MicheleJohn Rechtsfragen der Beendigung der Wiederaufarbeitung abgebrannter Brennelemente Nomos
Inhaltsverzeichnis Abkürzungs Verzeichnis 19 Erstes Kapitel: Problemaufriss 27 A. Bedeutung der Thematik 27 I. Tatsächliche Probleme 27 II. Rechtliche Probleme 29 1. Das Verbot der Abgabe abgebrannter Brennelemente zur Wiederaufarbeitung gemäß 9a Abs. 1 S. 2 AtG 30 2. Der Nachweis der Entsorgungsvorsorge gemäß 9a Abs. la bis le AtG 32 3. Zwei Problemfelder 33 B. Ziele der Darstellung 34 C. Gang der Untersuchung 34 Zweites Kapitel: Die Wiederaufarbeitung abgebrannter Brennelemente im Ausland in praktischer und rechtlicher Hinsicht 36 A. Die deutsche Wiederaufarbeitungspolitik 36 I. Das integrierte Entsorgungszentrum 37 II. Das Integrierte Entsorgungskonzept 38 III. Konzept der Gleichrangigkeit der Entsorgungswege 40 IV. Konzept der dezentralen Zwischenlagerung und Endlagerang 41 B. Die Wiederaufarbeitungsanlagen in Sellafield/Großbritannien und La Hague/Frankreich 41 I. Der Wiederaufarbeitungskomplex in Sellafield 41 II. Der Wiederaufarbeitungskomplex in La Hague 43 C. Prinzipbeschreibung einer Wiederaufarbeitungsanlage 44 I. Entnahme der Brennelemente aus dem Reaktor und Transport zur Wiederaufarbeitungsanlage 45 II. Brennelementeingangslager 46 III. Wiederaufarbeitungsprozess 47 1. Head-End 47 2. Extraktion 48 4. Tail-End 48 IV. Behandlung radioaktiver Abfälle und Abgase 49
1. Hochaktiver Abfall 49 2. Mittelaktiver Abfall 50 3. Schwachaktiver Abfall 50 4. Radioaktive Abwässer 51 5. Zusammenfassung 52 V. Verwertung der rückgewonnenen Endprodukte 52 1. Verwertung von abgetrenntem Uran 52 2. Verwertung von abgetrenntem Plutonium 53 3. Zusammenfassung 54 D. Wirtschaftlichkeit der Wiederaufarbeitung 55 E. Risikobetrachtung der Wiederaufarbeitung 57 I. Gefahren bei der Lagerang 59 1. Brennelementeingangslager 59 2. Lagerang der Spaltproduktlösung 60 3. Glaskokillenlager 62 II. Gefahren durch Störfälle im eigentlichen Wiederaufarbeitungsprozess 62 III. Gefahren durch terroristische Angriffe 63 1. Bedrohungsszenarien bezüglich der Wiederaufarbeitungsanlage in La Hague 63 2. Bedrohungsszenarien bezüglich der Wiederaufarbeitungsanlage in Sellafield 65 IV. Zusammenfassung 66 F. Die Rechtsgrandlagen für den Normalbetrieb von Wiederaufarbeitungsanlagen in Großbritannien und Frankreich 67 I. Gesetzliche Regelungen bezüglich der Wiederaufarbeitung abgebrannter Brennelemente, des Strahlenschutzes und der genehmigten Emissionen in Großbritannien 68 1. Genehmigungs- und Überwachungsvorschriften im britischen Atom- und Strahlenschutzrecht 69 a) Nuclear Installations Act 1965 69 b) Radioactive Substances Act 1993 70 c) The Ionising Radiations Regulations 1999 73 d) Zusammenfassung 75 2. Genehmigte Emissionsgrenzwerte der Wiederaufarbeitungsanlage in Sellafield 75 a) Abgabe von Emissionen 75 b) Änderung der Grenzwerte am Beispiel des Nuklids Technetium-99 76 aa) Inbetriebnahme der Anlage THORP 76 bb) Inbetriebnahme der Anlage EARP 77 cc) Zukünftige Reduktion 78 c) Zusammenfassung 81
3. Tatsächliche Emissionen der Wiederaufarbeitungsanlage in Sellafield 81 4. Auswirkungen der Strahlenbelastung in der Umgebung der Wiederaufarbeitungsanlage in Sellafield 83 a) Räumliche Ausbreitung radioaktiver Substanzen 83 b) Auswirkungen auf den Menschen 84 aa) Höhe der Strahlenexpositionen 85 bb) Mögliche Folgen der Strahlenexpositionen 86 c) Zusammenfassung 87 II. Gesetzliche Regelungen bezüglich der Wiederaufarbeitung abgebrannter Brennelemente, des Strahlenschutzes und der genehmigten Emissionen in Frankreich 88 1. Genehmigungs- und Überwachungsvorschriften im französischen Atom- und Strahlenschutzrecht 88 a) Dekret 63-1228 (Bewilligungsverfahren für Hauptkernanlagen) 89 b) Dekret 66-450 (Allgemeine Strahlenschutzverordnung) 90 c) Dekret 95-540 (Ableitung radioaktiver Stoffe) 92 d) Zusammenfassung 92 2. Genehmigte Emissionswerte der Wiederaufarbeitungsanlage in La Hague 93 3. Tatsächliche Emissionen der Wiederaufarbeitungsanlage in La Hague 93 4. Auswirkungen der Strahlenbelastung in der Umgebung der Wiederaufarbeitungsanlage in La Hague 94 a) Räumliche Ausbreitung radioaktiver Substanzen 94 b) Auswirkungen auf den Menschen 95 aa) Höhe der Strahlenexposition 95 bb) Mögliche Folgen der Strahlenexposition 95 c) Zusammenfassung 97 Drittes Kapitel: Die Betreiberpflichten gemäß 9a AtG hinsichtlich der Wiederaufarbeitung deutscher abgebrannter Brennelemente im Ausland 98 A. Betreiberpflichten gemäß 9a AtG im Allgemeinen 98 B. Betreiberpflicht zur schadlosen Verwertung nach 9a Abs. 1 S. 1 AtG 100 I. Zulässigkeit der Wiederaufarbeitung im Ausland 101 II. Adressaten der Sorgepflicht im Sinne des 9a Abs. 1 S. 1 AtG 102 III. Gegenstand der schadlosen Verwertung radioaktiver Reststoffe im Sinne des 9a Abs. 1 S. 1 AtG 103 1. Radioaktive Reststoffe 103 2. Schadlose Verwertung 103
10 IV. Umfang der schadlosen Verwertung radioaktiver Reststoffe im Sinne des 9a Abs. 1 S. 1 AtG 105 1. Wiederaufarbeitungsprodukte 105 2. Wiederaufarbeitungsabfälle 106 3. Tatsächliche Handlungspflichten 106 V. Die inländischen Betreiberpflichten gemäß 9a Abs. 1 S. 1 AtG als Maßstäbe der Wiederaufarbeitung im Ausland 107 1. Anforderungen gemäß 9a Abs. 1 S. 1 AtG bei der Wiederaufarbeitung abgebrannter Brennelemente aus deutschen Kernkraftwerken im Ausland 107 a) Jeweils nationale Regelungen maßgebend 107 b) Anforderungen des 9a AtG maßgebend 107 c) Diskussion 108 2. Völkerrechtliche Einwände 108 a) Territorialitätsprinzip 109 b) Regelung eines inländischen Sachverhalts mit Auslandsbezug 110 aa) Räumlicher und sachlicher Geltungsbereich einer Rechtsnorm 111 bb) Anknüpfungspunkt 111 cc) Ausgleich von Zuständigkeitskonflikten 112 dd) Folgerangen 112 c) Zusammenfassung 113 3. Europarechtliche Einwände 113 a) EURATOM-Grundnormen 114 b) Richtlinienvorschlag über die Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfalle 116 aa) Kompetenz der Gemeinschaft zum Erlass der vorgeschlagenen Richtlinie 117 (1) Keine Kompetenz der Gemeinschaft aus Art. 30 ff. EURATOM-Vertrag 118 (2) Art. 30 ff. EURATOM-Vertrag als Kompetenzgrandlage 118 (3) Diskussion 119 bb) Inhalt der vorgeschlagenen Richtlinie 120 (1) Ziele des Richtlinienvorschlags 120 (2) Anforderungen an die Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfalle 121 (3) Programm für die Entsorgung radioaktiver Abfälle 121 (4) Sonstige Regelungen 123 (5) Diskussion 123 c) Europäischer Binnenmarkt 124 d) Gemeinschaftsrechtliche Grandfreiheiten 126
aa) Warenverkehrs-oder Dienstleistungsfreiheit? 127 (1) Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und herrschende Literaturmeinung 128 (2) Kritik 129 (a) Schwerpunkt des grenzüberschreitenden Gesamtvorgangs 129 (b) Keine Handelsgeschäfte 130 (c) Diskussion 130 (aa) Schwerpunktkriterium 130 (bb) Regelungszweck 131 (cc) Keine Handelsgeschäfte 131 (dd) Rückholbarkeit 132 bb) Dienstleistungsfreiheit 133 (1) Das Verhältnis zwischen EGV und EURATOM- Vertrag 134 (2) Dienstleistung im Sinne von Art. 50 EGV 136 (3) Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49 EGV 137 (a) Diskriminierung 137 (b) Keine Diskriminierung 138 (c) Diskussion 138 (4) Zulässigkeit der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit 139 (a) Zwingende Gründe des Allgemeininteresses 139 (b) Verhältnismäßigkeit 141 (c) Keine entsprechenden Regelungen in Frankreich und Großbritannien 142 (d) Gemeinschaftsgrandrechte als Maßstab der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit 144 (aa) Geschützte Grandrechte 145 (bb) Berufsfreiheit 146 (cc) Eigentumsrecht 147 e) Zusammenfassung 148 VI. Vereinbarkeit der schadlosen Verwertung gemäß 9a Abs. 1 S. 1 AtG mit den Zwecken des 1 Nr. 2 bis 4 AtG 149 1. Schutz von Leben, Gesundheit und Sachgütern im Sinne des 1 Nr. 2 AtG 149 a) Atomrechtliche Regelungen des Schutzes 150 aa) Inhalt der atomrechtlichen Schutzpflicht 150 bb) Reichweite der atomrechtlichen Schutzpflicht 151 (1) Literatur 152 (2) Rechtsprechung 153 (3) Diskussion 154 11
12 b) Konkretisierung der atomrechtlichen Schutzpflicht durch strahlenschutzrechtliche Regelungen des Schutzes 155 aa) Grundpflichten zur Dosisbegrenzung und Strahlenminimierang 15 6 bb) Strahlenbelastungsgrenzwerte im Normalbetrieb 157 (1) Höhe der Dosisgrenzwerte 157 (2) Berechnung der Strahlenexposition 158 (3) Strahlenexposition bei der Wiederaufarbeitung abgebrannter Brennelemente 159 (4) Zusammenfassung 159 cc) Störfall-Planungsgrenzwerte 160 (1) Anforderungen gemäß 49 Abs. 1 StrlSchV 160 (2) Anforderungen gemäß 50 Abs. 1 StrlSchV 161 dd) Zusammenfassung 163 Innere und äußere Sicherheit im Sinne des 1 Nr. 3 AtG 163 a) Allgemein 163 aa) Innere Sicherheit 164 bb) Äußere Sicherheit 165 cc) Folgerangen 166 b) Völkerrechtliche Sicherheitsanforderungen 166 aa) Übereinkommen über den physischen Schutz von Kernmaterial 166 (1) Inkrafttreten des Übereinkommens 167 (2) Inhalt des Übereinkommens 167 (3) Konkretisierung durch die Empfehlungen der IAEO 168 (4) Zusammenfassung 170 bb) Übereinkommen über nukleare Sicherheit 171 (1) Ziele 171 (2) Anwendungsbereich 172 (3) Durchfuhrungsmaßnahmen und Berichterstattung 172 (4) Rahmen für Gesetzgebung und Vollzug sowie allgemeine Sicherheitsüberlegungen 173 (5) Zusammenfassung 174 cc) Gemeinsames Übereinkommen über die Sicherheit der Behandlung abgebrannter Brennelemente und über die Sicherheit der Behandlung radioaktiver Abfälle 174 (1) Ziele des Gemeinsamen Übereinkommens 175 (2) Anwendungsbereich des Gemeinsamen Übereinkommens 175 (3) Inhalt des Gemeinsamen Übereinkommens 176 (a) Sicherheit bei der Behandlung abgebrannter Brennelemente 177
(b) Sicherheit bei der grenzüberschreitenden Verbringung (c) Überprüfungstagungen dd) Zusammenfassung c) Europarechtliche Sicherheitsanforderungen aa) Richtlinienvorschlag zur Festlegung grandlegender Verpflichtungen und allgemeiner Grandsätze im Bereich der Sicherheit kerntechnischer Anlagen (1) Zweck und Anwendungsbereich (2) Inhalt (3) Ausblick bb) Richtlinie 92/3/EURATOM des Rates vom 3.2.1992 cc) Verordnung des Rates Nr. 1493/93/EURATOM vom 8.6.1993 183 dd) Zusammenfassung 183 d) Nationale Sicherheitsanforderungen 183 aa) Atomgesetz 184 bb) Verordnungen 184 (1) Verordnung über die Verbringung radioaktiver Abfälle in das oder aus dem Bundesgebiet vom 27. Juli 1998 184 (2) Verordnung für die Überprüfung der Zuverlässigkeit zum Schutz gegen Entwendung oder erhebliche Freisetzung radioaktiver Stoffe nach dem Atomgesetz vom 1. Juli 1999 185 cc) Behördeninterne Richtlinien 187 (1) Richtlinie zu Anforderungen an den Objektsicherungsdienst und an Objektsicherungsbeauftragte in kerntechnischen Anlagen der Sicherheitskategorie I vom 8.4.1986 187 (2) Richtlinie über Maßnahmen für den Schutz von Anlagen des Kernbrennstoffkreislaufs und sonstigen kerntechnischen Einrichtungen gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen zugangsberechtigter Einzelpersonen vom28.1.1991 188 (3) Richtlinie für den Schutz von Kernkraftwerken mit Leichtwasserreaktoren gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter vom 6.12.1995 189 dd) Zusammenfassung 189 3. Internationale Verpflichtungen im Sinne des 1 Nr. 4 AtG 190 a) Völkerrechtliche Verpflichtungen 191 aa) Vertrag über die Nichtverbreitung von Atomwaffen vom 1.7.1968 191 13
14 (1) Inhalt 192 (2) Konkretisierung 192 (3) Unterschiedliche Verpflichtungen 193 (4) Zusammenfassung 195 bb) Völkergewohnheitsrecht 195 b) Europarechtliche Verpflichtungen 197 c) Zusammenfassung 197 Betreiberpflicht zur Erbringung eines Entsorgungsvorsorgenachweises nach 9a Abs. la AtG 197 I. Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000 198 1. Rechtsnatur 199 2. Rechtmäßigkeit 199 II. Grandsatz der Führung eines Entsorgungsvorsorgenachweises gemäß 9a Abs. la AtG 201 1. Nachweispflicht gemäß 9a Abs. la S. 1 AtG 201 2. Periodische Fortschreibungspflicht gemäß 9a Abs. la S. 2 AtG 202 3. Mitteilungspflicht gemäß 9a Abs. la S. 3 AtG 202 4. Nachweis der Entsorgungsvorsorge und Restlaufzeiten 202 5. Zusammenfassung 203 III. Anforderungen an einen Entsorgungsvorsorgenachweis nach 9a Abs. lbbisldatg 203 1. Grundsätze zur Entsorgungsvorsorge für Kernkraftwerke 203 a) Inhalt der Grundsätze zur Entsorgungsvorsorge für Kernkraftwerke vom 19. März 1980 205 b) Rechtsnatur der Grandsätze zur Entsorgungsvorsorge für Kernkraftwerke vom 19. März 1980 207 c) Zusammenfassung 209 2. Anforderungen gemäß 9a Abs. lb bis ld AtG 209 a) Anforderungen gemäß 9a Abs. lb AtG an die geordnete Beseitigung 210 aa) Realistische Planungen für die geordnete Beseitigung bestrahlter Kernbrennstoffe gemäß 9a Abs. lb S. 2 AtG 211 bb) Verbindliche Nachweise für die geordnete Beseitigung bestrahlter Kernbrennstoffe gemäß 9a Abs. lb S. 3 AtG 211 cc) Realistische Planungen für aus der Wiederaufarbeitung stammende radioaktive Abfälle gemäß 9a Abs. lb S.4AtG 212
dd) Nachweisführung der konkret vorgesehenen Maßnahmen durch Dritte bei der Rücknahme der Wiederaufarbeitungsabfälle gemäß 9a Abs. lb S. 5-8 AtG 213 b) Anforderungen gemäß 9a Abs. lc AtG an die schadlose Verwertung 214 aa) Realistische Planungen gemäß 9a Abs. lc S. 2 1. HS AtG 215 bb) Nachweis der konkret vorgesehenen Maßnahmen gemäß 9a Abs. lcs. 2 2. HS AtG 216 cc) Folgerangen 216 c) Anforderungen gemäß 9a Abs. ld AtG 217 III. Nachweisführung hinsichtlich der schadlosen Verwertung 217 1. Entsorgungsvorsorgenachweis hinsichtlich des Verbleibs radioaktiver Abfälle aus der Wiederaufarbeitung 218 2. Verwertungsnachweis hinsichtlich des Wiedereinsatzes des bei der Wiederaufarbeitung gewonnenen Kernbrennstoffs Plutonium 224 a) Darstellung der Brennelement-Mengen 224 b) Darstellung des Plutoniumbestandes 226 c) Nachweis der Fertigung von MOX-Brennelementen und Wiedereinsatz in den Kernkraftwerken 228 aa) Fertigung von MOX-Brennelementen 228 bb) Wiedereinsatz des Plutoniums 229 3. Zusammenfassung 230 D. Entsorgungsvorsorge gemäß 9a Abs. 1 S. 1 AtG und Entsorgungsvorsorge-nachweis gemäß 9a Abs. la S. 1 AtG in der Verwaltungspraxis 231 I. Entsorgungsvorsorge und Versagungsermessen 231 1. Versagungsermessen 233 2. Umfang der Ermessensentscheidung 233 a) Entsorgungsvorsorgepflicht gemäß 9a Abs. 1 S. 1 AtG als Maßstab des Ermessens 234 b) Nachweispflicht gemäß 9a Abs. la S. 1 AtG im Rahmen des Versagungsermessens 235 aa) Bisherige Praxis 235 bb) Derzeitige Praxis 236 3. Inhalt der Pflichten 236 II. Behördliche Instrumentarien 237 1. Auflagen gemäß 17 Abs. 1 S. 2 AtG 238 2. Nachträgliche Auflagen gemäß 17 Abs. IS. 3 AtG 238 3. Fakultativer Widerruf gemäß 17 Abs. 3 Nr. 2 AtG 239 4. Widerruf der Genehmigung gemäß 17 Abs. 3 Nr. 4 AtG 241 a) Voraussetzungen gemäß 17 Abs. 3 Nr. 4 AtG 241 15
aa) Nichterbringung eines ordnungsgemäßen Nachweises nach 9a Abs. la bis le AtG 241 bb) Angemessene Nachfrist 243 cc) Ermessen der Widerrufsbehörde 243 dd) Entschädigung gemäß 18 Abs. 1 AtG 244 b) Zusammenfassung 245 III. Zusammenfassung 245 Viertes Kapitel: Vereinbarkeit des Verbots der Wiederaufarbeitung deutscher abgebrannter Brennelemente im Ausland mit Völkerrecht, Europarecht und deutschem Verfassungsrecht 247 A. Völkerrechtliche Vereinbarkeit des 9a Abs. 1 S. 2 AtG 247 I. Abschluss der Notenwechsel 248 1. Notenwechsel von 1979 und 1980 248 2. Notenwechsel von 1990 und 1991 250 a) Musterverträge 250 b) Notenwechsel 252 II. Bindungswirkung und normativer Gehalt der Notenwechsel 252 1. Wortlaut 255 2. Systematik 255 a) Präambel 254 b) Kontext 257 c) Diskussion 258 3. Ziel und Zweck 258 4. Treu und Glauben 259 a) Kernenergienutzung und Gesetzgebungskompetenz 259 aa) Grundsatz 260 bb) Ausnahme bei Notenwechseln? 260 (1) Nicht zustimmungsbedürftig 261 (2) Grundsätzlich zustimmungsbedürftig 262 (3) Folgerang 262 b) Zusammenfassung 263 III. Beendigung der Verwaltungsabkommen 264 IV. Zusammenfassung 265 V. Exkurs: Die privatrechtlichen Wiederaufarbeitungsverträge 266 B. Europarechtliche Vereinbarkeit des 9a Abs. 1 S. 2 AtG 266 I. Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit 267 II. Zulässigkeit der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit 268 III. Gemeinschaftsgrundrechte als Maßstab der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit 269 1. Berufsfreiheit 270 16
2. Eigentumsrecht 3. Zusammenfassung IV. Zusammenfassung C. Vereinbarkeit des 9a Abs. 1 S. 2 AtG mit dem Verfassungsrecht I. Eigentumsgarantie gemäß Art. 14 GG 1. Vertragspositionen 2. Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb II. Berafsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG III. Zusammenfassung Fünftes Kapitel: Ergebnisse 276 Anhang 1 291 III. Auszug aus der Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000 291 II. Auszüge aus dem Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz - AtG) 292 y III. Auszüge aus der Verordnung über den Schutz vor Schäden durch ionisierende Strahlen (Strahlenschutzverordnung - StrlSchV) IV. Grandsätze zur Entsorgungsvorsorge für Kernkraftwerke vom 19. März 1980 V. Auszüge aus dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) VI. Auszug aus dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM) Anhang 2 301 Literaturverzeichnis 303 17