Vortrag der Finanzdirektion an den Regierungsrat betreffend Harmonisierung der kantonalen Telefonie, Auftrag

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1 Vortrag der Finanzdirektion an den Regierungsrat betreffend Harmonisierung der kantonalen Telefonie, Auftrag 1. Zusammenfassung Die rund 230 dezentral betriebenen Telefonieanlagen der Direktionen und der Staatskanzlei müssen in den nächsten Jahren erneuert werden, da sie am Ende ihrer Lebensdauer angelangt sind und dem heutigen Stand der Technik nicht mehr genügen. Mit dem beiliegenden Beschlussesentwurf schlagen wir vor, im Zuge der anstehenden Erneuerungen die historisch gewachsene (und noch weitgehend analoge) Telefonieinfrastruktur durch den Einsatz der (neuen, digitalen) Technologie VoIP, bei der das Computernetzwerk zum Telefonieren verwendet wird, zu harmonisieren und in den bestehenden Netzverbund BEVOICE zu integrieren, damit Synergien genützt werden und das Entstehen neuer Insellösungen verhindert werden können. Eine Voranalyse des Amtes für Informatik und Organisation (KAIO) zeigt, dass die technologische Harmonisierung zu jährlich wiederkehrenden Einsparungen von rund CHF 1.5 Mio. führt. Die Umsetzung soll durch ein gesamtkantonales Projekt erfolgen, welches die Finanzdirektion in Zusammenarbeit mit den DIR/STA durchführen wird. Ausgenommen vom Projekt wird die Kantonspolizei (KAPO), weil diese bereits im Jahr 2009 ein VoIP- Migrationsprojekt gestartet hat. 2. Ausgangslage Die Telefonie der kantonalen Verwaltung ist historisch gewachsen, dezentral organisiert und präsentiert sich heute sehr heterogen. Diesem Vortrag liegt eine Liste der Telefonanlagen per Ende November 2009 bei, die dem KAIO bekannt sind; sie ist unvollständig, weil eine gesamtstaatliche Übersicht über die kantonale Telefonie noch nicht besteht. Die Finanzdirektion und die Kantonspolizei betreiben grosse Verbundnetze. Alle Anschlüsse dieser beiden Verbundnetze werden über eine einzige Telefonzentrale verwaltet, die Wartung und der Betrieb dieser Telefonzentrale erfolgen zentral durch den Betreiber. Am Verbundnetz der Finanzdirektion (BEVOICE) sind heute die Finanzdirektion und verschiedene Standorte weiterer Direktionen und der Staatskanzlei angeschlossen, und im Verbund der Kantonspolizei befinden sich neben den Ämtern der Polizei- und Militärdirektion (POM) auch Teile der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion (JGK), der Erziehungsdirektion (ERZ), der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (BVE) sowie der Sanitätspolizei und der Berufsfeuerwehr der Stadt Bern. Die Erfahrungen haben gezeigt, dass dieses Modell die Bedürfnisse der Beteiligten vollumfänglich abdeckt. Über die Jahre ist ausserhalb dieser Verbundnetze eine Vielzahl von Insellösungen entstanden, welche in der Verantwortung der Direktionen und der Staatskanzlei (DIR/STA) liegen. Kurz- bis mittelfristig besteht ein hoher Bedarf nach technologischer und organisatorischer Erneuerung. Aufgrund der Angaben von Swisscom kann davon ausgegangen werden, dass bis Ende 2009 rund 50 Prozent der Anlagen das Ende ihrer Lebensdauer überschritten haben. Weitere 25 Prozent werden per Ende 2010, die restlichen 25 Prozent per Ende 2012 das Ende der Lebensdauer erreichen. Bei Ausfällen können diese Anlagen aufgrund fehlender Ersatzteile teilweise nicht mehr repariert werden und müssen kurzfristig und mit hohem finanziellem Aufwand vollständig ersetzt werden. Seite 1 von 6

2 Die moderne und weit verbreitete, digitale Lösung Voice over IP (VoIP) verwendet zum Telefonieren die vorhandenen Datennetzwerke LAN (Local Area Network) und WAN (Wide Area Network). Dabei dient als Telefonendgerät entweder der mit Mikrofon und Kopfhörer ausgestattete Computerarbeitsplatz selbst, oder ein Telefongerät, das ähnlich aussieht wie die heute verwendeten, aber am Computer- statt am Telefonnetz angeschlossen wird. Die im Kanton Bern im Netzverbund BEVOICE bereits angewendete VoIP-Lösung basiert auf dem BEWAN (Weitverkehrsnetz des Kantons Bern) und kann in die bereits vorhandenen Verbundnetze integriert werden. Dies führt zu folgenden Einsparungs- und Synergiepotenzialen: Wartung und Betrieb: Keine eigene, dezentrale Telefonzentrale (dank der Integration in das Verbundnetz) und keine eigene Amtstelefonleitungen vor Ort. Neubauten: Geringere Verkabelungskosten durch redundante Verwendung des LAN, welches für die Vernetzung der Informatik sowieso erstellt werden muss. System: Reduzierte Systemkosten und standardisierte Prozesse durch Skaleneffekte und Synergiegewinne. Beim Strassenverkehrsamt in Thun, der Steuerverwaltung und bei einigen weiteren Organisationseinheiten der DIR/STA sind solche VoIP-Lösungen bereits heute erfolgreich eingeführt und in den Netzverbund BEVOICE integriert. 3. Lösungsvorschlag Aus diesen Gründen schlägt die Finanzdirektion vor, im Zuge der anstehenden Erneuerungen die historisch gewachsene Telefonieinfrastruktur mit der Lösung VoIP technologisch zu harmonisieren und durch die Integration in den bestehenden, redundant ausgelegten Netzverbund BEVOICE zukünftig zentral zu betreiben. Zu diesem Zweck soll in einem gesamtstaatlichen Projekt unter der Leitung des KAIO der schrittweise Ersatz der bestehenden Insellösungen durch eine BEVOICE-kompatible Infrastruktur geplant werden. Die Insellösungen sollen nach Möglichkeit jeweils am Ende ihres Lebenszyklus abgelöst werden. Um Fehlinvestitionen zu verhindern, sieht der Entwurf auch vor, dass bis zum Entscheid des Regierungsrates über die Projektrealisierung nicht mehr in Insellösungen investiert werden darf. Diese Thematik wurde bereits im Rahmen des 2008 von der Finanzdirektion vorgeschlagenen Programms BE ICT im Regierungsrat diskutiert. Seither hat sich der Ersatzinvestitionsbedarf und damit das Potenzial für Fehlinvestitionen in miteinander inkompatible Insellösungen deutlich akzentuiert, und seitens verschiedener Direktionen und Ämter besteht ein grosses Interesse für die Einführung von VoIP-Lösungen. Dies ist nicht zuletzt eine Folge der Reform der dezentralen Verwaltung, die viele Umzüge an neue Standorte mit sich bringt, welche mit einer neuen Telefonieinfrastruktur ausgerüstet werden müssen. Ein strategischer Entscheid des Regierungsrates zur zukünftigen Ausrichtung der kantonalen Telefonieinfrastruktur ist daher notwendig. Eine Sonderstellung hat die Kantonspolizei, welche besonders hohe Anforderungen an die Verfügbarkeit ihrer Telefonie hat (welche auch die Notruf- und Einsatzleitzentralen verschiedener Rettungsdienste umfasst). Die Kantonspolizei verfügt daher schon heute über ein integriertes Telefoniesystem. Sie hat im Jahr 2009 im Dialog mit dem KAIO das Projekt Migration VOIP gestartet, das die gleichen Ziele wie das Projekt BEVOICE verfolgt. Da es wenig Sinn macht, dieses Projekt mit seinen besonderen Anforderungen in das hier beantragte, sich in einem viel früheren Stadium befindende Vorhaben zu integrieren, ist die Kantonspolizei vom hier beantragten Beschluss ausgenommen. Seite 2 von 6

3 4. Wirtschaftlichkeit Investitionen Die Ablösung der heute eingesetzten und am Ende der Lebensdauer angelangten Telefonieanlagen erfordert in den nächsten fünf Jahren Ersatzinvestitionen in der Grössenordnung von rund CHF 17 Mio. und der Ersatz der erst später ans Ende der Lebensdauer gelangenden Telefonanlagen rund weitere CHF 13 Mio. Diese Kosten fallen unabhängig von der gewählten Lösung an und sind grundsätzlich gemäss der ordentlichen Finanzplanung in den Budgets der DIR/STA bereits berücksichtigt. Zusätzliche, hier noch nicht quantifizierbare Investitionen sind voraussichtlich auch für die Erschliessung aller Standorte mit Datenleitungen von ausreichender Kapazität notwendig. Die ERZ etwa geht für die Glasfasererschliessung ihrer rund 50 schmalbandig erschlossenen Aussenstandorte von Investitionskosten von rund CHF 1 Mio. aus. Die entsprechenden Kosten sind im Projekt zu erheben und zu quantifizieren. Da diese Grundlagen noch nicht vorliegen und die Breitbanderschliessung aller Verwaltungsstandorte unabhängig von VoIP ein Gebot der technischen Entwicklung ist, waren diese Kosten noch nicht Gegenstand der Voranalyse. Laufende Kosten Ausschlaggebend für das vorliegende Vorhaben sind die bedeutenden Einsparpotenziale, welche sich durch die Harmonisierung der Technologie und den zentralen Betrieb realisieren lassen. Eine Voranalyse des KAIO, welche bei Bedarf dort bezogen werden kann, ergab für die vorgeschlagene Lösung ein jährlich wiederkehrendes Einsparpotenzial von rund CHF 1.5 Mio. Die Analyse basiert auf den heute im Netzverbund BEVOICE anfallenden Kosten und einer Hochrechnung der Telefoniekosten der Insellösungen (basierend auf dem Gesamtumsatz der Swisscom mit dem Kanton Bern). Die Leistungen, welche durch Dritte (z.b. lokale Elektriker oder andere Anbieter) erbracht werden, sind in der Hochrechnung ebenfalls enthalten. Die harmonisierte, flächendeckende VoIP-Lösung bringt gegenüber dem heutigen Parallelbetrieb insbesondere bei Wartung und Betrieb - aber auch bei den übrigen laufenden Kosten - offensichtliche Kostenvorteile. Die Details sind in nachfolgender Tabelle dargestellt. Laufende Kosten (in CHF) Harmonisierte VoIP-Lösung Parallelbetrieb Sparpotenzial Wartung Betrieb Mietleitungen Gesprächsgebühren Access-Kosten Durchwahlbereiche Total Kosten pro Jahr Sparpotenzial harmonisierte VoIP-Lösung pro Jahr CHF Tabelle 1: Vergleich der laufenden Kosten für eine reine VoIP-Lösung und für einen Parallelbetrieb von Insellösungen und VoIP-Anlagen (insgesamt rund Anschlüsse). Seite 3 von 6

4 Im Rahmen des Projekts werden der Investitionsbedarf (einschliesslich allfälliger Neuverkabelungen) und die Betriebskosten der nächsten Jahre detailliert erhoben. Personelle Auswirkungen Die mit der vorgeschlagenen Harmonisierung einhergehende Integration der Insellösungen in den bestehenden Netzverbund BEVOICE führt zu einem Wegfall der dezentralen Wartungs- und Betriebsarbeiten. Die Personen in den DIR/STA bzw. in den Ämtern oder einzelnen Liegenschaften der Kantonsverwaltung, welche neben ihrer Haupttätigkeit meist zu einem relativ kleinen Pensum für die Telefoniefragen zuständig sind, werden entsprechend entlastet. Diese rein kalkulatorischen Einsparungen wurden in den oben ausgewiesenen Kosten nicht mitberücksichtigt, weil sie auch kaum finanziell umgesetzt werden können. An der Zuständigkeit für die lokalen Netzwerke (LAN) der DIR/STA ändert sich nichts. Weiter können die zusätzlichen, beim KAIO als Betreiber des Verbundnetzes BEVOICE anfallenden Wartungs- und Betriebsarbeiten dank einer Rationalisierung der Abläufe mit den bestehenden internen Ressourcen abgedeckt werden. Es müssen daher keine neuen Stellen geschaffen werden. Im Rahmen der Umstellung auf BEVOICE müssen grundsätzlich alle Telefonanschlüsse, die nicht bereits heute mit beginnen und damit zu BEVOICE gehören, einer neuen Telefonnummer zugeteilt werden. Der dafür anfallende Umstellungsaufwand wird durch die oben ausgewiesenen Einsparungen, etwa für die wegfallenden Kosten der vielen Nummernblöcke und der Gespräche innerhalb des Netzverbundes, bald amortisiert. 5. Weitere Vor- und Nachteile von Harmonisierung und Parallelbetrieb Harmonisierung Neben wirtschaftlichen Vorteilen kann mit dem harmonisierten Ansatz eine gesamtstaatliche Übersicht über die Telefonie geschaffen werden. Diese ist unabdingbar, um einen zuverlässigen und stabilen Betrieb zu gewährleisten und eine effiziente Kostenkontrolle vorzunehmen. Ausserdem ermöglicht die Harmonisierung eine rasche Implementierung von Updates und Zusatzapplikationen (z.b. Wahl der Telefonnummer direkt ab PC). Den DIR/STA soll ein bedarfs- und sicherheitsgerechtes Lösungsportfolio angeboten werden, sofern sich nicht zeigt, dass mit einem "Normarbeitsplatz" alle Bedürfnisse abgedeckt werden können. Basierend auf den Anforderungen der DIR/STA ist im Projekt eine Leistungsvereinbarung zwischen dem KAIO und den DIR/STA, welche auch die Störungsbehebungs- und Änderungsprozesse beschreibt, zu erarbeiten. Ein Nachteil der Harmonisierung ist vor allem die erhöhte Abhängigkeit von der Netzwerkinfrastruktur. Bei den bereits im Einsatz stehenden VoIP-Lösungen konnte dem entgegengewirkt werden, indem im Netzwerk (LAN und WAN) entsprechende Sicherheitsvorkehrungen getroffen und die Schnittstellen zwischen der Telefonie und dem Netzwerk genau abgegrenzt wurden, um insbesondere im Störungsfall klare Zuständigkeiten sicherzustellen. Parallelbetrieb (Ersatz der separaten Telefonzentralen durch neue) Die Vorteile der Insellösungen liegen in erster Linie in der Flexibilität bei der Herstellerwahl sowie in der technischen und betrieblichen Unabhängigkeit vom Netzwerk. Diese Vorteile stehen jedoch in keinem Verhältnis zu den oben ausgewiesenen Mehrkosten dieser Insellösungen. Seite 4 von 6

5 6. Vorgehen Stimmt der Regierungsrat den aufgezeigten Handlungsansätzen zu, wird das KAIO diese in Zusammenarbeit mit den DIR/STA im Rahmen des Projekts Harmonisierung Telefonie umsetzen. Die DIR/STA werden eingeladen, Vertretungen in das Projektteam zu delegieren. Der Migrationsplan zur Ablösung der kostenintensiven Insellösungen durch eine auf dem kantonalen Netzwerk basierenden und in den bestehenden Netzverbund BEVOICE integrierten VoIP-Lösung richtet sich nach dem Lebenszyklus der vorhandenen Infrastruktur. Die tatsächliche Umstellung soll nach Dringlichkeit gestaffelt über fünf Jahre bis 2014 erfolgen. Damit können die anstehenden Investitionen wie geplant über mehrere Jahre getätigt werden. Bei einem Totalausfall einer zu ersetzenden Anlage wird die Möglichkeit vorgesehen, diese umgehend zu ersetzen. Nach Abschluss der nun beantragten Abklärungen wird die Finanzdirektion den Regierungsrat mit den erarbeiteten Entscheidgrundlagen und mit den Ausgabenbewilligungen zur Realisierung des Vorhabens befassen. Um Fehlinvestitionen zu verhindern, sieht der RRB-Entwurf vor, dass bis zum Entscheid des Regierungsrates über die Projektrealisierung nicht mehr in Insellösungen investiert werden darf. Im Zweifelsfall sollten Investitionen vorgängig im Rahmen des Projekts mit dem KAIO abgesprochen werden. 7. Stellungnahme der Kantonalen Informatikkonferenz (KIK) Das KAIO hat die KIK anlässlich der Sitzung vom 22. Oktober 2009 mit dem vorliegenden Geschäft befasst. Die KIK war mit der Stossrichtung, eine kantonsweite, moderne und den Anforderungen entsprechende zentrale Telefonie-Lösung aufzubauen, grundsätzlich einverstanden. Meinungsverschiedenheiten bestanden darüber, ob dafür ein Regierungsratsbeschluss bzw. ein Mitberichtsverfahren notwendig ist. Die Finanzdirektion hat sich nun zur Durchführung eines Mitberichtsverfahrens mit Beschlussesentwurf bei allen DIR/STA entschieden, damit ein ausdrücklicher Auftrag des Regierungsrates erreicht werden kann. 8. Ergebnis des Mitberichtsverfahrens Im Mitberichtsverfahren stimmten STA, GEF, JGK, POM und ERZ dem Vorhaben grundsätzlich zu, brachten aber Hinweise auf verschiedene noch offene Fragen an, insbesondere zu den Kosten; diese sind Gegenstand einer vertieften Abklärung im Projekt. Dem Anliegen der POM auf Ausnahme der Kantonspolizei bzw. ihres schon fortgeschrittenen VoIP-Projekts vom Vorhaben wurde entsprochen. Demgegenüber beantragten VOL und BVE eine Relativierung des Projekts, wonach die Harmonisierung für die DIR/STA weitgehend freiwillig und der Terminplan weniger verbindlich werden sollten. Diesen Anträgen hat die Finanzdirektion nicht entsprochen, weil sie dazu geführt hätten, dass die Harmonisierungs- und damit auch Einsparungsziele des Projekts weitgehend nicht erreicht werden könnten. Seite 5 von 6

6 9. Antrag Die Finanzdirektion beantragt, dem beiliegenden Beschlussesentwurf zuzustimmen. Bern, 17. Februar 2010 FINANZDIREKTION DES KANTONS BERN Urs Gasche Regierungsrat Beilagen: Liste der Telefonanlagen der Verwaltung des Kantons Bern (unvollständig) Beschlussesentwurf Kopie: KAIO (mit Beilagen) Bie, RB, AH, GS-Dok Seite 6 von 6