ZBFS BAYERISCHES LANDESJUGENDAMT München, den Landesjugendhilfeausschuss /42

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1 ZBFS BAYERISCHES LANDESJUGENDAMT München, den Landesjugendhilfeausschuss /42 Stellungnahme des Landesjugendhilfeausschusses zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des bayerischen Gesetzes über das Erziehungsund Unterrichtswesen, des bayerischen Schulfinanzierungsgesetzes und weiterer Vorschriften (KMS II.1-5 S vom ) Grundsätzliche Anmerkungen Schwerpunkt des Gesetzentwurfes sind Regelungen zur Einführung von Ganztagsangeboten in offener und gebundener Form für alle Schularten. Aus der Sicht der Kinder- und Jugendhilfe ist die Einführung eines flächendeckenden und bedarfsgerechten Ganztagsschulangebots zu begrüßen. Unter sozialen Gesichtspunkten muss diese Erweiterung des Angebots unterschiedlichen Anforderungen Rechnung tragen: 1. Schule wird zum Lebensort, in dem der gesamte schulische Auftrag, nämlich Bildung und Erziehung, für alle Schülerinnen und Schüler in angemessener Weise zum Tragen kommen muss. 2. Die ganztägige Betreuung von Schülerinnen und Schülern muss insbesondere die Benachteiligungen ausgleichen, die sich in bestimmten bildungsferneren oder sozial benachteiligten Schichten negativ auf den Bildungsprozess der Kinder und Jugendlichen auswirken. 3. Die schulische Ganztagsbetreuung muss der ganztägigen Berufstätigkeit der Eltern Rechnung tragen. ad 1) Schule als Lebensort Die ganztägige Betreuung von Kindern und Jugendlichen an der Schule und durch die Schule stellt für die betroffenen Schülerinnen und Schüler eine deutlich veränderte Lebenssituation dar. Verschiedene Aktivitäten, Bedürfnisse und Problemlagen, die nach der Halbtagsschule in anderen Bildungs- oder sozialen Institutionen aufgegriffen wurden, fallen nunmehr in den schulischen Zeitrahmen. Schule wird zum Lebensort, in dem der gesamte schulische Auftrag, nämlich Bildung und Erziehung, in angemessener Weise zum Tragen kommen muss.

2 Insbesondere der Erziehungsauftrag der Schule wird nicht mehr auf die Frage beschränkt werden können, inwieweit er (nur) zur Durchführung eines geordneten Unterrichts wahrgenommen werden muss. Der Gesetzentwurf lässt insgesamt die verstärkte Gewichtung dieses erzieherischen Auftrags an einer Ganztagsschule vermissen. Er entfaltet hierzu keine eigenen konzeptionellen Vorstellungen, und es fehlen Anpassungen, die der notwendigen Öffnung der Schule entsprechen. ad 2) Sozialer Ausgleich Bei der Beschreibung der Ganztagsschule fehlt im Gesetzentwurf gänzlich der dringend erforderliche Hinweis, dass während der Zeit der ganztägigen schulischen Betreuung die Erledigung folgender Aufgaben zwingend erforderlich ist: - die Erledigung aller Hausaufgaben, - die notwendige Unterrichtsvorbereitung, - ggf. erforderlicher Nachhilfeunterricht. Dabei ist davon auszugehen, dass auch Kinder grundsätzlich das Recht haben, nach einer 8 bis 9-stündigen Beanspruchung durch die Schule (vergleichbar der Arbeitszeit eines Erwachsenen) von weiteren schulischen Verpflichtungen frei zu sein. Deshalb ist es nicht vertretbar, weitere schulische Anforderungen in die Freizeit der Schülerinnen und Schüler hinein zu verlagern. Zum anderen reproduziert die Verlagerung von Hausaufgaben und sonstiger unterstützender Formen des schulischen Unterrichts außerhalb der Schule die soziale Schere, weil derartige Unterstützungsformen eher Eltern gehobener Bildungsschicht bzw. gehobener Einkommensschicht möglich sind. Kinder bildungsfernerer Schichten, denen von ihren Familien diese häusliche Unterstützung nicht angeboten werden kann, werden deshalb durch die Verlagerung der schulischen Verpflichtungen außerhalb der Ganztagsschule weiterhin zusätzlich benachteiligt. Dies erscheint insbesondere aus jugendhilfepolitischer und sozialpolitischer Sicht nicht vertretbar. Das Problem verschärft sich mit aufsteigender Jahrgangsklasse, weil mit zunehmenden unterrichtlichen Anforderungen die Überforderung bestimmter Gruppen von Eltern steigt. ad 3) Zeitlicher Rahmen Die Ganztagsbetreuung muss vom Grundsatz her einen zeitlichen Rahmen umfassen, der einer ganztägigen beruflichen Tätigkeit der Eltern entspricht, das heißt in der Regel nachmittags bis Uhr geht, den Freitag Nachmittag sowie einen größeren Teil der Ferienzeit ein- 2

3 schließt. Nur auf diese Weise lässt sich verhindern, dass für viele Familien mit dem Besuch der Ganztagsschule das neue Problem der sogenannten Eckzeitenbetreuung entsteht und individuell organisiert werden muss. Dies führt aber zu einer zusätzlichen und nicht förderlichen Belastung der betroffenen Kinder, gleichzeitig begibt sich die Schule der Chance, den vorhandenen Betreuungszeitraum tatsächlich auch mit entsprechenden Angeboten auszufüllen. Strukturfragen 1. Der Gesetzentwurf geht davon aus, dass zur Auffüllung der vom Unterricht nicht beanspruchten Betreuungszeiten sowohl an der offenen wie an der gebundenen Ganztagsschule andere Angebote, insbesondere solche der Kinder- und Jugendhilfe, zur Verfügung stehen, bzw. macht die Einführung dieser Formen der Ganztagsschule vom Vorhandensein solcher zusätzlichen Angebote abhängig. Kinder- und Jugendhilfe ist von ihrer rechtlichen Ausgestaltung wie von ihrer konkreten Gestalt her aber ein Sozialisationsbereich eigener Prägung und nach eigenem Recht. Von der Kindertagesbetreuung abgesehen ist er nicht darauf zugeschnitten, die direkte Betreuung eines großen Teils von jungen Menschen zeitund flächendeckend zu bewerkstelligen. Wesentliche Kernaufgaben der Kinder- und Jugendhilfe sind familien- und einzelfallbezogen ausgestaltet. Die Inanspruchnahme von Angeboten und Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe durch die jungen Menschen bzw. die Personensorgeberechtigten ist freiwillig. Schon aus diesem Grunde kann die Schule nicht umstandslos davon ausgehen, dass die Träger der Kinder- und Jugendhilfe nach Schulrecht verbindliche Angebote und Leistungen flächendeckend in der Schule bereitstellen. 2. Schulaufwandsträger für die Volksschulen sind die kreisangehörigen Gemeinden. Träger der örtlichen öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe sind die Landkreise und kreisfreien Städte. Nur in der letzteren Konstellation fallen also die Zuständigkeiten für die Schulentwicklung und die Jugendhilfeentwicklung in einer kommunalen Körperschaft zusammen. In der Mehrzahl der kommunalen Gebietskörperschaften (Landkreise) ist dies nicht der Fall. Der Gesetzentwurf enthält zwar richtigerweise Vorstellungen über die Einbeziehung der Träger der Kinder- und Jugendhilfe bei der Einführung und Gestaltung der Ganztagsangebote; er vermag aber im Hinblick auf das Auseinanderfallen der Trägerebenen keine Klärung herbeizuführen. 3

4 Anmerkungen zu einzelnen Reglungen des Gesetzentwurfs Zu 1, Änderung des BayEUG: Zu Art. 1 bis 5 Der erweiterten Funktion der Schule im Lebensraum der Kinder, Jugendlichen und ihrer Familien sollte durchaus auch in einigen programmatischen Grundsätzen in den ersten Artikeln des BayEUG Rechnung getragen werden. Hierbei könnte insbesondere auch detaillierter eingegangen werden auf - die erweiterten Möglichkeiten des schulischen Bildungs- und Erziehungsauftrags im Rahmen der Ganztagsbetreuung, - die Zusammenarbeit mit den öffentlichen und freien Trägern der Kinder- und Jugendhilfe sowohl auf der gemeindlichen wie auf der örtlichen Ebene (nach SGB VIII und BayKiBiG), - insbesondere im Hinblick auf die Elternarbeit auf die Einbeziehung der Träger und Vereinigungen der Familien- und Erwachsenenbildung; - auf die generelle Notwendigkeit der engen Abstimmung der Schulentwicklungsplanung vor Ort mit der Kinder- und Jugendhilfeplanung des öffentlichen Trägers; - die Gewährleistung der Bereitstellung statistischer Daten über die Entwicklung der Schülerzahlen, insbesondere auch über die Entwicklung des Anteils der Schülerinnen und Schüler mit Migrationshintergrund sowie der Schulabschlussdaten (wichtig vor allem im Hinblick auf die Abstimmung von Leistungen für junge Menschen im Übergang von der Schule in die Berufsausbildung); - die ausdrückliche Berücksichtigung der Jugendsozialarbeit an Schulen nach 13 SGB VIII als besonders herausragende Form der Kooperation zwischen Schule und Jugendhilfe. Zu Art. 6 Abs. 5 neu (hierzu auch Vorblatt Seite 3 II, Seite 18 Ziff I.2.1, Seite 27, II.1, Seite 37, Buchst. E, Seite 38 II f.): Der Gesetzentwurf gestaltet die verschiedenen Formen der Ganztagsschule zwar faktisch als Regelschulangebot aus (auch wenn dies in der Begründung verneint wird) und lässt die Errichtung von Mittelschulen überhaupt nur mit Formen der Ganztagsbetreuung zu, unterstellt 4

5 aber gleichzeitig, dass diese ganztagsschulischen Formen auf der freiwilligen Entscheidung der kommunalen Aufwandträger beruhen, und auf ein entsprechendes schulisches Angebot in Form der Ganztagsbeschulung auch kein individueller Rechtsanspruch bestehe. Mit anderen Worten: Der Staat als verfassungsmäßiger Träger der schulischen Bildung sieht zwar die Notwendigkeit eines Ganztagsangebots und hält dies für eine bestimmte Schulart (Mittelschule) für zwingend erforderlich, er verschließt sich aber der Notwendigkeit, dieses schulische Bildungsangebot als eine auch vom Staat zu finanzierende Gestaltungsvariante des Schulwesens auszugestalten. Der Staat als verfassungsmäßiger Träger des schulischen Bildungswesens garantiert den Eltern insoweit weiterhin nur ein schulisches Unterrichtsangebot für den halben Tag und verweist alles andere in den Gestaltungsrahmen des kommunalen Schulaufwandsträgers. Die Eltern ihrerseits haben gegenüber dem Schulaufwandsträger nicht einmal den Anspruch, dass dieser die Errichtung eines Ganztagsangebots planerisch prüft. Dies führt dazu, dass die im Entwurf des BayEUG vorgesehene Ausgestaltung der Ganztagsschule nicht den obengenannten Anforderungen gerecht wird und die Wahlfreiheit der Eltern gerade nicht gewährleistet. In den einschlägigen Erläuterungen wird deutlich, dass mit dieser einseitigen und einschränkenden Sichtweise das Konnexitätsprinzip umschifft werden und Mehraufwendungen für den Freistaat in Abrede gestellt werden sollen. Die staatliche Mitfinanzierung der erweiterten Bildungs- und Erziehungsangebote im Rahmen Ganztagsbetreuung wird damit zur freiwilligen Leistung heruntergestuft, die Finanzierbarkeit auf der kommunalen Ebene von der je vorhandenen Leistungsfähigkeit der Gemeinde abhängig gemacht. Aus Sicht der Träger der Kinder- und Jugendhilfe wäre es wünschenswert, wenn der Staat als verfassungsmäßiger Träger des schulischen Bildungswesens seine sich daraus ergebenden Verpflichtungen ernster nehmen würde. Ebenfalls in Artikel 6 Abs. 5 neu wird festgelegt, dass die Planungen zu Ganztagsangeboten im Benehmen mit den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe erfolgen sollen. Gleichzeitig erwartet die Schule von den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe allerdings, dass sie entweder direkt mit eigenen Angeboten oder indirekt durch entsprechende Förderungen für eine Ergänzung des schulischen Angebots mit Angeboten der Kinder- und Jugendhilfe sorgen. Angesichts einer solchen Erwartung ist eine Benehmensregelung zu niedrig veranschlagt. Vielmehr ist ausdrücklich zu verlangen, dass die Planungen zu Ganztagsangeboten im Einvernehmen bzw. in Abstimmung mit den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe erfolgen. Im BayEUG und im AGSG wären deshalb die kommunalen Schulaufwandsträger (d. h. die kreisangehörigen 5

6 Gemeinden) zu verpflichten, ihre Schulentwicklungsplanung mit dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe (= Landkreis) abzustimmen, da wie oben dargelegt die Planungsebenen im Volksschulbereich auseinanderfallen. Diese Abstimmungsverpflichtung ließe sich auch in der Weise konkretisieren, dass die örtliche Schulentwicklungsplanung und die kommunale Jugendhilfeplanung nach 80 SGB VIII aufeinander abzustimmen sind. Über diesen Weg wäre im Übrigen auch jugendhilfeintern die Beteiligung der freien Träger der Jugendhilfe an diesen Planungen sichergestellt. Im Übrigen bleibt unverständlich, warum die offene Ganztagsschule für den Grundschulbereich ausdrücklich nicht vorgesehen ist. Zu Art. 20, Förderschulen Die vorgeschlagenen gesetzlichen Regelungen zu den Förderschulen vermitteln den Eindruck, dass Impulse aus der UN-Konvention zur Wahrung der Rechte von Behinderten hier noch keinen Eingang gefunden haben. Nach dem orientierenden Grundsatz der Inklusion wird es erforderlich sein, neben den bestehenden Förderschulen Zug um Zug das Förderschulangebot substanziell in die sogenannte Regelschule zu integrieren. Hierfür sind prinzipiell zwei Wege vorstellbar, nämlich die Einrichtung von integrierten Förderklassen in der Regelschule und die Einrichtung individueller Förderplätze in Regelklassen. Es ist unverständlich, dass diese Impulse soweit erkennbar bisher nicht in der Ausgestaltung des bayerischen Schul- bzw. Förderschulwesens berücksichtigt wurden. Zu Art. 30, Schulveranstaltungen In Artikel 30, Schulveranstaltungen, wird - möglicherweise unfreiwillig - einer Vorstellung Raum gegeben, wonach die Schule ihren Bildungsauftrag im Wesentlichen durch Unterricht erfüllt sehen möchte, sonstige Schulveranstaltungen eher der Erziehung zuordnet. Dem gegenüber wäre ein Bildungsverständnis zu präferieren, in dem Bildung und Erziehung zusammen mit anderen, z. B. freizeitpädagogischen Aktivitäten eine Einheit bilden und zumindest 6

7 an der Ganztagsschule in einer rhythmisierten Form auch in breiter Form Interessen, Neigungen und Bedürfnissen von Kindern aufgreifen. Zu Art. 37a (auch zu Artikel 76, 119): Die hier angesprochenen Regelungen sind zwar bereits teilweise im BayEUG enthalten, bedürfen aber vor dem Hintergrund einer erweiterten schulischen Aufmerksamkeit dennoch der kritischen Betrachtung: Es ist zwar nicht zu kritisieren, sondern vielmehr im Einzelfall durchaus erforderlich, Kinder, deren Deutschkenntnisse nicht ausreichen um den Unterricht zu folgen, zum Besuch von Vorkursen oder ähnlichem zu verpflichten. Eine Verpflichtung zum Besuch irgendwelcher Bildungseinrichtungen steht dem Staat verfassungsmäßig aber nur für den Bereich der Schule zu. Dies kann auch eine Vor- Schule sein, die unter der Verantwortung des Staates oder unter staatlicher Aufsicht, jedenfalls aber als schulische Veranstaltung ausgestaltet ist. Der Besuch einer außerschulischen Kindertageseinrichtung im Sinne der 22 24a SGB VIII kann der Staat jedoch aufgrund des Vorrangs der elterlichen Erziehungskompetenz nach Artikel 6 Grundgesetz nicht verpflichtend anordnen. Er kann die Einhaltung einer solchen Verpflichtung auch nicht mit Strafe belegen. Er kann auch nicht die Beschulung eines Kindes ablehnen, dessen Eltern den Besuch eines Kindergartens nicht gewährleisten, da das Kind ein verfassungsmäßiges Recht auf Beschulung gegenüber dem Staat hat. Insoweit greift hier das Schulrecht in unzulässiger Weise in das verfassungsmäßig geschützte Elternrecht ein. Sollten Eltern ihrer Aufgabe, nämlich Erziehung und Bildung für ihre Kinder zu gewährleisten und insofern ihre Entwicklung hilfreich zu fördern, nicht gerecht werden, so bleibt bei strenger Wahrung der verfassungsmäßigen Zuständigkeiten nur der Weg über eine Anrufung des Familiengerichts, das ggf. unter Androhung von Maßnahmen nach 1666 BGB die Eltern zu bestimmten Handlungen zum Wohle ihrer Kinder verpflichten kann, sofern im Einzelfall die Gefährdung des Kindeswohls dies erfordert. Es wird dringend empfohlen, die diesbezüglichen Regelungen auf eine verfassungsmäßige einwandfreie Grundlage zu stellen. 7

8 Zu Art. 43 Buchstabe b Buchstabe bb: Es ist hier wie an einigen anderen Stellen nicht ganz einsichtig, wieso eine Einschränkung auf den Besuch eines offenen Ganztagsangebots erfolgt. Hier wäre das einschränkende Attribut offen vermutlich zu streichen. Die Begründung trägt insofern nicht zur Klärung bei, als sie unvermittelt eine weitere Definition gebundener Ganztagszüge als Klassen für besondere pädagogische Aufgaben einführt, für die es im übrigen Gesetzentwurf auch in inhaltlicher Hinsicht keine Entsprechung gibt. Zu Art. 62 ff. i.v.m. Art. 56: Während die Gestaltung des Unterrichts hinsichtlich der Inhalte wie der Methoden der Mitwirkung durch die Schüler bzw. Eltern der Sache nach nur begrenzt zugänglich ist, verhält es sich bei den weiteren Angeboten sowohl der offenen wie der gebundenen Ganztagsschule anders: Hier kann durchaus in einem erheblichen Umfang auf die Interessen und Wünsche der Schüler eingegangen werden; auch böte sich hier ein breiterer Gestaltungsraum für Angebote, die von Schülerinnen und Schülern selbst gestaltet werden. Dem gegenüber bleiben aber die Bestimmungen zu den Rechten und Pflichten der Schülerinnen und Schüler sowie zur Schülermitverantwortung weitgehend unverändert. Es wird deshalb dringend empfohlen, erweiterte Möglichkeiten der unmittelbaren Beteiligung der jungen Menschen selbst wie der Schülervertretungen an der Gestaltung des schulischen Ganztags vorzusehen. Dasselbe gilt für die Beteiligung der Eltern bzw. der Elternvertretungen. Zu Art. 57: Die Einbeziehung von Bildungsangeboten nichtschulischer Träger führt auch zu einer Betätigung nichtschulischen Personals an der Schule. Es bleibt zu regeln, dass sich die Verantwortung der Schulleitung insoweit auf die Sicherstellung der Betreuungsqualität seitens des Trägers, nicht aber auf ein Weisungsrecht gegenüber dessen Personal erstreckt. Die Ausübung des Hausrechts bleibt davon ohnehin unberührt. 8

9 Zu 2, Änderungen des Bayerischen Schulfinanzierungsgesetzes Zu Artikel 3, Abs. 4 neu: Für einen wenn auch kleinen Teil der Schüler scheint es zunehmend wichtig zu sein, eine Schulwegbegleitung einzurichten, damit die Kinder insbesondere wegen bestimmter Behinderungen - zur Schule kommen können. Zur Vermeidung fortbestehender Auseinandersetzungen zwischen unterschiedlichen kommunalen Kostenträgern wird empfohlen, die Kosten der Schulwegbegleitung grundsätzlich dem örtlich zuständigen Schulaufwandsträger zuzuordnen. Zu Artikel 5 Abs. 1: Die staatliche Mitfinanzierung von Schulbaumaßnahmen beruht nach hiesiger Kenntnis immer noch auf einer Liste, welche die räumlichen Bedürfnisse einer Ganztagsschule und ergänzender Bildungsangebote durch andere Träger sowie den Raumbedarf für ganztätig an der Schule arbeitenden Lehrkräfte und anderer pädagogischer Fachkräfte (z. B. für Jugendsozialarbeit an Schulen) nicht zureichend berücksichtigt. Dasselbe gilt für die Berücksichtigung der Bedürfnisse behinderter Kinder (vgl. auch hierzu die UN-Konvention über die Rechte Behinderter). Es wird deshalb dringend eine Überarbeitung und Fortschreibung dieser Liste angemahnt. Zu Artikel 31 Abs. 2: Bei der Bemessung förderfähiger Lehrerwochenstunden einer Schule wird, soweit erkennbar, nur auf den unterrichtlichen Bedarf einer Halbtagsschule abgestellt; es wird nicht erkennbar, in welcher Weise hier einem schulischen Ganztagsangebot Rechnung getragen werden soll. Zu 3 bis 7: Keine Anmerkungen 9

10 Zu 8, Änderung der Volksschulordnung Zu Ziff. 24, Anlage 3: Auch in den hier vorgestellten Stundentafeln wird nur der bisherige Unterricht im engeren Sinne berücksichtigt, zusätzliche schulische Angebote der Ganztagsbetreuung bleiben unberücksichtigt. Der Landesjugendhilfeausschuss kommt zusammenfassend zu der Auffassung, dass der Gesetzentwurf einer bildungspolitischen Grundlegung bedarf und damit breiter und vertiefter angelegt sein muss, als dies vorliegend der Fall ist. Hermann Imhof, MdL Vorsitzender des Landesjugendhilfeausschusses 10