Arbeitsgemeinschaft Staatsrecht II (Staatsorganisationsrecht) Sommersemester 2008

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1 Arbeitsgemeinschaft Staatsrecht II (Staatsorganisationsrecht) Sommersemester 2008 Fall 8: Bundes- und Landstraßen Fall nach BVerfGE 102, 167 Die B 75 verbindet die Hansestädte Hamburg und Lübeck. Sie war vor Inkrafttreten des Grundgesetzes Reichsstraße und hat gem. Art. 134 Abs. 4 GG i. V. m. 24 Abs. 4 FernStrG den Status einer Bundesstraße erhalten. In den Jahren 1937/38 war parallel zu dieser Straße die Autobahn Hamburg- Lübeck (A 1) als Reichsautobahn gebaut worden. Eine Veränderung der Straßenklasse der damaligen Reichsstraße war damit nicht verbunden. Aufgrund der angespannten Haushaltslage des Bundes hatte der Bundesrechnungshof in letzter Zeit verstärkt darauf hingewiesen, dass es zweifelhaft sei, ob Straßen, die in der Nähe bzw. parallel zu einer Autobahn verlaufen noch dem weiträumigen Verkehr dienten und äußerte den Vorschlag, dass man die Kosten dafür doch einsparen könne. In einer Untersuchung kam das Bundesverkehrsministerium zu dem Schluss, dass die B 75 eine reine Geldverschwendung sei. Die B 75 sei durchschnittlich nicht weiter als 5 km von der Autobahn entfernt, zudem habe die A 1 in dieser Gegend genug Verbindungsstellen. Verkehrsminister K teilte daraufhin dem Verkehrminister des Landes Schleswig-Holstein (R) mit Schreiben vom 10. Oktober 2006 mit, er beabsichtige die B 75 abzustufen, da die Voraussetzungen des 1 FernStrG nicht mehr gegeben wären. Der Landesminister wies mit Schreiben vom 12. Juli 2007 darauf hin, dass die Voraussetzungen nach 1 FernStrG seines Erachtens weiter erfüllt seien, die geplante Abstufung sei daher als rechtswidrig anzusehen. Im nachfolgenden Schriftwechsel und mehreren Treffen war eine Einigung über die Verkehrsbedeutung der B 75 zwischen beiden Ministerien nicht zu erzielen. Mit Schreiben vom 20. November 2007 erteilte das Bundesministerium dem Ministerium des Landes SH daher folgende Weisung: [ ] Nach Art. 85 Abs. 3 GG erteile ich Ihnen die Weisung, die B 75 zum Ende des laufenden Rechnungsjahres in eine Straßenklasse nach Landesrecht abzustufen. Minister R ist ob dieses einseitigen Vorgehens erbost und weigert sich die Weisung auszuführen. Aufgrund der angespannten Haushaltslage in Kiel sei er nicht im Stande diese alte Straße, die schon seit jeher eine Bundes -straße zwischen den beiden Hansestädten gewesen sei, aus Landesmitteln zu finanzieren. Der Bund will sich das Verhalten des Landes nicht bieten lassen und erhebt am 17. Dezember 2007 vor dem Bundesverfassungsgericht Klage. Wie wird das BVerfG entscheiden? Fall nach BVerwG, NVwZ 1998, und BVerfGE 102, 167. Vgl. auch BVerfGE 81, (Kalkar II); Degenhart, StaatsR I, Rn. 135 f.,

2 Lösungsvorschlag: A. Zulässigkeit I. Verfassungsrechtsweg / Statthaftigkeit des Bund-Länder-Streits Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG i.v.m. 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG (s.o.) Obwohl die einfach-rechtliche Klassifizierung einer Straße nach FStrG zwischen den Ministern umstritten ist, ist die Frage im Kern verfassungsrechtlich: Reichweite der Weisung nach Art. 85 Abs. 3 i.v.m. Art. 90 Abs. 2 GG. Streitgegenstand nicht Straßenrecht sondern Reichweite der Weisungsbefugnis aus Art. 85 Abs. 3 GG Streitigkeiten zwischen dem Bund und einem Land über den Umfang und die Verbindlichkeit im Bereich der Auftragsverwaltung (Art. 85 Abs. 3, 90 Abs. 2 GG) ist verfassungsrechtlicher Art, sie betreffen die kompetenziellen Rechte im Rahmen der verfassungsrechtlich garantierten Eigenstaatlichkeit des Landes (BVerfGE 81, 310 [330] Kalkar II ). II. Antragsteller/Antragsgegner Antragsteller: Bund, Antragsgegner: Land ( 13 Nr. 7 i.v.m. 68 BVerfGG) [+] Prozessstandschafter sind Bundes- und Landesregierung (vertreten durch den sachlich zuständigen Minister, dieser (wahrscheinlich) vertreten durch ParlStS bzw. Prozessbevollmächtigten. III. Streitgegenstand 69 i.v.m. 64 Abs. 1 BVerfGG (im Vergleich zu Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG enger) Weigerung des Landes die Weisung zu vollziehen: rechtserhebliches Unterlassen Def.: Rechtserheblich ist eine Maßnahme dann, wenn sie geeignet ist, in den Rechtskreis eines Beteiligten einzugreifen. Rechte und Pflichten aus dem Grundgesetz: Art. 90 Abs. 2 i.v.m. 85 Abs. 3 GG. IV. Antragsbefugnis Der Antragsteller muss eine Verletzung in eigenen, ihm durch das GG übertragenen Rechten aus dem Bundesstaatsverhältnis geltend machen. Durch die Weigerung des Landes kann der Bund in seinen Rechten (Sachkompetenz) aus Art. 85 und 90 II GG verletzt sein. V. Form / Frist 69 i.v.m. 64 BVerfGG, 23 Abs. 1 BVerfGG

3 B. Begründetheit Der Antrag im Rahmen des Bund-Länder-Streits ist begründet, wenn das Land SH durch seine Weigerung, der Weisung des Bundes nachzukommen seine ihm obliegenden verfassungsrechtlichen Pflichten gegenüber dem Bund verletzt hat. Dies ist der Fall, wenn die Weisung des Bundes verfassungsmäßig war. Vgl. Organstreit: Begründetheit setzt tatsächliche Verletzung oder unmittelbare Gefährdung der verfassungsrechtlichen Rechte und Pflichten des Antragsstellers, durch einen Verfassungsverstoß des Antragsgegners voraus. Bund-Länder-Streit setzt weiterhin einer Verwurzelung im bundesstaatlichen Bereich voraus. Vgl. Prüfungsreihenfolge bei der Anfechtungsklage, 113 I S. 1 VwGO: (1) Rechtswidrigkeit; (2) Verletzung subjektiver Rechte I. Ausgangspunkt: Ermächtigungsgrundlage für die Weisung Art. 85 Abs. 3 GG. II. Formelle Verfassungsmäßigkeit der Weisung Zuständigkeit: Bundesminister als oberste Bundesbehörde Verfahren/Form: geeigneter Adressat: Landesminister, Weisungsklarheit. Insbesondere Verfahrenspflicht aus dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens (vgl. BVerfG, Urteil v , 2 BvG 1,2/60, BVerfGE 12, 205 [254 ff.] 1. Rundfunkurteil ) Bund ist verpflichtet zur Abstimmung mit den beteiligten Ländern Im Bereich der Auftragsverwaltung verpflichtet das Gebot des bundesfreundlichen Verhaltens den Bund, vor Erteilung einer Weisung, das Land zu hören und die Verständigung mit ihm zu suchen (BVerfG, U. v , 2 BvG 1/88, BVerfGE 81, 310 [337 f.] (Kalkar II). Hier [+]

4 III. Materielle Verfassungsmäßigkeit der Weisung 1. Verstoß gegen 2 Abs. 4 i.v.m. 1 FStrG kann dahinstehen: Die Länder können durch eine Weisung des Bundes nur dann in ihren Rechten verletzt sein, wenn die Inanspruchnahme der Weisungsbefugnis selbst dem Grunde nach oder wegen der Art und Weise der Wahrnehmung gegen die Verfassung verstößt. Die Länder können dagegen grundsätzlich nicht geltend machen, der Bund verletze ihre Rechte durch eine inhaltlich rechtswidrige Weisung ( hier: materielles, einfaches Recht aus FStrG) und greife dadurch in die Sachkompetenz der Länder ein. Die Sachkompetenz liegt beim Bund! Art. 85 Abs. 3 GG garantiert eine Weisungsbefugnis bezüglich jeder Gesetzesmaterie, die von dem Land in Auftragsverwaltung durchzuführen ist. 2. Verstoß gegen Art. 85 Abs. 3 GG Eine Weisung nach Art. 85 Abs. 3 GG setzt das Vorliegen von Bundesauftragsverwaltung voraus. Eine solche könnte sich aus Art. 90 Abs. 2 GG ergeben. Die Auftragsverwaltung nach Art. 90 Abs. 2 GG umfasst die gesamte Bundesstraßenverwaltung, mithin sowohl die Hoheitsverwaltung als auch die Vermögensverwaltung der Bundesfernstraßen 1. Hinweis: Dazu zählen zum Beispiel die Planung des Neu- und Umbaus von Bundesfernstraßen, die Erfüllung der Straßenbaulast, die Maßnahmen in Bezug auf den Rechtsstatus, die Benutzung und den Schutz der Straßen, die Behördenorganisation sowie die Straßenaufsicht 2. Ob die Abstufung einer Bundesstraße zur Landesstraße unter die in Art. 90 Abs. 2 GG geregelte Auftragsverwaltung fällt, ist umstritten. 3 Nach der Systematik des Grundgesetzes ist jedoch die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze für seine Verwaltungsbefugnisse 4. Die Verwaltungszuständigkeit für Bundesautobahnen und sonstige Bundesstraßen des Fernverkehrs im Sinne von Art. 90 Abs. 2 GG reicht also jedenfalls nicht weiter als die damit korrespondierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG. Vgl. hierzu etwa BVerwGE 52, 226 [228 f.]; BVerwGE 62, 342 [344]. Vgl. hierzu Bartlsperger, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 90 Rn. 63 vgl. Grupp, in: Marschall/Schroeter/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 5. Aufl., 2 Rn. 55; Bartlsperger, a.a.o., Rn. 26; Tschentscher, Bundesaufsicht in der Bundesauftragsverwaltung, 1992, S. 115; Krämer, in: Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl., S. 51 f.; unklar zur Frage eines Weisungsrechtes, aber wohl ablehnend, weil eine vollständige bundesgesetzliche Rechtsgrundlage fehle: Rzepka/Reither, Bayerisches Straßen- und Wegerecht, 2. Aufl., Art. 7 Anm. IV; Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., 8 Rn. 31; Zimniok, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, 8. Aufl., Art. 7 Erl. 1.a). Vgl. BVerfGE 12, 205 [229]; 15, 1 [16]; 78, 374 [386].

5 Diese Grenze könnte durch die Weisung des Bundes überschritten worden sein. Der Bund setzt mit seiner Weisung gerade an der Nahtstelle zwischen Bundes- und Landeskompetenz an. Die Weisung zur Abstufung verlangt vom Land nicht nur die Herausnahme der Straße aus einer Klasse nach Bundesrecht, sondern zwingend zugleich die Einstufung in eine Straßenklasse nach Landesrecht. Damit greift die Weisung notwendig in den Gesetzgebungs- wie in den Verwaltungsraum des Landes über. Zu den Regelungen über Landstraßen für den Fernverkehr im Sinne der genannten Bestimmung zählen solche über die Abstufung einer Bundesstraße in eine Straßenklasse nach Landesrecht somit selbst dann nicht, wenn der Bund seine Gesetzgebungskompetenz mit der Schaffung der Straßenkategorien des Bundesfernstraßengesetzes nicht voll ausgeschöpft hätte und eine weitere bundesrechtliche Kategorie der sonstigen Landstraßen für den Fernverkehr denkbar wäre 5. Von dieser strikten Trennung der Kompetenzbereiche von Bund und Ländern war bereits die ursprüngliche Fassung des Bundesfernstraßengesetzes vom 6. August 1953 (BGBl I S. 903) ausgegangen. In 2 Abs. 4 war bestimmt: Die oberste Landesstraßenbaubehörde soll eine Bundesfernstraße entwidmen, wenn die Voraussetzungen des 1 Abs. 1 weggefallen sind. Durch die Entwidmung wird die Bundesfernstraße entweder eingezogen (Einziehung) oder dem Träger der Straßenbaulast überlassen, der sich nach Landesrecht bestimmt (Abstufung). Die amtliche Begründung (BTDrucks 1/4248, Erl. 4 zu 2 FStrG) führte dazu aus: Der Bund hat zwar die Aufgabe, Fernstraßen zu bauen und zu unterhalten; er ist aber nicht verpflichtet, eine Straße, die die Eigenschaft einer Fernstraße verloren hat, weiterhin für den öffentlichen Gebrauch zu unterhalten. In diesem Fall hat er die Möglichkeit, die Entwidmung auszusprechen. Ist die Straße geeignet, einem geringeren Verkehrsbedürfnis zu dienen, z.b. als öffentliche Gemeindestraße, muss die Straßenbaulast von der Körperschaft übernommen werden, der diese Aufgabe nach dem öffentlichen Recht obliegt. In diesem Gesetz konnte eine Verpflichtung des Landes oder einer Gemeinde zu einer Übernahme der Straße nicht ausgesprochen werden, weil die Gesetzgebung für Straßen, die nicht Fernstraßen sind, dem Bund nicht zusteht. Es blieb nur der Weg, dass dem Bund das Recht der Entwidmung gegeben wird und es dem Land, das für die Gesetzgebung und Verwaltung der übrigen Straßen zuständig ist, überlassen bleiben muss, wer den Verkehrsweg gegebenenfalls übernimmt. Das Verfahren im einzelnen kann durch allgemeine Verwaltungsvorschriften geregelt werden. Somit hat der Bund lediglich die Befugnis, eine als Bundesfernstraße entbehrlich gewordene Straße in Ausübung seines Weisungsrechts zu entwidmen oder dem Land nach Vereinbarung zur Übernahme zu überlassen. Eine Verpflichtung des Landes, die Straße als Landstraße zu übernehmen kann durch eine Weisung nach Art. 85 Abs. 3 GG nicht begründet werden. Der Antrag ist somit unbegründet. Zum Streitstand Kodal, in: Kodal/Krämer, a.a.o., S. 37 f.