Exposé. Möglichkeiten und Grenzen der Beteiligung Privater an Aufgaben der allgemeinen Sicherheitspolizei

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1 Mag. Udo Lett MatrikelNr.: StudienKz.: A Betreuer: ao Univ.-Prof. Mag. Dr. Dieter Kolonovits, MCJ Rechtswissenschaftliche Fakultät Exposé Fachbereich: Verfassungsrecht Arbeitstitel: Möglichkeiten und Grenzen der Beteiligung Privater an Aufgaben der allgemeinen Sicherheitspolizei Wien, am

2 INHALTSVERZEICHNIS 1. Thema der Arbeit Abriss des aktuellen Forschungsstandes Identifizierung der Forschungslücke und Relevanz der Arbeit Untersuchungsmaterial Zeitplan und Arbeitsschritte Vorläufiges Inhaltsverzeichnis Kosten und Finanzierung Auswahlbibliographie

3 1. Thema der Arbeit In immer kürzeren Abständen präsentieren und problematisieren diverse Medien die in den letzten Jahren deutlich gestiegene Zahl der angezeigten gerichtlich zu ahndender Straftaten. Wenn man über diese Entwicklung hinaus auch das nicht zuletzt durch die aktuelle Wirtschaftskrise immer größer werdende Loch in allen öffentlichen Haushalten bedenkt, so ergibt sich nahe liegender Weise die Suche nach Maßnahmen, mit denen einerseits die objektiv gestiegene Kriminalität eingedämmt werden kann, die aber andererseits auch möglichst das staatliche Budget schonen. In diesem Zusammenhang lassen sich als bisherige Reaktionen des einfachen Gesetzgebers vor allem die Betrauung privater Sicherheitsdienste mit der Durchführung von Personenkontrollen in größeren Gerichtsgebäuden nach dem Gerichtsorganisationsgesetz (GOG) sowie auf bestimmten Flughäfen nach dem Luftfahrtsicherheitsgesetz (LSG) erwähnen. Auf diese Weise sollen die staatlichen Sicherheitsaufgaben erfüllt werden, ohne aber dabei unmittelbar staatliches Personal einsetzen zu müssen. Im internationalen Vergleich, insbesondere mit unserem Nachbarn Deutschland, erscheinen diese ersten Schritte des österreichischen Gesetzgebers aber eher als bescheiden. In konsequenter Fortsetzung dieses Gedankens von Entstaatlichungsmaßnahmen im Bereich der öffentlichen Sicherheit ergibt sich nun die Frage, welchen Rahmen die österreichische Verfassung für solche Maßnahmen vorgibt, wie sich die bisher verwirklichten Maßnahmen in diesen Rahmen einfügen und welche darüber hinausgehenden Möglichkeiten der Beteiligung privater Rechtsträger (also natürliche Personen und juristische Personen des Privatrechts, insb private Sicherheitsdienste) an der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit isd Art 10 Abs 1 Z 7 B-VG zulässig sind. Genau diese Problemfelder sollen in dieser projektierten Untersuchung beleuchtet werden. Im Rahmen der beabsichtigten Arbeit wird der Untersuchungsgegenstand auf die Beteiligung Privater an Aufgaben der Sicherheitsbehörden nach dem 2. Teil des Sicherheitspolizeigesetzes (SPG) eingegrenzt. Etwaige arbeitsrechtliche oder vergaberechtliche Probleme werden nicht erörtert. Nicht behandelt werden im Übrigen auch Fragen der politischen Sinnhaftigkeit und etwaiger ökonomischer Auswirkungen der beschriebenen Entstaatlichungsmaßnahmen. Die Arbeit soll eine rein rechtswissenschaftliche sein. 3

4 2. Abriss des aktuellen Forschungsstandes Der Verfassungsgerichtshof (VfGH) musste sich im Zuge der Privatisierungen des ausgehenden vorigen Jahrhunderts bereits mehrfach mit Fragen der Zulässigkeit und Grenzen von Ausgliederungen und Privatisierungen auseinandersetzen 1. Seine Entscheidungen waren wiederum Gegenstand mehrerer rechtswissenschaftlicher Untersuchungen 2, die diese Judikate des VfGH in unterschiedliche Richtungen kommentiert und kritisiert haben. Wissenschaft und Rechtsprechung sind sich in gegebenem Zusammenhang grundsätzlich darin einig, dass die österreichische Verfassung etwaigen Maßnahmen der Entstaatlichung (Ausgliederungen, Privatisierungen bzw in deren Gefolge auch Beleihungen nicht-öffentlicher Rechtsträger mit Hoheitsgewalt) nicht vorweg entgegensteht. Im Detail bestehen aber doch zum Teil erhebliche Differenzen. Während nämlich der VfGH seine Thesen von den vereinzelten Aufgaben, von Kernbereichen staatlicher Aufgaben bzw staatliche Kernaufgaben sowie eines ausreichenden Weisungszusammenhanges und des Effizienzprinzips entwickelt hat 3, diese Thesen in weiterer Folge vom VfGH in mehreren Judikaten bestätigt wurden und der VfGH darin offenbar starre, zur Gänze zu verwirklichende Kriterien erblickt, argumentieren manche wissenschaftliche Autoren mit beachtlichen Argumenten für ein bewegliches System 4. In diesem könne ein schwächer ausgeprägtes Kriterium durch ein stärker ausgeprägtes ausgeglichen werden. Daneben wird von manchen Autoren die normative Existenz staatlicher Kernaufgaben bzw Kernbereiche überhaupt in Zweifel gezogen 5. Überwiegend wird die Terminologie des VfGH hinsichtlich der erwähnten Kriterien, vor allem der vereinzelten Aufgaben und der Kernbereiche bzw Kernaufgaben, als zu unbestimmt bzw unbestimmbar kritisiert. 1 Insb VfSlg 14473/1996, VfSlg 16400/2001,VfSlg 16995/2003, VfSlg 17341/ Besonders hervorzuheben sind zb Korinek, Staatsrechtliche Bedingungen und Grenzen der Ausgliederung und Beleihung, ÖZW 2000, 46ff; Lachmayer, Ausgliederungen und Beleihungen im Spannungsfeld der Verfassung, JBl 2007, 750ff; Pabel, Verfassungsrechtliche Grenzen der Ausgliederung, JRP 2005, 221ff. Zu weiteren Literaturangaben siehe auch die Auswahlbibliographie in diesem Exposè. 3 Siehe dazu zb Korinek, Staatsrechtliche Bedingungen und Grenzen. 4 Siehe dazu Bydlinski(Red), Das Bewegliche System im geltenden und künftigen Recht (1986). 5 ZB Raschauer, Staatliche Kernaufgaben Notwendigkeit oder Fiktion?, in: ÖJK (Hg), Entstaatlichung - Gefahr für den Rechtsstaat? (2002) 107ff. 4

5 Im Rahmen dieser kritischen Auseinandersetzung mit der VfGH-Judikatur thematisierte Pabel 6 in Reflexion auf die sogenannte Zivildienst-GmbH-Entscheidung 7 vor allem die grundsätzliche Bedeutung der Grund- und Freiheitsrechte für die Zulässigkeit von Entstaatlichungsmaßnahmen. Sie verortete diesen Einfluss der Grundrechte mit der Bestimmung der nicht ausgliederbaren staatlichen Kernaufgaben. Eine weitergehende Untersuchung dieser grundrechtlichen Relevanz fand in ihrer Arbeit aber nicht statt. Lachmayer zieht in einem Beitrag 8 aus dem Jahre 2007 das demokratische Grundprinzip als Beurteilungsmaßstab heran, an dem sich das erwähnte bewegliche System auszurichten habe und nach dem entsprechende einfachgesetzliche Maßnahmen zu prüfen sind. Auch er greift den Gedanken der grundrechtlichen Relevanz auf, vertieft ihn aber ebenfalls nicht weiter, da er ihn offenbar in der Bedeutung des demokratischen Prinzips aufgehen sieht. Daneben gibt es eine Reihe weiterer Arbeiten, die die Intensität etwaiger Grundrechtseingriffe zur Bestimmung von Kernaufgaben nur lapidar erwähnen, ohne aber darauf näher einzugehen. 3. Identifizierung der Forschungslücke und Relevanz der Arbeit Anknüpfend an die obigen Bemerkungen ergibt sich für zukünftige Entstaatlichungsmaßnahmen die wissenschaftliche Forschungslücke einerseits aus der Notwendigkeit einer geordneten und systematischen Darstellung bisheriger Ergebnisse aus Judikatur, Literatur und der Verfassungs- und Verwaltungsreform im Rahmen des Österreich-Konvents, um durch diese Konsolidierung des bisher jeweils nur bruchstückhaft gebliebenen Fundaments eine Basis für die weitergehende wissenschaftliche Betrachtung zu schaffen. Auf dieser kann schließlich andererseits die bislang ebenfalls noch nicht näher ausgearbeitete Relevanz der Grundrechte auf die Zulässigkeit von Beteiligung an staatlichen Aufgaben herausgearbeitet werden. Dies soll entsprechend dem Titel der projektierten Arbeit am Beispiel der 6 Pabel, Verfassungsrechtliche Grenzen der Ausgliederung, JRP 2005, 221ff. 7 VfSlg 17341/ Lachmayer, Ausgliederungen und Beleihungen im Spannungsfeld der Verfassung, JBl 2007, 750ff. 5

6 sicherheitspolizeilichen Aufgaben gemäß dem 2. Teil des SPG und der von diesen im speziellen betroffenen Grundrechte erfolgen. Für eine exemplarische Darstellung des grundrechtliche Einflusses auf die Entstaatlichungsproblematik eignen sich - abgesehen von der tagespolitischen Aktualität - die sicherheitspolizeilichen Aufgaben meines Erachtens deshalb besonders gut, da sich diese und die zur ihrer Erfüllung vorgenommenen Handlungen in sogenannte eingriffsferne (zb reiner Streifen- und Überwachungsdienst, Einholen von Auskünften sowie bloße Befragungen) und eingriffsnahe (zb Beendigung gefährlicher Angriffe sowie Schutzmaßnahmen, die in das Privat-, Familienleben und in das Hausrecht eingreifen) gliedern lassen. Für die beabsichtigte Untersuchung bietet sich daher in diesem Bereich staatlicher Tätigkeit ein denkbar breites Spektrum. Die daraus gewonnenen Erkenntnisse können sich auch für Ausgliederungs- bzw Privatisierungsmaßnahmen in anderen Bereichen als Erkenntnis fördernd erweisen. 4. Untersuchungsmaterial Für die Untersuchung soll das gesamte für die juristische Arbeit verwertbare Material herangezogen werden, also vor allem die einschlägigen verfassungsrechtlichen (insb Art 18, Art 20, Art 77, Art 78aff B-VG sowie grundrechtliche Normen) und einfachgesetzlichen (insb SPG, auszugsweise auch LSG, GOG, GewO, UBG) Bestimmungen. Soweit verfügbar und zugänglich werden zur Interpretation dieses positivierten Rechts auch die jeweiligen Entstehungsmaterialien herangezogen werden. Beachtung wird natürlich auch die für den Untersuchungsgegenstand relevante Rechtsprechung der österreichischen Höchstgerichte und des EGMR sowie die einschlägigen Stellungnahmen in der rechtswissenschaftlichen Literatur finden. Aufgrund des rechtlichen und kulturellen Nahebezugs zu Deutschland werden in einer rechtsvergleichenden Betrachtung auch Judikate des deutschen Bundesverfassungsgerichtshofs und entsprechende Stellungnahmen aus der deutschen Literatur punktuell in die Arbeit mit einbezogen werden. 6

7 Zur Analyse des Untersuchungsmaterials werden die Wortinterpretation, die systematische, historische, sowie die teleologische Interpretation herangezogen, um so den Willen des Gesetzgebers herauszuarbeiten. 5. Zeitplan und Arbeitsschritte Beginn: Oktober Auffindung und erste Sichtung des Materials 4 Monate - Absolvierung der Pflichtlehrveranstaltungen gemäß 4 Abs 1 lit a, b und c Doktorstudienplan Rechtswissenschaften - Verfassen des Exposé - Eingehendes Studium des Materials zu Kapitel 1 5 Monate (Einführung und Grundlagen) - Verfassen von Kapitel 1 - Lehrveranstaltung (Verfassungsrecht) - Auswertung der Judikatur und Literatur zu den Art 18, 3 Monate Art 20, 77 und 78aff B-VG - Verfassen von Kapitel 2 (Verfassungsrechtlicher Organisationsrahmen) - Erste Seminararbeit 4 Monate - Vertiefte Suche nach Material zum demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzip sowie zur Grundrechtsdogmatik - Lehrveranstaltung (Grundrechte) - Zweite Seminararbeit 5 Monate - Lehrveranstaltung (Innere Verwaltung) - Verfassen von Kapitel 3 (Rechtsstaatliches und 3 Monate demokratisches Prinzip als Maßstab für das bewegliche System) - Verfassen von Kapitel 4 (Sicherheitspolizeiliche Aufgaben 4 Monate und ihr Verhältnis zu grundrechtlichen Normen) - Verfassen von Kapitel 5 (Zusammenfassende Darstellung der 5 Monate Ergebnisse) - Überarbeitung und Abschluss der gesamten Arbeit 3 Monate Ende: September 2012 (36 Monate Gesamtarbeitszeit) 7

8 6. Vorläufiges Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung und Grundlagen 1.1 Einleitung 1.2 Grundlagen 1.2.1Staatszwecke, Öffentliche Aufgaben, Staatsaufgaben Notwendige, konkurrierende, ausschließliche Staatsaufgaben Entstaatlichung, Ausgliederung, Privatisierung Möglichkeiten der Beteiligung nicht-staatlicher Rechtsträger an der Erfüllung von Staatsaufgaben Rechtliche Grundlagen für private Sicherheitsdienste 2. Verfassungsrechtlicher Organisationsrahmen für Entstaatlichungen 2.1 Stand der Rechtsprechung 2.2 Kritik durch die Wissenschaft 2.3 Eine Systematische Darstellung der Ergebnisse Quantitatives Element Qualitatives Element Bewegliches System statt starrer Kriterien 3. Rechtsstaatliches und demokratisches Prinzip als Maßstab für das bewegliche System 3.1 Baugesetze der Verfassung 3.2 Baugesetzkonforme Interpretation des einfachen Verfassungsrechts 3.3 Das demokratische Prinzip 3.4 Das rechtsstaatliche Prinzip Die Grundrechte als Inhalt des materiellen Rechtsstaatsprinzips Absolute und abwägbare Grundrechte Die Bedeutung der Intensität und Intentionalität von Grundrechtseingriffen Menschenwürdeprinzip statt liberales Prinzip? 3.5 Zusammenhang zwischen demokratischem und rechtsstaatlichem Prinzip 3.6 Sicherung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit durch Organe im organisatorischen Sinn 3.7 Implikationen für ein bewegliches System 4. Sicherheitspolizeiliche Aufgaben und ihr Verhältnis zu grundrechtlichen Normen 4.1 Systematik des SPG Aufgaben auf dem Gebiet der Sicherheitspolizei Befugnisse Versuch der Kategorisierung des Aufgaben-Befugnis-Komplexes Exkurs: Aufgaben und Befugnisse nach GOG und LSG 4.2 Maßgebende Grundrechte Art 3 EMRK Art 5 EMRK und BVG über den Schutz der persönlichen Freiheit Art 8 EMRK und Art 9 StGG Weitere Normen mit grundrechtlichem Bezug 5. Zusammenfassende Darstellung der Ergebnisse 8

9 7. Kosten und Finanzierung Soweit ersichtlich besteht zur Erstellung der projektierten Dissertation kein besonderer Finanzierungsbedarf. Die Kosten aus etwaigen Publikationen lassen sich aus heutiger Sicht noch nicht abschätzen. Diesbezüglich behalte ich mir die gesonderte Antragstellung hinsichtlich in Frage kommender Unterstützungen und Beihilfen vor. 8. Auswahlbibliographie Adamovich/Funk/Holzinger, Österreichisches Staatsrecht, Band 1-4 Alexy, Theorie der Grundrechte (1996) Baumgartner, Ausgliederung der Zivildienstverwaltung eine juristische Nachlese, in: Akyürek et al (Hg), Staat und Recht in europäischer Perspektive, FS Heinz Schäffer (2006), 69ff Baumgartner, Ausgliederung und öffentlicher Dienst (2006) Baumgartner, Zur verfassungsrechtlichen Verankerung des Berufsbeamtentums, ZfV 2003, 270ff Berka, Das liberale Grundprinzip des österreichischen Verfassungsrechts, in: Kopetz/Marko/Poier(Hg), FS-Mantl Soziokultureller Wandel im Verfassungsstaat (2004) 13ff Berka, Die Grundrechte (1999) Berka, Lehrbuch Verfassungsrecht (2008) Böckenförde, Grundrechtstheorie und Grundrechtsinterpretation, NJW 1974, 1529ff Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz (1977) Braumandl, Privatisierung von Sicherheit (2008) Burger, Das Verfassungsprinzip der Menschenwürde in Österreich (2002) Faber, Private Wachdienste in Österreich - Gewerbe, Tätigkeitsfelder und Befugnisse ZfV 2000/2031 Frohwein/Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention (1996) 9

10 Funk, Anmerkung zu VfSlg 14473/1996 (Austro-Control), ÖWZ 1997, 55ff Funk, Erodiert der Staat? Ausgliederung, Deregulierung und die Schaffung von Regulierungsbehörden als Symptome staatlichen Wandels, in: Duschanek (Hg), Beiträge zur Ausgliederungsdiskussion (2002), 6ff Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention (2003) Gramm, Privatisierung und notwendige Staatsaufgaben (2001) Hauer, Ruhe, Ordnung, Sicherheit (2000) Hauer, Unternehmen im Dienste der Hoheitsverwaltung, JBl 1993, 481ff Hauer/Keplinger, Sicherheitspolizeigesetz (2005) Hebeisen, Staatszweck, Staatsziele, Staatsaufgaben (1996) Heller, Zum Begriff der Kernaufgaben des Staates, in: Akyürek et al (Hg), Staat und Recht in europäischer Perspektive, FS Heinz Schäffer (2006), 241ff Holoubek, Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Konsequenzen der Ausgliederung, Privatisierung und Beleihung, ÖZW 2000, 33 Horner, Ausgliederung und Ingerenz (2004) Kneihs, Privater Befehl und Zwang (2004) Koja, Die Erfüllung hoheitlicher Verwaltungsaufgaben durch Private, in: Rill (Red), Allgemeines Verwaltungsrecht, FS-Antoniolli (1979) 439ff Korinek, Staatsrechtliche Bedingungen und Grenzen der Ausgliederung und Beleihung ÖZW 2000, 46 Krajcsir, Staatliche Hoheitsverwaltung durch Private (1999) Kucsko-Stadlmayer, Verfassungsrechtliche Schranken der Reduzierung und Ausgliederung von Staatsaufgaben, in: Österreichische Juristenkommission (Hg), Kritik und Fortschritt im Rechtsstaat (1998) 171ff Lachmayer, Ausgliederungen und Beleihungen im Spannungsfeld der Verfassung Reflexionen zur verfassungsgerichtlichen Rsp in der Ausgliederungsdebatte Lengheimer, Grundprinzipien des österreichischen Verfassungsrechts und ihre Entwicklung, in: FS-Winker (1997), 555ff Öhlinger, Verfassungskern und Verfassungsrechtliche Grundordnung, in: FS-Pernthaler (2005), 273ff 10

11 Öhlinger, Verfassungsrecht (2003) Pabel, Verfassungsrechtliche Grenzen der Ausgliederung, JRP 2005, 221ff Raschauer, Keine Grenzen für Privatisierungen?, ecolex 1994, 434 Raschauer, Kernaufgaben des Staates : Rechtsfortbildung oder Rechtskreation, ZfV 2005, 18ff Raschauer, Staatliche Kernaufgaben Notwendigkeit oder Fiktion?, in: Österreichische Juristenkommission (Hg), Entstaatlichung Gefahr für den Rechtsstaat? (2002) 107ff Resch, Die Austro Control GmbH, ZfV 1998, 272 Rill, Staatliche Kernaufgaben Notwendigkeit oder Fiktion?, in: Österreichische Juristenkommission (Hg), Entstaatlichung Gefahr für den Rechtsstaat? (2002) 99ff Stolzlechner, Möglichkeiten und Grenzen der Übertragung staatlicher Gefahrenabwehraufgaben auf private Sicherheitsunternehmen, in: Stolzlechner/Stober (Hg), Übertragung von Aufgaben der staatlichen Gefahrenabwehr auf private Sicherheitsunternehmen (2002) 27ff Strejcek, Sicherheitskontrollen auf Zivilflugplätzen - Zur Privatisierung und Finanzierung von Personen-Überprüfungen nach dem Luftfahrtsicherheitsgesetz, ZVR 2006/141 Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer, Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrechts (2007) Walzel von Wiesentreu, Grenzen der Ausgliederung, in: Verhandlungen des 15. österreichischen Juristentages (Hg) Innsbruck 2003, Verfassungsrecht - Grenzen der Ausgliederung Band 2 (2005) 1ff Wenger, Grundfragen und Grundbegriffe des Organisationsrechts, in: Rill (Red), Allgemeines Verwaltungsrecht, FS-Antoniolli (1979), 343ff Weiner, Privatisierung von staatlichen Sicherheitsaufgaben (2001) Wiederin, Einführung in das Sicherheitspolizeirecht (1998) Winner, Öffentlich-rechtliche Anforderungen und gesellschaftsrechtliche Probleme bei Ausgliederungen - Unter besonderer Berücksichtigung der Austro Control GmbH ZfV 1998, 104 Zellenberg, Bundesverfassung und Berufsbeamtentum, ZÖR 58 (2003) 227ff Zellenberg, Gibt es staatliche Kernaufgaben?, WipolBl 2001, 683ff 11