Wirtschaftspolitische Forschungsarbeiten der Universität zu Köln

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2 Wirtschaftspolitische Forschungsarbeiten der Universität zu Köln

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4 Wirtschaftspolitische Forschungsarbeiten der Universität zu Köln Band 60 Der deutsche Glücksspielmarkt Staatliche Regulierung im Spannungsfeld zwischen wohlwollender Konsumbeschränkung und individueller Handlungsfreiheit von Clemens Recker Herausgegeben von Dr. Steffen J. Roth Tectum Verlag

5 In der Schriftenreihe Wirtschaftspolitische Forschungsarbeiten des Tectum Verlags erscheinen herausragende Forschungsarbeiten aus dem Umfeld der Universität zu Köln. Herausgegeben wird die Reihe von Dr. Steffen J. Roth. Clemens Recker Der deutsche Glücksspielmarkt. Staatliche Regulierung im Spannungsfeld zwischen wohlwollender Konsumbeschränkung und individueller Handlungsfreiheit Tectum ein Verlag in der Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2018 E-ISBN: (Dieser Titel ist zugleich als gedrucktes Werk unter der ISBN im Tectum Verlag erschienen.) ISSN: Alle Rechte vorbehalten Besuchen Sie uns im Internet Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über abrufbar.

6 Inhaltsverzeichnis 1 Fragestellung Methodische Vorüberlegungen zum Aufbau Eigenschaften der Glücksspielsucht und Verbreitung in Deutschland Abgrenzung von meritorisch motivierten Markteingriffen und Korrekturen in Folge eines Marktversagens Staatliche Markteingriffe zum Schutz der Bürger vor ihrem eigenen Konsumverhalten Vertragstheoretische Überlegungen auf Grundlage einer normativ individualistischen Grundposition Der konstitutionenökonomische Ansatz zur Legitimation von Handlungsbeschränkungen ohne zwischenmenschliche Interaktion Vorüberlegungen zur Modellierung einer Abweichung zwischen individuellen Zielen und tatsächlichen Handlungen Unterschiedliche Präferenzordnungen und zeitinkonsistentes Verhalten Empirische Befunde zu zeitinkonsistentem Verhalten im Zusammenhang mit der Glücksspielsucht Hypothetische Zustimmungen auf konstitutioneller Ebene Zwischenfazit I: Die Vorteilhaftigkeit von generellen Konsumverboten zum Selbstschutz lässt sich konstitutionenökonomisch nicht herleiten Staatliche Markteingriffe zur Korrektur von Marktversagen auf Glücksspielmärkten Externe Effekte auf Glücksspielmärkten Externe Effekte durch Überschuldungskosten

7 4.1.2 Kosten der Spielsucht für das Mindestsicherungssystem Kosten der Spielsucht für das Gesundheitssystem Der Einfluss unterschiedlicher Spielformen auf die Entstehung einer Glücksspielsucht und daraus resultierender externer Kosten Externe Effekte durch Geldwäsche auf dem Glücksspielmarkt Informationsasymmetrien auf Glücksspielmärkten Natürliche Monopole Zwischenfazit II: Die Regulierung von Glücksspielmärkten bietet das Potential für allokative Verbesserungen Die Ordnung des deutschen Glücksspielmarkts Die aktuelle Angebotsstruktur auf dem deutschen Glücksspielmarkt Leitgedanken für eine sachgerechte Regulierung Der andauernde Reformprozess des deutschen Glücksspielmarktes Analyse und Empfehlungen Status Quo: Verbot von internetbasierten Casinospielen und Poker Alternative Regulierung: Legalisierung von Onlineangeboten Status Quo: Verbot von Live-Wetten und Versuch der mengenmäßigen Beschränkung privater Sportwettanbieter Alternative Regulierung: Keine mengenmäßige Beschränkung für private Sportwettanbieter und Freigabe von Live-Wetten Status Quo: Staatliches Lottomonopol Alternative Regulierung: Privatwirtschaftliche Organisation des Lottoangebots

8 5.3.7 Status Quo: Glücksspielbesteuerung auf Grundlage der Spieleinsätze Alternative Regulierung: Abgabe auf den Bruttospielertrag Ausblick Schlussbetrachtung Literaturverzeichnis

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10 1 Fragestellung Je nach Abgrenzung kann man gut ein Fünftel der inländischen Bevölkerung zur Gruppe regelmäßiger Glücksspielkonsumenten zählen. 1 Auch wenn die überwiegende Mehrheit der Konsumenten unterschiedliche Spielformen ohne das Auftreten von Suchtproblemen nutzt, ist die Frage der Suchtprävention der dominierende Aspekt in der Debatte um eine sachgerechte Regulierung das Glücksspielmarkts. Glücksspielsucht ist ein anerkanntes Krankheitsbild. Die Forschung geht von bis zu Betroffenen in Deutschland aus. Für diesen kleinen Anteil der Betroffenen sind die Folgen der Krankheit hingegen oftmals gravierend: Überschuldung, Arbeitsplatzverlust, Isolation im privaten Umfeld bis hin zu Suizidversuchen sind Begleiterscheinungen der Krankheit. Vor diesem Hintergrund nennt der Gesetzgeber den Schutz der Konsumenten vor einer Suchterkrankung als oberstes Regulierungsziel. Bis zur Mitte des Jahres 2012 sah der seinerzeit gültige Glücksspielstaatsvertrag zur Zielerreichung die staatliche Monopolisierung eines großen Teils des Glücksspielangebots vor. Zusammen mit Verbotsregelungen für besonders suchtgefährdende Spielformen sollte so der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen geleitet werden, um Suchtkrankheiten wirksam zu verhindern. 2 Da das öffentlich bereitgestellte Spielangebot neben erheblichen jährlichen Einnahmen in Höhe von 3,3 Mrd. Euro (2010) auch mit ausgeprägten Werbeinitiativen für die eigenen Angebote einherging, mahnte der Europäische Gerichtshof eine Neuordnung an. 3 Hintergrund ist, dass nach europäischem Wettbewerbsrecht ein Staatsmonopol auf dem Glücksspielmarkt nur dann zulässig ist, wenn es konsequent am Ziel der Suchtprävention ausgerichtet wäre. 4 Der notwendigen Neuorganisation entsprachen die zuständigen Bundesländer zunächst mit dem Mitte des Jahres 2012 in Kraft getretenen ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (GlüÄndStV). Oberstes Vertragsziel blieb weiterhin die Lenkung der Konsumge- 1 Vgl. u.a. BZgA ( GlüStV Abs. 1 u Vgl. Ahlheim (2011), S Vgl. EuGH, Urteil vom 6. November 2003, Rechtssache C-243/01; sog. Gambelli-Urteil. 9