NomosKommentar. Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern. Classen Litten Wallerath [Hrsg.] Handkommentar. 2. Auflage. Nomos

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1 NomosKommentar Classen Litten Wallerath [Hrsg.] Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern Handkommentar 2. Auflage Nomos

2 NomosKommentar Prof. Dr. Claus Dieter Classen Dr. Rainer Litten Prof. Dr. Maximilian Wallerath [Hrsg.] Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern Handkommentar 2. Auflage Silke Bentrup-Figura, Ministerialrätin im Justizministerium Mecklenburg-Vorpommern I Prof. Dr. Claus Dieter Classen, Universität Greifswald I Hannelore Kohl, Präsi dentin des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern, Präsi dentin des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern a.d. I Dr. Joachim Kronisch, Präsident des Verwaltungsgerichts Schwerin I Dr. Rainer Litten, Staatssekretär a.d., Schwerin/Hannover I Dr. Jost Mediger, Staatssekretär a.d., Schwerin/Norderstedt I Prof. Dr. Hubert Meyer, Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Niedersächsischen Landkreistages I Prof. Dr. Michael Sauthoff, Präsident des Oberverwaltungsgerichts und des Finanzgerichts Mecklenburg-Vorpommern I Prof. Dr. Hans- Joachim Schütz, Universität Rostock I Armin Tebben, Direktor des Landtages Mecklenburg-Vorpommern I Prof. Dr. Maximilian Wallerath, Universität Greifswald, ehem. Richter am Landesverfassungs gericht Mecklenburg-Vorpommern I Prof. Dr. Bodo Wiegand-Hoffmeister, Rektor der Hochschule Wismar I Dirk Zapfe, Leiter der Stabsgruppe Parlamentarische Gesetzgebung, Presse, Öffentlichkeitsarbeit und Protokoll der Landtagsverwaltung, Schwerin Nomos

3 Zitiervorschlag Classen in: Classen/Litten/Wallerath, LVerf M-V, Art. 52 Rn. 3 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN Auflage 2015 Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten.

4 Geleitwort zur zweiten Auflage Das vergangene Jahr hielt für das Land Mecklenburg-Vorpommern ein ganz besonderes Jubiläum bereit: am 12. Juni 2014 jährte sich die Annahme der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern durch den Volksentscheid zum 20. Mal. In dessen Folge ist die Landesverfassung mit Beendigung der ersten Wahlperiode des Landtages am 15. November 1994 in Kraft getreten. Zwei Jahrzehnte Verfassung Mecklenburg-Vorpommern dennoch handelt es sich um ein junges, um ein modernes Verfassungsdokument. Dies bestätigt nicht nur der Blick auf das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, sondern auch ein Vergleich mit anderen Landesverfassungen, die im Zuge der deutschen Einheit in Kraft getreten sind. Stellvertretend für die anderen Indikatoren der Modernität der Landesverfassung wird dies im Grundrechtsteil deutlich. Kennzeichen der dortigen Passagen ist zunächst deren Prägnanz und Kürze. Dies wird durch den Verzicht auf einen eigenen vollständigen Grundrechtskatalog erreicht. Die Landesverfassung inkorporiert die Grundrechte und staatsbürgerlichen Rechte des Grundgesetzes mittels eines Verweises. Dadurch werden die grundrechtlichen Gewährleistungen in Mecklenburg-Vorpommern jedoch nicht verkürzt, sondern gerade sichergestellt. Ein Unterschreiten des Schutzniveaus des Grundgesetzes kann damit nicht eintreten. Neben diesem Aspekt kommt jedoch insbesondere in Artikel 6 die Zukunftsgewandtheit und Weitsicht der Verfassungsgeber bei der Gewährleistung der Grundrechte zum Ausdruck: Den Diskussionen zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Vergangenheit Rechnung tragend, findet sich ein Grundrechtsartikel wie er in der heutigen Zeit relevanter nicht sein könnte eine Bestimmung zu Datenschutz und Informationsrechten. Dass dort auch ein Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen direkt in der Verfassung begründet wird, unterstreicht dies nochmals. Die Landesverfassung soll mit ihren grundsätzlich zeitlosen Bestimmungen die Rechtswirklichkeit erfassen und gestalten. Trotzdem ist sie von Zeit zu Zeit Anpassungen unterworfen: Jüngste Veränderungen erfolgten mit der Aufnahme des Artikels 18 a, der ersten Verfassungsänderung auf der Grundlage einer Volksinitiative, der in Absatz 1 die Friedensverpflichtung des Landes Mecklenburg- Vorpommern zum Gegenstand hat sowie in Absatz 2 das friedliche Zusammenleben der Völker oder der Bürger Mecklenburg-Vorpommerns unter Schutz stellt, indem ein diesem entgegengesetztes Handeln als verfassungswidrig gekennzeichnet wird. Um den Haushalt unseres Landes zukunftsfähig zu machen, tritt zudem zum 1. Januar 2020 ein neuer Artikel 65 Absatz 2 in Kraft. Nach dessen Satz 1 ist der Etat grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Rechtliche Verbindlichkeit erlangt diese Vorgabe allerdings schon heute. Denn nach Artikel 79 a sind bereits seit dem Haushaltsjahr 2012 die jährlichen Haushalte so aufzustellen, dass den Vorgaben des zukünftigen Artikels 65 Absatz 2 im Haushaltsjahr 2020 entsprochen wird. Politisch wird die Vorgabe durch den Haushaltsgesetzgeber bereits seit einigen Jahren eingehalten, da seit dem Jahre 2006 regelmäßig ein Haushalt ohne Nettoneuverschuldung verabschiedet wird. Das Jahr 2015 gibt einen weiteren Anlass zur Freude: Das Land Mecklenburg- Vorpommern und der Landtag werden 25 Jahre alt. Mag damit die Phase der Adoleszenz hinter sich gelassen worden sein, so ist die Konturierung des Zusammenspiels der drei staatlichen Gewalten doch weiterhin Gegenstand auch verfassungsrechtlicher Auseinandersetzungen. Dabei zeigt sich die Bedeutsamkeit und 5

5 Geleitwort zur zweiten Auflage Notwendigkeit bei Streitfragen auf Kommentierungen der einschlägigen Bestimmungen der Landesverfassung zurückgreifen zu können. Der vorliegende Kommentar hält die hierbei so wesentliche Balance zwischen der dogmatischen, wissenschaftlichen Fundierung und der praktischen Relevanz. Den entscheidenden Beitrag hierzu leisten die kommentierenden Bearbeiter mit ihrem umfassenden und fundierten Wissen auf Grund ihrer Verwurzelung in Justiz, Verwaltung oder Wissenschaft. Für deren Mitwirken an der zweiten Auflage dieser Veröffentlichung bedanke ich mich herzlich. Schwerin, im Mai 2015 Sylvia Bretschneider Präsidentin des Landtages Mecklenburg-Vorpommern 6

6 Geleitwort zum Kommentar der Verfassung des Landes Mecklenburg- Vorpommern In der Phase des Aufbruchs nach der Gründung unseres Landes war die Landesverfassung eines der wichtigsten Vorhaben in unserem neu gegründeten Bundesland Mecklenburg-Vorpommern. Dabei ist im Ergebnis der hervorragenden Arbeit einer Verfassungskommission eine Verfassung entstanden, die gestützt auf unsere gemeinsamen Werte bis heute unverzichtbare Grundlage ist für die positive Entwicklung unseres Landes. Mit deutlicher Mehrheit haben die Mecklenburger und Vorpommern diese Verfassung angenommen und mit einem Volksentscheid vom 12. Juni 1994 zu ihrer Verfassung gemacht. Alle Beteiligten wollten eine Verfassung, die mehr ist als eine Wiedergabe der grundlegenden, rechtlichen Rahmenbedingungen unseres Staatswesens, wie das Grundgesetz sie vorgibt. Die Landesverfassung sollte zusätzlich Eigenes schaffen, Raum geben für die Eigenarten des Landes und der Menschen in Mecklenburg-Vorpommern und so zur Identität des Landes beitragen. Deshalb setzt unsere Verfassung ganz bewusst eigene Schwerpunkte, formuliert klare Ziele für Mecklenburg-Vorpommern: bei der Wirtschaft, vor allem bei der Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen, beim besonderen Engagement für Kinder und Jugendliche. Wichtige Schwerpunkte sind auch der Umweltschutz, die Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbesondere im Ostseeraum oder der Schutz und die Pflege der niederdeutschen Sprache. Die Landesverfassung beinhaltet auch Regelungen, die die unterschiedlichen Belange beider Landesteile berücksichtigen. Der vorliegende Kommentar zur Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern ist erstmals im Jahr 2007 erschienen. Er dient zum einen dazu, die praktische und wissenschaftliche Arbeit mit der Verfassung als Ganzes und ihren einzelnen Bestimmungen zu erleichtern. Er trägt zum anderen auch dazu bei, die Inhalte und Werte unserer Verfassung stärker ins öffentliche Bewusstsein zu rücken. Mein Dank gilt den Kommentatoren dieser erstmals aktualisierten Auflage. Auch die Auslegung und konkrete Umschreibung von Verfassungsfragen ist nicht in Stein gemeißelt, sondern wird von Gerichten und Verwaltungen immer wieder neu justiert. So leben wir mit einer lebendigen Verfassung, die weiterhin eine gute Basis für das Zusammenleben der Menschen in Mecklenburg-Vorpommern sein wird. Schwerin, im Mai 2015 Erwin Sellering Ministerpräsident des Landes Mecklenburg-Vorpommern 7

7 Vorwort der Herausgeber Die am 15. November 1994 in Kraft getretene Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern gehört zu einer Generation von gliedstaatlichen Verfassungen, die den Diskurs über die Eigenstaatlichkeit der Länder und die Bedeutung des Landesverfassungsrechts neu aufleben ließ. Von diesen gingen nachhaltige Impulse zur Stärkung des Landesverfassungsrechts und zur Belebung der zwischenzeitlich nahezu erstarrten Diskussion zum Verhältnis von Bundes- und Landesverfassungsrecht aus. Während Verfassungsrecht den Rahmen bildet, innerhalb dessen sich Organisation und Ausübung staatlicher Gewalt zu entfalten hat, spiegelt die konkrete Verfassung die Wandlungen des staatlichen Gemeinwesens sowie die Brüche staatlicher Entwicklung wider und verarbeitet die daraus erwachsenen Erfahrungen zu normativen Grundaussagen. Das zeigt sich auch an der im Gefolge der Wiedervereinigung erlassenen Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern. Ihre Rückbesinnung auf die Genese der friedlichen Revolution, die zum Ende der DDR geführt hat, ist vielfach zu spüren. Sie äußert sich in durchaus gegensätzlicher Weise: Einerseits sollten überkommene soziale und kulturelle Standards nach Möglichkeit fortgeführt, andererseits sollte der Vorrang des Rechts als nicht beliebig substituierbares Regelwerk gegenüber jeder Form von Gewaltenmonismus gewährleistet werden. Seit dem Erscheinen der Erstauflage des Kommentars sind verschiedene Urteile des Verfassungsgerichts des Landes Mecklenburg-Vorpommern ergangen, aber auch zahlreiche Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts sowie der Verfassungsgerichte aus anderen Ländern zu Einzelregelungen, die mit denen der Landesverfassung Mecklenburg-Vorpommern vergleichbar sind. Zeitlicher Abstand seit dem In-Kraft-Treten, gesellschaftliche Entwicklungen und praktische Erfahrungen haben das Bewusstsein für wichtige Fragestellungen geschärft. Damit liegt der Bedarf an einer zeitgemäßen Kommentierung der Landesverfassung auf der Hand. Das Grundkonzept des Kommentars ist gegenüber der Erstauflage unverändert. Er stützt sich auf Autoren aus den Bereichen Rechtsprechung, Verwaltung und Wissenschaft. Sie stehen ebenso für Praxisbezug wie für wissenschaftliche Reflexion. In ihrem Kreis hat es nur eine kleine Erweiterung gegeben. Für ihre Mitwirkung und gemeinsame Anstrengung schulden die Herausgeber herzlichen Dank. An der Konzeption des Kommentars war der Präsident des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern, Dr. Hückstädt, entscheidend beteiligt; ihm gebührt ein besonderer Dank. Für technische Unterstützung bei der Erstellung der Neuauflage gilt ein Dank Herrn Christopher Bilz, Universität Greifswald. Nicht zuletzt haben wir guten Grund, Herrn Professor Dr. Johannes Rux vom Nomos-Verlag für sein großes Interesse an diesem Projekt zu danken. Greifswald/Hannover, im Mai 2015 Claus Dieter Classen Rainer Litten Maximilian Wallerath 9

8 Inhaltsverzeichnis Geleitwort zur zweiten Auflage... 5 Geleitwort zum Kommentar der Verfassung des Landes Mecklenburg- Vorpommern... 7 Vorwort der Herausgeber... 9 Bearbeiterverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Übersicht über die wichtigsten Entscheidungen des Verfassungsgerichts des Landes Mecklenburg-Vorpommern Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern Entstehungsgeschichte Präambel Abschnitt Grundlagen I. Staatsform Vorbemerkung zu Art Art. 1 (Das Land Mecklenburg-Vorpommern) Art. 2 (Staatsgrundlagen) Art. 3 (Demokratie) Art. 4 (Bindung an Gesetz und Recht) II. Grundrechte Vorbemerkung zu Art Art. 5 (Menschenrechte, Geltung der Grundrechte des Grundgesetzes) Art. 6 (Datenschutz, Informationsrechte) Art. 7 (Freiheit von Kunst und Wissenschaft) Art. 8 (Chancengleichheit im Bildungswesen) Art. 9 (Kirchen und Religionsgesellschaften) Art. 10 (Petitionsrecht) III. Staatsziele Vorbemerkung zu Art Art. 11 (Europäische Integration, grenzüberschreitende Zusammenarbeit) Art. 12 (Umweltschutz) Art. 13 (Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern) Art. 14 (Schutz der Kinder und Jugendlichen) Art. 15 (Schulwesen) Art. 16 (Förderung von Kultur und Wissenschaft) Art. 17 (Arbeit, Wirtschaft und Soziales)

9 Inhaltsverzeichnis Art. 17 a (Schutz von alten Menschen und Menschen mit Behinderung) Art. 18 (Nationale Minderheiten und Volksgruppen) Art. 18 a (Friedensverpflichtung, Gewaltfreiheit) Art. 19 (Initiativen und Einrichtungen der Selbsthilfe) Abschnitt Staatsorganisation I. Landtag Art. 20 (Aufgaben und Zusammensetzung) Art. 21 (Wahlprüfung) Art. 22 (Stellung der Abgeordneten) Art. 23 (Kandidatur) Art. 24 (Indemnität, Immunität, Zeugnisverweigerungsrecht) Art. 25 (Fraktionen) Art. 26 (Parlamentarische Opposition) Art. 27 (Wahlperiode) Art. 28 (Zusammentritt des Landtages) Art. 29 (Landtagspräsident, Geschäftsordnung) Art. 30 (Ältestenrat) Art. 31 (Öffentlichkeit, Berichterstattung) Art. 32 (Beschlussfassung, Wahlen) Art. 33 (Ausschüsse) Art. 34 (Untersuchungsausschüsse) Art. 35 (Petitionsausschuß) Art. 36 (Bürgerbeauftragter) Art. 37 (Datenschutzbeauftragter) Art. 38 (Anwesenheitspflicht und Zutrittsrecht der Landesregierung) Art. 39 (Informationspflichten der Landesregierung) Art. 40 (Frage- und Auskunftsrecht der Abgeordneten, Aktenvorlage durch die Landesregierung) II. Landesregierung Art. 41 (Stellung und Zusammensetzung) Art. 42 (Wahl des Ministerpräsidenten) Art. 43 (Bildung der Regierung) Art. 44 (Amtseid) Art. 45 (Rechtsstellung der Regierungsmitglieder) Art. 46 (Zuständigkeiten innerhalb der Regierung) Art. 47 (Vertretung des Landes, Staatsverträge) Art. 48 (Ernennung von Beamten und Richtern, Einstellung von Angestellten und Arbeitern) Art. 49 (Begnadigung)

10 Inhaltsverzeichnis Art. 50 (Beendigung der Amtszeit) Art. 51 (Vertrauensfrage) Art. 52 III. Landesverfassungsgericht (Stellung und Zusammensetzung) Art. 53 (Zuständigkeit) Art. 54 (Gesetz über das Landesverfassungsgericht) Art Abschnitt Staatsfunktionen I. Rechtsetzung und Verfassungsänderung (Gesetzgebungsverfahren) Art. 56 (Verfassungsänderungen) Art. 57 (Rechtsverordnungen) Art. 58 (Ausfertigung und Verkündung) II. Initiativen aus dem Volk, Volksbegehren und Volksentscheid Vorbemerkung zu Art Art. 59 (Volksinitiative) Art. 60 (Volksbegehren und Volksentscheid) III. Haushalt und Rechnungsprüfung Vorbemerkung zu Art Art. 61 (Landeshaushalt) Art. 62 (Ausgaben vor Verabschiedung des Haushalts) Art. 63 (Über- und außerplanmäßige Ausgaben) Art. 64 (Nachweis der Kostendeckung) Art. 65 (Kreditbeschaffung) Art. 66 (Landesvermögen) Art. 67 (Rechnungslegung und Rechnungsprüfung) Art. 68 (Landesrechnungshof) Art. 69 IV. Landesverwaltung und Selbstverwaltung (Träger der öffentlichen Verwaltung) Art. 70 (Gesetzmäßigkeit und Organisation der öffentlichen Verwaltung) Art. 71 (Öffentlicher Dienst) Art. 72 (Kommunale Selbstverwaltung) Art. 73 (Finanzgarantie) Art. 74 (Haushaltswirtschaft) Art. 75 (Landschaftsverbände) Art. 76 V. Rechtsprechung (Richter und Gerichte) Art. 77 (Richteranklage)

11 Inhaltsverzeichnis Art Abschnitt Schlussbestimmungen (Verfassungstext für Schüler) Art. 79 (Sprachliche Gleichstellung) Art. 79 a (Übergangsregelung) Art. 80 (Inkrafttreten) Stichwortverzeichnis

12 Bearbeiterverzeichnis Silke Bentrup-Figura Art. 71 Prof. Dr. Claus Dieter Classen Art. 18 a, Hannelore Kohl Vor Art. 5, Art. 5 8, 10, 16 Dr. Joachim Kronisch Entstehungsgeschichte, Art. 9, 76 79, 80 Dr. Rainer Litten Art , Vor Art. 59, Art Dr. Jost Mediger Vor Art. 61, Art , 79 a Prof. Dr. Hubert Meyer Art , Prof. Dr. Michael Sauthoff Art , 17, 17 a, 19, 35 37, Prof. Dr. Hans-Joachim Schütz Präambel, Vor Art. 11, Art. 11, 18 Armin Tebben Art. 20, 22, 24, Prof. Dr. Maximilian Wallerath Vor Art. 1, Art. 1 4 Prof. Dr. Bodo Wiegand-Hoffmeister Art. 26, 34, Dirk Zapfe Art. 21, 23, 25, 27, 33, 40 15