VdK-Fachtagung Aushöhlung der Barrierefreiheit durch den 50 SächsBO am 22. Oktober 2007 in Dresden MRin Dipl.-Ing. Gabriele Bothe Sächsisches Staatsministerium des Innern Hintergrund der Einfügung des 50 Absatz 4 Sächsische Bauordnung (SächsBO) durch die Sächsische Staatsregierung I. Einleitung Die Verbesserung der Lebensverhältnisse von Menschen mit Behinderungen, alten Menschen und Personen mit Kleinkindern ist ein besonderes Anliegen der Sächsischen Staatsregierung und erfordert die Schaffung einer weitgehend hindernisfreien Umwelt. Diesem Ziel dienen die Regelungen zum barrierefreien Bauen in 50 Abs. 1 bis 3 der Sächsischen Bauordnung (SächsBO). Der Gesetzgeber hat dabei in Kauf genommen, dass damit den Bauherren und Eigentümern Mehrkosten, teilweise sogar erhebliche, entstehen. Andererseits hat der Gesetzgeber aus verfassungsrechtlichen Gründen jedoch auch dafür Sorge zu tragen, dass dem Einzelnen nichts Unmögliches abverlangt wird. Durch die Pflichten, die das Gesetz auferlegt, darf der Einzelne keinen unverhältnismäßigen Belastungen ausgesetzt werden. Aus diesem Grunde muss ein angemessener Interessenausgleich stattfinden. Es muss deshalb eine Ausnahmeregelung für Härtefälle geben. Eine solche findet sich seit der Neufassung der Sächsischen Bauordnung 2004 in 50 Abs. 4 SächsBO, der Thema dieser Veranstaltung ist. Die Regelung ist von ihrem materiellen Regelungsgehalt her allerdings nicht neu. Eine vergleichbare Vorschrift gab es auch schon vorher, siehe 53 Abs. 6 SächsBO.
2 Bevor ich im Einzelnen auf diesen Absatz 4 eingehe, gestatten Sie mir im ersten Teil, Ihnen zunächst einen Überblick über die gesamte Vorschrift zum barrierefreien Bauen zu geben. Ohne Verständnis des Inhalts der Anforderungen, ihrem Sinn und Zweck, erschließt sich nur schwer das Erfordernis von Ausnahmen. II. Barrierefreies Bauen 50 SächsBO Stufen, Treppen, zu enge Türen, Türschwellen usw. stellen nicht nur für Menschen mit Behinderungen, sondern auch für alte Menschen und Personen mit Kleinkindern oft unüberwindliche Hindernisse dar. Durch besondere Maßnahmen lassen sich bauliche Anlagen weitgehend hindernisfrei gestalten. Der Gesetzgeber fordert daher mit 50 SächsBO für bestimmte bauliche Anlagen eine barrierefreie Erreichbarkeit und zum Teil darüber hinausgehend auch eine Bauausführung, die dem genannten geschützten Personenkreis eine zweckentsprechende Nutzung ohne fremde Hilfe ermöglicht. Zu Absatz 1 Anforderungen für Gebäude mit mehr als zwei Wohnungen Seit dem 1. Oktober 2004, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der letzten Neufassung der Sächsischen Bauordnung, sieht sich ein Bauherr, der ein Gebäude mit mehr als zwei Wohnungen plant, einer besonderen gesetzlichen Anforderung ausgesetzt: Er muss sein Vorhaben so ausführen, dass mindestens die Wohnungen eines ganzen Geschosses barrierefrei erreichbar sind. In den genannten Wohnungen müssen außerdem die Wohn- und Schlafräume, eine Toilette, ein Bad sowie die Küche oder die Kochnische mit dem Rollstuhl zugänglich sein. Die Pflicht zur Schaffung von Aufzügen ( 39 Abs. 4 SächsBO) bei Gebäuden mit einer Höhe von mehr als 13 m bleibt daneben weiter bestehen. Was unter barrierefreie Erreichbarkeit und Zugänglichkeit mit einem Rollstuhl konkret zu verstehen ist, erschließt sich unter Rückgriff auf DIN 18025. Gesetzliche Anforderungen zum barrierefreien Bauen auch für Wohngebäude gab es bislang in Sachsen noch nicht. Sie wurden 2004 neu eingeführt. Es galt, die Wohnbedürfnisse eines immer größer werdenden Anteils älterer und behinderter Menschen an der Gesamtbevölke-
3 rung stärker zu berücksichtigen. Bis dahin bestanden lediglich Anforderungen für öffentlich zugängliche Gebäude (vgl. 53 SächsBO a. F.). In der Einfügung dieses Absatzes 1 lag also die eigentliche Neuerung der Vorschrift zum barrierefreien Bauen. Von den Betroffenen dankbar aufgenommen, wurde diese Anforderung im Gesetzgebungsverfahren kontrovers diskutiert. Sie stieß insbesondere beim Verband der Sächsischen Wohnungsunternehmen e. V. und dem Verband Sächsischer Wohnungsgenossenschaften e. V. auf wenig Gegenliebe. Danach sollte es jedem Eigentümer freigestellt werden sollte, ob er barrierefreie Wohnungen schafft oder nicht. Dies sollte besser den Mechanismen des Wohnungsmarktes überlassen werden. Regulierendes staatliches Eingreifen sei hier abzulehnen. Außerdem wurden umfangreiche und kostenintensive Nachrüstpflichten für bestehende Bauten befürchtet. Leider zeigten die Erfahrungen in der Praxis, dass aus Kostengründen notwendige Forderungen behindertengerechten Bauens oft vernachlässigt werden. Auch heute steht der steigenden Nachfrage nach behinderten- oder altersgerechten Wohnungen noch kein ausreichendes Angebot gegenüber. Gesetzliche Vorgaben wurden also für notwendig erachtet. Durch die Regelung des 50 Abs. 4 SächsBO für Härtefälle aus technischen und aus Kostengründen ist der Eigentümer/Bauherr vor unverhältnismäßigen Forderungen ausreichend geschützt. Zu Absatz 2 Anforderungen für öffentlich zugängliche bauliche Anlagen Weiterhin müssen bauliche Anlagen, die öffentlich zugänglich sind, in den dem allgemeinen Besucherverkehr dienenden Teilen von Menschen mit Behinderungen, alten Menschen und Personen mit Kleinkindern barrierefrei erreicht und ohne fremde Hilfe zweckentsprechend genutzt werden können. Diese Anforderungen gelten insbesondere für Einrichtungen des Kultur- und des Bildungswesens, Sport- und Freizeitstätten, Einrichtungen des Gesundheitswesens, Büro-, Verwaltungsund Gerichtsgebäude, Verkaufs- und Gaststätten sowie für Stellplätze, Garagen und Toilettenanlagen. Die Aufzählung ist nicht abschließend. Es zählen z. B. auch Beherbergungsstätten und soziale Einrichtungen, Kindertageseinrichtungen, Fitness-Studios (VGH Baden- Württemberg BauR 2005, S. 795), Arztpraxen sowie Praxen für Physiotherapie dazu.
4 Besonders hinzuweisen ist darauf, dass häufiger Anwendungsbereich des 50 Abs. 2 SächsBO die sog. Sonderbauten sind, wie im Katalog des 2 Abs. 4 SächsBO definiert und aufgelistet. Für diese Vorhaben ist immer ein (volles) Baugenehmigungsverfahren durchzuführen. In diesen Verfahren überprüft die Bauaufsichtsbehörde weitestgehend (siehe im Einzelnen 64 SächsBO), ob das Bauvorhaben mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften übereinstimmt. Hierzu zählt auch die Frage, ob die Anforderungen des barrierefreien Bauens eingehalten werden. Zu Absatz 3 Einzelanforderungen Die konkreten Anforderungen an eine barrierefreie Ausgestaltung ergeben sich im Einzelnen aus 50 Abs. 3 SächsBO. Grundsätzlich müssen die baulichen Anlagen nach Absatz 2 durch einen ausreichend breiten Eingang (mindestens 0,90 m lichte Durchgangsbreite) stufenlos erreichbar sein. Wegen der weiteren baulichen Maßnahmen, die zu erfüllen sind, verweise ich auf den Gesetzestext sowie auf den Inhalt der bauaufsichtlich eingeführten Technischen Regeln als Planungsgrundlagen. Im Freistaat Sachsen wurden folgende technische Regeln zum barrierefreien Bauen als Planungsgrundlagen bauaufsichtlich eingeführt (siehe 3 Abs. 3 SächsBO i. V. m. Bekanntmachung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Liste der eingeführten Technischen Baubestimmungen [LTB] vom 31.Mai 2006 [SächsABl. S. S81]): DIN 18024-1 Straßen, Plätze, Wege, öffentliche Verkehrs- und Grünanlagen sowie Spielplätze, Ausgabe Januar 1998 (beachte Anlage 7.2/1 der LTB) DIN 18024-2 Öffentlich zugängliche Gebäude und Arbeitsstätten, Ausgabe November 1996 (beachte Anlage 7.2/2 der LTB) Speziell für die Ausgestaltung barrierefreier Wohnungen wurden als technische Regeln eingeführt: DIN 18025 Teil 1 Wohnungen für Rollstuhlbenutzer; Planungsgrundlagen,
5 Ausgabe Dezember 1992 (beachte Anlage 7.3/1 der LTB) DIN 18025 Teil 2 Planungsgrundlagen, Ausgabe Dezember 1992 (beachte Anlage 7.4/1 der LTB) Weitere Anforderungen können sich noch ergeben aus dem Arbeitsstättenrecht oder aus den Sonderbaurichtlinien zu Beherbergungsstätten, Verkaufsstätten, Schulen etc., die den Anlagen 5 bis 8 der Verwaltungsvorschrift des Sächsischen Staatsministeriums des Innern zur Sächsischen Bauordnung (VwVSächsBO) zu entnehmen sind. Zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung können im Einzelfall gemäß 51 SächsBO an Sonderbauten noch weitergehende Anforderungen gestellt werden. Hinzuweisen wäre noch auf die Verpflichtung zur Schaffung ausreichend notwendiger Stellplätze des 49 SächsBO. Der Bedarf an Behindertenstellplätzen ist stets vollständig zu decken, siehe Nummer 49.1.5.2 VwVSächsBO. Zu Absatz 4 Härtefallregelung Absatz 4 enthält wie der frühere 53 Abs. 6 SächsBO a. F. Ausnahmetatbestände für bestimmte Härtefälle. Hierdurch trägt der Gesetzgeber die ihm durch die Verfassung auferlegte Pflicht zur Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Rechnung. Mit der Aufnahme dieser Ausnahmetatbestände hat der Gesetzgeber dafür Sorge getragen, dass grundsätzlich keine unverhältnismäßigen Belastungen für Bauherren entstehen und ein angemessener Ausgleich zwischen dem öffentlichen Interesse an der Barrierefreiheit möglichst vieler baulicher Anlagen einerseits (Allgemeinwohl, Art. 3 Abs. 3 GG) und dem privatem Eigentümerinteresse andererseits (Art. 14 GG) geschaffen wird. Zum Inhalt des durch Art. 14 GG geschützten und vom Gesetzgeber zu beachtenden Grundeigentums gehört die Befugnis des Eigentümers, über sein Grundstück grundsätzlich frei zu verfügen. Er darf sein Grundstück im Rahmen der Gesetze baulich nutzen, ohne zu befürchten, dass der Staat ihm dabei unzumutbare wirtschaftliche Belastungen auferlegt. Wie bereits eingangs erwähnt, handelt es sich bei der Vorschrift des 50 Abs. 4 SächsBO um keine grundlegend neue Vorschrift. Auch vorher gab es Ausnahmetatbestände. Ich verweise
6 auf die frühere Regelung des 53 Abs. 6 SächsBO a. F.. Insoweit hat sich also nichts Wesentliches geändert. Im Unterschied zur alten Fassung sind seit dem 1. Oktober 2004 die Voraussetzungen, wann die bauordnungsrechtlichen Anforderungen zum barrierefreien Bauen ausnahmsweise nicht erfüllt zu werden brauchen, nunmehr unmittelbar dem Gesetz zu entnehmen, d. h. eine Ausnahmeentscheidung der Bauaufsichtsbehörde ist weder erforderlich, noch muss eine solche gesondert beantragt werden. Damit sind erhebliche Erleichterungen für den Bauherrn verbunden. Die Verfahren und das Bauen insgesamt können hierdurch, wie vom Gesetzgeber beabsichtigt, beschleunigt und vereinfacht werden. Gleichzeitig ist hierdurch die Verantwortung der Planer und Bauherren gestiegen. Es gilt zu bedenken, dass die bauaufsichtliche Kontrolle in diesem Bereich nicht etwa weggefallen ist oder die bauaufsichtlichen Eingriffsbefugnisse deshalb nicht mehr gelten. Eine Kontrolle findet außer bei Sonderbauten, bei denen die Einhaltung der Anforderungen des barrierefreien Bauens zum Prüfprogramm zählt nicht mehr präventiv, also vor Baubeginn, statt, sondern hinterher, meist nur aus bestimmtem Anlass, weil die Behörde z. B. durch Anzeige oder Beschwerden Betroffener von Unzulänglichkeiten oder Verstößen erfährt. Für einen Bauherrn, der sich leichtfertig über seine Verpflichtungen nach 50 SächsBO hinwegsetzt, um auf diese Weise Kosten zu sparen, kann dies im Nachhinein teurer werden. Erlangt die Bauaufsichtsbehörde von Verstößen gegen 50 SächsBO Kenntnis, kann sie z. B. einen Baustopp oder eine Nutzungsuntersagung verfügen. Die Aufhebung/Rücknahme dieser Verfügungen kann sie von der nachträglichen Realisierung der gesetzlichen Anforderungen abhängig machen. Härtefälle 50 Abs. 4 SächsBO nennt vier Härtefälle. Danach gelten die bauordnungsrechtlichen Anforderungen zum barrierefreien Bauen nicht, wenn sie wegen schwieriger Geländeverhältnisse, wegen des Einbaus eines sonst nicht erforderlichen Aufzugs, wegen ungünstiger vorhandener Bebauung oder im Hinblick auf die Sicherheit der Menschen mit Behinderungen oder alten Menschen
7 nur mit einem unverhältnismäßigen Mehraufwand erfüllt werden können. An diesen vier gesetzlichen Fällen wird deutlich, dass ein Sonderfall vorliegen muss, der sich aus der Grundstücks- bzw. baulichen Situation ergibt. Auf die subjektiven Verhältnisses des Bauherrn, seine persönliche Lage, seine wirtschaftliche Verhältnisse oder Bedürfnisse kommt es nicht an. Hinzuweisen ist also darauf, dass allein die Geltendmachung eines unverhältnismäßigen Mehraufwandes, z. B. wirtschaftliche Härte für den Bauherrn, keinen Ausnahmefall rechtfertigt. Ein solcher liegt nur dann, wenn der Mehraufwand kausal auf das Vorliegen schwieriger Geländeverhältnisse, die Tatsache einer ungünstigen vorhandenen Bebauung etc. zurückgeht. Umgekehrt reichen allein schwierige Geländeverhältnisse, eine ungünstige Bebauung etc. ebenso nicht für einen Ausnahmefall. Derartiges ist häufiger anzutreffen und deshalb nicht per se ein Härtefall. Es ist vielmehr weiter erforderlich, dass aus diesen Gründen die Erfüllung der Anforderungen nach 50 Abs. 1 bis 3 SächsBO zu einem unverhältnismäßigen Mehraufwand führt. Schwierige Geländeverhältnisse können z. B. angenommen werden, wenn ein Gebäude wegen besonderer Untergrundverhältnisse, wie z. B. anstehender Felsen, mit dem Erdgeschossfußboden so hoch über der öffentlichen Verkehrsfläche liegt, dass ein barrierefreier Zugang zu diesem Gebäude nur mit einem unverhältnismäßigem Mehraufwand hergestellt werden kann. Von einer ungünstige vorhandenen Bebauung kann z. B. ausgegangen werden, wenn im Falle von Änderungen oder Nutzungsänderungen der bauliche Bestand die barrierefreie Ausgestaltung nur besonders aufwändig zulässt und damit zu einem unverhältnismäßigem Mehraufwand führt. Unverhältnismäßiger Mehraufwand Die Ermittlung eines unverhältnismäßigen Mehraufwand erfordert einen Vergleich zwischen den Bausummen unter Berücksichtigung der Zusatzkosten für die gesetzlich vorgeschriebenen Maßnahmen des barrierefreien Bauens.
8 Bezugskosten zur Ermittlung des Mehraufwandes sind bei Neubauten die Gesamtherstellungskosten, bei Änderungen, insbesondere bei Um- und Erweiterungsbauten, die Kosten der Änderung. Als Anhaltspunkt dafür, was verhältnismäßig ist, kann nach einschlägiger Kommentarliteratur und Rechtsprechung (vgl. VGH Baden Württemberg aao, VG Freiburg, Urt. v. 27.11.2002, Az. 7 K 1903/01 m. w. N.) davon ausgegangen werden, dass in der Regel ein Mehraufwand von bis zu 20 % der Normalkosten noch zumutbar ist. III. Schlusswort Allen baulichen und technischen Maßnahmen ist gemeinsam, dass sie weniger kostenaufwendig sind, wenn sie von vornherein bei der Planung bedacht und nicht erst nachträglich realisiert werden. Die Planungsnorm DIN 18025 ist ein sehr wichtiges Arbeitsmittel für den sächsischen Wohnungsbau geworden. Der hierzu von der Sächsischen Staatsregierung erstellten und kostenlos zu beziehenden Informationsschrift wünsche ich eine weite Verbreitung. Möge sie dazu dienen, das Interesse für dieses Thema zu wecken und zunehmend die freiwillige Bereitschaft zum barrierefreien Bauen zu fördern. Von baulichen Maßnahmen für den durch 50 SächsBO besonders geschützten Personenkreis profitieren nicht nur die dort genannten Menschen mit Behinderungen, alten Menschen oder Personen mit Kleinkindern, sondern wir alle.
9 Anlage 50 Sächsische Bauordnung (SächsBO) vom 28. Mai 2004 (SächsGVBl. S. 200) 50 Barrierefreies Bauen (1) In Gebäuden mit mehr als zwei Wohnungen müssen die Wohnungen eines Geschosses barrierefrei erreichbar sein. In diesen Wohnungen müssen die Wohn- und Schlafräume, eine Toilette, ein Bad sowie die Küche oder die Kochnische mit dem Rollstuhl zugänglich sein. 39 Abs. 4 bleibt unberührt. (2) Bauliche Anlagen, die öffentlich zugänglich sind, müssen in den dem allgemeinen Besucherverkehr dienenden Teilen von Menschen mit Behinderungen, alten Menschen und Personen mit Kleinkindern barrierefrei erreicht und ohne fremde Hilfe zweckentsprechend genutzt werden können. Diese Anforderungen gelten insbesondere für 1. Einrichtungen der Kultur und des Bildungswesens; 2. Sport- und Freizeitstätten; 3. Einrichtungen des Gesundheitswesens; 4. Büro-, Verwaltungs- und Gerichtsgebäude; 5. Verkaufs- und Gaststätten sowie 6. Stellplätze, Garagen und Toilettenanlagen. (3) Bauliche Anlagen nach Absatz 2 müssen durch einen Eingang mit einer lichten Durchgangsbreite von mindestens 0,90 m stufenlos erreichbar sein. Vor Türen muss eine ausreichende Bewegungsfläche vorhanden sein. Rampen dürfen nicht mehr als 6 Prozent geneigt sein. Sie müssen mindestens 1,20 m breit sein und beidseitig einen festen und griffsicheren Handlauf haben. Am Anfang und am Ende jeder Rampe ist ein Podest, alle 6 m ein Zwischenpodest anzuordnen. Die Podeste müssen eine Länge von mindestens 1,50 m haben. Treppen müssen an beiden Seiten Handläufe erhalten, die über Treppenabsätze und Fensteröffnungen sowie über die letzten Stufen zu führen sind. Die Treppen müssen Setzstufen haben. Flure müssen mindestens 1,50 m breit sein. Ein Toilettenraum muss auch für Benutzer von Rollstühlen geeignet und erreichbar sein. Er ist zu kennzeichnen. 39 Abs. 4 gilt auch für Gebäude mit einer geringeren Höhe als nach 39 Abs. 4 Satz 1, soweit Geschosse mit Rollstühlen stufenlos erreichbar sein müssen. (4) Die Absätze 1 bis 3 gelten nicht, soweit die Anforderungen wegen schwieriger Geländeverhältnisse, wegen des Einbaus eines sonst nicht erforderlichen Aufzugs, wegen ungünstiger vorhandener Bebauung oder im Hinblick auf die Sicherheit der Menschen mit Behinderungen oder alten Menschen nur mit einem unverhältnismäßigen Mehraufwand erfüllt werden können.