Staatslehre und politische Verwaltung 15 Annette Elisabeth Töller Warum kooperiert der Staat? Kooperative Umweltpolitik im Schatten der Hierarchie Nomos
Staatslehre und politische Verwaltung Herausgegeben von Prof. Dr. Arthur Benz Prof. Dr. Edgar Grande Prof. Dr. Rainer Prätorius Band 15
Annette Elisabeth Töller Warum kooperiert der Staat? Kooperative Umweltpolitik im Schatten der Hierarchie Nomos
Gedruckt mit Unterstützung des Förderungs- und Beihilfefonds Wissenschaft der VG Wort Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Zugl.: Hamburg, Helmut-Schmidt-Univ./Univ. der Bundeswehr, Habil-Schr., 2008 ISBN 978-3-8329-5814-5 1. Auflage 2012 Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2012. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.
Inhalt Abbildungsverzeichnis 11 Abkürzungsverzeichnis 13 1. Einleitung 17 1.1 Thema und Kontext 17 1.2 Fragestellung 21 1.2.1 Warum kooperiert der Staat? 21 1.2.2 Kooperation im Schatten der Hierarchie 26 1.3 Forschungsstand 29 1.4 Abgrenzung und Methoden 35 1.5 Gang der Untersuchung 40 2. Umweltvereinbarungen in Deutschland: Ein Überblick 43 2.1 Definition, Abgrenzung und Einordnung 43 2.1.1 Akteure, Zustandekommen und Struktur 43 2.1.2 Terminologie 47 2.1.3 Abgrenzung zu anderen»kooperativen«handlungsformen 51 2.1.4 Einordnung in Typologien der Handlungsformen 57 2.1.5 Typologie von Umweltvereinbarungen im Ländervergleich 62 2.1.6 Umweltvereinbarungen und ihr Verhältnis zum Recht 66 2.1.6.1 Alternativverhältnis 67 2.1.6.2 Temporale Kombination 69 2.1.6.3 Situative Kombination 69 2.1.6.4 Imminitiv: Kooperation im Schatten der Hierarchie 71 2.2 Entwicklung der Verwendung von Vereinbarungen 72 2.2.1 Qualitative Entwicklung 72 2.2.1.1 Differenzierung nach Problembereichen 73 2.2.1.2 Differenzierung nach Regelungsgegenstand 78 2.2.2 Quantitative Entwicklung der Vereinbarungen 81 2.3 Der Blick über die Umweltpolitik und über Deutschland hinaus 83 2.3.1 Vereinbarungen: Nur ein Phänomen der Umweltpolitik? 83 2.3.2 Umweltvereinbarungen auf der EU-Ebene 85 2.4 Zusammenfassung 88 7
3. Umweltvereinbarungen in Regulierungsverläufen 90 3.1 Anlage und Methodik der Fallstudien 90 3.2 Vereinbarungen im Problembereich Gesundheitsschutz 93 3.2.1 Überblick und Entwicklungsmuster 93 3.2.2. Regulierungsverläufe 94 3.2.2.1 Asbest im Bau (1980-1994) 94 3.2.2.2 Pentachlorphenol (PCP) (1978-1994) 102 3.2.2.3 Der Atomausstieg (1998-2002) 106 3.2.3 Vergleich der Regulierungsverläufe im Gesundheitsschutz 113 3.3 Vereinbarungen im Problembereich klassischer Umweltschutz 114 3.3.1 Überblick und Entwicklungsmuster 114 3.3.2 Regulierungsverläufe 114 3.3.2.1 Nitrilotriessigsäure (NTA) in Waschmitteln (1981-1989) 114 3.3.2.2 Ethylendiamintetraacetat (EDTA) (1986-2001) 117 3.4 Vereinbarungen im Problembereich Abfall 125 3.4.1 Überblick und Entwicklungsmuster 125 3.4.2 Regulierungsverläufe 126 3.4.2.1 Getränkeverpackungen (1975-2005) 127 3.4.2.2 Batterien (1978-1998) 144 3.4.2.3 Altautos (1990-2002) 154 3.4.2.4 Elektroschrott (1990-2005) 161 3.4.3 Vergleich der Regulierungsverläufe in der Abfallpolitik 166 3.5 Vereinbarungen im Problembereich Klimaschutz 166 3.5.1 Überblick und Entwicklungsmuster 166 3.5.2 Regulierungsverläufe 167 3.5.2.1 Reduktion von FCKW in Spraydosen (1976-1991) 167 3.5.2.2 Produktionseinstellung der im Montrealer Protokoll geregelten FCKW (1989-1995) 174 3.5.2.3 Die Klimaerklärung der Deutschen Wirtschaft (1990-1996) 177 3.5.2.4 Förderung der Kraft-Wärme-Kopplung (1999-2002) 188 3.5.3 Vergleich der Regulierungsverläufe 199 3.6 Vergleich und Zusammenfassung 199 3.6.1 Regulierungsmuster im Vergleich 199 3.6.2 Kein kooperativer, aber ein kooperierender Staat 200 8
4. Warum kooperiert der Staat? 202 4.1 Stand der Forschung 203 4.1.1 Die Funktionalitätsthese 206 4.1.1.1 Grenzen der Steuerung durch Recht 207 4.1.1.2 Die Eignung von Kooperation bei besonderen Problemstrukturen 213 4.1.1.3 Ökonomische Effizienz von Handlungsformen 215 4.1.2 Die Interessendominanzthese 217 4.1.2.1 Die Logik kollektiven Handelns 217 4.1.2.2»Greenwash«219 4.1.3 Die Reifungsthese 220 4.1.4 Kritik 223 4.2 Erklärungsrahmen 227 4.2.1 Institutionen 228 4.2.1.1 Institutionen des deutschen Regierungssystems 228 4.2.1.2 Europäisches Recht und nationale Umweltpolitik 256 4.2.2 Akteure 288 4.2.2.1 Staatliche Akteure 289 4.2.2.2 Wirtschaftsakteure 312 4.2.2.3 Umweltverbände 330 4.2.3 Alternative Handlungsformen 333 4.2.3.1 Rechtliche und technische Probleme des regulativen Rechts 334 4.2.3.2 Politische Risiken 338 4.2.4 Problemstruktur 342 4.2.4.1 Problembetroffenheit 343 4.2.4.2 Interessenlagen und Verteilungskonflikte 344 4.2.5 Funktionalität 348 4.2.5.1 Funktionale Überlegenheit? 350 4.2.5.2 Erfolg als erklärende Variable? 354 4.3 Umweltvereinbarungen im politischen Prozess 360 4.3.1 Ideologisierung, Rationalisierung und Verregelung 363 4.3.2 Zusammenspiel der Bestimmungsfaktoren 368 4.3.3 Politische Ziele und Handlungsformen 371 4.4 Zusammenfassung 375 9
5. Kooperation im Schatten der Hierarchie 379 5.1 Das Zustandekommen von Kooperation 383 5.2 Verhandeln über Inhalte im Schatten der Hierarchie 397 5.3 Implementation im Schatten der Hierarchie 407 5.4 Hierarchie im Schatten der Kooperation? 416 5.5 Zusammenfassung 418 6. Zusammenfassung und Resümee 422 6.1 Der Befund: kein kooperativer, aber ein kooperierender Staat 422 6.2 Warum kooperiert der Staat? 425 6.3 Umweltpolitische Kooperation im Schatten der Hierarchie 429 6.4 Größerer Diskussionskontext und offene Fragen 432 Primärquellen 437 Sekundärliteratur 441 10