Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Referat Entwicklungspolitische Informations- und Bildungsarbeit

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1 414 Herausgegeben vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Referat Entwicklungspolitische Informations- und Bildungsarbeit Friedrich-Ebert-Allee Bonn Tel.: 0228 / /5 Fax: 0228 / homepage: Endredaktion: Redaktion: Verantwortlich: Christina Popović Elisabeth Heidbrink Reiner Kraetsch Stand: November

2 Inhaltsverzeichnis 1. Zusammenfassung Einleitung Gegenstand des Positionspapiers und seine entwicklungspolitische Einordnung Soziale Situation in den Entwicklungsregionen Verbreitung und Deckungsgrad formeller sozialer Sicherung Ziele, Grundsätze und Hauptansatzpunkte der deutschen Entwicklungspolitischen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit Ziele und Grundsätze Formen sozialer Sicherungssysteme und ihre Förderung Vorrangige Ansatzpunkte der deutschen EZ zur Verbesserung sozialer Sicherheit und sozialer Sicherungssysteme Sicherheit vor Gewalt und Menschenrechtsverletzungen, Durchsetzung von Kernarbeitsnormen Erwerbs- und Einkommenssicherheit Gesundheitliche Sicherheit Sozialer Schutz von Frauen und Kindern Alterssicherung Unterstützung für besonders hilfsbedürftige Gruppen durch Sozialhilfe Sicherheit der Armen bei Katastrophen Literatur Anhang Förderung sozialer Sicherheit als Tätigkeitsfeld der multilateralen EZ

3 ILO Weltbank Asian Development Bank (ADB) Inter-American Development Bank (IDB)

4 1. Zusammenfassung Das vorliegende Positionspapier aktualisiert und erweitert ein entsprechendes Papier von Ihm liegt ein breiteres Verständnis von sozialer Sicherheit zu Grunde. Gegenstand dieses Positionspapiers ist die Förderung der sozialen Sicherheit (social protection) und der sozialen Sicherungssysteme (social security systems) in Entwicklungsländern durch die deutsche Entwicklungszusammenarbeit als einem wichtigen Beitrag zur Erreichung des überwölbenden Zieles der Armutsbekämpfung. Die Hauptzielgruppe sind arme und armutsgefährdete Menschen in Entwicklungsländern. Das Positionspapier greift das Aktionsprogramm 2015 der Bundesregierung auf, in dem sie die Stärkung sozialer Sicherungssysteme und die Gewährleistung sozialer Grunddienste zu einem Ansatzpunkt ihrer Armutsbekämpfungspolitik erklärt hat. Um einen höheren Grad an menschlicher und sozialer Sicherheit zu erreichen, der besonders auch armen und armutsgefährdeten Menschen zugute kommt, muss dem Management sozialer Risiken besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden. Durch geeignete sozialpolitische Eingriffe sollen insbesondere diese Menschen, die eingetretene Notlagen nicht ohne fremde Hilfe bewältigen können, unterstützt werden. Diese Notlagen entstehen einerseits aufgrund individueller Lebensrisiken wie Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit, Alter und Tod von Angehörigen, andererseits durch wirtschaftliche und soziale Risiken wie Dürre, Missernte, Naturkatastrophen, Kriege und Verfolgungen. Sozialpolitische Maßnahmen zur Erhöhung der sozialen Sicherheit sollen vor dem Eintritt von Notlagen bewahren, gegen akute Notlagen schützen, die Fähigkeiten und produktiven Potentiale armer Menschen nachhaltig stärken, um ihre Vorsorgekapazität zur Bewältigung von Notlagen zu erweitern, und extrem arme Menschen, die nicht über ein ausreichendes produktives Potential verfügen, durch Subventionen und Transfers unterstützen, damit sie menschenwürdig leben können. Ziel staatlicher Sozialpolitik sollte es sein, nicht nur das Überleben armer Menschen zu gewährleisten, sondern zu ihrer sozialen Integration beizutragen. Das stellt auch besondere Anforderungen an die Gestaltung der sozialen Sicherungssysteme. Soziale Sicherungssysteme sind institutionell verankerte Unterstützungssysteme, die helfen, Lebensrisiken zu bewältigen und deren Folgen zu mindern. Es werden unterschieden: informelle Solidargemeinschaften auf der Grundlage von Verwandtschafts- und anderen sozialen Beziehungen, kooperative Systeme der sozialen Sicherung aufgrund der Mitgliedschaft in Selbsthilfegruppierungen und berufsbezogenen Verbänden einschließlich gruppenbezogener Versicherungsformen (Unterstützungskassen und Kleinstversicherungen), private Versicherungen (Sach- und Lebensversicherungen) sowie die staatlichen formellen sozialen Sicherungssysteme (verschiedene Zweige der Sozialversicherungen). Weltweit sind weniger als 50 Prozent der Arbeitsbevölkerung formell gesichert, wobei die Deckungsgrade regional sehr schwanken: in Afrika und Südasien zwischen fünf und zehn Prozent, in Lateinamerika zwischen zehn und 80 Prozent und in Ostasien zwischen zehn und nahezu 100 Prozent. Kurz- bis mittelfristig dürften allerdings nur die fortgeschrittenen Entwicklungsländer (Mitteleinkommensländer) in der Lage sein, entsprechende Reformschritte zur Ausweitung der formellen Sicherungssysteme in Richtung einer ausreichenden Grundsicherung der Bevölkerung bei Krankheit, Arbeitslosigkeit, Erwerbsunfähigkeit und Alter zu unternehmen. In den ärmeren Entwicklungsländern müssen die vorhandenen Spielräume für den Ausbau der selbstorganisierten Systeme und deren Verknüpfung mit den bestehenden Ansätzen der formellen Sicherungssysteme genutzt werden. In der Zusammenarbeit mit ihren Kooperationsländern berücksichtigt die deutsche EZ den Grundsatz, dass die Gewährleistung eines ausreichenden sozialen Schutzes und die Unterstüt- 5

5 zung der sozialen Sicherungssysteme zu den Kernaufgaben des Staates gehört, dass dieser aber nur gemäß des Subsidiaritätsprinzips eingreifen soll, wenn private und individuelle Sicherung zum Erhalt des Existenzminimums nicht greifen. Aufgabe des Staates ist es auch, geeignete Rahmenbedingungen für die Milderung sozialer, wirtschaftlicher und ökologischer Grundrisiken zu schaffen sowie ausreichende Handlungsspielräume für private Initiativen zu gewährleisten. Auf diese Weise trägt der Staat zum Aufbau eines dezentral strukturierten, pluralistisch organisierten Systems der sozialen Sicherheit bei, in dem Partizipation und Eigenverantwortung wichtige Reform- und Gestaltungsprinzipien sind. Den Organisationen der Zivilgesellschaft fällt bei der gesellschaftlichen Willensbildung über die Ausgestaltung der sozialen Sicherungssysteme eine wichtige Aufgabe zu. Die Förderung des sozialen Schutzes und der sozialen Sicherungssysteme im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit wird von den Prinzipien sozialer Gerechtigkeit und Solidarität sowie der Partizipation und Eigenverantwortung bestimmt. Soziale Gerechtigkeit gründet sich dabei auf die anerkannten wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte. Solidarität bedeutet die Anerkennung des wechselseitigen Angewiesenseins des Einzelnen und der Gesellschaft. Für den Aufbau der sozialen Sicherungssysteme folgt daraus, dass es einerseits zu einer Interessenabwägung zwischen privatwirtschaftlichen und gemeinwirtschaftlichen Lösungsansätzen und andererseits zu einem konsensfähigen Ausgleich zwischen sozialer Gerechtigkeit und einer effizienten Gestaltung der Systeme kommen muss. Multilateral spielen bei der Förderung von sozialer Sicherheit vor allem die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) sowie die Weltbank und die Regionalbanken eine entscheidende Rolle. Die Banken haben Ende der 90er Jahre neue Konzepte entwickelt, die eine verstärkte Berücksichtigung von Fragen der sozialen Sicherheit in ihrer gesamten Arbeit vorsehen. Bei der Länderprogrammierung des BMZ werden Maßnahmen zur Verbesserung der sozialen Sicherheit und der sozialen Sicherungssysteme hauptsächlich im Rahmen der Schwerpunkte Demokratie, Zivilgesellschaft und öffentliche Verwaltung und Wirtschaftsreform und Aufbau der Marktwirtschaft gefördert, wenn es sich um strukturbildende Reformmaßnahmen handelt. Spezifische, sektoral orientierte Fördermaßnahmen werden auch im Rahmen der sektoralen Schwerpunkte wie Gesundheit, Familienplanung, HIV/AIDS und Sicherung der Ernährung, Landwirtschaft bearbeitet. Zu den vorrangigen Ansatzpunkten gehören dabei: Sicherheit vor Gewalt und Menschenrechtsverletzungen, Durchsetzung von Kernarbeitsnormen Soziale Sicherheit kann ohne ein ausreichendes Maß an menschlicher Sicherheit nicht erreicht werden. Ein an der menschlichen Sicherheit orientierter Förderansatz zielt darauf ab, Ursachen sozialer Spannungen und Konflikte zu erkennen und ihre Beseitigung zu unterstützen. Neben der direkten Unterstützung von Partnerregierungen und zivilgesellschaftlichen Akteuren bei der Verwirklichung der Menschenrechte und der Umsetzung von Kernarbeitsnormen sowie bei der Förderung des sozialen Dialogs sind es insbesondere Maßnahmen der rechts- und sozialpolitischen Beratung für besonders gefährdete Gruppen, die Unterstützung zivilgesellschaftlicher Zusammenschlüsse und die Förderung von good governance, die zur Schaffung geeigneter Rahmenbedingungen beitragen. Erwerbs- und Einkommenssicherheit Ein hohes Maß an Sicherheit bei der Erzielung eines existenzsichernden Einkommens ist die wichtigste Grundlage für die soziale Sicherheit der aktiven Bevölkerung und ihrer Angehörigen und gleichzeitig eine wichtige Bedingung, um eigenständige Risikovorsorge betreiben zu können. Zu den wichtigsten arbeitsmarkt- und beschäftigungsbezogenen Maßnahmen, die durch die EZ unterstützt werden können, gehören die Förderung beschäftigungsintensiver Makround Sektorpolitiken und zielgruppenspezifische Beschäftigungsprogramme. Ein wichtiger Ansatzpunkt zur Erhöhung der Einkommenssicherheit für Bauern und Kleinstunternehmer im Selbstbeschäftigungssektor liegt in der Förderung von Gruppenversicherungen (Micro-Insurance) und von Sparund Kreditfonds. 6

6 Gesundheitliche Sicherheit Sozialer Schutz im Krankheitsfall und Zugang zu qualitativ angemessenen und bezahlbaren Gesundheitsleistungen ist eines der vordringlichsten Sicherungsbedürfnisse armer Menschen. Daher kommt dem Ausbau des Gesundheitswesens und der Schaffung geeigneter Rahmenbedingungen eine hohe Priorität zu. Parallel besteht ein Förderungspotential bei Ansätzen zu lokalen Krankenversicherungen auf Gegenseitigkeit (mutual health insurance) und der Verknüpfung solcher dezentraler Ansätze mit formellen Versicherungssystemen. Sozialer Schutz von Frauen und Kindern Ungeachtet ihres Beitrages zur sozialen Sicherheit besonders der Familien (z. B. Ernährung, Pflege) haben Frauen in Entwicklungsländern kaum die Möglichkeit, ausreichende eigene soziale Sicherungsansprüche zu erwerben. Probleme der Benachteiligung von Frauen durchziehen nahezu alle Aspekte der sozialen Absicherung. Im Rahmen der EZ bestehen Ansatzpunkte zur Verbesserung der Situation bei Maßnahmen zur rechtlichen Gleichstellung von Frauen (vor allem im Eigentums-, Ehe- und Scheidungsrecht), der rechts- und sozialpolitischen Beratung von Frauen, Unterstützung zur Förderung selbstorganisierter Solidaritätsnetze, Grund- und Erwachsenenbildung sowie beim gender-sensitiven Ausbau formeller Sicherungssysteme. Eine zunehmende Anzahl von Kindern steht außerhalb des Schutzes familiärer Bindungen. Für die Verbesserung der sozialen Sicherheit von Kindern sind vor allem spezifische Kinderschutzprogramme beispielsweise zur Betreuung von Waisen und Straßenkindern, zur Bekämpfung von Kinderarbeit, Kinderhandel und Prostitution sowie zur Förderung des Schulbesuchs relevant. Alterssicherung Vor dem Hintergrund einer zunehmenden Alterung der Bevölkerung steht eine Vielzahl von Entwicklungsländern vor der Aufgabe, Reformen der sozialen Rentenversicherung einzuleiten bzw. für deren Weiterentwicklung zu sorgen. Im Rahmen der EZ können Regierungen vor allem durch Beratung bei der Verbesserung der technischen und administrativen Leistungsfähigkeit der Rentensysteme unterstützt werden. Unterstützung für besonders hilfsbedürftige Gruppen durch Sozialhilfe In jeder Gesellschaft finden sich Gruppen von Menschen, die weder über eigenes Einkommen verfügen, noch auf Unterstützung durch informelle Solidargemeinschaften zählen können. Hierzu gehören insbesondere alte Menschen, (Aids-) Kranke, Waisen, Behinderte, Arbeitslose und Kriegsopfer. Kriege, Naturkatastrophen oder Epidemien bedingen eine hohe Zahl unversorgter Sozialfälle, die die bestehenden informellen Sicherungssysteme nicht nur überfordern, sondern auch zu deren Zusammenbruch führen können (z. B. HIV/AIDS-Pandemie im südlichen Afrika). Der Aufbau formalisierter Sozialhilfe in kommunaler oder gemeinnütziger Trägerschaft kann in erster Linie durch technische Beratung beim Aufbau der Strukturen unterstützt werden. Eine direkte Finanzierung von Transfers kann in Einzelfällen, z. B. bei akuten Notlagen wie Naturkatastrophen, Bürgerkrieg oder bei anderen außergewöhnlichen Krisensituationen, erfolgen. Sicherheit der Armen bei Naturkatastrophen Angesichts des Zusammenhangs von Naturkatastrophen, Armut und Verlust der Lebensgrundlagen gehört der soziale Schutz bei Katastrophen ebenfalls zu Ansätzen zur Verbesserung der sozialen Sicherheit. Zu den entsprechenden Risikomanagementstrategien, die nach Möglichkeit in allen relevanten Bereichen der EZ berücksichtigt werden sollten, gehören die Minderung des Eintrittsrisikos (z. B. veränderte Landnutzung, Schutz von Wassereinzugsgebieten) und die Vorsorge für den Notfall (z. B. systematische Erfassung risikobehafteter Gebiete, Entwicklung von Notfallplänen). Ein wesentliches Anliegen bleibt die Sensibilisierung der verantwortlichen Regierungen für die Priorität von Katastrophenprävention und -vorsorge, um die Mobilisierung von Selbsthilfe zu stärken. 7

7 2. Einleitung 2.1 Gegenstand des Positionspapiers und seine entwicklungspolitische Einordnung Gegenstand dieses Positionspapiers ist die Förderung der sozialen Sicherheit (social protection) und der sozialen Sicherungssysteme (social security systems) in Entwicklungsländern im Rahmen der deutschen EZ als einem wichtigen Beitrag zur Erreichung des überwölbenden Zieles der Armutsbekämpfung. Das vorliegende Positionspapier aktualisiert und erweitert ein entsprechendes Papier von Ihm liegt ein breiteres Verständnis von sozialer Sicherheit zu Grunde. Die Verbesserung der sozialen Sicherheit umfasst alle Maßnahmen, die dazu beitragen, dass Individuen, Familien und Gemeinschaften ihre Lebens- und Einkommensrisiken besser bewältigen können. Soziale Sicherungssysteme sind institutionell verankerte Unterstützungssysteme. Entsprechend der Trägerschaft dieser Systeme werden unterschieden: informelle Solidargemeinschaften, kooperative Systeme, private Versicherungen sowie staatliche soziale Sicherung. Die Hauptzielgruppe der Förderung sind arme und armutsgefährdete Menschen. Armut ist in ihren Ursachen und Erscheinungsformen multidimensional: Armut bedeutet nicht nur geringes Einkommen, sondern auch geringe Chancen und mangelnde Beteiligungsmöglichkeiten am politischen und wirtschaftlichen Leben, besondere Gefährdung durch Risiken, Missachtung der Menschenrechte sowie fehlender Zugang zu Ressourcen. Fragen der sozialen Sicherheit und des Ausbaus der sozialen Sicherungssysteme haben als integrale Bestandteile von Armutsbekämpfungsstrategien an Bedeutung gewonnen. Dies kommt sowohl in den OECD/DAC-Leitlinien zur Armutsbekämpfung als auch im Weltentwicklungsbericht 2000/2001 der Weltbank, in den Strategien der Regionalbanken (insbesondere ADB und IDB) und im Aktionsprogramm 2015 der Bundesregierung zur weltweiten Halbierung extremer Armut zum Ausdruck. Im 11. Entwicklungspolitischen Bericht der Bundesregierung wird die Schaffung sozialer Sicherheit als eine der drei Säulen der Armutsbekämpfung 8 herausgestellt 1. Allerdings muss der konzeptionelle Rang von sozialer Sicherheit bei der Armutsbekämpfung noch stärker in der praktischen EZ umgesetzt werden und entsprechend auch bei der Erarbeitung der Poverty Reduction Strategy Papers berücksichtigt werden. Das wachsende Engagement von multi- und bilateralen Gebern seit Ende der 80er Jahre zur Erhöhung der sozialen Sicherheit fußt im wesentlichen auf vier Herausforderungen, denen sich die internationale Gemeinschaft im Verlauf der 80er und 90er Jahre stellen musste: Die Krise der Rentensysteme in den Ländern Lateinamerikas, die im Zuge des wirtschaftlichen Niedergangs der 80er Jahre weitgehend zusammenbrachen und deren Reform als wesentlicher Baustein für eine erfolgversprechende Strukturanpassungspolitik galt. Kapitalgedeckte, teilweise privatisierte Rentensysteme wurden als innovativer Beitrag zur Entwicklungsfinanzierung begrüßt (Beispiel Chile); Die Abfederung der sozialen Folgen der Strukturanpassungspolitik der 80er Jahre in den armen, insbesondere afrikanischen Entwicklungsländern, die mit harten Schnitten ins Leistungsgefüge der sozialen Sektoren Gesundheit und Bildung und einem Verlust an sozialer Sicherheit einhergingen; Der Zusammenbruch der sozialen Sicherungssysteme in den Nachfolgestaaten der Sowjetunion und Mittelosteuropas, die im Zuge der marktwirtschaftlichen Reformen ihre wirtschaftlichen und finanziellen Fundamente verloren; und schließlich die Erfahrungen der Asienkrise, die deutlich machte, dass familien- und gemeinschaftsbasierte informelle soziale Sicherungssysteme, ergänzt um bescheidene staatliche Programme, bei einschneidenden wirtschaftlichen Krisen nicht ausreichen, um den Ab- 1 Vgl. auch: BMZ (2001), Elfter Bericht zur Entwicklungspolitik der Bundesregierung, Materialien Nr. 111, Kapitel I

8 sturz größerer Bevölkerungsteile in die Armut zu verhindern. Der Weltsozialgipfel in Kopenhagen von 1995 hat die Bedeutung des Auf- und Ausbaus der sozialen Sicherheit als unverzichtbaren Bestandteil der Armutsbekämpfung sowie einer breitenwirksamen Sozialentwicklung hervorgehoben. Dies kommt sowohl in der Politischen Erklärung (Verpflichtung 2) als auch im Aktionsplan ( 38-40) zum Ausdruck. Die Politische Erklärung enthält die Verpflichtung, Politiken auszuarbeiten und umzusetzen, die sicherstellen, dass alle Menschen bei Arbeitslosigkeit, Krankheit, Mutterschaft, während der Kindererziehung, bei Verwitwung, bei Invalidität und im Alter einen angemessenen wirtschaftlichen und sozialen Schutz genießen. Die Nachfolgekonferenz Kopenhagen plus 5 vom Jahre 2000 hat diese Aussagen bestätigt und verstärkt. Zu den international weitgehend unstrittigen Kernaufgaben staatlicher Sozialpolitik zählen die Sicherung eines angemessenen Lebensunterhalts, die Einhaltung der Kernarbeitsnormen, die Verbesserung des sozialen Schutzes und der Auf- und Ausbau der sozialen Sicherungssysteme. Sozialpolitische Maßnahmen zur Erhöhung der sozialen Sicherheit sollen vor dem Eintritt von Notlagen bewahren, gegen akute Notlagen schützen, die Fähigkeiten und produktiven Potentiale armer Menschen nachhaltig stärken, um ihre Vorsorgekapazität zur Bewältigung von Notlagen zu erweitern, und extrem arme Menschen, die nicht über ein ausreichendes produktives Potential verfügen, durch Subventionen und Transfers unterstützen, damit sie menschenwürdig leben können. Sozialpolitik im Verständnis der kontinentaleuropäischen Tradition lässt sich von den Prinzipien sozialer Gerechtigkeit und Solidarität leiten. Soziale Gerechtigkeit gründet sich dabei auf die anerkannten wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte. Solidarität bedeutet die Anerkennung des wechselseitigen Angewiesenseins des Einzelnen und der Gesellschaft. Für den Aufbau der sozialen Sicherungssysteme 9 folgt daraus, dass es einerseits zu einer Interessenabwägung zwischen privatwirtschaftlichen und gemeinwirtschaftlichen Lösungsansätzen und andererseits zu einem konsensfähigen Ausgleich zwischen sozialer Gerechtigkeit und einer effizienten Gestaltung der Systeme kommen muss. 2 Angesichts der geringen Wirtschaftskraft der Entwicklungsländer, verbunden mit einem sehr hohen Anteil informeller Beschäftigung, sind formelle beitragspflichtige Sicherungsinstrumente nur bedingt geeignet, ausreichend Sicherheit zu bieten. Um den sozialen Schutz insbesondere armer und armutsgefährdeter Menschen nachhaltig zu verbessern, haben in der internationalen Diskussion in jüngster Zeit umfassendere Ansätze zum Management sozialer Risiken an Bedeutung gewonnen. Entsprechende Risikomanagementstrategien lassen sich unterscheiden in Vorbeugungsstrategien (preventive strategies), welche die Häufigkeit des Gefahreneintritts verringern; Abfederungsstrategien (mitigation strategies), die bereits vor Schadenseintritt die Schadensfolgen möglichst gering halten; Bewältigungsstrategien (coping strategies), die helfen, die Schadensfolgen zu überwinden. Die Fähigkeit, sich sozial ausreichend zu schützen, hängt also sowohl vom Risikotyp als auch von den politischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen ab. Erfolgreiche risikomindernde Strategien auf Mikro- und Mesoebene setzen Makropolitiken voraus, die die Wahrscheinlichkeit, Häufigkeit und Stärke des Risikoeintritts herabsetzen. Neben einer stabilitätsund wachstumsorientierten Wirtschafts- und Finanzpolitik und einer katastrophenvorbeugenden Umweltpolitik sind es insbesondere ein leistungsfähiges öffentliches Gesundheitswesen, verbesserte Bildungs- und Ausbildungsmöglichkeiten, arbeitsmarkt-, agrar- und industriepolitische Maßnahmen, die zu einer Risikominderung für arme Menschen beitragen. Typische Abfederungsstrategien, die vor Schadenseintritt ergriffen werden können, sind eine 2 Vgl. tabellarische Übersicht Stärken und Schwächen verschiedener sozialer Sicherungsangebote, Abschnitt I (Anhang).

9 Übersicht 1: Ansätze und Instrumente des sozialen Risikomanagements Risikomanagement durch Vorbeugung Abfederung (vor Schadenseintritt) Bewältigung (nach Schadenseintritt) Zentraler Ansatzpunkt Erhöhung der Produktivität Stärkung des gesellschaftlichen Zusammenhalts (Sozialkapital) Produktion öffentlicher Güter Verstetigung der Einkommen Verstetigung des Konsums Häufig eingesetzte Instrumente Gewährleistung des Zugangs zu sozialen Grunddiensten; Einsatz leistungsfähiger Produktionsmittel; Berufsausbildung Stärkung der Selbsthilfekapazität durch Gruppenbildung; Partizipation; Empowerment Erweiterung und Vertiefung der sozialen und wirtschaftlichen Infrastruktur Diversifizierung des Lebensunterhalts; einkommens- und beschäftigungsschaffende Maßnahmen; formelle und informelle Versicherungen Ersparnisse; Kreditaufnahme; Abwanderung; öffentliche und private Transferzahlungen risikostreuende Diversifizierung des Lebensunterhaltes sowie die Mitgliedschaft in informellen und formellen Versicherungen. Die Erfolgsaussichten individueller bzw. gruppenbezogener Sicherungsmechanismen sind dann günstig, wenn die Risiken auf möglichst wenige Individuen begrenzt bleiben. Bei großen Naturkatastrophen, wirtschaftlichen Schocks sowie Epidemien versagen diese jedoch, da die Helfer und Unterstützer gleichfalls betroffen sind (kovariate Risiken). 2.2 Soziale Situation in den Entwicklungsregionen Die internationale Diskussion über die einzuschlagenden Wege, um ein möglichst hohes Maß an sozialer Sicherheit für die Menschen in den Entwicklungsländern zu erreichen, findet vor dem Hintergrund gravierender sozialer Veränderungsprozesse statt, die als Kehrseite der Globalisierungsprozesse verstanden werden müssen. Die Arbeitsmärkte haben sich in den 90er Jahren in vielen Ländern Lateinamerikas und Asiens zunehmend informalisiert. In den ehemaligen Wundervolkswirtschaften Südostasiens hat die Finanzkrise Hunderttausende den einst sicher geglaubten Job gekostet und Millionen von Menschen erneut in Armut gestürzt. Eine wachsende Zahl von Arbeitssuchenden findet keine feste Beschäftigung in den modernen Sektoren, die auch in Entwicklungsländern meist mit einer Mitgliedschaft in formellen sozialen Sicherungssystemen verbunden ist. Sie suchen ihr Auskommen im informellen Sektor, entweder als Kleinstunternehmer oder in ungesicherten abhängigen Beschäftigungen. Die marktorientierten Reformen der sozialen Sicherungssysteme und die sich abzeichnenden sozialen Folgen haben in Lateinamerika zu einem intensiven Diskurs über eine Entsolidarisierung und Individualisierung der Sozialsysteme geführt. In Afrika hat sich bei geringen bis negativen Wachstumsraten die soziale Unsicherheit für große Gruppen armer Menschen dramatisch erhöht; vielen wurde der einst relativ sichere Zugang zu sozialen Grunddiensten der Gesundheit und Bildung durch zunehmende finanzielle Belastungen als Folge von sektoralen Finanzierungskrisen bzw. durch den Zerfall der Staatlichkeit de facto versperrt. In den ländlichen Gebieten Afrikas hat die Masse der selbständigen Kleinbauern trotz marktwirtschaftlicher Reformanstrengungen mit wachsender wirtschaftlicher und sozialer Unsicherheit zu kämpfen. Die HIV/AIDS-Krise, die das südliche und zentrale Afrika in den 90er Jahren mit voller Wucht getroffen hat, führt in Teilen Afrikas zum Zusammenbruch der traditionellen Solidargemeinschaften - die dort das Rückgrat der sozialen Sicherung bilden - und stellt die gesamte Sozialpolitik vor nie gekannte Herausforderungen. 10

10 Angesichts der Massenarmut - fast die Hälfte der Menschen in Sub-Sahara Afrika leben in extremer Armut - sind der solidarischen Selbsthilfe relativ enge realwirtschaftliche Grenzen gesetzt. Die formellen Sicherungssysteme, die nur die dauerhaft im modernen Sektor Beschäftigten erreichen, wurden in vielen Ländern durch eine anhaltende Wirtschaftsflaute weiter geschwächt oder von einem prädatorischen Staat zweckentfremdet. Die Aussichten für eine Trendwende hängen stark davon ab, ob es gelingt, die afrikanischen Länder auf einen nachhaltigen Wachstumskurs zurückzuführen und ihre Politiken stärker auf Armutsreduzierung auszurichten, gesellschaftliche Reformen durchzuführen und eine bedarfsgerechte Bildungs-, Gesundheitsund Arbeitsmarktpolitik sowie Unterstützungsleistungen für besonders gefährdete Gruppen bereitzustellen. Für Südost- und Ostasien wird immer wieder angeführt, dass das Fehlen enger öffentlicher Sicherungsnetze dazu beigetragen hat, dass die sozialen Institutionen wie Familienverbände nach wie vor stark sind. Es gibt viele Hinweise, dass die Wachstumsprozesse dort breitenwirksamer verlaufen sind als in großen Teilen Südasiens. In Südost- und Ostasien wurden relativ frühzeitig Agrar-, Bildungs- und Gesundheitspolitiken einschließlich Familienplanungspolitiken durchgeführt, welche die Startchancen für die arme Bevölkerungsmehrheit entscheidend verbessert haben. Die Asienkrise hat jedoch die Schwächen der privaten sozialen Sicherungssysteme offengelegt. Die von ihr betroffenen Länder, wie z. B. Thailand und Malaysia, gehen jetzt daran, sie systematisch durch staatliche Politiken zu ergänzen. Weltweit lassen sich insbesondere zwei herausragende soziale Trends beobachten, die für die Gestaltung der sozialen Sicherungssysteme von strategischer Bedeutung sind: der demographische Übergang zu rückläufigen Geburtenziffern bei gleichzeitig zunehmender Lebenserwartung sowie eine zunehmende wirtschaftliche und soziale Polarisierung zwischen Ländern sowie eine wachsende Ungleichheit innerhalb von Ländern. 11 Zu Beginn des neuen Millenniums leben mehr als sechs Milliarden Menschen auf der Erde. Die durchschnittliche Zahl der Geburten je Frau wird für den Zeitraum global auf 2,82 Kinder geschätzt; sie sinkt weiter. Gleichzeitig steigt die Lebenserwartung in den nächsten 50 Jahren von heute durchschnittlich 65 Jahre auf 76 Jahre. Der gesellschaftliche Alterungsprozess bei gleichzeitigem Rückgang der Familiengröße führt zu veränderten Anforderungen in Bezug auf die Sozialsysteme einschließlich der sozialen Sicherungssysteme. Sie verändern auch die Arbeitsmärkte sowie die Nachfrage nach Gütern und Diensten. 2.3 Verbreitung und Deckungsgrad formeller sozialer Sicherung Gegen Ende der 90er Jahre gab es weltweit 165 Länder 3, die über ein mehr oder weniger gut ausgebautes formelles soziales Sicherungssystem verfügten. Vollausgebaute Systeme, die eine Mehrzahl der wichtigen Zweige der sozialen Sicherung umfassen (wie z. B. Renten- und Pflegeversicherung, Hinterbliebenen-, Berufs- und Erwerbsunfähigkeits- sowie Berufsunfallversicherung, Kranken- und Arbeitslosenversicherung, Mutterschafts- und Familienhilfe), gibt es nur in den OECD-Ländern, einigen MOE- Transformationsländern sowie wenigen lateinamerikanischen und arabischen Ländern. Die Renten-, Invaliditäts- und Hinterbliebenenversicherung ist die am weitesten verbreitete Form; sie besteht in 158 Ländern entweder als Sozialversicherung oder als Vorsorgefonds (Provident Fund). Die Sicherung des Unfallrisikos am Arbeitsplatz ist in 159 Ländern verankert. Die Sicherung kurzfristiger Risiken wie Mutterschaft und Krankheit wird in 105 Ländern entweder im Rahmen der Sozialversicherung oder durch Arbeitgeberverpflichtungen geregelt. Nur in 63 Ländern besteht ein Arbeitslosenschutz. Formalisierte Sozialhilfe gibt es in einer wachsenden Zahl von Entwicklungsländern, einschließlich Indien und China. In afrikanischen Ländern spielen dabei insbesondere Kirchen und NRO eine wichtige Rolle. In einer Reihe von islamischen Ländern wurde das freiwillige zakat (religiöse Verpflichtung zur Unterstüt- 3 Social Security Administration (USSSA), Social Security Programs throughout the World 1999.

11 zung Bedürftiger) in die staatliche Sozialhilfe in Form von Steuern und Abgaben einbezogen. Allerdings sind die Deckungsrade gemessen an der Zahl der unversorgten Sozialfälle in der Mehrzahl der Entwicklungsländer immer noch recht gering. Die bestehenden formellen sozialen Sicherungssysteme erfassen vornehmlich Arbeiter und Angestellte in registrierten Betrieben des modernen Sektors sowie die öffentlich Bediensteten, die Staatsbeamten und das Militär. Da die Beschäftigung von Frauen in den modernen Sektoren meist von geringem Umfang ist, erwerben Frauen in weit geringerem Maße als Männer eigene Sicherungsansprüche. Die Landbevölkerung (Kleinbauern, landlose Bauern und Landarbeiter), Hausangestellte, kleine Gewerbetreibende und sonstige im informellen Sektor Tätige werden durch die bestehenden Systeme normalerweise nicht erfasst. Weltweit sind weniger als 50 Prozent der Arbeitsbevölkerung formell gesichert, wobei die Deckungsgrade regional sehr schwanken: in Afrika und Südasien zwischen fünf und zehn Prozent, in Lateinamerika zwischen zehn und 80 Prozent und in Ostasien zwischen zehn und nahezu 100 Prozent. Zu den wichtigsten Gründen für die geringe Ausbreitung der formellen Systeme zählt, dass die in Europa entwickelten Sicherungssysteme sich nicht unmittelbar auf die Entwicklungsländer übertragen lassen, wo die strukturellen Bedingungen häufig noch vorindustriell und durch ein hohes Maß von permanenter Armut gekennzeichnet sind. Hinzu kommt, dass die formellen Sicherungsangebote oftmals nicht den Erwartungen einkommensschwacher Bevölkerungsgruppen entsprechen. Sie sind weder bezahlbar, noch decken sie die vorrangigen Bedürfnisse. 3. Ziele, Grundsätze und Hauptansatzpunkte der deutschen Entwicklungspolitischen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit Die deutsche EZ lässt sich bei der Herleitung ihrer Ziele, Grundsätze und Hauptansatzpunkte von den eigenen und internationalen Erfahrungen bei der Förderung sozialer Sicherheit und sozialer Sicherungssysteme leiten. Die Vermeidung bzw. Milderung von Grundrisiken und die Stärkung der Wirksamkeit sozialer Sicherungssysteme vor allem für die Armen bilden die Leitgedanken, die in die bi- und multilaterale Zusammenarbeit einfließen. 3.1 Ziele und Grundsätze Einem wachsenden Problemdruck stehen besonders die am wenigsten entwickelten Länder Afrikas, Asiens und Lateinamerikas gegenüber. Weder der Staat mit seinen Gebietskörperschaften noch die Betroffenen verfügen derzeit über ausreichende Kapazitäten, um sozialen Schutz und soziale Sicherheit nachhaltig zu gewährleisten. Da in vielen armen Entwicklungsländern der Selbstbeschäftigungssektor groß bleiben wird und teilweise sogar wächst, ist es unrealistisch davon auszugehen, dass die ganze Bevölkerung von staatlich-formellen Systemen erfasst werden kann. Die Stärkung der gesellschaftlichen wie gruppenspezifischen Vorsorgeund Bewältigungskapazität wird deshalb mittelfristig eine vordringliche Aufgabe der Sozialpolitik sein; die Sicherstellung sozialer Grunddienste (Grundbildung, Basisgesundheit, Ernährung und sauberes Wasser) und entsprechende Reformen der sektoralen Rahmenbedingungen spielen dabei eine wichtige Rolle. Ziele Ziel der Entwicklungszusammenarbeit auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit ist es, einen höheren Schutz für arme und armutsgefährdete Bevölkerungsgruppen zu erreichen. Die EZ unterstützt Maßnahmen, welche durch die Schaffung geeigneter Rahmenbedingungen die sozialen Grundrisiken mildern und Handlungsspielräume für private Initiativen gewährleisten. Weiterhin fördert sie Maßnahmen, welche die Wirkung 12

12 von sozialen Sicherungssystemen vor allem für Arme verbessern. Im Vordergrund stehen dabei: Maßnahmen zur Verbesserung der Leistungsfähigkeit informeller Sicherungssysteme und deren Integration in ein leistungsfähiges Gesamtsystem; Die Unterstützung von Reformen der öffentlichen Sozialversicherung (insbesondere der Krankenversicherungen) in Entwicklungs- und Transformationsländern mit der Zielsetzung, (a) die Solidaritätsmechanismen innerhalb der Systeme auszubauen und (b) die öffentliche Sozialversicherung für Angehörige des informellen Sektors zu öffnen; Die Förderung beispielhafter Partnerschaften zwischen der privaten Versicherungswirtschaft, dem Staat und Organisationen der Armen (u. a. Aufbau von Versicherungsdienstleistungen als wichtige Ergänzung von Kleinkreditprogrammen und Aufbau von Rückversicherungskomponenten). Fördergrundsätze Die Ordnung und Unterstützung sozialer Sicherheit gehört zu den Kernaufgaben der Regierung. Eine von der EZ unterstütze Politik zur Erhöhung der sozialen Sicherheit, die vor allem den armen Bevölkerungsgruppen zugute kommen soll, muss sich an folgenden Grundsätzen orientieren: Stabilisierung der Lebensgrundlagen armer Bevölkerungsgruppen, Hilfe zur Selbsthilfe sowie Selbstorganisation, Stärkung des sozialen Zusammenhalts (Sozialkapitalentwicklung), Beachtung des Versicherungsprinzips und Einbindung von Sozial- und Wirtschaftspolitik. Der Staat soll grundsätzlich nur eingreifen, soweit private und individuelle Sicherungen zum Erhalt des Existenzminimums nicht ausreichen. Gemeint ist ein kooperatives Verständnis von Subsidiarität: Durch konsequentes soziales Risikomanagement muss der Staat positive Rahmenbedingungen schaffen und aktiv fördern. Dem entspricht als institutionelles Leitbild ein soziales Sicherungssystem in pluralistischer Trägerschaft, das einen relativ leichten Zugang zu verschiedenen Sicherungsangeboten begünstigt. Um ein stabiles soziales Netz zu knüpfen, müssen die verschiedenen Träger und Systemebenen im Sinne einer subsidiären Organisation verbunden werden. Die unterste tragfähige Subsidiaritätsebene ist in Entwicklungsgesellschaften regelmäßig die Verwandtschaftsgruppe gefolgt von traditionellen Freundschafts- und Solidaritätsgruppen, den Selbsthilfegruppen sowie sozioökonomischen Gruppen im informellen Sektor. Darüber liegen formelle Berufsgruppen, Genossenschaften, Verbände unterschiedlicher Art, Banken und Versicherungen und schließlich Gebietskörperschaften und der Staat. Der Ausbau sozialer Sicherungssysteme soll sich weiterhin an den Grundsätzen sozialer Gerechtigkeit und Solidarität, Partizipation und Eigenverantwortung sowie Dezentralisierung der Sozialpolitik orientieren. Durch eine Stärkung der sozialen Dimension der Wirtschaftspolitik im Rahmen marktwirtschaftlicher Reformen kann ein Beitrag dazu geleistet werden, solidarisches Handeln zu stärken. Da die wirtschaftlichen Erfolgsaussichten sowie die Tragfähigkeit von Selbstorganisation und Selbsthilfe von einem erleichterten Zugang zu Produktionsmitteln, Wissen und Beschäftigung abhängig sind, ist eine partizipative Entwicklung wichtig, die insbesondere die produktive Integration armer und armutsgefährdeter Menschen fördert. Der verstärkte Ausbau gemeindebasierter Sicherungsstrukturen entspricht nicht nur den Vorstellungen eines subsidiär intervenierenden Staates, sondern ist auch erforderlich, um der bislang unbefriedigten Nachfrage der armen Bevölkerungsgruppen nach sozialer Sicherung und sozialen Diensten ein möglichst situationsgerechtes Angebot gegenüberzustellen. Dabei sollen basisnahe Sicherungssysteme (z. B. Kleinstversicherungen) in enger Abstimmung und Arbeitsteilung mit Organisationen der Zivilgesellschaft geplant und betrieben werden. 13

13 Zielgruppen und weitere Beteiligte Zielgruppen, das heißt Begünstigte von deutschen EZ-Vorhaben, sind arme und armutsgefährdete Menschen in möglichen oder eingetretenen Notlagen, die sie nicht ohne fremde Hilfe bewältigen können. Gefährdete Personen sind beispielsweise Kinder, minderjährige Mütter, alleinerziehende Frauen, Witwen, Alte, Kranke und von Missernten oder Naturkatastrophen Betroffene. Die einzelnen Maßnahmen können gleichzeitig Menschen oder gesellschaftliche Gruppen einschließen, die nicht unmittelbar zu den Risikogruppen gehören, mit ihnen aber eine Solidargemeinschaft bilden und so die Aufrechterhaltung und Effizienz des Systems gewährleisten. Wichtige Partner bei der Gestaltung der Rahmenbedingungen zur Schaffung und Gestaltung sozialer Sicherungssysteme sind die dafür verantwortlichen Regierungen und die zuständigen Ministerien und Behörden. Auf der Mesoebene arbeitet die bilaterale deutsche EZ insbesondere mit privatwirtschaftlichen und kooperativen Systemen der sozialen Sicherung, Verbänden, NRO, Versicherungsgesellschaften, Gewerkschaften und Genossenschaften zusammen. Wichtige Mittler bei der Unterstützung der Zielgruppen und der Förderung von Solidargemeinschaften der sozialen Sicherung sind auf lokaler Ebene Gruppen der Zivilgesellschaft und religiöse Gemeinschaften. Wichtigste multilaterale Partner für die deutsche EZ auf diesem Gebiet sind das Internationale Arbeitsamt (ILO) sowie die Weltbank und die Regionalbanken. Diese Organisationen unterstützen Regierungen und Träger von sozialen Sicherungssystemen bei ihren Reform- und Ausbauanstrengungen. Während die ILO seit Jahrzehnten auf diesem Gebiet tätig ist und mit der Entwicklung und Setzung von Normen im Bereich sozialer Sicherheit befasst ist, haben die Banken Ende der 90er Jahre verstärkte Anstrengungen unternommen, die Grundlagen für eine systematischere Berücksichtigung von Fragen der sozialen Sicherheit in ihrer Arbeit zu legen, und entsprechende Konzepte entwickelt (Ausnahme: Afrikanische Entwicklungsbank). Aber auch andere multilaterale Geberorganisationen wie die Weltgesundheitsorganisation (WHO) und das Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (UNICEF) widmen sich zunehmend spezifischen Sicherungsanliegen - z. B. Krankenversicherung oder bestimmten Zielgruppen - und sind daher von Interesse. Auf EU-Ebene fehlt bislang ein entsprechendes Gesamtkonzept. Förderinstrumente Die bilaterale EZ setzt bei der Förderung von sozialer Sicherheit und dem Ausbau sozialer Sicherungssysteme vor allem auf Politikdialog, Beratung durch Fachkräfte, Fortbildung einheimischer Fachkräfte und finanzielle Beiträge. Mit Hilfe von Politikdialog und fachlicher Beratung soll insbesondere zur Verbesserung der rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen sowie zur Stärkung der organisatorischen, finanziellen und administrativen Leistungsfähigkeit der sozialen Sicherung in den Kooperationsländern beigetragen werden. Ein wichtiges Instrument ist der Abschluss einer 20/20-Vereinbarung, mit der die Konzentration auf eine Bereitstellung grundlegender sozialer Dienstleistungen für Arme wirksam unterstützt werden kann. Die 20/20-Initiative, die auf einen Beschluss des Weltsozialgipfels 1995 zurückgeht, beinhaltet die gegenseitige Verpflichtung, 20 Prozent des Staatshaushaltes bzw. 20 Prozent der Entwicklungshilfe für soziale Grunddienste (Grundbildung, Basisgesundheit, Ernährungsprogramme, Trinkwasser, Abwasser) zu verwenden. Finanzielle Beiträge bzw. Bürgschaften kommen z. B. für dezentrale und lokale Initiativen der sozialen Sicherung in Betracht, die im Rahmen von Selbsthilfeorganisationen als Krankenversicherung oder Rentenkasse entstehen und für eine zeitlich abgrenzbare Aufbauphase eine Anschubfinanzierung benötigen. Die Finanzierung arbeitsintensiver Infrastrukturprogramme (z. B. Sozialfonds) spielt bereits im Rahmen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit eine wichtige Rolle. 14

14 Einordnung in die Schwerpunktsetzung Bei der Länderprogrammierung des BMZ werden Maßnahmen zur Verbesserung der sozialen Sicherheit und der sozialen Sicherungssysteme vorrangig im Rahmen der Schwerpunkte Wirtschaftsreform und Aufbau der Marktwirtschaft sowie Demokratie, Zivilgesellschaft und öffentliche Verwaltung gefördert, wenn es sich um strukturbildende Reformmaßnahmen handelt. Spezifische, sektoral orientierte Fördermaßnahmen werden im Rahmen sektoraler Schwerpunkte wie Gesundheit, Familienplanung, HIV/AIDS und Sicherung der Ernährung, Landwirtschaft bearbeitet. 3.2 Formen sozialer Sicherungssysteme und ihre Förderung 4 Solidargemeinschaften tragen in vielen Entwicklungsländern die Hauptlast der sozialen Absicherung. Es ist wichtig, ihre Wirkungsweise und Ausdehnung sowie ihre Mechanismen der Solidarität und Kontrolle zu verstehen, um diese Solidargemeinschaften nicht durch unangemessene Förderansätze zu behindern oder zu zerstören. Die Möglichkeiten für eine unmittelbare Förderung von Solidargemeinschaften im Rahmen der bilateralen EZ im engeren Sinne sind beschränkt. Mit kleineren Beiträgen über NRO können solche Gemeinschaften direkt unterstützt werden. Eine mittelbare Unterstützung dieser Sicherungsformen ist dadurch möglich, dass auf die Rahmenbedingungen Einfluss genommen wird. Auf die Regierungen kann dahingehend eingewirkt werden, den Solidarnetzen Rechtssicherheit zu garantieren und die sie unterstützenden zivilgesellschaftlichen Organisationen in ihrer Arbeit zu unterstützen. Schwerpunkt in der Regel auf der Krankenversicherung liegen wird. Eine besondere Aufmerksamkeit verdient die Förderung strukturwirksamer Ansätze durch die EZ: die Bildung von Rückversicherungsstrukturen und -fonds; Zusammenarbeit mit der Versicherungswirtschaft zum Risikoausgleich; die horizontale und vertikale Verknüpfung mit der staatlichen Sozialversicherung bzw. mit der Assekuranz. Private Versicherungen sind potentiell wichtige Partner für den Abschluss von Gruppenversicherungsverträgen mit NRO und Selbsthilfegruppen. Grundsätzlich können auch sie durch die EZ unterstützt werden, wenn es dadurch gelingt, armen Bevölkerungsgruppen, die aus der Sicht der Versicherungswirtschaft ein risikoreiches Klientel darstellen, zusätzliche Versicherungsangebote zu eröffnen. Die staatlichen sozialen Sicherungssysteme können von der EZ beratend unterstützt werden, wobei sowohl der Aufbau dezentraler Strukturen, die Trennung der unterschiedlichen Versicherungszweige als auch die Öffnung der Systeme für neue Versichertengruppen wegen ihrer strukturellen Bedeutung für die Verbesserung des sozialen Schutzes der Hauptzielgruppe der deutschen EZ im Vordergrund stehen. Kooperative Systeme der sozialen Sicherung lassen sich insbesondere durch Beratung und eine Anschubfinanzierung unterstützen. Diese Systeme können zu dezentralen Versicherungen auf Gegenseitigkeit entwickelt werden. Hier ist es sinnvoll, auf eine Kombination verschiedener Versicherungszweige (Leben, Tod, Vermögensverlust, Krankheit) zu achten, wobei der 4 Zu den Stärken und Schwächen verschiedener sozialer Sicherungsangebote vgl. Abschnitt I (Anhang). 15

15 4. Vorrangige Ansatzpunkte der deutschen EZ zur Verbesserung sozialer Sicherheit und sozialer Sicherungssysteme Dieses Kapitel erläutert die vorrangigen Ansatzpunkte der deutschen EZ, stellt bewährte Instrumente unter Bezug auf nationale und internationale Erfahrungen vor und gibt praxisrelevante Hinweise, die den Planern den Dialog mit den Partnern und die Vorbereitung von Fördermaßnahmen erleichtern sollen. Folgende Ansatzpunkte sind vorrangig: Sicherheit vor Gewalt und Menschenrechtsverletzungen, Durchsetzung von Kernarbeitsnormen, Erwerbs- und Einkommenssicherheit, Gesundheitliche Sicherheit, Sozialer Schutz von Frauen und Kindern, Alterssicherung, Unterstützung für besonders hilfsbedürftige Gruppen und Sicherheit der Armen bei Katastrophen. Ausgangspunkt für die Auswahl der einzelnen Ansatzpunkte sind die sozialen Sicherungsbedürfnisse, die arme Menschen nennen, wenn sie sich zu ihrer sozialen Lage äußern. Neben einem ausreichenden Maß an menschlicher Sicherheit, d. h. der Abwesenheit von Gewalt und Menschenrechtsverletzungen, liegt armen Menschen besonders daran, dass die vielfältigen Risiken, die die Erzielung eines existenzsichernden Einkommens gefährden, für sie beherrschbar und kalkulierbar werden. Dies betrifft insbesondere den Verlust ihrer Erwerbsgrundlagen (Arbeitslosigkeit bzw. Verlust von produktiven Vermögen) und ihrer Erwerbsfähigkeit (Krankheit und Arbeitsunfälle), aber auch unerwartet hohe Ausgaben (Krankenhausrechnungen, Beerdigungen) und unabwendbare Schicksalsschläge wie der Tod von Familienangehörigen oder der Verlust der Familie und die Folgen von Naturkatastrophen Sicherheit vor Gewalt und Menschenrechtsverletzungen, Durchsetzung von Kernarbeitsnormen Ein Mangel an menschlicher Sicherheit wird von den Armen als eine der Hauptursachen und wichtigsten Folgen ihrer Armut betrachtet. Soziale Sicherheit kann ohne ein ausreichendes Maß an menschlicher Sicherheit nicht erreicht werden, da weitverbreitete Unsicherheit die Grundlagen eines existenzsichernden Lebensunterhalts untergräbt. Ein an der menschlichen Sicherheit orientierter Förderansatz zielt darauf ab, Ursachen sozialer Spannungen und Konflikte zu erkennen und zu beseitigen. Arme sind oft wehrlos Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt; ihre bürgerlichen Rechte werden missachtet, die sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Rechte (Sozialpakt) werden ihnen häufig vorenthalten. Zu den verbrieften sozialen Rechten gehört auch das Recht auf soziale Sicherheit (social security) gemäß Artikel 25 der VN-Menschenrechtserklärung sowie Artikel 9 des Sozialpakts 5. Eng mit den WSK-Rechten verknüpft sind die Kernarbeitsnormen, auf die sich Staaten, Arbeitgeber und Gewerkschaften in der Erklärung der ILO von 1998 verbindlich geeinigt haben. Zu ihnen gehören die Abschaffung von Zwangs- und Kinderarbeit und das Recht auf Nichtdiskriminierung am Arbeitsplatz. Die Respektierung von Kernarbeitsnormen ist Grundlage für einen sozial verantwortlichen Wirtschaftsprozess und bildet Bestandteil des entsprechenden entwicklungspolitischen Kriteriums der deutschen EZ. Die von Gewalt in der Gesellschaft am stärksten betroffenen Gruppen sind meist arme Menschen, Kinder und Jugendliche, Frauen, alte Menschen, indigene Gruppen und ethnische Minderheiten. Arme Frauen, die ihrerseits aktiv zur sozialen Sicherung anderer beitragen, werden beim Zugang zu Ressourcen, bei Erb- und Eigentumsfragen 5 BMZ (1999), Die Bedeutung sozialer Menschenrechte für die Entwicklungszusammenarbeit, Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats beim BMZ, aktuell Nr. 100.

16 sowie bei Beschäftigungsmöglichkeiten benachteiligt. Arme Frauen und Kinder sind nicht nur in hohem Maße häuslicher Gewalt ausgesetzt, sondern werden häufig auch in unwürdige Arbeitsverhältnisse und Prostitution gezwungen. Neben der direkten Unterstützung von Partnerregierungen und zivilgesellschaftlichen Akteuren bei der Verwirklichung der Menschenrechte und der Förderung des sozialen Dialogs in Entwicklungsländern (unter Einbeziehung von Unternehmen, Gewerkschaften und NRO) sind es insbesondere Maßnahmen der rechts- und sozialpolitischen Beratung für besondere gefährdete Gruppen, die Unterstützung zivilgesellschaftlicher Zusammenschlüsse und die Förderung von good governance (Rechtstaatlichkeit), die zur Schaffung geeigneter Rahmenbedingungen beitragen können und sich bewährt haben. Für die Unterstützung bei der Umsetzung von Kernarbeitsnormen im Rahmen der deutschen EZ wurde ein spezifischer Maßnahmen- und Aktionskatalog entwickelt. 6 Auf folgende Punkte sollte bei der Vorbereitung von Fördermaßnahmen besonders geachtet werden: eine sorgfältige Identifikation der Ursachen und Quellen der Gefährdung menschlicher Sicherheit, eine differenzierte Analyse der Betroffenen und Akteure sowie eine Analyse der geplanten Vorhaben unter dem Gesichtspunkt eines möglichen Beitrags zur Entstehung bzw. zum Abbau sozialer Konflikte Erwerbs- und Einkommenssicherheit Eine hohes Maß an Sicherheit bei der Erzielung eines existenzsichernden Lebensunterhalts ist die wichtigste Grundlage für die soziale Sicherheit der aktiven Bevölkerung und ihrer Angehörigen. Eine Verstetigung der Einkommen schafft gute Voraussetzungen, damit auch arme Menschen eigene Risikovorsorge betreiben können. Um ein höheres Maß an Erwerbs- und Einkommenssicherheit zu erreichen, kommen insbesondere folgende Instrumente in Frage: Neben traditionellen Arbeitsmarkt- und beschäftigungsbezogenen Maßnahmen gewinnen Schutz gegen Einkommensausfall bei Arbeitslosigkeit durch gesetzlich verankerte Abfindungszahlungen bzw. die Einführung von Arbeitslosenversicherung und zielgruppenspezifische Beschäftigungsprogramme an Bedeutung; Maßnahmen zur Erhöhung der Einkommenssicherheit im Selbstbeschäftigungssektor für Kleinbauern und Kleinstunternehmer: landwirtschaftliche Versicherungen, Gruppenversicherungen, Spar- und Kreditfonds. Für die soziale und wirtschaftliche Sicherheit im ländlichen Raum bilden eine sozial verträgliche Landverteilung und der Zugang zu Land in Form von Besitztiteln oder ähnlichen Rechten einen Schlüsselfaktor. Durch die Unterstützung entsprechender Agrar- und Bodenreformen kann ein wichtiger Beitrag zur Verbesserung der Rahmenbedingungen geleistet werden. 8 Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik 9 Wesentliche Ziele von Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik sind der Schutz gegen Arbeitslosigkeit und die Schaffung befriedigender Arbeitsbedingungen. Das Schwergewicht der Beschäftigungspolitik liegt dabei auf makro- und sektorpolitischen Maßnahmen, um so Umfang und Struktur der Beschäftigung zu beeinflussen, während die Arbeitsmarktpolitik darauf ausgerichtet ist, die Funktionsfähigkeit der Arbeitsmärkte zu verbessern, bestehende Ungleichgewichte abzubauen und die Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitnehmer zu verbessern. Um einen Mangel an produktiver Beschäftigung nachhaltig abzubauen, ist ein ausreichend beschäftigungsintensives Wirtschaftswachstum er- 6 vgl.: BMZ (2002), Umsetzung von Kernarbeitsnormen in EL (Aktionen und Maßnahmen), Arbeitspapier. 7 vgl. auch: BMZ (2000), Krisenprävention und Konfliktbeilegung, Gesamtkonzept der Bundesregierung vom (Beschluss des Bundessicherheitsrates vom Sommer 2000) vgl. auch BMZ Sektorvorhaben Bodenpolitik und Bodenreform (PN ). 9 vgl. vor allem I. Kausch und S. Trommershäuser, Strategien für Beschäftigung. Eine Best Practice- Studie zur Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik in Entwicklungs- und Transformationsländern, GTZ/ BMZ 2001.

17 forderlich. Als übergreifende Maßnahmen sind daher solche wichtig, die auf eine Verbesserung der rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen abzielen, insbesondere auf die Schaffung eines demokratischen Rechtsstaates, eine marktwirtschaftliche Wirtschaftsverfassung, ein Gleichgewicht der wichtigen makroökonomischen Zielgrößen und eine durchsetzbare Arbeitsgesetzgebung. Eine aktuelle Analyse der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) zeigt, dass im Rahmen des bisherigen PRSP-Prozesses arbeitsmarktund beschäftigungspolitische Aspekte zu wenig Beachtung finden. Dies hat seine Ursache u. a. darin, dass die Sozialpartner als Teil der Zivilgesellschaft zu wenig in den Erstellungs- und Diskussionsprozess der Poverty Reduction Strategies einbezogen sind. Im Rahmen eines neuen Treuhandvorhabens mit der ILO beabsichtigt die Bundesregierung, über eine Kooperation von ILO und Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) sowohl die Kapazitäten der Arbeitnehmervertreter in ausgewählten Entwicklungsländern zur direkten Teilnahme an dem PRSP-Prozess zu verbessern als auch den Dialog zwischen Weltbank und Gewerkschaftsvertretern der EL zu fördern. Folgende Grundsätze sollten bei der Planung von einzelnen Fördermaßnahmen beachtet werden: Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen sollten sich insbesondere auf bestimmte Ziel- und Problemgruppen konzentrieren, bei denen ein erhöhtes Risiko für Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung besteht. Dazu zählen Langzeitarbeitslose, gering qualifizierte Frauen und Jugendliche sowie Beschäftigte der informellen Sektoren. Dabei bedient sich Arbeitsmarktpolitik sowohl aktiver als auch passiver Instrumente. Zu den passiven Instrumenten zählen Abfindungszahlungen und Arbeitslosengeld, zu den aktiven Instrumenten u. a. Berufsberatung und Qualifizierungsmaßnahmen und Beschäftigungsprogramme für bestimmte Gruppen. In Mitteleinkommensländern besteht Spielraum, rechtlich verankerte öffentliche oder private Sicherungsmechanismen für die formell Beschäftigten einzuführen. Zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen können eine Unterstützung der Regierung 18 bzw. verantwortlicher staatlicher Stellen sowie der Wirtschaft bei der Überwachung und Umsetzung von Arbeitsgesetzgebung beitragen. Auf diesem Gebiet spielt die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) eine prominente Rolle. Beschäftigungsprogramme Arbeitsintensive Infrastrukturprogramme tragen zu einer kurz- bis mittelfristigen Entspannung der Arbeitsmärkte und zu einer meist zeitlich begrenzten Verbesserung der Einkommenssituation armer und unqualifizierter Arbeitskräfte bei. Programme wie z. B. Sozialfonds 10 verbessern die Versorgung armer Gebiete mit Infrastruktur und den Zugang armer Gruppen zu diesen Einrichtungen. Zu einer nachhaltigen Schaffung von Einkommen tragen Sozialfonds in der Regel nur begrenzt bei: Die Beschäftigungseffekte entstehen vor allem während der Bauphase. In vielen Ländern (z. B. Indien, Bangladesch, Bolivien, Botswana) werden öffentliche Beschäftigungsprogramme durchgeführt, die neben der Erstellung von öffentlicher Infrastruktur insbesondere das Ziel der Einkommenssicherung von Armutsgruppen in den Vordergrund stellen. Bei der Planung ähnlicher Förderansätze ist zu berücksichtigen: Übergreifend: Maßnahmen, die auf eine Verbesserung der rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen abzielen. Selbst-Targeting: Die Löhne werden so gesetzt, dass die angebotenen Arbeiten nur diejenigen ansprechen, die keine andere Arbeit finden. Keine Verzerrung der Arbeitsmärkte: Die niedrigen Löhne führen nicht zu einer Störung der Funktionsfähigkeit der Arbeitsmärkte. Schaffung von öffentlichen Gütern, z. B. Straßen- und Wegebau, Erstellung von Bewässerungsanlagen. Günstige Verteilungswirkungen: Die Kosten sind vergleichsweise niedrig und werden nach Möglichkeit von besser Verdienenden getragen. 10 Vgl. auch das BMZ (1999): Die Förderung von Sozialfonds durch die deutsche bilaterale staatliche Entwicklungszusammenarbeit, Arbeitspapier.

18 Fonds für eine sozialverträgliche Entwicklung (Albanien) Albanien durchläuft seit Beginn der 90er Jahre einen tiefgreifenden Transformationsprozess. Anfangs führten intensive Strukturreformen im Wirtschaftsbereich zu hohen realen Wachstumsraten von neun Prozent pro Jahr. Schon bald aber geriet Albanien in eine schwere wirtschaftliche und politische Krise, die sich in negativem Wirtschaftswachstum, hoher Inflation, Massenarbeitslosigkeit und mangelnder Rechtssicherheit äußerte. Die daraus entstehenden Unruhen führten 1997 praktisch zu einem Staatskollaps und brachten Albanien an den Rand der Anarchie. Trotz dieser Schockwirkungen hat Albanien mit Unterstützung der Gebergemeinschaft sein Stabilitätsprogramm und die Wirtschaftsreformen fortgesetzt und damit eine Reduzierung der laufenden Haushaltsdefizite und der Gesamtverschuldung sowie eine Steigerung des Wirtschaftswachstums erzielt. Mit einem Pro-Kopf-Einkommen von US-Dollar (2001) gehört Albanien jedoch nach wie vor zu den ärmsten Ländern Europas. Unter den geschilderten Fehlentwicklungen hat bis heute die arme Bevölkerung auf dem Land am meisten zu leiden. Die ländliche Infrastruktur - Straßen, Wege, Wassersysteme sowie Gesundheitseinrichtungen - ist, wenn überhaupt vorhanden, veraltet und meist unzureichend instandgehalten. Um in diesem Bereich Abhilfe zu schaffen, wurde im Jahr 1995 der Albanian Development Fund (ADF) gegründet. Zur Unterstützung dieses Fonds stellte die Bundesregierung über die KfW im Jahr 1999 für eine erste Phase insgesamt 3,1 Millionen Euro als Zuschuss zur Verfügung. Der Albanian Development Fund hat in der ersten Phase mit FZ-Mitteln 30 Einzelprojekte gefördert. Unter anderem wurden Straßen und Wege, Schulbauten sowie ländliche Wasserversorgungssysteme (wieder-) hergestellt. Die Kommunalverwaltungen und Gemeinden erbringen nicht nur einen zehnprozentigen Anteil an den Projektkosten, sondern übernehmen auch unter Einbeziehung der Projektbegünstigten Verantwortung für Management und Instandhaltung der Anlagen. Mit der Umsetzung wurden Firmen des aufkeimenden regional ansässigen Klein- und Mittelgewerbe beauftragt, wodurch sich günstige Beschäftigungseffekte ergeben. Insgesamt werden somit nicht nur die Lebensverhältnisse in den Gemeinden verbessert, sondern auch die regionale Wirtschaft und die Stellung der Kommunen gegenüber der Zentralregierung gestärkt. Angepasstes Timing: z. B. saisonal zugeschnitten oder zur Überwindung von Krisensituationen. Ziel bleibt auch hier produktive (langfristige) Beschäftigung. Landwirtschaftliche Versicherungen Die Mehrzahl der armen und armutsgefährdeten Menschen leben auf dem Land und von der Landwirtschaft. Arme Kleinbauern haben nur in geringem Maße eigene Reserven, um im Falle von klimatisch bzw. ökologisch bedingten Ernteausfällen, beim Verlust von Nutztieren bzw. ihrer Häuser und Werkzeuge die entstehenden Vermögens- und Einkommensausfälle zu kompensieren. Sie geraten dann meist tiefer in den Teufelskreis der Armut. Ihre traditionelle Antwort auf diese Gefährdungen sind risikominimierende Betriebssysteme, die allerdings wiederum zu den Ursachen ihrer Armut zählen, da deren Produktivität häufig auf einem niedrigen Niveau verharrt. Die private Versicherungswirtschaft bietet in Entwicklungsländern keine Ernteausfallversicherungen und Nutztierversicherungen für rein bäuerliche Produzenten an, da marktmäßige Prämien von den Bauern, insbesondere den Kleinbauern, nicht aufgebracht werden können. Aber auch staatliche Versicherungen lassen sich nur mit erheblichen Zuschüssen betreiben. Doch zeigen Erfahrungen, dass landwirtschaftliche Versicherungen, die nur Einzelrisiken abdecken, die gerade auch für Kleinbauern besonders wichtig sind, mit volkswirtschaftlich vertretbaren Kosten betrieben werden können. Allerdings wird auch unter Berücksichtigung von Quersubventionen bei der Prämiengestaltung ein erheblicher Zuschussanteil erforderlich bleiben, wenn die Mitgliedschaft für arme Bauern attraktiv sein soll. Insofern ist hier der Staat gefordert. In einer Reihe von Entwicklungsländern wie z. B. Sri Lanka, Thailand, Bangladesch, den Philippinen und Indien werden Ernteausfallversicherungen betrieben. Die Erfahrung lehrt ebenfalls, dass geographisch begrenzte, genossenschaftlich organisierte Modelle auf vernetzte Organisationsstrukturen bzw. andere Rückversicherungsmechanismen angewiesen sind. Ansonsten besteht die Gefahr, dass sie bei flächendeckenden Tierseuchen oder Ernteausfällen, die große Teile der Mitglieder gleichzeitig betreffen, schnell zahlungsunfähig werden. 19

19 Eine Förderung von landwirtschaftlichen Versicherungen hat demnach nur bei Vorliegen günstiger Rahmenbedingungen (relativ gut entwickelte Versicherungswirtschaft und leistungsfähige Dienstleistungseinrichtungen der Landwirtschaft) gute Erfolgsaussichten. Gruppenversicherungen Gruppenversicherungen bieten sich als praktische Alternative zu den anderen, etablierten Versicherungsformen (Sozialversicherungen, Krankenversicherungen, Sachversicherungen) an, wenn diese keine an den Sicherungsbedarf einkommensschwacher Haushalte angepasste Angebote bereithalten. Das besondere Kennzeichen von Gruppenversicherungen ist der relativ enge soziale Zusammenhang ihrer regional und zahlenmäßig beschränkten Mitgliedschaft. Der soziale Zusammenhalt der Versichertengruppe begünstigt Solidarität und Transparenz. Entscheidender Praxisvorteil von Gruppenversicherungen ist die Nähe zu den Versicherungsnehmern. Diese senkt die Verwaltungs- und Transaktionskosten, verringert die Informationsprobleme, vermeidet eine Häufung schlechter Risiken und Versicherungsbetrug bzw. Leistungsmissbrauch. Allerdings bleiben die Leistungen wegen der geringen Prämienzahlungen gegenüber anderen etablierten Versicherungen weit zurück. Wegen ihrer geographisch begrenzten Operationen und der geringen Mitgliederzahl geraten Gruppenversicherungen dann in Schwierigkeiten, wenn sie Risiken absichern, die epidemisch bzw. großflächig auftreten. Um diesen Schwierigkeiten vorzubeugen, müssen die Gruppenversicherungen auf die Abdeckung derartiger Risiken verzichten bzw. diese rückversichern. Die Erfahrung mit SEWA zeigt, dass eine von Armen finanzierte Versicherung bei einer ausreichenden Zahl von Versicherten und einer Eingrenzung auf die wichtigsten Risiken sowie gegebenenfalls mit einer Anschubfinanzierung möglich ist. Aus dieser und anderen Erfahrungen mit ähnlichen Gruppenversicherungsansätzen lassen sich folgende wichtige Schlussfolgerungen ziehen: Bis zu einem Viertel der Zielgruppe ist bereit, bestehende Gruppenversicherungsangebote anzunehmen. Höheren Zuspruch erreichen nur Versicherungen, die direkt an die Mitgliedschaft in Gewerkschaften und anderen Berufsverbänden gebunden sind. Werden mehrere Risiken gleichzeitig versichert, dann erhöht dies die Akzeptanz von Versicherungen bei den potentiellen Versicherungsnehmern und senkt die Verwaltungs- und Transaktionskosten. Eines der bekanntesten Beispiele einer Versicherung für den informellen Sektor hat die indische Gewerkschaft für Arbeiterinnen des informellen Sektors, SEWA (Self-Employed Women s Association), aufgebaut. Sie wurde dabei von der deutschen bilateralen EZ unterstützt. 20

20 Versicherung für arme Bevölkerungsgruppen durch Kooperation mit der Privatwirtschaft (Indien) Im Rahmen der bilateralen EZ werden die indische Gewerkschaft für Arbeiterinnen des informellen Sektors SEWA (Self-employed Women s Association) und sechs Mitgliedsorganisationen der Dachorganisation von Mikro-Finanzorganisationen FWWB (Friends of Women s World Banking) beim Aufbau von Versicherungsdienstleistungen und Kleinstversicherungen unterstützt, die auf die vorrangigen Sicherungsbedürfnisse ihrer Mitglieder zugeschnitten sind. So hat SEWA in Zusammenarbeit mit der Versicherungswirtschaft Gruppenverträge für ein integriertes Versicherungspaket abgeschlossen, das z. B. für eine Jahresprämie von umgerechnet ca. vier Euro (angenommener Wechselkurs: 46 Rupien = 1 Euro) den Versicherten eine Risikolebensversicherung (109 Euro bei natürlichem Tod, 870 Euro bei Unfalltod), eine Krankenversicherung zur Deckung der stationären Behandlungskosten (bis zu 120 Euro pro Jahr) und eine Schadensversicherung für den Verlust von Haus und Produktionsmitteln (bis zu 217 Euro) umfasst. Die Versicherten zahlen ein Drittel der Prämienbeträge, d. h. ca. 1,6 Euro, ein weiteres Drittel stammt aus der Verzinsung eines am nationalen Kapitalmarkt angelegten Kapitalstocks und ein Drittel übernimmt die indische Regierung. Über SEWA sind zwischenzeitlich mehr als Personen versichert. Die Mitglieds-NRO des Dachverbandes für Mikro-Finanzorganisationen, FWWB, haben mittlerweile mit verschiedenen Versicherungsgesellschaften ähnliche Deckungen für ihre rund Versicherten aushandeln können. Nach der Förderung von SEWA in einer Pilotphase einschließlich einer Anschubfinanzierung werden SEWA und andere NRO durch die deutsche Seite jetzt bei der Verbesserung der Versicherungsprodukte und der Entwicklung effizienterer Verfahren der Schadensregulierung beraten. Im Dialog mit der Versicherungsaufsichtsbehörde und der indischen Regierung sollen die zunächst noch vereinzelten Erfahrungen zur Verbesserung der nationalen Rahmenbedingungen für das Entstehen solcher Systeme genutzt werden. Letztendlich soll es zu den erforderlichen gesetzlichen Reformen kommen, um armen Gruppen des informellen Sektors damit den Zugang zu für sie wichtigen Versicherungsleistungen auf breiter Basis zu ermöglichen. Gruppenversicherungen benötigen leistungsfähige Partner in der Assekuranz, um zuverlässig und nachhaltig tätig zu sein. Meist werden Anschubfinanzierungen bzw. Bürgschaften erforderlich sein, damit die Rückversicherungspartner bereit sind, die relativ hohen Risiken zu übernehmen. Spar- und Kreditfonds Informelle und formelle Spar- und Kreditfonds (Rotating Savings and Credit Associations, ROSCAS, und Kleinkreditinstitutionen vom Typ Grameen Bank ) spielen bei der Finanzierung einkommensschaffender Investitionen und - als Substitute für Versicherungen - für die soziale Sicherung weltweit eine wichtige Rolle. Spar- und Kreditringe (ROSCAS) unterschiedlicher Zielsetzung und Organisationsform gibt es in allen Entwicklungsregionen. Ihre Zwecke reichen von der Finanzierung von Lebensereignissen (Heirat, Geburt, Todesfälle) über das Ansammeln von kleinen Investitionsfonds bis zur Finanzhilfe in Notlagen. Lange Zeit wurde der dynamische Charakter dieser Selbsthilfegruppen verkannt. Aus vielen dieser kleinen Anfänge sind allerdings relativ leistungsstarke Spar- und Kreditfonds in allen Entwicklungsregionen entstanden. Sie sind zum Teil mit dem formellen Bankensektor verknüpft. Wo dies nicht der Fall ist, kann sich ihre wirtschaftliche Leistungskraft nur proportional zu der sie tragenden Mitgliedschaft entwickeln. Erst die Anbindung an das formelle Bankensystem ermöglicht es ihnen, Zinsen einzunehmen und zusätzliche Kredite zu mobilisieren. Gruppenbesicherte Kleinkreditprogramme für arme Bevölkerungsgruppen vom Typ Grameen Bank haben ihre wirtschaftliche und soziale Effektivität und Effizienz als Instrumente der Armutsbekämpfung und zur Erhöhung der sozialen Sicherheit nachgewiesen. Wesentliche Erfolgsfaktoren sind: hohe Umschlaggeschwindigkeit der Kredite, geringe Transaktionskosten durch sozial verankerte Gruppenkredite; hohe Rückzahlungsraten bei Ausleihungen an Frauen; marktorientierte Zinsen; niedrige Organisationskosten bei einem hohen Grad an Selbstverwaltung durch lokale Selbsthilfegruppen und unterstützende NRO. In urbanen und peri-urbanen Wirtschaftsräumen lassen sich die Transaktionskosten signifikant niedriger halten als in dünn besiedelten ländlichen Gebieten. Kurze Ausreifungszeiten der Investitionen tragen zu einer höheren Um- 21

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