Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer zwingenden paritätischen Besetzung von Wahllisten im Kommunalwahlrecht Baden-Württemberg

Berlin Hartmut Gaßner Dr. Klaus-Martin Groth Wolfgang Siederer Katrin Jänicke Angela Zimmermann Caroline von Bechtolsheim Dr. Achim Willand Dr. Jochen Fischer Dr. Frank Wenzel Dr. Maren Wittzack Dr. Gerrit Aschmann Dr. Georg Buchholz Jens Kröcher Dr. Sebastian Schattenfroh Dr. Jörg Beckmann Dr. Joachim Wrase Isabelle-Konstanze Charlier, M.E.S. Dr. Markus Behnisch Dr. Peter Neusüß Wiebke Richmann Annette Sander Julia Biermann Augsburg Dr. Thomas Reif Berlin, 27.04.2012 Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer zwingenden paritätischen Besetzung von Wahllisten im Kommunalwahlrecht Baden-Württemberg im Auftrag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Landtag von Baden-Württemberg Rechtsanwalt Hartmut Gaßner Rechtsanwalt Dr. Peter Neusüß Rechtsanwalt Linus Viezens Anwaltsbüro Gaßner, Groth, Siederer &Coll. Tel. 030.726 10 26.0 E-Mail: berlin@ggsc.de Stralauer Platz 34 10243 Berlin Fax. 030.726 10 26.10 Web: www.ggsc.de \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx

Inhaltsverzeichnis A. Zusammenfassung... 3 B. Sachverhalt... 4 C. Rechtliche Bewertung... 5 I. Betroffene Verfassungsnormen... 6 1. Wahlrechtsgrundsätze... 6 a) Gleichheit der Wahl...7 b) Freiheit der Wahl... 8 2. Parteienfreiheit, Art. 21 GG... 8 a) Anwendbarkeit... 9 b) Betroffenheit...10 3. Art. 3 Abs. 1 GG...10 II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung...11 1. Besonderheiten des baden-württembergischen Wahlrechts...11 a) Kumulieren... 12 b) Panaschieren... 12 c) Auswirkungen... 13 d) Wählervereinigungen... 14 2. Rechtfertigung des Eingriffs... 14 a) Verfassungslegitimer Zweck... 15 b) Erforderlichkeit und Geeignetheit...16 c) Verhältnismäßigkeit i.e.s.... 18 III. Zwischenergebnis... 20 IV. Änderungsvorschläge... 20 1. Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit... 20 a) Parteibegriff... 21 b) Verfahren bei mangelnden und abgelehnten Kandidatinnen und Kandidaten... 21 2. Gesetzesformulierung...23 3. Rechtsfolge...23 \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 2 von 24

A. Zusammenfassung I. Die Einführung quotierter Listen für die Kommunalwahl in Baden-Württemberg durch Änderung von 9 Kommunalwahlgesetz ist verfassungsrechtlich zulässig. Die gesetzliche Quotierung der Wahlvorschläge führt zwar zu Eingriffen in die Freiheit und Gleichheit der Wahl, in die (Organisations-)Freiheit der Parteien und in den Gleichheitssatz. Der Eingriff ist aber gerechtfertigt, da er dazu beiträgt, den Gleichstellungsauftrag aus Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG umzusetzen. II. Die Besonderheiten des baden-württembergischen Landesrechts (Möglichkeit zum Kumulieren und Panaschieren) führen zu einer geringeren Beeinträchtigung der Freiheit und Gleichheit der Wahl, da der Wähler/die Wählerin nicht an die in den Listen vorgegebene Reihenfolge gebunden ist, sondern frei unter den Kandidatinnen und Kandidaten auswählen kann. III. Mit Blick auf den Grundsatz der Bestimmtheit ist die Regelung konkret zu formulieren, um diesbezügliche verfassungsrechtliche Bedenken auszuräumen. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit wird darüber hinaus angeregt, die Quotierung auf antretende Kandidatinnen und Kandidaten zu beschränken. Soweit keine Kandidaten eines Geschlechts antreten, kann der Listenplatz auch durch einen Kandidaten des anderen Geschlechts besetzt werden. IV. Rechtsfolge eines Verstoßes gegen die Regelung wäre gemäß 18 Abs. 2 Nr. 2 Kommunalwahlordnung, dass die Liste nicht zugelassen würde. Auch um die Prüfung durch die Wahlausschüsse zu erleichtern, ist eine klare Formulierung der Regelung anzustreben. V. Möglich erscheint danach folgende Formulierung: Es kandidieren jeweils zur Hälfte Männer und Frauen. Die Liste ist abwechselnd mit Frauen und Männern zu besetzen, wobei der erste Platz mit einer Frau oder einem Mann besetzt werden kann. Ausnahmsweise dürfen auch die den Frauen vorbehaltenen Listenplätze mit Männern besetzt werden, wenn sich nicht genügend Kandidatinnen zur Wahl stellen bzw. die den Männern vorbehaltenen Listenplätze mit Frauen besetzt werden, falls sich nicht genügend Kandidaten zur Wahl stellen. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 3 von 24

B. Sachverhalt Die Grüne Fraktion im Landtag Baden-Württemberg hat uns beauftragt, ein Gutachten zu der Frage zu erstellen, ob der Landesgesetzgeber in verfassungskonformer Weise bestimmen kann, dass die Wahllisten zu den Gemeinderats- und Kreistagswahlen paritätisch mit Frauen und Männern besetzt werden müssen. Die Fraktion der Grünen im Landtag Baden-Württemberg hat uns dazu den Vorschlag einer Änderung von 9 Abs. 1 Kommunalwahlgesetz (KWG) vorgelegt. Dieser soll danach wie folgt neu gefasst werden: Bei der Aufstellung von Listen für die Wahlvorschläge von Parteien, die weibliche und männliche Mitglieder haben, ist eine paritätische Berücksichtigung von Frauen und Männern zu gewährleisten. Ziel der Regelung ist es, der bisherigen Unterrepräsentation von Frauen in Gemeinderäten und Kreistagen entgegenzuwirken. Bei den Kandidaturen für die Kreistagswahlen lag der Frauenanteil im Jahr 1999 und im Jahr 2004 bei 27,3 %, für die Gemeinderatswahlen lauten die entsprechenden Zahlen 20,3 % im Jahr 1999 bzw. 28,2 % im Jahr 2004. Die Quotierung von Listen ist bisher auf freiwilliger Basis bei der Partei Bündnis 90/Die Grünen gängige Praxis. In den Statuten der Landesparteien und der Bundespartei ist jeweils festgelegt, dass mindestens die Hälfte aller Ämter und Mandate Frauen zusteht. Bei Wahlen zu Vorständen oder bei der Aufstellung von Listen zu Parlamentswahlen werden deshalb die ungeraden Plätze von Frauen besetzt der erste Platz ist also immer einer Frau vorbehalten. In Deutschland gibt es bisher, anders als in anderen Ländern, keine zwingenden Vorschriften, in welchem Verhältnis weibliche und männliche Kandidatinnen und Kandidaten auf Wahllisten aufzunehmen sind. In Frankreich hingegen wurde bereits im Jahr 2000 das Gesetz über den gleichen Zugang von Frauen und Männern zu Wahlmandaten und auf Wahl beruhenden Ämtern verabschiedet. In dem französischen Paritätsgesetz ist festgeschrieben, dass alle Kandidatenlisten der Parteien paritätisch besetzt sein müssen und zusätzlich auch bei Direktkandidatinnen und -kandidaten von Parteien, die in mehr als 50 Wahlkreisen antreten, maximal ein Unterschied von \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 4 von 24

2 % bestehen darf. Das Gesetz findet sowohl bei Europawahlen, als auch bei Wahlen zu der Nationalversammlung genauso wie bei einem Teil der Senatswahlen Anwendung. Darüber hinaus gilt es auch für Regionalwahlen und Kommunalwahlen in Gemeinden mit mehr als 3.500 Einwohnern. Die Frage der Einführung einer ähnlichen Regelung im deutschen Recht ist mehrfach Gegenstand gutachterlicher Betrachtung gewesen. Dabei wird teilweise ausdrücklich auf das französische Paritätsgesetz Bezug genommen und teilweise losgelöst davon die Rechtslage in Deutschland begutachtet. So hat etwa Frau Prof. Dr. Silke Ruth Laskowski ein Gutachten zur Frage der Übertragbarkeit des französischen Parité- Gesetzes ins deutsche Recht Verfassungsmäßigkeit einer gesetzlichen Verpflichtung der Parteien zur Quotierung von Kandidatenlisten und Wahlkreisen für die Wahl des deutschen Bundestages ( Parité ) erstattet. Ebenso liegt eine Ausarbeitung der wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages mit dem Titel Möglichkeiten einer paritätischen Besetzung des Bundestages mit beiden Geschlechtern (Deutsche Rechtslage, Vorgaben auf EU-Ebene und Parité-Gesetz in Deutschland) von 2008 vor. Schließlich haben Herr Prof. Dr. Martin Morlok (Zur Übertragbarkeit der französischen Parité-Rechtsprechung auf Deutschland) und Frau Prof. Dr. Ute Sacksofsky (Fachgespräch: Möglichkeiten der Übertragbarkeit des französischen Parité-Gesetzes auf die Wahlen zum Deutschen Bundestag) Stellungnahmen abgegeben. Ein Gutachten zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der zwingenden paritätischen Besetzung von Listen bei Kommunalwahlen in Baden-Württemberg liegt hingegen bisher nicht vor. C. Rechtliche Bewertung Die Begutachtung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Einführung der zwingend paritätischen Besetzung von Listen für die Wahlen zu den Gemeinderäten und Kreistagen soll in zwei Schritten erfolgen. Zunächst wird geprüft, ob verfassungsrechtliche Vorgaben der Einführung einer solchen paritätischen Besetzung grundsätzlich entgegenstehen. Soweit von einer Zulässigkeit ausgegangen wird, soll sodann der vorliegende Vorschlag auf Verfassungskonformität untersucht werden. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 5 von 24

I. Betroffene Verfassungsnormen Für die Frage, ob die Einführung zwingend paritätisch zu besetzender Wahllisten für das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg verfassungskonform ist, sind sowohl das Grundgesetz, als auch die Landesverfassung Baden- Württemberg zu berücksichtigen. Dabei sind Grundlage der verfassungsrechtlichen Beurteilung die Vorschriften über die Wahlen (Art. 38 GG, Art. 28 GG, Art. 72 LV BW), der Grundsatz der Parteienfreiheit (Art. 21 GG) sowie der Gleichheitssatz (Art. 3 Art. 2 Abs. 1 LV BW i.v.m. Art. 3 GG). Da der Inhalt der Landesnormen soweit vorhanden mit den Bundesnormen identisch ist, wird im Gutachten nur auf letztere Bezug genommen. 1. Wahlrechtsgrundsätze Die in Art. 38, 28 GG und Art. 72 LV BW niedergelegten Wahlrechtsgrundsätze könnten von der gesetzlichen Quotierung von Wahllisten betroffen sein. Nach Art. 38 Abs. 1 GG sind die Abgeordneten des Deutschen Bundestages [...] in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl zu wählen. Nach Satz 2 der Vorschrift sind sie Vertreter des ganzen Volkes. Die Vorschrift erfasst nicht nur den Vorgang der Wahl selbst, sondern grundsätzlich den gesamten Wahlvorgang, von der Aufstellung der Bewerber über die Stimmabgabe und Auswertung der abgegebenen Stimmen bis zur Zuteilung der Abgeordnetensitze. 1 Damit ist auch die Kandidatenaufstellung durch politische Parteien von den Geboten des Art. 38 GG erfasst; zu beachten ist dabei allerdings, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für die Aufstellung der Kandidatenvorschläge ein etwas gelockerter Prüfungsmaßstab gilt. 2 Art. 38 GG normiert ausdrücklich nur die Wahlrechtsgrundsätze für die Wahl der Abgeordneten zum Deutschen Bundestag. Allerdings beanspru- 1 2 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 11. Aufl. 2011,Art. 38, Rn. 2 BVerfGE 89, 243, 252 f. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 6 von 24

chen die dort niedergelegten Grundsätze auch Geltung als objektives Recht und gelten gem. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG auch für die Wahlen in den Ländern, Kreisen und Gemeinden. Das Bundesverfassungsgericht stellt zudem fest, dass die Wahlrechtsgrundsätze als allgemeine Rechtsprinzipien für Wahlen zu allen Volksvertretungen und für politische Abstimmungen gelten. 3 Geschützt von den Wahlrechtsgrundsätzen ist sowohl das aktive, als auch das passive Wahlrecht, wobei vor allem letzteres bei dem Gebot der Aufstellung paritätisch besetzter Listen betroffen sein könnte. Bei der Beurteilung der Verfassungskonformität der Einführung einer Regelung, die die paritätische Besetzung der Wahlvorschläge fordert, sind insbesondere die Grundsätze der Gleichheit und der Freiheit der Wahl zu berücksichtigen. a) Gleichheit der Wahl Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl verbirgt, dass jedermann sein Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausüben können soll 4. Für das hier vor allem zu betrachtende passive Wahlrecht ist die Anforderung des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit vor allem die Chancengleichheit aller Wahlbewerber. Diese bezieht sich auch auf das Wahlvorschlagsrecht. Soweit etwa wesentlich mehr Kandidaten des einen Geschlechts, als des anderen Geschlechts bei der Aufstellung einer Wahlliste um einen Listenplatz konkurrieren, kommt es zu einer Verzerrung der Chancengleichheit. Dem in der Wahlversammlung unterrepräsentierten Geschlecht stehen pro Kandidat mehr Listenplätze zur Verfügung, als den Bewerbern des stärker repräsentierten Geschlechts. 3 4 BVerfGE, 13, 54, 91 f.; 60, 162, 167. BVerfGE, 82, 322, 337. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 7 von 24

Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass für den Fall der Über- bzw. Unterrepräsentanz eines Geschlechtes bei den Bewerbungen um einen Listenplatz durch die zwingende Vorgabe der Quotierung der Wahlvorschlagsliste eine Verzerrung der Chancengleichheit der Bewerber auftritt. Die Chancengleichheit ist allerdings nur so lange unterschiedlich, wie auch die Anzahl der Bewerber je Geschlecht differiert. b) Freiheit der Wahl Von der Vorgabe quotierte Listen aufzustellen, kann ebenso die Freiheit der Wahl beeinträchtigt sein. Diese ist in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 und Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG wie auch in Art. 72 Abs. 1 Satz 1 LV BW festgeschrieben. Der Grundsatz der Freiheit der Wahl bedeutet zunächst, dass der Akt der Stimmabgabe frei von Zwang und unzulässigem Druck bleiben muss. 5 Zur Wahlfreiheit gehört aber auch eine freie Kandidatenaufstellung unter Beteiligung der Mitglieder der Parteien und Wählergruppen. 6 Durch die Vorgabe obligatorisch paritätisch zu besetzender Wahlvorschläge wird die Freiheit der Wahl zumindest teilweise dahingehend eingeschränkt, dass nicht jedes beliebige Geschlechterverhältnis bei der Aufstellung der Kandidaten zulässig, sondern eine gleichmäßige Verteilung zu beachten ist. Dementsprechend ist die Freiheit der Mitglieder der Parteien und Wählergruppen bei der Aufstellung der Wahlvorschläge im Vorfeld der eigentlichen Wahl eingeschränkt. 2. Parteienfreiheit, Art. 21 GG Bei der Einführung quotierter Listen ist weiterhin die Vorschrift des Art. 21 GG zu beachten, die grundlegende Vorschriften enthält und die verfassungsrechtliche Stellung der Parteien regelt. Das Grundgesetz hat die Parteien als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes anerkannt und in den Rang einer verfassungs- 5 6 BVerfGE 44, 125, 139. BVerfGE 47, 253, 282. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 8 von 24

rechtlichen Institution erhoben 7. Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG verbürgt vor allem die Freiheit der Gründung und Betätigung der Parteien. Vorgaben zu Art und Inhalt der Aufstellung der Wahlvorschläge könnten einen Eingriff in die Betätigungsfreiheit darstellen. Denn anerkannt ist, dass die Betätigung Einzelner in den Parteien und für sie sowie der Bestand und die Betätigung der Parteien selbst geschützt sind. 8 a) Anwendbarkeit Die Vorschrift des Art. 21 GG gilt allerdings nur für Parteien. Was eine Partei ist, wird einfachgesetzlich von 2 PartG bestimmt. Danach sind Parteien Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen (...). Diese einfachgesetzliche Definition gibt nach überwiegender Meinung den verfassungsrechtlichen Parteienbegriff zutreffend wider 9. Nicht erfasst von der Definition sind sog. Rathausparteien, da sie nicht auf eine parlamentarische Mitwirkung in Bundestag oder Landtag abzielen. Das Bundesverfassungsgericht hat den Ausschluss dieser Parteien vom Parteienbegriff bereits früh damit begründet, dass die politische Willensbildung des Volkes im eigentlichen Sinne sich nur im Bundestag und in den Landesparteien vollziehe, weil auf der Ebene der Gebietskörperschaften nicht eigentlich politische Entscheidungen fallen, die Gebietskörperschaften vielmehr in erster Linie Träger von Verwaltungsaufgaben sind. 10 7 8 9 BVerfGE 140, 399, 416. BVerfGE 110, 126, 131; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 11. Aufl. 2011, Art. 21, Rn. 15. Vgl. statt aller Kunig, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 21, Rn. 12. 10 BVerfGE 2, 1, 76; 11, 266, 267. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 9 von 24

Damit ist die Vorschrift des Art. 21 nur insoweit anwendbar, als von der vorgeschlagenen Quotierung der Listen Parteien betroffen sind, die sich auch auf Landes- oder Bundesebene um Mandate bewerben. Reine Rathausparteien, Wählervereinigungen und Kommunalparteien, die lediglich eine umfassende kommunalpolitische Tätigkeit entfalten, sind vom Anwendungsbereich des Art. 21 GG ausgenommen. b) Betroffenheit Inhaltlich umfasst die Freiheit der Parteien vor allem die Betätigungsfreiheit, die es den Parteien ermöglicht, ihre Ziele wirksam zu verfolgen und ihre Aufgaben mit Erfolg zu erfüllen. Dabei ist die Betätigungsfreiheit ein Sammelbegriff, der die vielfältigen Rechte zusammenfasst, auf die die Parteien u. a. bei ihrer internen Willensbildung angewiesen sind. 11 Durch die Vorgabe der Quotierung von Listen kann damit, soweit der Anwendungsbereich des Art. 21 GG eröffnet ist, eine Beeinträchtigung vorliegen, da es der Partei nunmehr nicht mehr freisteht, männliche und weibliche Kandidaten und Kandidatinnen nach ihrem freien Belieben auf Listen aufzustellen. 3. Art. 3 Abs. 1 GG Zu beachten ist auch der allgemeine Gleichheitssatz, der sich aus Art. 3 GG ergibt. Allerdings ist zunächst darauf hinzuweisen, dass Art. 3 GG im Verhältnis zu den spezielleren Gleichheitsgrundsätzen subsidiär ist. 12 Dementsprechend tritt der allgemeine Gleichheitsgrundsatz hinter Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 28 Abs. 1 zurück. 13 Betroffen ist allerdings das Grundrecht der Gleichberechtigung von Mann und Frau, das sich aus Art. 3 Abs. 2 i.v.m. Art. 3 Abs. 1 GG ergibt. Die Vorgabe quotierter Wahllisten für die Aufstellung von Wahlvorschlägen zu Kommunalwahlen führt zu einer Benachteiligung des unterrepräsentierten Geschlechts. So dürfte derzeit davon auszugehen sein, dass im Regelfall Männer dadurch benachteiligt werden, dass für den jeweiligen Listen- 11 12 13 Klein, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, 63. Ergänzungslieferung 2011, Art. 21, Rn. 280 f. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 11. Aufl. 2011, Art. 3, Rn. 2. BVerfGE 99, 1, 10; Jarass, a.a.o., Rn. 73. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 10 von 24

platz eine höhere Anzahl an Mitbewerbern vorhanden sein wird, als für vergleichbare Listenplätze für Frauen. Das subjektive Recht auf Gleichberechtigung ist durch die geplante Regelung dementsprechend zumindest im Anwendungsbereich der Vorschrift betroffen. Das Grundrecht der Gleichberechtigung von Mann und Frau hat seine Grundlage nicht nur in Art. 3 Abs. 2 GG, sondern auch in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG. Welches Verhältnis die beiden Vorschriften zueinander haben, ist umstritten. Das Bundesverfassungsgericht zieht beide Vorschriften heran, legt dabei aber einen Schwerpunkt auf Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG. 14 Aufgrund der engen Zusammengehörigkeit können aber beide Vorschriften gemeinsam erörtert werden. 15 II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Die vorgenannten Einschränkungen der Gleichheit und Freiheit der Wahl, der Parteienfreiheit und des Gleichheitssatzes könnten jedoch gerechtfertigt sein. Im Rahmen der Rechtfertigung wird darauf einzugehen sein, ob die Einschränkung verhältnismäßig ist. Bei der Erörterung der Verhältnismäßigkeit sind die Besonderheiten des baden-württembergischen Wahlrechts zu berücksichtigen. Diese Besonderheiten sollen zunächst im Überblick dargestellt werden. 1. Besonderheiten des baden-württembergischen Wahlrechts Für die Wahl der Gemeinderäte und Kreistage gelten die allgemeinen Grundsätze, die durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegeben sind. Bestimmungen über die Wahlen enthalten die Gemeindeordnung in den 25 bis 31 und die Landkreisordnung in den 20 bis 25. Weiterhin sind allgemeine Bestimmungen in dem Kommunalwahlgesetz enthalten. Als Besonderheit besteht in Baden-Württemberg die Möglichkeit für den Wähler, durch die Institute des Kumulierens und Panaschierens (sowie der Teilortswahl) gezielte Entscheidungsmöglichkeiten wahrzunehmen. Die von dem Grundgesetz und der Landesverfassung vorgegebenen Grundsätze der Allgemeinheit und der Gleichheit sowie der Unmittelbar- 14 15 BVerfGE 92, 91, 109. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 11. Aufl. 2011, Art. 3, Rn. 78. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 11 von 24

keit, der Freiheit und der Geheimhaltung der Wahl erfahren für die Kommunalwahlen nur unwesentliche Modifikationen. 16 Ungeachtet der nachfolgend beschriebenen Möglichkeiten des Kumulierens und Panaschierens gilt für die Wahlen zum Gemeinderat und Kreistag der Grundsatz der Verhältniswahl ( 25 KomWG). Dementsprechend können die zur Wahl antretenden Gruppierungen damit rechnen, entsprechend der erreichten Stimmzahl im Gemeinderat/Kreistag später vertreten zu sein. 17 a) Kumulieren Unter Kumulieren versteht man die Möglichkeit, mehrere Stimmen auf einen Kandidaten abgeben zu können, um dessen Position innerhalb einer offenen Liste zu verbessern. Es wird dabei unterschieden zwischen einem begrenzten und einem vollständigen Kumulieren. Das baden-württembergische Landesrecht hat die Variante des begrenzten Kumulierens gewählt. So kann der Wähler gem. 19 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KomWG, 26 Abs. 2 Satz 4 GO, 22 Abs. 5 LKO bis zu drei Stimmen an einen Kandidaten vergeben. Als Ergebnis des Kumulierens ist es möglich, dass bei der Verteilung der Sitze auf die einzelnen Bewerber eine Rangverschiebung stattfindet. Denn gem. 26 Abs. 1 GO werden die bei der Wahl der Gemeinderäte auf die einzelnen Wahlvorschläge entfallenen Sitze den in den Wahlvorschlägen aufgeführten Bewerbern in der Reihenfolge der von ihnen erreichten Stimmenzahlen zugeteilt. Die Reihenfolge des jeweiligen Wahlvorschlages kann damit im Ergebnis verändert werden. b) Panaschieren Als weitere Besonderheit kennt das baden-württembergische Landesrecht die Möglichkeit des Panaschierens. Darunter versteht man die Möglichkeit bei Personen-Mehrstimmenwahlsystemen mit freier Liste seine Stimmen auf Kandidaten und Kandidatinnen verschiede- 16 Püttner, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 3. Aufl. 2004, Rn. 170. 17 Püttner, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 3. Aufl. 2004, Rn. 171. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 12 von 24

ner Listen zu verteilen. Die Möglichkeit des Panaschierens ist in 19 KomWG, 26 Abs. 3 Satz 4 GO und 22 Abs. 5 LKrO vorgesehen. Bei der Auszählung werden die Stimmen anteilsmäßig an die beteiligten Listen verteilt ( 25 KomWG). Die Möglichkeit des Panaschierens stößt immer wieder auf Kritik, weil sie dem Wähler die Möglichkeit gibt, seine Stimmen auf verschiedene Listen zu verteilen und so keine eindeutige Entscheidung zu treffen. 18 Allerdings ist gerade in dem Fall, dass freie Listen antreten, dem Wähler die Möglichkeit eröffnet, einzelne Bewerber von verschiedenen Listen zusätzliche Stimmen zu verschaffen. c) Auswirkungen Als Ergebnis der Möglichkeit des Kumulierens und des Panaschierens ist festzuhalten, dass dem Wähler dadurch eine größere Einflussmöglichkeit eröffnet wird. Mit Blick auf die Quotierung von Listen ist deswegen festzustellen, dass der Wähler weniger stark durch die vorgegebene Liste gebunden ist. Denn bei einer reinen Listenwahl bestünde für den Wähler keine Möglichkeit, eine Verschiebung innerhalb der Liste zu erreichen. Eine quotierte Liste, bei der die Kandidatinnen und Kandidaten abwechselnd auf die Listenplätze verteilt sind, hätte zum Ergebnis, dass jeweils gleich viele männliche wie weibliche Bewerber pro Liste in das Gremium einzögen. Lediglich eine Abweichung von bis zu einem Mandat ergäbe sich aus der Möglichkeit der Wahl einer ungeraden Zahl an Bewerbern von der jeweiligen Liste. Durch die Möglichkeit des Kumulierens wird der Eingriff in die Gleichheit durch die strikte Vorgabe der Quotierung der Liste eher abgemildert als verschärft. Denn der Wähler könnte etwa alle seine Stimmen nur an Kandidatinnen oder nur an Kandidaten vergeben. Dies hätte zur Folge, dass trotz quotierter Liste eventuell mehr Bewerberinnen oder mehr Bewerber gewählt werden. So können auch 18 Püttner, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 3. Aufl. 2004, Rn. 176. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 13 von 24

Kandidatinnen oder Kandidaten auf den hinteren Listenplätzen, die (auch) aufgrund der paritätischen Besetzung keinen besseren Listenplatz erhalten haben, gewählt werden und in das Gremium einziehen, wenn die Partei oder Wählervereinigung keine für seinen Listenplatz ausreichende Stimmenzahl erhält. Das Panaschieren ermöglicht es dem Wähler sogar, seine Stimme Bewerbern verschiedener Wahlvorschläge zu geben. Somit liegt ein System der freien Liste vor. 19 Damit wird dem Wähler ermöglicht, Bewerber oder Bewerberinnen verschiedener Listen zu wählen. Im Ergebnis führt deshalb auch das Panaschieren zu einer Abmilderung des Eingriffes durch die Quotierung der Listen. d) Wählervereinigungen Die große Mehrheit der Wahlvorschläge in Baden-Württemberg wird durch Wählervereinigungen unterschiedlichen Typs aufgestellt. Klärungsbedürftig ist deshalb die Frage, ob diesen Wählervereinigungen die gleichen Anforderungen wie Parteien abverlangt werden können. Das Wahlvorschlagsrecht ist in 8 und 9 KomWG geregelt. Die Vorschriften beinhalten keine Vorgaben, aus denen sich Bedenken gegen die Ausweitung der Parität auf alle Wahlvorschläge ergeben würden. Auch wenn Art. 21 GG auf Wählervereinigungen nicht anwendbar ist (vgl. oben), ist es im Gegenteil aus Gründen der Gleichbehandlung geboten, für den Fall der Einführung einer gesetzlichen Quotenvorgabe diese auf alle Wahlvorschläge zu erstrecken. 2. Rechtfertigung des Eingriffs Weiter ist zu prüfen, ob der durch die Einführung quotierter Listen bedingte Eingriff in die vorgenannten Rechte verfassungsrechtlich zu rechtfertigen ist. Dabei ist insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen. 19 Quecke-Gackenholz/Bock, Das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, 5. Aufl. 2009, 19, Rn. 59. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 14 von 24

a) Verfassungslegitimer Zweck Die Regelung müsste zunächst ein verfassungslegitimes Ziel verfolgen. Die Regelung dient der gleichmäßigen Vertretung von Männern und Frauen in den Gemeinderäten und Kreistagen. Sie verfolgt damit ein verfassungslegitimes Ziel. Das verfassungslegitime Ziel der Gleichberechtigung findet seinen Niederschlag u.a. in Art. 3 GG. Insbesondere die Regelung des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG kann zur Rechtfertigung herangezogen werden. Die Norm lautet: Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin. Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG enthält ein Gebot, durch welches der Staat verpflichtet wird, auf die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung hinzuwirken. 20 Dieses Gebot wurde vor der Verfassungsänderung von 1994, durch die Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG angefügt wurde, aus Art. 3 Abs. 2 Satz 1 GG entnommen. Nunmehr ist klargestellt, dass der Staat die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern fördert und auf die Beseitigung bestehender Nachteile hinwirkt. In der Gesetzesbegründung heißt es dazu: Durch die Ergänzung des Artikel 3 Abs. 2 GG wird ein Staatsziel normiert, durch das die zuständigen staatlichen Organe angehalten werden, Maßnahmen zur Erreichung der tatsächlichen Gleichberechtigung zu ergreifen. Dabei geht es [ ] darum, die Lebensverhältnisse von Männern und Frauen auch real anzugleichen. [ ] Die neue Verfassungsbestimmung soll auf Bundes-, Landesund kommunaler Ebene eine sachgerechte Förderungs- 20 BVerfGE 109, 64, 89. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 15 von 24

politik zur Erreichung der tatsächlichen Gleichberechtigung bewirken. 21 Die in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG normierte Förderungsverpflichtung richtet sich an den Gesetzgeber, enthält aber gleichzeitig ein subjektives Recht. 22 Die Regelung des Art. 3 Abs. 2 GG ermöglicht es, bis zur Erreichung einer tatsächlichen Chancengleichheit von Männern und Frauen Regelungen zu erlassen, die eine Benachteiligung des bisher bevorzugten Geschlechtes beinhalten. Die Möglichkeit der Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen nach Geschlecht durch kollidierendes Verfassungsrecht ist vom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich festgestellt worden. 23 Aufgrund der Unterrepräsentation der Frauen in den Kommunalvertretungen ist es daher ein verfassungslegitimes Ziel, wenn der Gesetzgeber eine gleichmäßigere Vertretung anstrebt. b) Erforderlichkeit und Geeignetheit Die Erreichung des Ziels einer gleichmäßigeren Repräsentation von Frauen und Männern in den Kommunalvertretungskörperschaften müsste weiterhin auch durch ein geeignetes, erforderliches und auch sonst verhältnismäßiges Mittel verfolgt werden. Zu überprüfen ist mithin, ob die Quotierung von Listen ein solches darstellt. Wie die Erfahrungen mit dem Paritätsgesetz in Frankreich belegen, ist die Anordnung quotierter Listen durchaus geeignet, eine gleichmäßigere Repräsentation des Wahlvolkes durch Frauen und Männern in den Vertretungskörperschaften zu erreichen. Denn der Erlass des Paritätsgesetzes hatte zur Folge, dass seitdem Männern und Frauen nahezu gleichmäßiger repräsentiert sind. Durch die Möglichkeit des Kumulierens und Panaschierens ist zwar auch bei paritätisch 21 22 23 BT-Drs. 12/6000, S. 50, li. Spalte. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 11. Aufl. 2011, Art. 3, Rn. 91. BVerfGE 92, 91, 109. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 16 von 24

besetzten Listen eine ungleichmäßige Verteilung in den gewählten Gremien möglich. Es kann aber davon ausgegangen werden, dass sich bei paritätisch besetzten Listen ein größeres Gleichgewicht der Geschlechter auch in den Gremien einstellt und damit das Ziel erreicht wird. Die gesetzliche Vorgabe einer quotierten Liste müsste weiterhin erforderlich sein, d.h. es dürfte kein milderes gleich geeignetes Mittel zur Verfügung stehen. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber nicht verpflichtet ist, abzuwarten, ob die Parteien und Wählervereinigungen aus eigener Initiative ihre Listen quotieren. Auch wenn eine derartige Quotierung bei einigen Parteien festgeschrieben ist, so wie etwa bei Bündnis 90/Die Grünen, kann der Gesetzgeber dennoch eine gesetzliche Regelung treffen. Es ist auch keine andere, weniger eingreifende Maßnahme ersichtlich, die das gesetzgeberische Ziel zu erreichen gleich geeignet wäre. In Betracht käme lediglich eine Verknüpfung der Parteienfinanzierung mit dem Verhältnis der Geschlechter der gewählten Repräsentanten der jeweiligen Partei bzw. Wählervereinigung. Allerdings würde sich eine solche Verknüpfung nicht als ebenso wirksam herausstellen, denn es stünde zu erwarten, dass gerade finanzstarke Parteien sich so eine geschlechterunabhängige Kandidatenaufstellung erkaufen könnten. Zudem ist die Parteienfinanzierung bundesrechtlich normiert, so dass eine landesrechtliche Regelung ausscheidet. 24 Auch eine niedrigere Quote wäre nicht ebenso wirksam. Zwar wäre es denkbar, nicht eine hälftige Quotierung, sondern etwa ein Mindestverhältnis von 40:60 festzuschreiben. Dann bliebe es aber aller Voraussicht nach bei einer Unterrepräsentation des weiblichen Geschlechts in den Kommunalvertretungen Baden-Württembergs. Der Gesetzgeber kann deshalb auch eine hälftige Quotierung anordnen; ihm steht ein weiter Beurteilungsspielraum zu. 24 Siehe unten, S. 23. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 17 von 24

c) Verhältnismäßigkeit i.e.s. Die Frage, ob die gesetzliche Vorgabe der Quotierung von Wahlvorschlägen verhältnismäßig im engeren Sinne ist, wurde vor der Verfassungsänderung von 1994 kontrovers diskutiert. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne auch Angemessenheit genannt verlangt, dass der Eingriff im angemessenen Verhältnis zu dem Gewicht und der Bedeutung des Grundrechts steht. 25 Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigen Gründe muss die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleiben. 26 In der Literatur sind dementsprechend sowohl ablehnende als auch befürwortende Stellungnahmen zu finden. 27 Unumstritten ist seit der Einführung von Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG jedenfalls, dass die Einführung einer Frauenquote, die auf freier Entscheidung der betreffenden Partei beruht, aus der in der Gründungsfreiheit enthaltenen Satzungsfreiheit folgt. Diejenigen Literaturstimmen, die eine gesetzliche Vorgabe zur Quotierung für verfassungswidrig halten, sind überwiegend vor der Grundgesetzänderung im Jahre 1994 erschienen. 28 Teilweise wird auch ohne nähere Begründung ein Verstoß gegen die Wahlrechtsgleichheit unter Verweis auf frühere Literatur angenommen und eine Prüfung der Rechtfertigung nicht vorgenommen. 29 Im Ergebnis ergibt sich aus dem Grundgesetz weder eine zwingende Pflicht des Gesetzgebers, eine gesetzliche Quote einzuführen, noch ist ihm das Verbot der Quotierung von Wahlvorschlägen zu entnehmen. 30 Vielmehr besteht insoweit ein Beurteilungsspielraum des 25 BVerfGE 67, 157, 173. 26 BVerfGE 120, 224, 241; Jarass, in: Jarass/Pieroth, 11. Aufl. 2011, Art. 20, Rn. 86 f. 27 Vgl. für einen Überblick zum Streitstand Kunig, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 21, Rn. 58. 28 Etwa Sachs, Gleichberechtigung und Frauenquoten, NJW 1989, 553. 29 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 11. Aufl. 2011,Art. 38, Rn. 2 30 Ebenso Kunig, a.a.o. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 18 von 24

Gesetzgebers, wie er die widerstreitenden Verfassungsgüter in Ausgleich bringt. Eine gesetzliche Vorgabe quotierter Listen steht auch mit den strengen Vorgaben zur Rechtfertigung von Eingriffen in die Wahlrechtsgrundsätze im Einklang. Denn zwar verbleibt dem Gesetzgeber nur ein eng bemessener Spielraum und Differenzierungen in diesem Bereich bedürfen stets eines besonderen rechtfertigenden Grundes. 31 Allerdings müssen sich die Differenzierungen nicht von Verfassungs wegen als zwangsläufig oder notwendig darstellen. 32 In dem Gutachten des wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages, das die Frage der Verfassungskonformität einer gesetzlichen Quotierung von Wahlvorschlägen ausdrücklich offen lässt, 33 wird als ein mögliches Argument gegen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit vorgebracht, dass die Wahlrechtsfreiheit des Wählers für die Wahl zum Bundestag bereits durch die gebundenen Listen eingeschränkt sei. 34 Dem ist entgegenzuhalten, dass bisherige Maßnahmen zur Steigerung der Frauenquote, insbesondere freiwillige Quotierungen der Parteien, keinen ausreichenden Erfolg gehabt haben. Der gebotene angemessene Ausgleich zwischen der Förderung der Gleichberechtigung und der Parteienfreiheit steht einer Quotierung auch bei starren Listen daher nicht entgegen. Im Übrigen ist bei starren Listen der Eingriff in die Parteienfreiheit auch deshalb ausgewogen, da die Vorgabe der paritätischen Besetzung nur gilt, solange Kandidatinnen oder Kandidaten zur Verfügung stehen. Die Praxis bei den Grünen hat aufgezeigt, dass hierdurch weiterhin eine freie Aufstellung der Listen mit geeigneten Kandidatinnen und Kandidaten möglich ist. Zudem sind gerade starre Listen in Verbindung mit einer paritätischen Besetzung geeignet, eine gleichmäßige Repräsentation beider Geschlechter zu bewirken. Im Übrigen kann das vom wissenschaftlichen Dienst des Bundestages angeführte Argument jedenfalls für 31 32 33 BVerfGE 95, 408, 418 f. BVerfGE 71, 81, 96; 121, 266, 297 f. BT-Gutachten, WD 3 008/08, S. 15. 34 BT-Gutachten, WD 3 008/08, S. 15 \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 19 von 24

die Kommunalwahlen in Baden-Württemberg nicht Platz greifen, da keine gebundenen Listen bestehen, weil der Bürger kumulieren und panaschieren kann. Ein weiteres Argument für die Zulässigkeit der Einführung einer entsprechenden Quote findet sich in dem Demokratieprinzip, das die Repräsentation des gesamten Volkes erfordert. Dabei kann nicht entgegengesetzt werden, dass auch andere Gruppen unterrepräsentiert sind. Denn für die Gleichstellung gerade mit Bezug auf das Geschlecht streitet die explizite Anordnung in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG. III. Zwischenergebnis Die Einführung von quotierten Listen als gesetzliche Vorgabe durch den Landesgesetzgeber erweist sich nach alledem als verfassungsrechtlich zulässig. Zwar besteht ein Eingriff in die Wahlrechtsgrundsätze der Freiheit und Gleichheit der Wahl, genauso wie in die Parteienfreiheit und die speziellen Gleichheitssätze, jedoch erweist sich der Eingriff als gerechtfertigt, da er der Umsetzung des Gebots zur tatsächlichen Durchsetzung der Gleichberechtigung aus Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG in verhältnismäßiger Weise dient. IV. Änderungsvorschläge Im Rahmen der Überprüfung des vorgelegten Gesetzesentwurfes ist auf die Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit, die Gesetzesbegründung und die Rechtsfolge der Regelung einzugehen. 1. Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit Der zu begutachtende Gesetzesentwurf enthält lediglich die Vorgabe, dass bei der Aufstellung von Listen für die Wahlvorschläge von Parteien, die weibliche und männliche Mitglieder haben, eine paritätische Berücksichtigung von Frauen und Männern zu gewährleisten ist. Der Gesetzesentwurf begegnet aus Gründen der Bestimmtheit Bedenken. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 20 von 24

a) Parteibegriff Zum einen ist bereits die Begrifflichkeit des Terminus Parteien unklar. Gemeint sein dürften wohl Wahlvorschläge im Sinne des 8 KomWG durch Parteien und Wählervereinigungen. Es ist nämlich nicht ersichtlich, warum die Quotierung lediglich für die Kandidatenlisten von Parteien und nicht auch von sonstigen Wählervereinigungen erfolgen sollte. Sofern lediglich Parteien Adressat der Regelung sein sollen, stellt sich die Frage, ob eine derartige Regelung mit der Gleichbehandlung von Wahlvorschlägen vereinbar wäre. Entsprechende Literatur oder Rechtsprechung findet sich zu dieser Frage nicht, gleichwohl wäre von einem Gleichheitsverstoß auszugehen. b) Verfahren bei mangelnden und abgelehnten Kandidatinnen und Kandidaten Weiterhin beinhaltet der Gesetzesentwurf keine hinreichende Klarstellung wie in dem Fall zu verfahren ist, dass nicht ausreichend männliche und weibliche Kandidatinnen oder Kandidaten zur Verfügung stehen. Lediglich die Gesetzesbegründung führt dazu aus, dass in diesem Fall eine entsprechend niedrigere Quote erreicht werden darf, bei der das Potential aller Bewerberinnen und Bewerber allerdings auszuschöpfen ist. Dieser Regelungsvorschlag ist konkretisierungsbedürftig. In den Gesetzestext selbst ist klarstellend aufzunehmen, dass, soweit keine Kandidatinnen oder Kandidaten zur Wahl zur Verfügung stehen, es erforderlich aber auch hinreichend ist, die vorhandenen Kandidatinnen und Kandidaten zur berücksichtigen. Einen deutlich konkreteren Vorschlag, der den Bestimmtheitserfordernissen weitergehend entspricht, wurde von der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im schleswig-holsteinischen Landtag gemacht. 35 In Anlehnung an diesen Vorschlag könnte in verfassungskonformer Weise formuliert werden: 35 Drs. 16/1541. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 21 von 24

Es kandidieren jeweils zur Hälfte Männer und Frauen. Die Landesliste ist abwechselnd mit Frauen und Männern zu besetzen, wobei der erste Platz mit einer Frau oder einem Mann besetzt werden kann. Ausnahmsweise dürfen auch die den Frauen vorbehaltenen Listenplätze mit Männern besetzt werden, wenn sich nicht genügend Kandidatinnen zur Wahl stellen bzw. die den Männern vorbehaltenen Listenplätze mit Frauen besetzt werden, falls sich nicht genügend Kandidaten zur Wahl stellen. Die vorgeschlagene Fassung enthält zusätzlich die Vorgabe, dass die Liste abwechselnd mit Frauen und Männern zu besetzen ist. Soweit diese Vorgabe nicht mit aufgenommen wird, stünde es den Parteien frei die Quote faktisch durch entsprechende Platzierung der Kandidatinnen oder Kandidaten zu umgehen. Auch aus Gründen der Verhältnismäßigkeit sollte eine Begrenzung der Parität auf antretende Kandidatinnen und Kandidaten im Gesetzestext selbst erfolgen. Dadurch wird das Risiko, dass die Regelung durch die Verfassungsgerichtsbarkeit für verfassungswidrig befunden wird, abgesenkt. Nicht erforderlich erscheint hingegen die Aufnahme einer Regelung in den Gesetzestext, nach der die Besetzung eines Listenplatzes mit einem Bewerber oder einer Bewerberin des anderen Geschlechts auch möglich ist, wenn ein Bewerber oder eine Bewerberin keine hinreichende Mehrheit erhält. Der Umgang mit dieser Situation kann den Parteien und den Regelungen in ihren Statuten überlassen werden. Denn nach welchem Verfahren die Kandidaten und Kandidatinnen gewählt oder nicht gewählt werden, legen die Parteien selbst fest. Durch die Vorgabe der paritätischen Besetzung ergibt sich hier keine grundlegenden Änderungen gegenüber der Situation, dass die Kandidaten und Kandidatinnen für einen bestimmten Listenplatz nicht die nach dem Verfahren der Parteien notwendigen Stimmenzahlen erhalten. Soweit kein Bewerber oder keine Bewerberin auf den Listenplatz gewählt wurde, ist es die unabdingbare Folge der Vorgabe der paritätischen Besetzung, dass auch ein Listenplatz \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 22 von 24

des anderen Geschlechts wegfallen muss. Einer weiteren Ausnahme der paritätischen Besetzung bedarf es hierfür aber nicht, da es sich zum einen um eine sehr geringe Zahl von Fällen handeln dürfte und zum anderen eine weitere Ausnahme von der paritätischen Besetzung bei Ablehnung eines oder mehrerer Bewerber oder Bewerberinnen eine leichte Umgehung des Gebotes der paritätischen Besetzung mit sich brächte. Wie ausgeführt, ist es ausreichend, wenn die Parteien und Wählervereinigungen selbst festlegen, wie sie mit einer solchen Situation umgehen Ein Hinweis auf die Ausgestaltungsbedürftigkeit des Gebots der paritätischen Besetzung in den Satzungen der Parteien und Wählervereinigungen sollte auch in die Gesetzesbegründung aufgenommen werden. 2. Gesetzesformulierung Der vorliegende Gesetzesentwurf lautet dahingehend, dass 9 Abs. 1 KomWG neu gefasst werden soll. Derzeit enthält 9 Abs. 1 KomWG umfangreiche Regelungen zur Frage der Aufstellung von Bewerbern. Der Gesetzesentwurf müsste dementsprechend dahingehend konkretisiert werden, dass die vorgeschlagene Norm entweder als neuer Absatz angefügt wird oder in 9 Abs. 1 KomWG eingefügt wird. Im ersteren Fall müsste berücksichtigt werden, dass auch 9 Abs. 3 KomWG, der auf die Absätze 1 und 2 für mitgliedschaftlich organisierte Wählervereinigungen verweist, entsprechend angepasst wird. Es wird angeregt, im Rahmen der Neuformulierung des Vorschlages auf den Passus die weibliche und männliche Mitglieder haben zu streichen. Diese Einschränkung dürfte schon deshalb nicht erforderlich sein, da mit einer Einfügung der Beschränkung der Parität auf angetretene Kandidatinnen und Kandidaten es nicht mehr auf die Frage des Geschlechtes der Mitglieder ankommt. Ein Formulierungsvorschlag befindet sich in der Zusammenfassung des Gutachtens. 3. Rechtsfolge In dem vorgelegten Gesetzesentwurf ist aufgrund seiner Unbestimmtheit unklar, ob ein Verstoß zu einer Ablehnung der Liste durch den Wahlausschuss führt oder die Regelung allein als Programmsatz zu verstehen ist. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 23 von 24

Grundsätzlich führen Verstöße gegen das Kommunalwahlgesetz zur Zurückweisung der Wahlvorschläge ( 18 Abs. 2 Nr. 2 KomWO). Der im Rahmen dieses Gutachtens gemachte Vorschlag wäre hingegen vollziehbar. Ohne Normierung einer abweichenden Rechtsfolge führte mithin ein Verstoß gegen die vorgeschlagene Regelung zur Zurückweisung der Liste. Finanzielle Sanktionen über die Parteienfinanzierung können hingegen landesrechtlich nicht normiert werden. Eine Finanzierung der Wahlkampfkosten findet in Baden-Württemberg bei Kommunalwahlen ohnehin nicht statt. 36 Steuerliche Vorteile und die direkte Parteienfinanzierung ist, soweit ersichtlich, bundesrechtlich geregelt, so dass insoweit eine landesrechtliche Sanktion ausscheidet. Wie oben bereits dargelegt, dürfte ein solcher Mechanismus zudem jedoch weniger effektiv sein als die Sanktion der Nichtzulassung zur Wahl. Im Übrigen wäre die konkrete Ausgestaltung einer neuerlichen umfassenden Begutachtung unter Berücksichtigung der von der Verfassungsgerichtsbarkeit aufgestellten Grundsätze zur Parteienfinanzierung zu unterziehen. 36 Quecke/Gackenholz/Bock, a.a.o., 39, Rn 1. \\S15srv111\daten\11projekt\G\12-244- \12244 010.docx 24 von 24