Aus: Martin Brussig, Matthias Knuth, Sarah Mümken Von der Frühverrentung bis zur Rente mit 67 Der Wandel des Altersübergangs von 1990 bis 2012 September 2016, 330 Seiten, kart., zahlr. Abb., 29,99, ISBN 978-3-8376-3429-7 Innerhalb von 20 Jahren wurde auf dem Arbeitsmarkt in Deutschland ein Paradigmenwechsel zur Alterserwerbstätigkeit vollzogen, der sich in zwei Schüben entfaltete: Die Politik wandte sich im letzten Jahrzehnt des alten Jahrhunderts von der Frühverrentung ab, und im ersten Jahrzehnt des neuen Jahrhunderts stieg die Alterserwerbsbeteiligung in einem auch im europäischen Vergleich überraschend starken Ausmaß an. Dieses Buch zeichnet den Wandel des Altersübergangs differenziert nach: In welchen Schritten hat er sich vollzogen, und wie haben die vielen Stellschrauben beim Übergang vom Erwerbsleben in die Rente ineinandergegriffen? Martin Brussig (Dr. phil.), geb. 1967, leitet die Forschungsabteilung»Arbeitsmarkt Integration Mobilität«am Institut Arbeit und Qualifikation (IAQ) der Universität Duisburg-Essen. Matthias Knuth (Prof. Dr.), geb. 1949, ist Research Fellow am Institut Arbeit und Qualifikation (IAQ) der Universität Duisburg-Essen und Vorsitzender der Deutschen Vereinigung für Sozialwissenschaftliche Arbeitsmarktforschung (SAMF). Sarah Mümken (Dr. phil.), geb. 1981, forscht und lehrt an der Jade Hochschule Oldenburg im Bereich Public Health. Weitere Informationen und Bestellung unter: www.transcript-verlag.de/978-3-8376-3429-7 2016 transcript Verlag, Bielefeld
Inhalt Abbildungsverzeichnis 9 Tabellenverzeichnis 15 1 Einleitung Ein radikaler und überraschender Wandel 17 2 Altersübergang Begriff und Untersuchungskonzepte 21 2.1 Der Begriff des Altersübergangs 21 2.2 Forschungsfragen und Forschungsprobleme bei der Analyse von Altersübergängen 23 2.3 Erklärungsansätze und Einflussfaktoren des Altersübergangs 25 3 Der Wandel des institutionellen Umfelds 33 3.1 Einleitung: Der demografische Hintergrund 33 3.2 Rentenpolitik 36 3.2.1 Das Rentenreformgesetz 1992: Einführung von Abschlägen 36 3.2.2 Weitere Rentenreformen in den 1990er-Jahren 41 3.2.3 Rot-Grün: Rentenkonsens trotz Regierungswechsel? 44 3.2.4 Die Anhebung der Regelaltersgrenze 49 3.2.5 Epilog: Das Rentenpaket der zweiten Großen Koalition 52 3.3 Arbeitsmarktpolitik 55 3.3.1 Zielsetzungen der Arbeitsmarktpolitik in Bezug auf ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer 56 3.3.2 Lohnersatzleistungen für Ältere 56 3.3.3 Aktive Arbeitsförderung 64 3.3.4 Zwischenfazit 68 3.4 Zusammenfassung: Widersprüchliche Signale aus der Rentenund Arbeitsmarktpolitik 70
4 Veränderungen in der späten Erwerbsphase 73 4.1 Einleitung: Vielfältige Aspekte der Alterserwerbstätigkeit 73 4.2 Die Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt seit 1990 73 4.3 Erwerbsbeteiligung Älterer 80 4.4 Erwerbsaustrittsalter 86 4.5 Beschäftigungsformen 93 4.6 Besonderheiten in Branchen und Berufsfeldern 101 4.7 Beschäftigungslosigkeit am Ende des Erwerbslebens 109 4.7.1 Leistungsbezug unter erleichterten Voraussetzungen 112 4.7.2 Definition von Arbeitslosen im SGB II 114 4.7.3 Erwerbslosigkeit 116 4.8 Erwerbstätige Rentnerinnen und Rentner 122 4.9 Zusammenfassung: Starke Veränderungen im Niveau der Alterserwerbstätigkeit und hohe Konstanz in den Unterschieden 127 5 Betriebliche Personalstrategien 129 5.1 Einleitung: Betriebe als Taktgeber von Beschäftigungschancen 129 5.2 Betrieblicher Strukturwandel 130 5.3 Betriebliche Personalpolitik zum längeren Verbleib von älteren Beschäftigten 135 5.4 Altersteilzeit als Instrument der Personalpolitik 143 5.5 Neueinstellungen älterer Beschäftigter 156 5.6 Zusammenfassung: Vergleichsweise wenig Veränderungen in betrieblichen Personalpolitiken 166 6 Gesundheit und Beschäftigungsbedingungen Älterer 169 6.1 Einleitung: Veränderung gesundheitlicher Selbsteinschätzung und ihr Zusammenhang mit der Erwerbsbeteiligung 169 6.2 Arbeitsbedingungen und Gesundheit der älteren Erwerbstätigen 173 6.2.1 Wandel der Arbeitsbedingungen 175 6.2.2 Belastungswahrnehmung 186 6.2.3 Gesundheitseinschätzung im Altersvergleich 189 6.2.4 Gesundheitliche Beschwerden 190 6.2.5 Interesse am Vorruhestand 195 6.3 Zusammenfassung: Gesundheitsgerechte Arbeit ist notwendig 199 7 Arbeitsmarktpolitik für Ältere 201 7.1 Einleitung: Zielkonflikte in der Arbeitsmarktpolitik gegenüber Älteren 201 7.2 Arbeitslosigkeit Älterer 202 7.2.1 Entwicklung und Anteil der Arbeitslosigkeit Älterer 203
7.2.2 Die Verteilung der älteren Arbeitslosen nach Rechtskreisen 206 7.3 Die arbeitsmarktpolitische Förderung Älterer im Zeitverlauf 207 7.3.1 Die Entwicklung des Anteils Älterer an der arbeitsmarktpolitischen Förderung 208 7.3.2 Förderung Älterer im Wandel der Arbeitsmarktpolitik 210 7.4 Beteiligung Älterer an einzelnen arbeitsmarktpolitischen Instrumenten 213 7.4.1 Berufliche Weiterbildung als Instrument der aktiven Arbeitsförderung 213 7.4.2 Lohnkostenzuschüsse zur Förderung der Einstellung im allgemeinen Arbeitsmarkt 216 7.4.3 Entgeltsicherung 218 7.4.4 Geförderte Beschäftigung 219 7.4.5 Das Bundesprogramm»Perspektive 50plus«224 7.5 Perspektive»60plus«? 226 7.6 Zusammenfassung: Die allmähliche und unvollständige Ablösung einer ausgliedernden durch eine integrierende Arbeitsmarktpolitik 229 8 Veränderungen beim Rentenzugang 231 8.1 Einleitung: Rentenrechtliche Voraussetzungen für den Übergang in Altersrente 231 8.2 Rentenzugangsalter 241 8.3 Übergang in Altersrente und Übergangskonstellationen 250 8.4 Rentenzahlbeträge, Abschläge und Übergangskonstellationen 260 8.5 Erwerbsminderungsrenten, Altersübergang und Arbeitslosigkeit 263 8.5.1 Die zweistufige Erwerbsminderungsrente versicherungsrechtliche Voraussetzungen 264 8.5.2 Inanspruchnahme von Erwerbsminderungsrenten 267 8.5.3 Erwerbsminderungsrente und Arbeitsmarkt 271 8.5.4 Erwerbsminderungsrente und Altersübergang Ausweichreaktionen erkennbar? 276 8.6 Zusammenfassung: Der große Einfluss rentenrechtlicher Regelungen auf das Übergangsgeschehen 277 9 Die Zukunft des Altersübergangs 281 9.1 Zusammenfassung der Befunde 281 9.1.1 Politischer Wandel 281 9.1.2 Alterserwerbsbeteiligung 282 9.1.3 Betriebliche Personalstrategien 283 9.1.4 Arbeitsmarktpolitik 284 9.1.5 Rentenpolitik 285
9.2 Neue Herausforderungen 288 9.2.1 Länger arbeiten 289 9.2.2 Flexible Altersübergänge 290 9.2.3 Alterssicherung 291 9.3 Forschungsbedarf 292 9.3.1 Gesundheit, Arbeitsbelastungen und Altersübergang 292 9.3.2 Soziale Ungleichheit 293 9.3.3 Internationaler Vergleich 294 9.3.4 Der Wert des Alters 295 Literatur 297 Auflistung aller Altersübergangs-Reporte 323 Der Beirat des Forschungsprojekts 327 Die Autorinnen und Autoren 329
1 Einleitung Ein radikaler und überraschender Wandel Innerhalb von 20 Jahren wurde auf dem Arbeitsmarkt in Deutschland ein Paradigmenwechsel zur Alterserwerbstätigkeit vollzogen, der sich in zwei Schüben entfaltete: Die Politik wandte sich im letzten Jahrzehnt des alten Jahrhunderts von der Frühverrentung ab, und im ersten Jahrzehnt des neuen Jahrhunderts stieg die Alterserwerbsbeteiligung in einem auch im europäischen Vergleich überraschend starken Ausmaß an. Die Alterung der Erwerbstätigen, die noch schneller vonstattenging als die Alterung der Bevölkerung insgesamt, ist vielleicht der gravierendste Wandel in der Sozialstruktur der Gegenwart. Dieser Wandel vollzog sich aber weitgehend unbemerkt von der öffentlichen Aufmerksamkeit, die sich zunächst auf die deutsche und später die europäische Einigung und die damit einhergehenden gesellschaftspolitischen Probleme richtete, z. B. den Umgang mit Massenarbeitslosigkeit, die Herausforderung durch die multiethnische Gesellschaft und Finanzierungsfragen des Sozialstaates. Die fehlende Aufmerksamkeit für den Wandel des Altersübergangs bedeutet jedoch keine breite Akzeptanz der Renten- und Arbeitsmarktreformen, im Gegenteil: Noch immer überwiegt die Ablehnung der»rente mit 67«, und in keiner der großen politischen Parteien ist die Unterstützung für einen späteren Rentenbeginn unumstritten. Wie hat sich der Wandel des Altersübergangs vollzogen? In welchen Schritten lief er ab, und wie haben die vielen Stellschrauben beim Übergang vom Erwerbsleben in Rente ineinandergegriffen? Dieses Buch zeichnet den Wandel des Altersübergangs differenziert nach. Dabei wird die These vertreten, dass es nicht ein übergreifender Plan oder ein geschlossenes Konzept war, mit dem alle Aspekte des Altersübergangs in den Blick genommen und mehr oder weniger gut bearbeitet wurden. Vielmehr waren Reformen der Rentenversicherung Ende der 1980er-Jahre der Ausgangspunkt, denen relativ spät und weitgehend unabhängig von den Rentenreformen Arbeitsmarktreformen hinzugefügt wurden, die als Teil einer»aktivierenden Sozialpolitik«wiederum ihren Widerhall in weiteren Rentenreformen fanden. Die Beschäftigten reagierten auf die durch die 17
Kapitel 1 institutionellen Veränderungen gesetzten Anreize zum Altersübergang. Allerdings begrenzen die Beschäftigungsmöglichkeiten und die Personalpolitik der Betriebe die Erwerbspersonen in ihren Anpassungsmöglichkeiten. Den Wandel prägte zudem ein außerordentlich hohes Reformtempo: Die institutionellen Reformen wurden schrittweise eingeführt, aber sie veränderten die Rahmenbedingungen des Altersübergangs schneller, als die Gesamtheit der Beschäftigten ihr Verhalten anpassen konnte. Dies führte zu ausgeprägten sozialen Unterschieden im Altersübergang, die die künftigen Debatten um die Gestaltung von Altersübergängen prägen werden. Dieses Buch behandelt folgende Fragen: Wie hat sich der Wandel des Altersübergangs vollzogen? Wie war die Abfolge einzelner Reformen, und in welchen Aspekten des Altersübergangs war eine schnelle, in welchen nur eine allmähliche Anpassung möglich? Warum vollzog sich innerhalb weniger Jahre eine Entwicklung, die von vielen zuvor als erstrebenswert, aber lange nahezu einhellig als utopisch angesehen wurde? Welche neuen sozialen Risiken sind durch den Paradigmenwechsel in der Alterserwerbstätigkeit entstanden? Haben die Zunahme der Alterserwerbsbeteiligung und die Verlängerung der Erwerbsphasen Grenzen, und wann sind sie erreicht? Die hier entwickelte Klärung dieser Fragen bewegt sich in einem institutionalistischen Analyserahmen und betont das Ineinandergreifen von Arbeitsmarktund Rentenpolitik. Aber obwohl der institutionelle Rahmen für alle Individuen einer Gesellschaft gleich ist, sind es die Übergänge vom Erwerbsleben in Rente nicht. Sie sind vielmehr sozial strukturiert. Der institutionalistischen Erklärung sind also Elemente hinzufügen, die diese individuellen Unterschiede plausibel machen können. Diese Elemente liegen in erster Linie in der individuellen Beschäftigungsfähigkeit und den betrieblichen Personalstrategien. Sie liegen außerdem, wenngleich nicht in erster Linie, in den Haushalts- und Partnerschaftskontexten der älteren Erwerbstätigen. Zum Forschungsprojekt»Altersübergangs-Monitor«Die Analysen dieses Buches basieren auf einem Forschungsprojekt mit dem Titel»Altersübergangs-Monitor ein Berichtssystem zum Übergang von Erwerbstätigkeit in den Ruhestand«, das von 2003 bis 2014 von der Hans-Böckler-Stiftung und ab 2005 bis 2014 zusätzlich vom Forschungsnetzwerk Alterssicherung der Deutschen Rentenversicherung Bund gefördert wurde. Ziel des Altersübergangs-Monitors war, ein zeitnahes und differenziertes Bild der Altersübergangs- 18
Einleitung prozesse nachzuzeichnen. Als das Projekt von Matthias Knuth in den Jahren 2000 bis 2003 konzipiert wurde, schien sich ein Wandel des Altersübergangs bereits abzuzeichnen, weil die rentenpolitischen Weichenstellungen einen entsprechenden Weg vorgaben. Doch es war unbekannt und sollte Gegenstand der Beobachtung sein, in welchem Tempo und für welche Gruppen sich der Altersübergang verändert und wie sich die Pfade des Übergangs in den Ruhestand in ihrer Bedeutung und Struktur verschieben. Hinzu kam ein weiterer, für die Analysen ganz entscheidender Punkt: Zwar lag eine Vielzahl von Daten vor, die zur Analyse des Altersübergangs genutzt werden konnten und mit denen in der Öffentlichkeit und Politik bereitwillig hantiert wurde. Doch diese Daten erwiesen sich bei näherem Hinsehen als weniger aufschlussreich als zunächst vermutet. Zum einen handelt es sich oft um Querschnittsdaten, die Auskunft über einen Zustand in einem bestimmten Jahr geben, etwa das Durchschnittsalter aller Neurentnerinnen und -rentner eines Jahres. Aus diesen Daten lassen sich keine Übergangspfade ablesen; durch ihren Querschnittscharakter unterliegen sie außerdem demografischen Verzerrungen. Zum Zweiten produzieren die beiden relevanten Sozialversicherungen bzw. die Grundsicherung jeweils eigene Daten, die nicht miteinander verknüpft sind. Für die Analyse des Altersübergangs kommt es aber darauf an, gerade die Schnittstellen und Übergänge von Personen aus z. B. der Arbeitslosenversicherung in die Rentenversicherung nachzuvollziehen. In diesem Punkt hat sich die Datenlage entscheidend verbessert, denn in die Laufzeit des Forschungsprojekts fiel der Auf- und Ausbau von Forschungsdatenzentren, in denen die Sozialdaten der Sozialleistungsträger für Forschungszwecke aufbereitet werden. Doch gerade die analytisch wertvollen Längsschnittdaten individueller Erwerbsverläufe haben das Problem, dass sie mit mehrjähriger Verzögerung erstellt und nicht laufend aktualisiert werden. Dies konfligierte mit dem Anspruch des Altersübergangs-Monitors, die Veränderungen zeitnah am aktuellen Rand nachzuzeichnen. Ein dritter Punkt ist, dass die Daten der Sozialversicherungsträger ein objektiviertes Bild der individuellen Versicherungsstatus bieten, aber damit die Bedingungen des Altersübergangs nur sehr unvollständig beschreiben. Denn die individuellen Entscheidungen zur Fortsetzung oder Aufgabe der Erwerbstätigkeit und des Übergangs in Rente werden geprägt durch individuelle Präferenzen und Ressourcen, Entscheidungen innerhalb der Familie sowie Beschäftigungschancen und Personalstrategien von Betrieben. Über diese Sachverhalte sagen die Sozialdaten nur sehr wenig aus. Es war deshalb erforderlich, die Datengrundlagen um Befragungsdaten von Betrieben und Personen zu ergänzen. Auch diese Daten sind nicht oder nur in wenigen Ausnahmefällen mit den Sozialdaten verknüpft. Zusammenfassend lagen also reichhaltige Daten vor, die aber durch ein analytisches 19
Kapitel 1 Verständnis des Übergangsgeschehens interpretativ zu verknüpfen waren. Dies war die zentrale methodische Herausforderung bei den Analysen zum Altersübergang. Von Anfang an zielte das Forschungsprojekt darauf, die Ergebnisse der Öffentlichkeit in relativ kurzen Berichten, den»altersübergangs-reporten«, zur Verfügung zu stellen. Erst im Rückblick wird deutlich, dass diese Reporte in eine Zeit des grundlegenden Wandels des Altersübergangs fielen. Dieses Buch fasst diese Entwicklung zusammen und zeichnet sie aus der vorteilhaften Position, zurückschauen zu können, nach. Im Anhang ist eine vollständige Aufstellung aller Altersübergangs-Reporte zu finden, die nach wie vor an ihrer ursprünglichen Stelle im Internet abrufbar sind. Das Forschungsprojekt hatte eine außergewöhnlich lange Laufzeit. Am Forschungsteam durchgängig beteiligt (2003 2014) waren Matthias Knuth, der das Projekt konzipierte, und Martin Brussig, der mit Projektbeginn zum Team dazustieß. Renate Büttner gehörte von 2003 bis 2007 dem Team an. Sascha Wojtkowski war zunächst als studentische Hilfskraft (ab 2003), später als wissenschaftlicher Mitarbeiter beteiligt (2007 2008). Sarah Mümken wirkte als wissenschaftliche Mitarbeiterin von 2010 bis 2014 mit. Einbezogen wurde auch eine Reihe von Praktikantinnen und Praktikanten, von denen wir uns besonders bei Katharina Eggers, Mirko Ribbat und Stefan Schillhabel bedanken. Gemeinsam erstellte das Projektteam 30 Altersübergangs-Reporte; einen weiteren Report steuerte Gerhard Bäcker bei. Ein besonderer Dank des Forschungsteams geht an die Projektzuständigen aufseiten der Geldgeber, Sebastian Brandl und Claudia Bogedan für die Hans- Böckler-Stiftung sowie Uwe Rehfeld und Tim Köhler-Rama vom Forschungsnetzwerk Alterssicherung. Besonders hilfreich war die Zusammenarbeit mit der Statistik der Rentenversicherung und dem Forschungsdatenzentrum der Deutschen Rentenversicherung Bund; stellvertretend sei hierfür Reinhold Thiede, Edgar Kruse und Ralf Himmelreicher gedankt. Das Projekt wurde von einem Projektbeirat begleitet, dem Expertinnen und Experten aus Wissenschaft und Gewerkschaft, der Rentenversicherung und der Bundesagentur für Arbeit angehörten. Eine Auflistung aller Beiratsmitglieder befindet sich im Anhang. Ihnen danken wir für die Unterstützung und zahllose Anmerkungen und Hinweise zur Interpretation unserer Befunde. Wir bedanken uns außerdem bei Michael Kühlen von der Hans-Böckler-Stiftung und bei Jürgen Hahnemann für die Unterstützung bei der Produktion des Buches sowie bei Bettina Mosler und Oya Baser für unermüdliche Korrekturarbeiten. Duisburg, im April 2016 Martin Brussig, Matthias Knuth, Sarah Mümken 20