Mrd. Euro durch den Entfall der Zweckzuschüsse, Kostentragungen, etc. und zusätzlich noch 6,2 Mrd. Euro durch die Aufgabenverlagerung an die Länder. In Summe stehen dem Bund durch die neue Regelung (FAG NEU Variante 2) 52,1 Mrd. Euro zu Verfügung. Im bisherigen Finanzausgleich (FAG 2012) hat der Bund in etwa die gleiche Summe erhalten, sodass sich letztendlich für den Bund nur ein geringes Defizit in Höhe von 29 Mio. Euro ergibt. In Summe werden die Länder jetzt mit insgesamt 13,5 Mrd. Euro zusätzlich belastet (Entfall der Zahlungen vom Bund und der Aufgabenverlagerung). Ihr Anteil an den direkten Steuern beträgt zunächst 27,6 Mrd. Euro, durch den Entfall der Zahlungen und der Aufgabenverlagerung verbleiben den Ländern insgesamt 14,02 Mrd. Euro. Im Vergleich zum bisherigen Finanzausgleich (FAG 2012: 13,7 Mrd. Euro) ergibt sich eine Besserstellung für die Länder in Höhe von 287,7 Mio. Euro. Die Gemeinden erhalten zunächst 8,8 Mrd. Euro an direkten Steuern. Durch den Entfall der Zahlungen des Bundes reduziert sich der Betrag auf 8,6 Mrd. Euro durch die Neuregelung. Auf Basis des bisherigen Finanzausgleichs haben die Gemeinden 8,6 Mrd. Euro erhalten. Variante 2 ändert am finanziellen Spielraum der Gemeinden kaum etwas. In Summe ergibt sich durch den Finanzausgleich NEU Variante 2 ein kleiner Gewinn für die Gemeinden in Höhe von rund 9,5 Mio. Euro. 32

In Summe profitieren die Länder und Gemeinden von der Neuregelung, der Bund muss ein geringes Defizit tragen. Abbildung 3.11: Saldorechnung für die einzelnen Gebietskörperschaften, in 1.000 Euro Saldorechnung für die einzelnen Gebietskörperschaften Ausgabenentlastung des Bundes Belastung der Länder Belastung der Gemeinden Entfall Zweckzuschüsse und Finanzzuweisungen 1.116.394 Entfall Transfers des Bundes an die Gemeinden 241.322 Entfall von Kostentragungen 6.231.881 Übertragung Unterricht (ohne Besoldung) 3.097.481 Land-und Forstwirtschaft 2.144.592 Gesundheit 946.048 SUMME 13.536.396 SUMME 241.322 Gesamtentlastung des Bundes... 13.777.718 Saldorechnung für den Bund Saldorechnung für die Länder Saldorechnung für die Gemeinden Indirekte Steuern 38.306.380 Anteil an direkten Steuern 27.551.779 Direkten Steuern, Grunderwerbsteuer 8.807.325 Anteil an direkten Steuern 0 Anteil an indirekten Steuern 0 Anteil an indirekten Steuern 0 Entfall Zahlungen 7.589.597 Entfall Zahlungen -7.348.275 Entfall Zahlungen -241.322 Aufgabenverlagerung Summe 6.188.121 Aufgabenverlagerung Summe -6.188.121 Aufgabenverlagerung Summe 0 Saldo neue Regelung 52.084.098 Saldo neue Regelung 14.015.383 Saldo neue Regelung 8.566.003 Einnahmen FAG 2012 52.113.337 Einnahmen FAG 2012 13.727.713 Einnahmen FAG 2012 8.556.481 Saldo mit FAG 2012-29.239 Saldo mit FAG 2012 287.670 Saldo mit FAG 2012 9.522 Defizit für Bund Gewinn für Länder Gewinn für Gemeinden 1) BVA 2012 Alle monetären Werte in 1000 EUR Quelle: Eigene Darstellung 3.3.2 Finanzausgleich NEU - Variante 2: Zusammenfassung Werden die Aufgaben Unterrichtswesen, Landwirtschaft und Gesundheit an die Länder übertragen und gleichzeitig die Kostenübernahmen und Zahlungen des Bundes an die Länder in Höhe von 7,6 Mrd. Euro eingestellt, ergibt sich für den Bund durch den Finanzausgleich NEU Variante 2 insgesamt ein Defizit von 29,2 Mio. Euro, für die Länder ein Überschuss von 287,7 Mio. Euro und für die Gemeinden ein Überschuss von 9,5 Mio. Euro. Fasst man die wichtigsten Regelungen des Finanzausgleichs NEU - Variante 2 zusammen, so ergibt sich für den Bund folgendes Bild: 33

Beim Bund entsteht durch die Änderung des Finanzausgleichs NEU Variante 2 zunächst ein Einnahmenverlust gegenüber dem derzeit gültigen Finanzausgleichs in Höhe von rund 13,8 Mrd. Euro (Einnahmen aus indirekten Steuern 38,3 Mrd. Euro vs. Einnahmen aus FAG 2012 52,1 Mrd. Euro). Dieser Betrag wird kompensiert durch den Entfall der Zweckzuweisungen und Finanzzuschüsse in Höhe von 1,1 Mrd. Euro, einem Entfall der Kostentragung zu Gunsten der Länder in Höhe von 6,2 Mrd. Euro, sowie einem Entfall der Transfers an die Gemeinden in der Höhe von 0,2 Mrd. Euro. In Summe entfallenen für den Bund Zahlungen in Höhe von rund 7,5 Mrd. Euro. Die Aufgabenverlagerung der Bereiche Unterricht, Land- und Forstwirtschaft sowie Gesundheit entlastet den Bund in einer Größenordnung von 6,2 Mrd. Euro. Saldomäßig ergibt sich für den Bund durch die Neuregelung des Finanzausgleich NEU - Variante 2 im Jahr 2012 ein geringes Defizit von rund 30 Mio. Euro. Bei den Ländern ergeben sich folgende Änderungen durch den Finanzausgleich NEU Variante 2: Bei den Ländern führen die Änderungen des Finanzausgleichs NEU in der Variante 2 zunächst zu einem Überschuss gegenüber dem derzeit gültigen Finanzausgleich in Höhe von 13,9 Mrd. Euro (Differenz FAG NEU Variante 2: 27,6 Mrd. Euro und FAG 2012: 13,7 Mrd. Euro). Der Entfall der Zweckzuweisungen und Finanzzuschüsse des Bundes, sowie die Aufgabenübertragung vom Bund an die Länder, belastet jedoch die Länder mit 13,5 Mrd. Euro. 34

Saldomäßig ergibt sich für die Länder durch die Regelung des Finanzausgleichs NEU - Variante 2 im Vergleich zum bisherigen Finanzausgleich (FAG 2012) im Jahr 2012 ein Überschuss von beinahe 300 Mio. Euro. Bei den Gemeinden ergeben sich durch den Finanzausgleich NEU Variante 2 folgende Änderungen: Bei den Gemeinden führen die Änderungen des Finanzausgleichs NEU - Variante 2 zunächst zu einem Überschuss gegenüber dem derzeit gültigen Finanzausgleich von 251 Mio. Euro (Differenz: FAG NEU - Variante 2: 8,8 Mrd. Euro und FAG 2012: 8,6 Mrd. Euro). Da die Transfers des Bundes an die Gemeinden in Höhe von rund 240 Mio. Euro entfallen, entsteht ein beinahe ausgeglichener Saldo für die Gemeinden aus dem Finanzausgleich NEU - Variante 2 im Vergleich zum bisherigen Finanzausgleich (FAG 2012). Abschließend ist in Abbildung 3.12 noch der Finanzierungssaldo der Gebietskörperschaften aus dem Finanzausgleich NEU Variante 2 im Vergleich zu der derzeitigen Regelung über die letzten vier Jahre 2009 2012 dargestellt. Aus der Abbildung erkennt man eindeutig, dass sowohl den Ländern als auch den Gemeinden ein gewisses finanzielles Polster durch diesen Finanzausgleich ermöglicht werden würde und der Bund sich mit einem bescheidenen Defizit abfinden müsste. Damit ist gezeigt worden, dass der Finanzausgleich auch bei einer Aufgabenverlagerung machbar wäre, wobei dies natürlich politisch-ökonomisch wesentlich schwieriger durchzusetzen ist, als die neue Ordnung des Finanzausgleichs NEU in der Variante 1, die ohne Aufgabenverlagerung vom Bund an die Länder durchgeführt werden kann. 35