Bildungsföderalismus und Finanzierung Prof. Dr. Ludger Wößmann Ludwig-Maximilians-Universität München ifo Institut für Wirtschaftsforschung Konferenz Bund, Länder und Kommunen in gemeinsamer Verantwortung: Wege in einen leistungsfähigeren Bildungsföderalismus Robert Bosch Stiftung, Berlin, 15. Februar 2013 Bildungsföderalismus und Finanzierung 1. Motivation 2. Bildungsfinanzierung im Spannungsfeld der föderalen Ebenen: Status quo und Trends 3. Unzulänglichkeiten und Desiderata 4. Zukunftsszenarien der Finanzstruktur 5. Fazit
1. Motivation Bildung als zentrale Basis langfristigen Wohlstands Wachstumsrate Zusammenhang zwischen Schülerleistungen (äquivalent zu PISA-Testpunkten) und Pro-Kopf- Wirtschaftswachstum (1960 bis 2009) nach Herausrechnung weiterer Einflussfaktoren. Eigene Darstellung basierend auf Hanushek und Woessmann (JEG 2012). Testpunktzahl
Erträge erfolgreicher Bildungsreformen (Folgekosten unzureichender Bildung) Wirtschaftswachstum (Hanushek/Wößmann): Wert einer Bildungsreform, die Deutschland in die Nähe der europäischen PISA-Spitzenreiter bringt (Anstieg um 25 Punkte) 6,6 Billionen Euro Öffentliche Haushalte (Allmendinger/Giesecke/Oberschachtsiek): Halbierung der Zahl der Menschen ohne Ausbildungsabschluss 1,5 Milliarden Euro pro Altersjahrgang Zusätzliche Lohnsteuern (70%); zusätzliche Beiträge zur ALV; eingesparte Sozialleistungen 40% Bund; 30% Länder; 15% Gemeinden; 15% Bundesagentur f. A. Kriminalität (Entorf/Sieger): Halbierung der Zahl der Schulabgänger ohne Hauptschulabschluss Verringerung um 420 Fälle von Mord/Totschlag, 13.500 Raubüberfälle, 320.000 Diebstähle (1,42 Milliarden Euro pro Jahr) Kitas: Beschäftigungseffekte bei Eltern (Bauernschuster/Schlotter) Bildungsföderalismus und Finanzierung: Handlungsbedarf Auseinanderfallen von Kosten und Nutzen verbesserter Bildung Ungleichheit der vermittelten Startchancen und Lebensverhältnisse Regionale Mobilität Überkommenheit regional spezifischer Bildungsvorstellungen
Caveat: Ausgaben und Ergebnisse PISA-2009-Mathematikleistung Kumulierte Bildungsausgaben pro Schüler (US-$, PPP) 2. Bildungsfinanzierung im Spannungsfeld der föderalen Ebenen: Status quo und Trends
Das Bildungsbudget Bildungsbudget nach Bildungsbereichen in Relation zum Bruttoinlandsprodukt 2009 in Prozent. Quelle: Statistisches Bundesamt, Bildungsfinanzbericht 2012. Föderale Struktur der Bildungsfinanzierung 0,3 0,3 20,8 20,8 14,4 18,3% 19,4 52,4 66,4% 49,4 12,1 15,3% 10,1 Gesamt Finanzierungsstruktur der Ausgaben für formale Bildungseinrichtungen im Bildungsbudget 2009 in Prozent der Gesamtausgaben. Quelle: Statistisches Bundesamt, Bildungsfinanzbericht 2012.
Entwicklung der öffentlichen Bildungsausgaben (Mrd. Euro, Finanzstatistik) real +23,2% nominal +39,2% +3,7% +9,1% +61,9% Bund: +117,8% +146,1% Länder: +19,4% +34,9% Gemeinden: +19,8% +35,4% Öffentliche Bildungsausgaben in Mrd. Euro, in Abgrenzung der Finanzstatistik. Ausgaben (Grundmittel) der öffentlichen Haushalte für das gesamte Bildungswesen (einschließlich Jugendarbeit und Tageseinrichtungen für Kinder). Quelle: Statistisches Bundesamt, Bildungsfinanzbericht 2012. Reale Angaben deflationiert mit BIP-Deflator. Entwicklung der öffentlichen Bildungsausgaben (Mrd. Euro, Finanzstatistik) real +23,2% nominal +39,2% Kindertageseinrichtungen: +59,5% +80,2% Schulen: +12,4% +27,0% Hochschulen: +27,8% +44,5% Öffentliche Bildungsausgaben in Mrd. Euro, in Abgrenzung der Finanzstatistik. Ausgaben (Grundmittel) der öffentlichen Haushalte für das gesamte Bildungswesen (einschließlich Jugendarbeit und Tageseinrichtungen für Kinder). Quelle: Statistisches Bundesamt, Bildungsfinanzbericht 2012. Reale Angaben deflationiert mit BIP-Deflator.
Ausgaben je Schüler/Studierendem Tertiärbereich (US-Dollar, kaufkraftbereinigt) Sekundarbereich Primarbereich Quelle: OECD, Bildung auf einen Blick 2012. Reale Veränderung der Ausgaben je Schüler/Studierendem, 2000-2009 Tertiärbereich Primar-/Sekundarbereich Quelle: OECD, Bildung auf einen Blick 2012.
3. Unzulänglichkeiten und Desiderata Unzulänglichkeiten des Status quo und veränderte Rahmenbedingungen Demographiegewinne weiter zu erwarten Gestaltungspotential bis 2025: 13% der derzeitigen Ausgaben (Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2010) Schuldenbremse und Finanzströme Konsolidierungsbedarf öffentlicher Haushalte Ungleiche Finanzkraft der Bundesländer Streit um Länderfinanzausgleich Blockade durch Kooperationsverbot Bezieht sich ja auf direkte finanzielle Zuwendungen des Bundes Blockade bei GG-Änderung Auseinanderfallen von Kosten und Nutzen, von Finanzierung und Verantwortung verhindern Finanzierung in wichtigen Bereichen, in denen eigentlich weitgehend Konsens besteht
Grundprinzipien des Föderalismus Ökonomische Theorie des Föderalismus: optimale Struktur Ressourcenkosten vs. Präferenzenkosten, Subsidiaritätsprinzip Allokations- vs. Distributionsfunktion Verfassungsrealität Chancen des Bildungsföderalismus Verschiedene Möglichkeiten ausprobieren und testen voneinander lernen, wie es am besten geht Bedarf einheitlicher Ziele und Vergleichbarkeit der Zielerreichung Grenzen des Bildungsföderalismus Als Instrument zur Herstellung gleicher Startchancen ist Bildungspolitik eine zentrale Säule der Sozialen Marktwirtschaft nationale Aufgabe Zusammenfallen von Entscheidungsmacht und Verantwortung (finanziell, politisch) Grundprinzipien der öffentl. Finanzierung: Der Lebenszyklus der Bildungspolitik Stilisierte Erträge auf einen in verschiedenen Bildungsabschnitten investierten Euro: Ertragsrate Benachteiligte Kinder Bessergestellte Kinder Frühkindliche Schule Höhere Weiterbildung Bildung Bildung & LLL Alter Quelle: Wößmann (ITAX 2008) als Erweiterung von Cunha, Heckman et al. (HbEEdu 2006).
Desiderata 1. Weitere Stärkung der öffentlichen Finanzierung von a) Bildung im frühkindlichen Alter (relativ zu Erwachsenenalter) b) Bildung für Kinder aus benachteiligtem Hintergrund 2. Keine Mittelvergabe ohne Verantwortung Wer zahlt, muss sicherstellen können, dass die Mittel zielgerichtet eingesetzt werden Effiziente Bildungsfinanzierung institutioneller Rahmen: Ziele vorgeben und überprüfen, dann funktioniert dezentrale Umsetzung 3. Positive Aspekte des Föderalismus stärken Bei Vergleichbarkeit der Zielerreichung kann es Wettbewerb um die besten Konzepte geben dann voneinander lernen 4. Zukunftsszenarien der Finanzstruktur
1. Ende des Kooperationsverbots Kein sinnvoller Grund Kooperation zu unterbinden, wenn alle es wollen 2. Stärkere Beteiligung des Bundes bei der Finanzierung Insbesondere in Bereichen, wo der Haushalt des Bundes besonders profitiert und eine nationale Aufgabe gesehen wird (s.u.) 3. Beiträge des Bundes binden an: Zukunftsszenarien der Finanzstruktur a) Vergleichbare Messung der Ergebnisse Ergebnisgerichteten Einsatz der zusätzlichen Mittel sicherstellen Bsp. PISA-E; Bsp. Gemeinsames Kernabitur und andere Abschlüsse b) Abschluss von Staatsverträgen zwischen den Ländern Zu Themen, die für die Verringerung von Ungleichheiten der Lebenschancen und von Mobilitätshemmnissen wesentlich sind Bsp. Gemeinsame Komponenten in Abschlussprüfungen, die Vergleichbarkeit der Abschlüsse sicherstellen Bsp. Übersichtlichkeit der Schulstruktur Bsp. Maßnahmen zur Mobilitätserleichterung Anreizwirkung der vergleichbaren Messung von Ergebnissen
Vorschlag des Aktionsrats Bildung: Gemeinsames Kernabitur Zukunftsszenarien der Finanzstruktur 4. Art der finanziellen Beteiligung des Bundes a) Zweckgebundene Zuweisungen an die Länder Fokus auf klar definierte neue Ausgaben, da Fungibilität; Bsp. Exzellenzinitiative b) Zahlung direkt an die Nutzer Bessere Steuerungswirkung; Bsp. Gutscheine zum Besuch von Kitas Bsp. gezielte Förderung von Kindern aus benachteiligtem Hintergrund 5. Sinnvolle Bereiche der Beteiligung des Bundes a) Ausbau der frühkindlichen Bildung für alle Gesamtstaatliche Aufgabe; auch: Probleme durch Finanzausgleich b) Zuschüsse zu spezifischer Förderung benachteiligter SchülerInnen Bsp. Deutschkurse; Programme unter Einbeziehung der Eltern c) Einheitliches und einfaches System der Studienkredite Später einkommensbedingt zurückzuzahlen Bildungsfinanzierung von Herkunft entkoppeln (nicht von späterer finanzieller Lage der Studierenden) Klare Rolle für Private, durch Studienbeiträge Teil der Kosten mitzutragen
5. Fazit Bildungsföderalismus und Finanzierung Auseinanderfallen von Finanzierung und Nutzen Verstärkt durch Schuldenbremse Beteiligung des Bundes bei nationalen Aufgaben Herstellung gleicher Startchancen Fokus auf frühkindliche Bildung und benachteiligte Kinder D-weites System einkommensabhängig rückzahlbarer Studienkredite Direkte Zahlung an Nutzer oder zweckgebunden an Länder Positive Kräfte des Föderalismus stärken Vergleichbarkeit der Zielerreichung sicherstellen Mittelvergabe an vergleichbare Messung der Ergebnisse und/oder Staatsverträge der Länder binden (keine Mittel ohne Verantwortung) Auf erzielte Ergebnisse kommt es an Entscheidende Frage: Werden zusätzliche Finanzmittel gezielt für bessere Ergebnisse eingesetzt?