Vorlesung 5 Allgemeines Verwaltungsrecht

Vorlesung 5 Allgemeines Verwaltungsrecht I. Der Verwaltungsbegriff Von der Wiege bis zur Bahre Formulare, Formulare. Wie dieses Sprichwort zum Ausdruck bringt, begegnet uns die Verwaltung im täglichen Leben auf Schritt und Tritt. Aus inhaltlicher Sicht können wir Verwaltung als Sozialgestaltung auffassen, d.h. als Wahrnehmung von Aufgaben im öffentlichen Interesse: So ist es z.b. Aufgabe der Verwaltung ein geregeltes Wirtschaftsleben zu gewährleisten (vgl. Gewerbeordnung), oder im Rahmen der so genannten Sicherheitspolizei Gefahren abzuwehren. Aufgabe der Verwaltung ist es aber etwa auch Straßen zu bauen oder Krankenhäuser sowie Schulen zu errichten und zu betreiben ( Daseinsvorsorge ). Die Tätigkeitsbereiche der Verwaltung sind also sehr weit gesteckt und umfassen wie das letzte Beispiel zeigt auch Aufgaben die grundsätzlich ebenso von Privaten erfüllt werden können. Es ist daher schwierig, den Begriff der Verwaltung aus juristischer Sicht genau abzugrenzen. Juristen gehen daher vom so genannten organisatorischen Verwaltungsbegriff aus. Danach wird unter Verwaltung jede staatliche Tätigkeit, die von (weisungsgebundenen) Verwaltungsorganen vollzogen wird, verstanden. Die Verwaltung bildet ebenso wie die Gerichtsbarkeit einen Teil der Staatsgewalt Vollziehung. Verwaltungsorgane sind allerdings in der Regel weisungsgebunden, während Richter typischerweise unabhängig und unabsetzbar sind. II. Verwaltungsrecht Entsprechend dem organisatorischen Verwaltungsbegriff verstehen wir unter Verwaltungsrecht die Summe aller Rechtsvorschriften, die von Verwaltungsorganen zu vollziehen sind. Verwaltungsrecht lässt sich in materielles Verwaltungsrecht und formelles Verwaltungsrecht unterteilen. Zum formellen Verwaltungsrecht zählen einerseits das Organisationsrecht, das insbesondere den Aufbau der Verwaltungsorgane und ihrer Hilfsapparate regelt (z.b. Bundesministeriengesetz) und andererseits das Verwaltungsverfahrensrecht (z.b. AVG). Zum materiellen Verwaltungsrecht zählt als so genanntes Besonderes Verwaltungsrecht die große Masse der Verwaltungsrechtsvorschriften, wie z.b. das Staatsbürgerschaftsrecht, Baurecht, Wasserrecht oder Naturschutzrecht. Das so genannte Allgemeine Verwaltungsrecht enthält allgemeine bzw. grundsätzliche Lehren des Verwaltungsrechts (z.b. Begriff des Verwaltungsaktes bzw. Bescheides). Es handelt sich dabei um ein Produkt der Lehre, das nicht kodifiziert, d.h. gesetzlich niedergeschrieben ist. 1

III. Juristische Personen des öffentlichen Rechts Unter einer juristischen Person verstehen wir jeden von einer natürlichen (physischen) Person verschiedenen Träger von Rechten und Pflichten. Juristische Personen des Privatrechts sind dadurch gekennzeichnet, dass sie durch einen Privatrechtsakt eingerichtet werden (z.b. Gründung einer GmbH durch Gesellschaftsvertrag). Juristische Personen des öffentlichen Rechts werden dagegen durch staatlichen Hoheitsakt errichtet, insbesondere durch Gesetz oder Verordnung. Sie dienen in der Regel der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Juristische Personen des öffentlichen Rechts können sein: - Körperschaften - Anstalten - Fonds und Stiftungen Körperschaften bestehen aus einer Personenmehrheit bzw. Mitgliedern. Wir unterscheiden einerseits Gebietskörperschaften (Bund, Länder und Gemeinden) und andererseits Personalkörperschaften (z.b. Arbeiterkammern, Wirtschaftskammern, Fremdenverkehrsverbände u.a.). Anstalten bestehen aus einer Gesamtsache (Gebäude, Maschinen und Geräte etc.); sie haben Benutzer. Beispiele sind etwa Krankenanstalten oder die als Anstalten organisierten Bundesmuseen. Fonds und Stiftungen bestehen aus einer Vermögensmasse; sie haben Begünstigte (z.b. Fremdenverkehrs- und Wohnbauförderungsfonds der Länder). IV. Organe A. Organe und Organwalter Unter Organen verstehen wir von der Rechtsordnung geschaffene Einrichtungen, denen bestimmte Aufgaben zukommen. Ganz abstrakt gesehen kann man unter einem Organ ein Bündel bestimmter Zuständigkeiten (z.b. zur Entscheidung in verschiedenen Verwaltungsangelegenheiten), verstehen; so z.b. der Landeshauptmann von Salzburg, der Bürgermeister von Wien. Von einem Organ müssen wir bei genauer Betrachtung den Organwalter, d.h. die physische Person, die eine Organfunktion ausübt, unterscheiden. So übt z.b. derzeit Dr. Michael Häupl die Funktion des Organs Bürgermeister von Wien aus. Da juristische Personen von der Rechtsordnung geschaffene künstliche Gebilde darstellen, benötigen sie Organe bzw. Organwalter, die für sie handeln. Deren Handlungen sind dann den juristischen Personen zuzurechnen. Diese Frage der Zurechnung kann etwa im Fall von Amtshaftungsansprüchen relevant werden (wenn 2

z.b. ein Organwalter des Bundes in Vollziehung der Gesetze Schaden verursacht, ist der Bund dafür haftbar). B. Arten von Organen Nach der Art der Willensbildung unterscheiden wir monokratische Organe (ein Organwalter) einerseits und Kollegialorgane (mehrere Organwalter) andererseits. Monokratische Organe sind z.b. der Bundesminister, der Bezirkshauptmann, der Bürgermeister. Kollegialorgane bilden z.b. die Bundesregierung, die Landesregierung oder der Gemeinderat. Anmerkung: Der Bundesminister (z.b. Landwirtschaftsminister) als monokratisches Organ ist zugleich Mitglied der Bundesregierung als Kollegialorgan. C. Hilfsapparate von Organen Organe haben vielfach Hilfsapparate bzw. Dienststellen die ihre Entscheidungen vorbereiten. So bereitet z.b. das Bundesministerium (z.b. Lebensministerium) Entscheidungen für den Bundesminister vor: entscheidet ein Beamter des Ministeriums für den Bundesminister, dann ist dies rechtlich eine Entscheidung des Bundesministers. Das Amt der Landesregierung (z.b. Amt der niederösterreichischen Landesregierung) ist für den Landeshauptmann und die Landesregierung (bzw. die einzelnen Landesräte) tätig. Das Gemeindeamt arbeitet für den Bürgermeister und für den Gemeinderat; ihm entspricht in Städten mit eigenem Statut der Magistrat (z.b. Magistrat Wien mit den, rechtlich unselbständigen, Bezirksämtern). D. Behörden Unter Behörden verstehen wir Verwaltungsorgane, denen (durch Gesetz) Aufgaben der Hoheitsverwaltung übertragen worden sind. Sie zeichnen sich dadurch aus, dass sie über Imperium, d.h. einseitige Befehls- und Zwangsgewalt gegenüber dem Bürger verfügen. Dies bedeutet etwa, dass sie Bescheide erlassen können. Von den Behörden unterscheiden wir sonstige Dienststellen, denen keine Aufgaben der Hoheitsverwaltung zukommen (z.b. Lebensmitteluntersuchungsanstalten). V. Bundes- und Landesverwaltung An der Spitze der Bundes- und Landesverwaltung stehen jeweils oberste Verwaltungsorgane. Auf Bundesebene sind dies der Bundespräsident, die Bundesregierung insgesamt (Bundeskanzler, Vizekanzler, Bundesminister) sowie die einzelnen Bundesminister. 3

Auf Landesebene ist oberstes Organ die Landesregierung. Sie besteht aus dem Landeshauptmann, dem Landeshauptmannstellvertreter und den einzelnen Landesräten. Die Stellung der obersten Verwaltungsorgane ist dadurch charakterisiert, dass sie im Verhältnis zueinander gleichrangig und weisungsfrei sind. So hat zwar der Bundeskanzler im Rahmen der Bundesregierung eine politische Leitfunktion, kann aber den einzelnen Bundesministern keine Weisung erteilen. Unterhalb der obersten Organe müssen wir auf Bundesebene die unmittelbare Bundesverwaltung einerseits und die mittelbare Bundesverwaltung andererseits unterscheiden. Die unmittelbare Bundesverwaltung wird durch eigene Bundesbehörden (z.b. Finanzämter) vollzogen; sie ist die Ausnahme. Regelfall ist dagegen die mittelbare Bundesverwaltung. Hier werden Gesetze des Bundes von den Landesbehörden, d.h. dem Landeshauptmann und den ihm unterstellten Bezirksverwaltungsbehörden, vollzogen. Der Landeshauptmann ist dabei an die Weisungen des entsprechenden Bundesministers gebunden. Bezirksverwaltungsbehörden bilden einerseits die 80 Bezirkshauptmannschaften und andererseits die Magistrate der 15 Städte mit eigenem Statut (Statutarstädte, z.b. Wien, Krems, Eisenstadt, Salzburg). Sie sind im Regelfall erstinstanzliche Behörde im Bereich der mittelbaren Bundesverwaltung (zb Gewerberecht, Wasserrecht, Forstrecht) und der Landesverwaltung (zb Naturschutzrecht). VI. Weisungsprinzip Das für die Verwaltung typische Weisungsprinzip ist in Art. 20 Abs. 1 BVG niedergelegt. Diese Bestimmung besagt, dass die Verwaltung unter der Leitung der obersten Organe des Bundes und der Länder nach den Bestimmungen der Gesetze zu führen ist und die Verwaltungsorgane den ihnen vorgesetzten Organen für ihre amtliche Tätigkeit verantwortlich sind sowie grundsätzlich an deren Weisungen gebunden sind. Weisungen können von einem nachgeordneten Organ nur dann abgelehnt werden, wenn sie entweder von einem unzuständigen Organ erteilt wurden oder ihre Befolgung gegen strafgesetzliche Vorschriften verstoßen würde (z.b. dann, wenn die Befolgung der Weisung zu Amtsmissbrauch führen würde; nicht aber schon bei jeder einfachen Gesetzwidrigkeit). In den letzten Jahren ist, u.a. aufgrund europarechtlicher Einflüsse, eine Entwicklung des Verwaltungsrechts hin zu weisungsfreien Organen festzustellen. Dementsprechend sieht Art. 20 Abs. 2 B-VG in bestimmten Fällen ausdrücklich vor, dass Verwaltungsorgane von der Bindung an Weisungen der ihnen vorgesetzten Organe freigestellt werden können und dann lediglich einem Aufsichtsrecht der obersten Organe unterliegen. 4

Weisungsfreie Organe können zur Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (z.b. Rechtsschutzbeauftragter) oder zur Sicherung des Wettbewerbs sowie zur Durchführung der Wirtschaftsaufsicht eingerichtet werden. VII. Gemeinden Nach Art. 116 BVG gliedert sich jedes Land in Gemeinden. Die Gemeinde ist Gebietskörperschaft mit dem Recht auf Selbstverwaltung (Autonomie) und zugleich Verwaltungsprengel. Organe der Gemeinde sind jedenfalls: - der Gemeinderat ( Gemeindeparlament ) - der Gemeindevorstand (Stadtrat) bei Städten mit eigenem Statut der Stadtsenat - der Bürgermeister Der Wirkungsbereich der Gemeinde ist einerseits ein eigener und andererseits ein vom Bund oder vom Land übertragener (Art. 118 BVG). Der eigene Wirkungsbereich ist Ausdruck der der Gemeinde zugestandenen Autonomie und umfasst nach der Verfassung alle Angelegenheiten, die im ausschließlichen oder überwiegenden Interesse der in der Gemeinde verkörperten örtlichen Gemeinschaft gelegen und geeignet sind, durch die Gemeinschaft innerhalb ihrer örtlichen Grenzen besorgt zu werden. Dazu zählen z.b. die örtliche Baupolizei oder die örtliche Raumplanung (Flächenwidmung). Als Ausdruck ihrer Autonomie ist die Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich frei von Weisungen staatlicher Organe (also außerhalb der Gemeinde bestehender Organe des Landes oder Bundes). Für die Vollziehung des eigenen Wirkungsbereiches (z.b. Baurecht) ist in erster Instanz in der Regel der Bürgermeister zuständig. VIII. Hoheitsverwaltung Privatwirtschaftsverwaltung Im Bezug auf das Verwaltungshandeln müssen wir zwischen der Hoheitsverwaltung einerseits und der Privatwirtschaftsverwaltung andererseits unterscheiden. Im Bereich der Hoheitsverwaltung handelt der Staat mit Imperium bzw. behördlich. Bei Rechtsstreitigkeiten ist der Verwaltungsrechtsweg (Instanzenzug, Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts) zu beschreiten. Im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung agiert der Staat dagegen - nicht hoheitlich, sondern handelt wie ein Privater, d.h. er bedient sich auch der einem Privaten zur Verfügung stehenden Handlungsformen, insbesondere des Vertrages. Im Fall von Rechtsstreitigkeiten ist in der Regel der Zivilrechtsweg (ordentliche Gerichte) einzuschlagen. Dennoch besteht im Bereich der Privatwirtschaftsverwaltung vielfach ein Rechtsschutzdefizit, da aufgrund der bestehenden Machtungleichgewichte (wenn der Staat z.b. öffentliche Aufträge zum Bau eines Krankenhauses vergibt, ist er viel mächtiger als ein privater Bauherr, der Aufträge an Baumeister erteilt) die 5

zivilrechtlichen Bestimmungen oft unzureichend sind. Um dies auszugleichen wurden in den letzten Jahren, u.a. aufgrund europarechtlicher Vorgaben, auch im Bereich der Privatwirtschaftsverwaltung eigene Rechtsschutzinstrumente (insbesondere im Vergaberecht) eingeführt. Bei groben Rechtswidrigkeiten (z.b. willkürliche Vergabe öffentlicher Förderungsgelder) bietet auch die so genannte Fiskalgeltung der Grundrechte einen gewissen Ausgleich (vgl. VO 3). a) Handlungsformen der Hoheitsverwaltung Für die Hoheitsverwaltung sind bestimmte Handlungsformen der Verwaltung charakteristisch. So z.b. die Verordnung. Verordnungen sind (wie Gesetze) generellabstrakte Regelungen (haben also einen allgemeinen Adressatenkreis); sie dienen der Konkretisierung und Durchführung von Gesetzen (z.b. Festlegung bestimmter Grenzwerte für Luftschadstoffe). Individuell-konkrete Verwaltungsakte richten sich dagegen an einzelne Bürger und betreffen konkrete Sachverhalte. Die wichtigste Form eines individuellen Verwaltungsaktes ist der Bescheid (z.b. Baugenehmigung, Strafbescheid). Daneben gibt es so genannte verwaltungsbehördliche Maßnahmen (genauer Akte unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt ). Sie ergehen im Unterschied zum Bescheid ohne vorangegangenes Verwaltungsverfahren und ermöglichen ein rasches Handeln der Verwaltung (z.b. Abschleppen eines Autos, Beschlagnahme von Schmuggelware). Individuell-konkrete Akte der Verwaltung sind schließlich die schon erwähnten Weisungen. Sie richten sich an untergeordnete Organwalter, nicht aber direkt an den Bürger. b) Bereiche der Privatwirtschaftsverwaltung Wie erwähnt, lassen sich Hoheitsverwaltung und Privatwirtschaftsverwaltung durch die Handlungsformen (hoheitliches Handeln einerseits, Vertrag andererseits) unterscheiden. Aus inhaltlicher Sicht können die beiden Verwaltungsbereiche dagegen nicht strikt getrennt werden. Typischerweise zählen freilich zur Privatwirtschaftsverwaltung das öffentliche Auftragswesen, die Subventionsvergabe sowie die Führung öffentlicher Unternehmen. Zum öffentlichen Auftragswesen gehören zunächst die so genannten administrativen Hilfsgeschäfte, z.b. der Ankauf von Dienstautos für die Landesregierung. Den wichtigsten Bereich bildet die Vergabe öffentlicher Aufträge durch die Verwaltung, z.b. zwecks Errichtung von Straßen durch private Baufirmen. Dieser wirtschafts- und rechtspolitisch bedeutsame Verwaltungsbereich ist seit einigen Jahren im Bundesvergabegesetz geregelt. Unter Subventionen versteht man Förderungen (z.b. Geldzuschüsse, Zinsengarantien, Steuernachlässe). Förderungen werden vergeben, um einen bestimmten, im öffentlichen 6

Interesse gelegenen Subventionszweck zu erreichen (z.b. Wohnbauförderung für Jungfamilien, Arbeitsplatzschaffung). Öffentliche Unternehmen sind Betriebe, die ganz oder teilweise im Staatseigentum stehen. Organisatorisch gesehen sind sie allerdings vielfach aus der Staatsverwaltung ausgegliedert und besitzen eigene Rechtspersönlichkeit (z.b. öffentlich-rechtliche Anstalt, privatrechtliche AG oder GmbH). Beispiele für öffentliche Unternehmen sind etwa die Österreichische Bundesforste AG, die ÖBB oder die Straßenbaugesellschaft ASFINAG. IX. Gesetzesbindung der Verwaltung Art. 18 Abs. 1 BVG bestimmt: Die gesamte staatliche Verwaltung darf nur aufgrund der Gesetze ausgeübt werden. ( Legalitätsprinzip, vgl. oben Regelkreis der parlamentarischen Demokratie ). In bestimmten Fällen sieht der Gesetzgeber freilich von einer engeren Bindung der Verwaltung insofern ab, als er der Verwaltung ein so genanntes Ermessen einräumt. Dieses Ermessen ist von der Verwaltungsbehörde aber im Sinne des Gesetzes auszuüben (vgl. Art 130 Abs. 2 BVG). Ermessen kommt im Gesetz häufig dadurch zum Ausdruck, dass es heißt, dass die Verwaltung eine bestimmte Handlung setzen kann (oder auch wenn es im 10 Abs. 1 Staatsbürgerschaftsgesetz heißt, dass die Staatsbürgerschaft einem Fremden verliehen werden darf, wenn er sich seit mindestens zehn Jahren ununterbrochen rechtmäßig im Bundesgebiet aufgehalten hat, er nicht wegen bestimmter schwerer Vergehen bestraft ist und sein Lebensunterhalt gesichert ist etc.). Dem gegenüber kommt eine engere Bindung an das Gesetz etwa dadurch zum Ausdruck, dass der Verwaltung ein bestimmtes Handeln aufgetragen ist (so ist etwa nach 12 Staatsbürgerschaftsgesetz einem Fremden die Staatsbürgerschaft zu verleihen, wenn er seit mindestens 30 Jahren ununterbrochen seinen Hauptwohnsitz im Bundesgebiet hat; es besteht dann ein Rechtsanspruch auf Verleihung der Staatsbürgerschaft). X. Rechtsmittelzüge Im Bereich der Hoheitsverwaltung können hoheitliche Entscheidungen (Bescheide) bei den zuständigen Verwaltungsgerichten bekämpft werden. Auf Bundesebene bestehen ein Bundesverwaltungsgericht sowie ein Bundesfinanzgericht, auf Landesebene ist für jedes Bundesland ein eigenes Landesverwaltungsgericht eingerichtet. Welches Verwaltungsgericht für die Beschwerde zuständig ist, richtet sich nach dem entsprechenden Verwaltungsbereich (unmittelbare oder mittelbare Bundesverwaltung, Landesverwaltung). Das heißt etwa, dass der Instanzenzug im Bereich der unmittelbaren Bundesverwaltung an das Bundesverwaltungsgericht geht, im Bereich der mittelbaren 7

Bundesverwaltung dagegen von der Bezirksverwaltungsbehörde zunächst zum jeweiligen Landesverwaltungsgericht. Im Bereich der Landesverwaltung (z.b. Naturschutzrecht) geht der Instanzenzug von der Bezirksverwaltungsbehörde an das Landesverwaltungsgericht. XI. Amtshaftung Im Bereich der Hoheitsverwaltung unterliegt der Staat der so genannten Amtshaftung. Dementsprechend bestimmt Art. 23 BVG: Der Bund, die Länder, die Gemeinden und die sonstigen Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts haften für den Schaden, den die als ihre Organe handelnden Personen in Vollziehung der Gesetze durch ein rechtswidriges Verhalten wem immer schuldhaft zugefügt haben. Amtshaftung ist z.b. dann gegeben, wenn bei der Inspektion eines Betriebsgeländes ein Schaden für den Unternehmer entsteht. Amtshaftung kann aber auch durch Unterlassungen der Behörde, z.b. durch die Unterlassung der Kontrolle von Gewerbebetrieben und daraus entstehender Schäden für die Nachbarn, begründet werden. Die Amtshaftung ist vor den ordentlichen Gerichten durchzusetzen. 8