erlassjahr.de Anlage zum Schuldenreport 2015 Ergänzende Angaben zur Methodik im Übersichtsartikel Verschuldete Staaten weltweit

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1 erlassjahr.de Anlage zum Schuldenreport 2015 Ergänzende Angaben zur Methodik im Übersichtsartikel Verschuldete Staaten weltweit

2 Im Folgenden soll näher auf die methodischen Details des oben genannten Artikels eingegangen werden. Auch sollen sonstige relevante methodische Elemente erläutert werden, zum Beispiel im Hinblick auf die Weise, wie der IWF die Tragfähigkeit der Verschuldung von Staaten zur Zeit begutachtet. Dieses Dokument ist als Anhang zum Artikel Verschuldete Staaten weltweit zu verstehen, der im Schuldenreport 2015 von Seite 6 bis 15 zu finden ist und sollte daher nicht ohne den zugehörigen Artikel gelesen werden. Bestimmung der Grenzwerte Um festzustellen, ob sich in einem Land Schuldenprobleme zeigen könnten oder nicht, werden im Artikel festgelegte Grenzwerte für insgesamt fünf Indikatoren herangezogen: Für die öffentliche Verschuldung im Verhältnis zum BNE oder BIP beziehen wir uns wie im Schuldenreport 2013 und 2014 auf die Grenzwerte, die der Internationale Währungsfonds (IWF) für Schwellenländer als kritisch für die langfristige Tragfähigkeit und als maximal tragfähig angibt.1 Die erste Stufe beginnt bei 49 Prozent des Bruttoinlandsprodukts; die zweite, kritischere liegt bei 64 bis 78 Prozent. Für die Indikatoren der Auslandsverschuldung im Verhältnis zu den Exporteinnahmen (Auslandsschuldenstand und Auslandsschuldendienst) beziehen wir uns wie im Schuldenreport 2013 und 2014 auf die Grenzwerte der Initiative für arme hoch verschuldete Länder (HIPC-Initiative). Die höchste Alarmstufe (in der Tabelle rot) beginnt bei den (zu hohen und deshalb 1999 abgesenkten) Grenzwerten der ersten HIPC-Initiative von Die Grenze für den Indikator Auslandsschuldenstand im Verhältnis zu den Exporteinnahmen lag damals bei 200 Prozent, daher legen wir hier größer als 200 Prozent zugrunde. Für den Indikator Auslandsschuldendienst im Verhältnis zu den Exporteinnahmen lag die Grenze damals bei 25 Prozent. Daher wird hier der Wert größer als 25 Prozent verwendet. Die erste Stufe der Überschuldungsgefahr orientiert sich an den 1999 abgesenkten Grenzwerten der HIPC-Initiative und endet bei den jeweils um 10 Prozent erhöhten Werten. Da es für den Indikator Auslandsverschuldung im Verhältnis zum BIP keine unter HIPC definierten Grenzwerte gegeben hat, gehen wir hier von den Grenzwerten aus, die im Rahmenwerk des IWF für Schuldentragfähigkeit für Niedrigeinkommensländer (engl. Debt Sustainability Framework) definiert wurden. Ebenso orientieren sich die Grenzwerte für den Indikator Öffentliche Verschuldung im Verhältnis zu den Staatseinnahmen an diesem Rahmenwerk. Entsprechend werden in den Tabellen 2 (Seite 8 bis 10 im Schuldenreport 2015) und 3 (S. 12) verschiedene Stufen der Überschuldungsgefahr ausgewiesen. 1 Vgl. IWF: Modernizing the Framework for Fiscal Policy and Public Debt Sustainability Analysis, 2011,

3 Die Datenlage Den größten Datenbestand über die Verschuldung von Staaten besitzen die beiden internationalen Finanzinstitutionen IWF und Weltbank. Die Weltbank veröffentlicht einmal jährlich die International Debt Statistics, welche Trends in der Entwicklungsfinanzierung und Verschuldung von Entwicklungs- und Schwellenländern analysiert und Ländertabellen mit verschiedenen Schuldendaten aufführt. Zudem bietet die Weltbank die online verfügbare Datenbank World Development Indicators zu unterschiedlichsten wirtschaftlichen und finanziellen Indikatoren an. Bei der Weltbank findet man jedoch keine Angaben zu der umfassenden öffentlichen Verschuldung von Staaten. Der Internationale Währungsfonds erstellt einmal jährlich die sogenannten Artikel-IV- Konsultationen mit seinen Mitgliedsländern. Häufig sind in diesen Länderberichten auch separate und umfassende Schuldentragfähigkeitsanalysen über die Auslands- und öffentliche Verschuldung enthalten, die vor allem für die öffentliche Verschuldung eines Staates eine wichtige Quelle sind. Ein Problem ist in diesem Zusammenhang, dass es keine einheitliche methodische Vorgehensweise bei der Datenanalyse gibt, so dass es zu Diskrepanzen bei den Datenangaben kommen kann. Dies hat vorrangig mit methodischen Unterschieden und der Komplexität der Indikatorberechnung zu tun. Bei der Recherche für den Schuldenreport 2014 teilte uns der IWF auf eine Anfrage zu der großen Diskrepanz zwischen den Daten der Weltbank und den Daten des IWF zur Auslandsverschuldung Panamas im Verhältnis zum Bruttonationaleinkommen mit, dass sie Zugang zu einer nicht öffentlichen Datenbank für Daten zu den kurzfristigen Schulden aus dem Bankensektor haben, die bei der Angabe der Weltbank gänzlich fehlen. Außerdem berechnete der IWF den Indikator auf Grundlage des Bruttosozialprodukts und die Weltbank auf Grundlage des Bruttonationaleinkommens. Im Falle Panamas haben diese Umstände 2014 einen Unterschied von sage und schreibe 89,5 Prozentpunkten ausgemacht. Die Analyse von Schuldentragfähigkeit durch den Internationalen Währungsfonds In den letzten Jahren hat der IWF begonnen, die Schuldentragfähigkeit von Staaten zunehmend differenzierter zu betrachten. Vor allem hinsichtlich der Analyse der Tragfähigkeit von öffentlicher Verschuldung hat sich viel getan. Für Länder, die Zugang zu Kapitalmarktfinanzierungen haben, wurde 2011 eine neue Grundlage für Schuldentragfähigkeitsanalysen geschaffen. Länder werden einem standardisierten Schnelltest unterzogen, beispielsweise ob die öffentliche Verschuldung höher ist als 50 Prozent oder der Finanzierungsbedarf höher als 10 Prozent des Bruttonationaleinkommens. 2 Ist der Test positiv, muss die Schuldentragfähigkeit sowie mögliche Risiken für die Schuldentragfähigkeit dieser Länder in einem differenzierten und anspruchsvollen Verfahren begutachtet werden. Beispielsweise wird mit stochastischen Rechnungen überprüft, ob das vom IWF der Analyse zugrunde gelegte Basisszenario realistisch ist, z. B. im Hinblick auf Wachstumsvorhersagen. Außerdem werden die Entwicklung der Höhe des Schuldenstandes, des Finanzierungsbedarfes und verschiedene Aspekte des Schuldenprofils unter verschiedenen Schock-Szenarien getestet. Gefährdungen für die Zahlungsfähigkeit des Schuldners werden dann in sogenannten Heat Maps bewertet, die darstellen, in welchen Aspekten der Gesamtverschuldung keine (grün), eine potenzielle (gelb) oder eine akute (rot) Gefährdung droht. Das Überschuldungsrisiko wird hier also nicht 2 Diese Werte gelten nur für Schwellenländer. Für Industrieländer, also Hocheinkommensländer, gilt für die öffentliche Verschuldung ein Wert in Höhe von 60 Prozent des Bruttonationaleinkommens und ein Finanzierungsbedarf in Höhe von 15 Prozent des Nationaleinkommens.

4 durch einen Abgleich von quantitativen Daten mit festgelegten starren Grenzwerten bestimmt, sondern durch eine differenzierte, qualitative Analyse. Die Weiterentwicklung der Instrumente soll verhindern, dass die Schuldensituation von Ländern wie in der Vergangenheit zu einförmig betrachtet wird, so dass individuelle Risiken übersehen werden. Diese differenzierte Betrachtung konnten wir im Schuldenreport 2015 so nicht aufnehmen, da dies den begrenzten Rahmen des Artikels gesprengt hätte. Auch wurden vom IWF noch nicht flächendeckend für alle relevanten Länder die sogenannten Heat Maps erstellt. Daher war im Jahr 2015 noch keine Vergleichbarkeit gegeben. Bei der Beurteilung der Schuldentragfähigkeit von Ländern ohne Kapitalmarktfinanzierungen, also vor allem ärmere Entwicklungsländer, gibt es diese differenzierte Analyse allerdings nicht (auch wenn es keinen ersichtlichen Grund dafür gibt). Für Niedrigeinkommensländer ohne Marktzugang bleibt nur weiter die Standardbehandlung. Damit ist folgendes gemeint: Der IWF berechnet die Entwicklung der Schuldensituation in den kommenden Jahren, auf Basis eines Szenarios, das er für die wahrscheinlichste wirtschaftliche Entwicklung des Landes halt (das sogenannte Baseline-Szenario). Dabei wird geschaut, ob unter diesem Szenario kritische Schuldengrenzen überschritten werden. Weiter stellt der IWF sogenannte Stress-Szenarien auf. Es werden dabei negative Abweichungen vom Baseline-Szenario simuliert und wieder geschaut, ob unter einem oder mehreren von ihnen die gleichen Grenzwerte überschritten werden. Ein solches Szenario kann z. B. ein geringeres Wirtschaftswachstum als erwartet sein. Am Ende gibt der IWF eine summarische Einschätzung des Risikos für das betreffende Land. Es wird zwischen niedrig, mittel und hoch unterschieden. Bei einem niedrigen Überschuldungsrisiko werden weder im Baseline- noch im Stress- Szenario die Tragfähigkeitsgrenzwerte überschritten. Bei einem mittlerem Überschuldungsrisiko werden die Grenzwerte nicht im Baseline-, aber im Stressszenario überschritten. Sollten Grenzwerte sowohl im Baseline-, als auch im Stress-Szenario überschritten werden, dann wird das Überschuldungsrisiko als hoch eingestuft. Im Artikel im Schuldenreport gibt die Tabelle 4 auf Seite 13 die Risikoeinschätzungen des IWF für Niedrigeinkommensländer wider. Gefährdungsbeurteilung Auch wenn die Schuldentragfähigkeit der meisten Niedrigeinkommensländer nicht so differenziert begutachtet wird, wie die der Länder mit Marktzugang, werden doch auch für Niedrigeinkommensländer die erst seit kurzem existierenden Gefährdungsbeurteilungen gemacht. Für fast alle Länder, die entweder ein Kreditprogramm mit dem IWF abgeschlossen haben oder sich als Mitgliedsländer des IWF einer jährlichen Konsultation zur Wirtschaftsund Finanzpolitik unterziehen müssen, stellt der IWF sogenannte Risk Assessment Matrices auf. Dort werden globale, externe Risiken sowie regionale und heimische Risiken für das entsprechende Land analysiert. Dabei muss es sich nicht um schulden- oder allgemein finanzspezifische Risiken handeln, sondern es kann um sicherheitspolitische, soziale, wirtschaftliche, ökologische oder allgemein politische Risiken gehen. Externe Risiken können zum Beispiel ein Einbruch des globalen Wirtschaftswachstums, ein Rückgang der Entwicklungshilfe oder Naturkatastrophen sein. Ein heimisches Risiko in Guinea ist z. B. die Verschlimmerung der Ebola-Krise, in Belize eine Bankenkrise; beides Risiken, die Auswirkung auf die fiskalische Stabilität der Länder haben können. Eine regionale Gefährdung für die Finanzstabilität in Kamerun ist die Verschlechterung der Sicherheitslage in der Region, in Haiti eine Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage Venezuelas. Für jede

5 potenzielle Gefährdung geben die entsprechenden IWF-Mitarbeiter/innen eine subjektive Einschätzung dazu ab, für wie wahrscheinlich sie den Eintritt der Gefährdung in den nächsten drei Jahren halten und wie gravierend die Auswirkungen auf die makroökonomische Stabilität und die Stabilität des Finanzsystems des betreffenden Landes sein könnten. Die individuellen Risk Assessment Matrices sind allerdings nicht kohärent: Bei einem Land werden Risiken analysiert, die bei einem anderen Land nicht zugrunde gelegt werden und umgekehrt. Es gibt aber einige wenige externe Risiken, die bei den meisten untersuchten Ländern in den Gefährdungsbeurteilungen auftauchen. Dazu zählt beispielsweise das Risiko, dass das Wirtschaftswachstum in Hocheinkommensländern (z. B. durch die Eurokrise) oder in Schwellenländern (vor allem China) geringer ausfällt als erwartet. Im Schuldenreportartikel kann weder die individuellen Risiken für die Schuldentragfähigkeit, die bei den Ländern mit Marktzugang vom IWF identifiziert werden, noch die logischerweise individuellen heimischen oder regionalen Gefährdungen für die makroökonomische Stabilität der dort untersuchten Länder in ihrer Gesamtheit aufgeführt werden. Allerdings wurden die Gefährdungsmatrizen bei den Ländern genauer analysiert, deren Schuldenindikatoren keinen Grenzwert überschreiten und die dadurch kein Schuldenproblem aufweisen. Die Analyse bezog sich auf die in den Matrizen angegebenen externen Gefährdungen, also beispielsweise eine geringere Weltmarkt-Nachfrage nach Rohstoffen des betreffenden Landes. Von 147 im Schuldenreport untersuchten Staaten weisen 36 kein Schuldenproblem auf. Nach einer Analyse der Gefährdungsmatrizen zeigt sich, dass sich die fiskalische und makroökonomische Situation von 24 dieser 36 Länder in den nächsten drei Jahren voraussichtlich verschlechtern wird (und damit konsequenterweise auch die Schuldensituation), wenn die vom IWF als sehr wahrscheinlich eingestuften externen Gefährdungen materialisieren.